Corte giust. UE, Sentenza del 9 luglio 1969, causa 1/69

I fatti che hanno dato origine alla presente controversia possono riassumersi come segue: Prima dell'entrata in vigore del trattato CEE, in Italia esistevano per i prodotti alimentari spediti per ferrovia le seguenti tariffe :

tanna generale (tariffe nn. 2 e 103), tariffa ridotta (tariffa eccezionale n. 201) per i trasporti di prodotti alimentari dal Mezzogiorno, tariffe d'esportazione (tariffa eccezionale n. 251 per le esportazioni via terra e tariffa eccezionale n. 252 per le esportazioni via mare) che concedevano riduzioni cumulabili, in determinati casi, con le riduzioni contemplate dalla tariffa n. 201.

In rorza dell' articolo 80 del trattato CEE, la Commissione autorizzava la tariffa n. 201 come misura di politica regionale, con effetto dal 1o gennaio 1962 e senza alcuna limitazione d'efficacia nel tempo (decisione 16.2.1962, G.U. n. 38 del 17.5.1962, pag. 1229/62); l'autorizzazione è quindi tuttora valida.

D'altra parte la Commissione autorizzava l'applicazione della tariffa eccezionale d'esportazione ad effetto limitato (tariffa n. 251, lettera A), valida soltanto per i trasporti di prodotti agricoli provenienti dal Mezzogiorno ed esportati negli altri Stati membri. Tale autorizzazione, concessa per la prima volta con decisione 19 marzo 1964 (G.U. n. 57 del 6 aprile 1964, pag. 888/64), era limitata nel tempo, ma veniva successivamente prorogata fino al 31 marzo 1967.

Nel settembre 1967 il governo italiano comunicava alla Commissione il progetto di decreto ministeriale n. 12811 che prevedeva un complesso di provvedimenti di natura tariffaria ed in particolare :

a) La soppressione della tariffa n. 251 lettera A; b) La soppressione della tariffa n. 252 per quanto riguardava i prodotti agricoli ; c) La riduzione, in funzione della distanza, delle tariffe generali n. 103, C, (prodotti agricoli) e n. 2 (patate) ; d) La riduzione complementare per il trasporto di ortaggi e legumi freschi, agrumi ed altra frutta fresca provenienti dal Mezzogiorno, dei prezzi base della tariffa eccezionale n. 201 (serie C).

Chiamata a prendere una decisione in virtù dell'articolo 80, n. 2, del trattato CEE, la Commissione si pronunciava su detto progetto con la decisione 31 ottobre 1968 ora impugnata.

Con questa decisione, che riguarda soltanto la tariffa n. 201, serie C, la Commissione autorizza detta tariffa fino al 31 dicembre 1969, come risulta dal progetto e «durante un ulteriore periodo di un anno, a condizione che le riduzioni risultanti da questo provvedimento tariffario siano diminuite di almeno il 50 % a decorrere dal 1o gennaio 1970 e siano completamente soppresse alla data del 1o gennaio 1971».

Inoltre la decisione prevede ch'essa potrà essere modificata o revocata se la Commissione accerta, d'ufficio o su domanda di uno Stato membro, che non è più giustificata o che la sua applicazione comporta delle distorsioni di concorrenza tra modi di trasporto. Il ricorrente ha adito la Corte di giustizia con un ricorso del 30 dicembre 1968 registrato in questa cancelleria il 10 gennaio 1969.

La fase scritta si è svolta ritualmente. Le parti hanno presentato le loro difese orali all'udienza dell'11 giugno 1969 e l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 19 giugno 1969.

Il ricorrente conclude che piaccia alla Corte di giustizia :

annullare la decisione della Commissione delle Comunità europee 31 ottobre 1968, relativa al progetto di modifica delle condizioni e tariffe per i trasporti delle cose sulle F.S. concernenti la parte II, capo VI, tabella intitolata «Prezzi» del titolo I della tariffa eccezionale n. 201, serie C, delle Ferrovie italiane dello Stato, con tutte le conseguenze relative ; condannare la Commissione alle spese del giudizio.

La convenuta conclude che piaccia alla Corte :

respingere il ricorso proposto dal governo della Repubblica italiana con atto 30 dicembre 1968; porre le spese del giudizio a carico della Repubblica italiana.

La convenuta non contesta la ricevibilità del ricorso.

I mezzi e gli argomenti delle parti possono riassumersi come segue :

Il ricorrente rileva che la Commissione ha riconosciuto che le modifiche alla tariffa eccezionale n. 201, serie C, adempiono alle condizioni contemplate dall'articolo 80, n. 2, specie per quanto riguarda le esigenze di una saggia politica economica regionale e le necessità delle regioni sottosviluppate; d'altra parte tali modifiche lasciano impregiudicata la concorrenza sia sotto il profilo dei modi di trasporto che in relazione agli obiettivi definiti negli articoli 2 e 3 del trattato CEE. In virtù di tale riconoscimento la Commissione avrebbe dovuto mantenere l'autorizzazione finché sussistono i presupposti da cui essa trae origine ed inoltre non vi era alcuna ragione per limitarla nel tempo. Infatti nulla consente di prevedere che la situazione che ha indotto la Commissione ad autorizzare la tariffa debba mutare entro i termini stabiliti dalla Commissione; d'altro canto la Commissione non ha esposto alcun argomento per suffragare tale «profezia».

La convenuta ribatte che l'articolo su, n. 2, del trattato implica una deroga al divieto generale sancito dal n. 1 e quindi le autorizzazioni che esso contempla devono avere carattere temporaneo ed eccezionale.

La Commissione fonda la sua affermazione sia sul testo dell'articolo 80 del trattato CEE che sulla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di articolo 70, 4o comma, del trattato CECA, disposizione analoga a quella dell'articolo 80 del trattato CEE (cause riunite nn. 27, 28, 29-58 e causa 28-66).

Inoltre la decisione impugnata non costituisce un atto isolato, ma viene a collocarsi in una serie di decisioni, il cui destinatario è il governo della Repubblica italiana, decisioni adottate in materia di tariffe per i trasporti ferroviari in Italia e che, pur autorizzando temporaneamente talune tariffe di favore, hanno stabilito la progressiva soppressione delle riduzioni incompatibili con il trattato CEE, il che d'altro canto risulta chiaramente dai considerandi delle decisioni stesse. Il progetto di decreto ministeriale n. 12811 teneva conto di questa preoccupazione in quanto prevedeva una soluzione complessiva del problema delle misure tariffarie di sostegno. Dall'esame di detto progetto la Commissione ha concluso che non doveva prender posizione né circa la soppressione della tariffa 251 lettera A (soppressione che sana l'infrazione commessa dopo il 31 marzo 1967), né della tariffa 252 (soppressione effettuata in conformità con gli scopi dell'azione comune), né per quanto riguarda le riduzioni effettuate sulle tariffe n. 103, C, e n. 2 (di validità generale e per le quali non è dimostrato che abbiano alcuna funzione di sostegno a vantaggio di determinate imprese o industrie private). La Commissione ha invece ritenuto, condividendo su questo punto l'atteggiamento del governo italiano, che le riduzioni relative alla tariffa eccezionale n. 201, C, implichino un sostegno a favore dei produttori agricoli del Mezzogiorno. È dunque sotto questo profilo che è stata adottata la decisione impugnata. Tenuto conto sia degli avvertimenti rivolti al governo italiano nelