Corte giust. UE, Sentenza del 11 luglio 1974, causa 10/74

I fatti che sono all'origine della controversia e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

Il ricorrente veniva assunto alle dipendenze della Comunità europea del carbone e dell'acciaio nel 1953.

Ai sensi dell'art. 47, n. 4, dello statuto del personale CECA, l'importo delle indennità di prima sistemazione e di nuova sistemazione al momento della cessazione dal servizio è stabilito dal regolamento generale della Comunità. L'art. 12 di questo regolamento attribuiva a taluni dipendenti, in funzione del loro stato civile e a condizione che si trasferissero in una località situata ad oltre 25 km dalla sede di servizio, un'indennità di nuova sistemazione pari a 4 mesi di stipendio, calcolata in base allo stipendio percepito al momento della cessazione dal servizio. In seguito all'entrata in vigore dello statuto del personale CECA del 1962, il ricorrente — che il 20 giugno 1968 entrava in servizio presso la Commissione unica a Bruxelles — era stato ammesso a beneficiare del nuovo statuto. In forza dell'art. 93 di quest'ultimo, egli può chiedere l'applicazione a suo favore delle «disposizioni transitorie e finali» dello stesso testo.

L'art. 99, 3o comma, compreso fra queste disposizioni, stabilisce che «l'indennità di nuova sistemazione dovuta al funzionario … che cessi dal servizio dopo l'entrata in vigore del presente statuto non può essere inferiore all'importo che l'interessato avrebbe percepito in applicazione del disposto dell'art. 12 del precedente regolamento generale della CECA».

Ai sensi dello statuto del personale attualmente in vigore — allegato VII, art. 6, 1o comma — il dipendente capo famiglia ha diritto ad un'indennità di nuova sistemazione pari a due soli mesi di stipendio.

Il ricorrente lasciava il servizio il 30 aprile 1973 e, il 15 maggio successivo, effettuava il trasloco dei suoi mobili da Bruxelles a Stoccarda. Contemporaneamente, egli chiedeva che gli venisse versata l'indennità di nuova sistemazione.

Nel giugno 1973, gli veniva corrisposta un'indennità pari a 2 mesi del suo ultimo stipendio base.

Ritenendosi parzialmente leso nei suoi diritti, il 20 agosto 1973 egli presentava un reclamo inteso ad ottenere che l'indennità di nuova sistemazione fosse liquidata a suo favore non già nella misura di 2 mesi, bensì di 4 mesi del suo ultimo stipendio, a norma dell'art. 99, 3o comma, dello statuto CECA del 1962, che contiene un rinvio all'art. 12 del vecchio regolamento generale CECA.

Non avendo ricevuto alcuna risposta, egli ha proposto il presente ricorso, pervenuto in cancelleria l'11 febbraio 1974.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Seconda Sezione della Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

1. Annullare il silenzio-rifiuto opposto al suo reclamo; 2. Condannare la Commissione a versargli un'indennità di nuova sistemazione pari a 4 mesi del suo ultimo stipendio; 3. Porre le spese del giudizio interamente a carico della convenuta.

La convenuta conclude che la Corte voglia:

1. Respingere il ricorso; 2. Porre le spese a carico del ricorrente.

Il ricorrente sostiene che lo statuto del personale entrato in vigore il 1o gennaio 1962 dichiarava espressamente, all'art. 92, di far salvi i diritti acquisiti dagl'interessati durante il periodo anteriore all' entrata in vigore del nuovo statuto. Deve quindi essere integralmente applicato l'art. 12 del regolamento generale della CECA, che contemplava, per i capi famiglia, un'indennità di nuova sistemazione pari a 4 mesi di stipendio.

La suddetta riserva costituirebbe una pura e semplice applicazione del principio della tutela dei diritti quesiti.

Nello statuto del 1962, l'indennità di nuova sistemazione veniva ridotta alla metà per tutti coloro che non rientrassero nella categoria dei dipendenti e loro aventi causa «ammessi al beneficio delle disposizioni del precedente statuto del personale della CECA prima del 1o gennaio 1962» (art. 92 dello statuto).

L'art. 12 del regolamento generale CECA stabiliva, alla lettera d), che l'indennità di nuova sistemazione doveva essere calcolata in base allo stato civile del dipendente e allo stipendio da questi percepito al momento della cessazione dal servizio o del decesso. Il diritto quesito dell'ex dipendente non riguarda perciò unicamente un certo numero di mesi di retribuzione, ma anche l'entità dello stipendio al momento della cessazione dal servizio. L'art. 99, 3o comma, dello statuto del 1962 si riferiva all'art. 12 del vecchio regolamento generale nel suo complesso, e quindi anche alla lettera d) di quest'articolo, che per l'appunto disciplinava la questione dello stipendio di cui tener conto per il calcolo dell'indennità, fissando come parametro lo stipendio percepito dal dipendente alla fine della carriera.

Questo elemento, che è l'unico preso in considerazione dall'art. 12 del vecchio regolamento generale, varia necessariamente come indicato nella tabella degli stipendi.

Il ricorrente si basa quindi sul principio inderogabile della tutela dei diritti quesiti, cui è informato l'art. 92 dello statuto del 1962. Essendo stata ritenuta necessaria una speciale tutela dei dipendenti che erano stati soggetti al primo statuto CECA, il nuovo statuto sanciva all'art. 99, 3o comma — secondo il ricorrente, ad abundantiam — il principio secondo cui in nessun caso l'indennità di nuova sistemazione loro spettante avrebbe potuto essere inferiore a quella ch'essi avrebbero percepito in forza dell'art. 12 del regolamento generale CECA. Ciò al fine di evitare l'eventuale applicazione delle limitazioni di cui all'allegato VII del nuovo statuto, come la riduzione dell'indennità nella misura del 50 %. Il testo dell'art. 99, 3o comma, non è forse redatto nel modo più felice, ma in sostanza corrisponde all'orientamento di principio, che era quello di tutelare ogni possibile diritto quesito.

I dipendenti CECA che fruivano, sotto il vecchio statuto, dell'indennità di separazione hanno conservato questo privilegio; altri continuano a poter fruire dell' indennità compensativa; a coloro che, per contratto, avevano acquistato il diritto ad un'indennità di residenza, questa viene tuttora corrisposta. Non è quindi pertinente l'argomento relativo alla parità tra i vecchi e i nuovi dipendenti.

L'art. 95 dello statuto del 1962, in relazione all'ipotesi di una riduzione di stipendio per taluni dipendenti, a seguito dell'entrata in vigore del nuovo statuto, attribuisce a detti dipendenti il diritto ad un'indennità compensativa. Il testo dell' art. 99, 3o comma, risponde anch'esso alla volontà di garantire a coloro che avessero dovuto subire una riduzione dello stipendio, che almeno l'indennità di nuova sistemazione sarebbe rimasta al livello dello stipendio loro spettante in forza del vecchio statuto e della relativa tabella. Sotto questo profilo, l'art. 99, 3o comma, non è perciò tautologico, ma rappresenta un caso concreto di applicazione del precedente art. 95.

Ma anche ammettendo il suo carattere tautologico, qualora lo si consideri in relazione all'art. 12, lettera d), del regolamento generale, non si deve svuotare di contenuto questa norma peraltro chiara e precisa. Quod abundat non vitiat.

Pur se l'art. 99, 3o comma, costituisse una ripetizione, il suo chiaro significato sarebbe sempre che la somma corrispondente a 4 mesi dell'ultimo stipendio dev' essere evidentemente calcolata in base al la tabella in vigore nel momento in cui il dipendente lascia il servizio. Qualsiasi altra interpretazione priverebbe i «vecchi» dipendenti CECA di gran parte dei vantaggi che erano stati loro concessi prima del 1962. A suo tempo, data la situazione esistente negli anni 1952 — 1961 e tenuto conto del fatto che, a quell'epoca, si doveva vincere la riluttanza ad espatriare, mediante la concessione di determinati vantaggi al momento del rimpatrio, l'Alta Autorità non aveva ritenuto che il pagamento di un'indennità pari a 4 o a 2 mesi dell'ultimo stipendio costituisse un vantaggio eccessivo.

I dipendenti assunti prima del 31 dicembre 1961 hanno acquistato un diritto che, benché sottoposto a termine e in un certo senso a condizione, esiste tuttavia fin dal momento dell'assunzione. La nuova sistemazione dopo aver lasciato il servizio perfeziona questo diritto, i cui effetti, per esser stati solo potenziali durante un certo periodo, non sono tuttavia meno reali. Il fatto che il dipendente non possa pretendere la liquidazione anticipata dell'indennità non toglie che l'interessato sia già in precedenza consapevole della portata del suo diritto dal momento che l'importo dell'indennità dev'essere pari a 4 o 2 volte il suo ultimo stipendio.

L'art. 99, 3o comma, si riferisce al vecchio art. 12 nel suo complesso, di guisa che è fuori discussione la sopravvivenza dello stesso art. 12, indipendentemente dal se le norme rimaste in vigore siano state ripetute nel loro testo integrale. Di questa sopravvivenza va tenuto conto nell'applicate l'art. 99, 3o comma, che rinvia expressis verbis all'art. 12 del vecchio regolamento. Ora, questo articolo non conteneva alcun riferimento alla tabella degli stipendi, ma prendeva in considerazione unicamente lo stipendio corrisposto al dipendente al momento della cessazione dal servizio.

Il ricorrente conclude che, secondo quanto formalmente disposto dall'art. 99, 3o comma, l'importo dell'indennità da liquidare alla fine della carriera non può in alcun caso essere inferiore alla somma spettante all'interessato ai sensi del vecchio art. 12. Questa somma non corrispondeva ai dati di una tabella, ma era invece pari al quadruplo dell'ultimo stipendio, come risulta sia dall'art. 12, lettera d), del vecchio regolamento generale CECA, sia dall'art. 6, n. 3, dell'allegato VII dello statuto attualmente in vigore.

La convenuta ammette che il ricorrente ha diritto ad un'indennità di nuova sistemazione non inferiore all'importo che gli sarebbe stato versato in forza dell'art. 12 del vecchio regolamento generale CECA.

Detto articolo fissa l'indennità in misura pari a 4 mesi di stipendio. La somma da liquidare ai sensi dell'art. 12 non poteva comunque superare il quadruplo di uno stipendio a sua volta calcolato in base alla tabella rimasta in vigore solo fino al 31 dicembre 1961.

La convenuta interpreta l'art. 99, 3o comma, nel seguente modo:

Di regola, l'indennità di nuova sistemazione è pari a due soli mesi di stipendio calcolati in base alla tabella in vigore al momento della cessazione dal servizio; tuttavia, nel caso in cui la somma di 4 mensilità, calcolata in base alla vecchia tabella degli stipendi, costituisca un'indennità più elevata per il dipendente assunto da una delle istituzioni della CECA anteriormente al 1o gennaio 1962 e che abbia lasciato il servizio posteriormente a tale data, all'interessato dovrà essere versata questa somma, corrispondente, alla prestazione minima (e, nell' ipotesi considerata, anche massima) cui egli ha diritto, e ciò in deroga alle nuove disposizioni statutarie, per rispondere all'esigenza di tutelare in un certo qual modo i diritti precedentemente acquisiti.

Per contro, qualora la somma di 2 mesi di stipendio, calcolata in base alla tabella attualmente in vigore, sia superiore a quella di 4 mensilità, calcolata in base alla tabella vigente fino al 31 dicembre 1961, si dovrà tornare alla regola generale e versare al dipendente l'importo più elevato (2 mesi di stipendio secondo la tabella attuale).

A sostegno di questa interpretazione, la convenuta si riferisce alla lettera dell'art. 99, 3o comma, dello statuto CECA del 1962, il quale si limita ad indicare che l'importo dell'indennità dovuta ai dipendenti interessati non può essere inferiore a quello ch'essi avrebbero percepito in forza del vecchio art. 12. Con l'art. 99, 3o comma, si è voluto cioè evitare che, con l'applicazione del nuovo regime, i dipendenti già soggetti al vecchio statuto subissero un danno derivante dal minore importo dell'indennità che, secondo le nuove norme generali, poteva essere loro versata in caso di cessazione dal servizio in epoca posteriore al 1o gennaio 1962, rispetto a quello che veniva corrisposto immediatamente prima di tale data, pari al quadruplo dell'ultimo stipendio secondo la tabella in vigore fino al 31 dicembre 1961.

Se gli autori dello statuto del personale CECA del 1962 avessero inteso che l'indennità pari a 4 mesi di stipendio dovuta ai dipendenti di cui all'art. 99, 3o comma, venisse calcolata in base alla nuova tabella degli stipendi, non si capirebbe perché essi abbiano usato l'espressione «non può essere inferiore», che suggerisce l'idea di un raffronto e di un controllo obbligatori.

L'interpretazione data dalla convenuta all'art. 99, 3o comma, sarebbe conforme

al desiderio degli autori dello statuto del 1962 di non causare danno ai «vecchi» dipendenti con l'emendamento statutario che riduceva a metà il numero dei mesi di stipendio su cui basare il calcolo dell'indennità di nuova sistemazione; all'equilibrio che si era voluto raggiungere mediante la rivalutazione della tabella degli stipendi e, per contro, la definizione di un regime più restrittivo per l'indennità di nuova sistemazione; al comprensibile timore di attribuire ai «vecchi» dipendenti un vantaggio supplementare consistente nel fatto che l'indennità non verrebbe più calcolata soltanto in base al numero di stipendi in passato e tuttora concessi a questo titolo, ma anche in base alla nuova tabella degli stipendi; al principio applicato nell'art. 102, 5o comma, dello statuto attualmente in vigore, secondo cui i diritti acquisiti in forza del vecchio statuto non possono implicare, per l'effetto combinato delle vecchie e delle nuove disposizioni, l'attribuzione di vantaggi eccessivi, in quanto ignorati tanto dal regime statutario non più in vigore, quanto dal regime attuale.

Sempre secondo la convenuta, l'art. 99, 3o comma, dello statuto CECA, in cui il vecchio art. 12 trovava la misura della sua sopravvivenza, è una norma che riguarda non già i presupposti del diritto all'indennità di nuova sistemazione, bensì i criteri relativi alla liquidazione di tale indennità.

Quanto alla distanza minima fra il luogo in cui il dipendente si trasferisce e quello in cui si trova la sede di servizio (presupposto per aver diritto all'indennità di nuova sistemazione), è certo che questa distanza dev'essere di 70 km, come prescritto dall'art. 6, n. 4, dell'allegato VII del nuovo statuto, non già di 25 km, secondo quanto stabilito all'art. 12, lettera e), del vecchio regolamento generale.

Nel silenzio del suddetto art. 6, che non ripete le disposizioni del vecchio art. 12, lettera f) («la dichiarazione di rimpatrio dev'essere notificata per iscritto entro un anno» dalla cessazione dal servizio), questa formalità non è più obbligatoria per i dipendenti una volta sottoposti allo statuto CECA, anche se assunti anteriormente al 1o gennaio 1962.

In caso di decesso del dipendente, l'indennità può essere versata alla vedova o «alle persone riconosciute a carico ai sensi dell'art. 2» dell'allegato VII, mentre il vecchio art. 12, lettera c), contemplava il versamento dell'indennità alla vedova e, in mancanza, solo «ai figli a carico».

Per questi motivi la convenuta sostiene che, quanto ai presupposti per l'attribuzione del diritto all'indennità, la norma decisiva è l'art. 6 dell'allegato VII dello statuto. Nell'art. 99, 3o comma, non si trova infatti alcun richiamo alle lettere e), f) e c) del vecchio art. 12, che autorizzi l'ulteriore applicazione di queste norme.

Per quanto riguarda invece la liquidazione della prestazione di cui trattasi, la convenuta sostiene che l'art. 99, 3o comma, dello statuto CECA del 1962 ha ammesso una deroga, non assoluta ma semplicemente relativa, all'art. 6 dell'allegato VII dello statuto attuale. Se ancor oggi può essere necessario il riferimento all' art. 12 (tenuto conto dell'art. 99, 3o comma, dello statuto CECA del 1962, tuttora in vigore), ciò deve avvenire solo nella misura in cui l'art. 12 stabilisce i criteri per la liquidazione dell'indennità. Si tratterà perciò essenzialmente dell'art. 12, lettera a), secondo cui l'indennità è di 4 mesi di stipendio per un dipendente capofamiglia e di 2 mesi per un dipendente che non abbia tale qualità. La vecchia disciplina può essere applicata solo in quanto deroghi alle norme generali attualmente vigenti.

Non essendo sopravvissuto a questo titolo nel regime attuale, l'art. 12, lettera d) non è, in realtà, fonte di diritti quesiti per gli ex dipendenti CECA, assunti anteriormente al 1o gennaio 1962 e che adesso lasciano il servizio. Questi dipendenti dispongono ora di un identico diritto a che la loro indennità sia liquidata n base all'ultimo stipendio da essi percepito; non si tratta però di un diritto quesito, bensì unicamente degli effetti dell' art. 6, n. 3, dell'allegato VII dell'attuale statuto, il quale fa parte di un sistema in cui le modalità di liquidazione dell'indennità sono diverse da quelle contemplate nell'ambito del precedente regime statutario.

La deroga all'art. 6, n. 1, dell'allegato VII dello statuto, deroga contemplata dall'art. 99, 3o comma (del testo del 1962), va comunque intesa restrittivamente: quest'articolo si limita necessariamente ad un rinvio alle modalità di liquidazione dell'indennità vigenti in epoca anteriore al 1o gennaio 1962. Queste erano state naturalmente fissate tenendo conto di una determinata tabella degli stipendi.

L'interpretazione restrittiva sostenuta dalla Commissione avrebbe il vantaggio di derogare in misura minore al principio generale della parità di trattamento nell' ambito di una stessa categoria di persone, principio universalmente riconosciuto, che, salvo chiara ed espressa deroga, s'impone senz'altro all'amministrazione.

La concezione, non contrattuale ma statutaria, del rapporto che lega il dipendente all'amministrazione comunitaria vieta di ammettere, salvo eccezioni contemplate espressamente dal nuovo statuto, l'esistenza di diritti quesiti: è infatti un principio generalmente riconosciuto che non esistono diritti quesiti al mantenimento in vigore di un regime statutario.

Per avere un diritto quesito, in forza del vecchio statuto, alle prestazioni pecuniarie connesse alla cessazione dal servizio sarebbe necessario che tutti i fatti da cui dipende l'acquisto del diritto stesso si fossero verificati sotto l'impero delle norme precedenti. Di regola, quindi, il dipendente non può pretendere che, al momento della sua nuova sistemazione, l'importo della prestazione dovutagli venga calcolato esclusivamente in base a norme precedenti ormai non più in vigore.

Secondo la Commissione, la dottrina e la giurisprudenza nei paesi membri sono concordi su questo punto, e — come è stato sottolineato dall'avvocato generale Roemer nelle conclusioni presentate nella causa 102-63 (Boursin/Alta Autorità, Racc. 1964, pag. 1363) — per la soluzione dei problemi giuridici concreti attinenti allo statuto del personale delle Comunità sembra opportuno riferirsi appunto alle norme interne sul pubblico impiego ed ai relativi principi.

Il diritto a conservare i vantaggi attribuiti da uno statuto sussiste solo se i presupposti per il suo acquisto si sono realizzati tutti mentre lo statuto era in vigore. Questa tesi «è la conseguenza logica del concetto che il dipendente non è vincolato da un contratto, ma è tutelato da uno statuto, il quale è un vero regolamento che può sempre venir modificato dall'autorità competente» (conclusioni dell'avvocato generale Gand nella causa 20-68, Pasetti/Commissione, Racc. 1969, pag. 250).

Poiché, anteriormente al 1o gennaio 1962, il ricorrente non aveva alcun diritto quesito all'indennità di nuova sistemazione, nel suo caso non si può applicare l'art. 92 dello statuto. Nella fattispecie, infatti, la nuova sistemazione del ricorrente, fatto al quale è subordinato l'acquisto del diritto all'indennità di cui viene contestato il metodo di calcolo, è avvenuta sotto l'impero del nuovo statuto.

Una disposizione transitoria, adottata in occasione del passaggio ad un regime meno liberale, non ha normalmente lo scopo di conferire ai dipendenti dei diritti più ampi di quelli loro attribuiti dal regime abrogato (conclusioni dell'avvocato generale Gand, nelle cause riunite 60, 61 e 62-69, Chuffart e altri/Commissione, Racc. 1970, pag. 658).

La disciplina generale in materia costituisce un sistema unitario, nel quale è compresa la norma che fissa il parametro di due soli mesi di stipendio. Col ritenere che l'art. 99, 3o comma, permetta in definitiva di attribuire all'interessato un'indennità pari a 4 mesi di stipendio, calcolata in base alla tabella attualmente in vigore, si giungerebbe a «conferire ai dipendenti dei diritti più ampi di quelli loro attribuiti dal regime abrogato» (il quale limitava l'importo dell'indennità a 4 mesi di stipendio secondo la vecchia tabella).

Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 20 giugno 1974.

Il ricorrente era rappresentato dall'avv. Victor Biel, del foro di Lussemburgo, e la Commissione delle Comunità europee dal proprio consigliere giuridico sig. Joseph Griesmar, in qualità di agente.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 4 luglio 1974.

Con ricorso proposto l'11 febbraio 1974, il ricorrente chiede l'annullamento del silenzio-rifiuto opposto al reclamo, da lui presentato il 20 agosto 1973, tendente ad ottenere un'indennità di nuova sistemazione pari a quattro mesi del suo ultimo stipendio base.

L'art. 99, n. 3, dello statuto del personale CECA — compreso nel titolo VIII, fra le disposizioni transitorie e finali — dispone che «l'indennità di nuova sistemazione dovuta al funzionario in ruolo ai sensi del vecchio statuto del personale CECA, che cessi dal servizio dopo l'entrata in vigore del presente statuto non può essere inferiore all'importo che l'interessato avrebbe percepito in applicazione del disposto dell'art. 12 del precedente regolamento generale della CECA».

Una disposizione transitoria emanata all'atto dell'istituzione di un regime meno favorevole non ha, di regola, lo scopo di attribuire ai dipendenti diritti più ampi di quelli loro spettanti in forza del regime abrogato.

Una norma siffatta, pertanto, non può interpretarsi nel senso che essa consente di combinare il metodo di calcolo più favorevole, stabilito da un regime, con la tabella degli stipendi più vantaggiosa prevista da un altro.

L'art. 99, n. 3, disponendo espressamente che l'importo dell'indennità versata ad un dipendente non può essere inferiore a quello che gli sarebbe spettato a norma dell'art. 12 del vecchio regolamento, ha voluto evitare che un dipendente, cessando dal servizio dopo l'entrata in vigore del nuovo regime, si trovasse in una situazione finanziaria meno vantaggiosa di quella chi si sarebbe determinata se egli avesse lasciato il servizio prima di quella data.

Nell'ipotesi in cui, considerate le nuove tabelle in vigore dal 1o gennaio 1962, l'indennità pari a due mesi di stipendio base risulti inferiore alla somma di quattro mensilità calcolate — per il medesimo grado — in base alle vecchie tabelle, la norma suddetta consente all'interessato di beneficiare dell'alternativa più vantaggiosa.

Poiché gli stipendi attuali equivalgono a più del doppio di quelli anteriori al 1962, tale clausola di salvaguardia non può scattare.

Il ricorso deve essere pertanto respinto.

9/11 A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il ricorrente è rimasto soccombente. Tuttavia, in forza dell'art. 70 dello stesso regolamento nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità, le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.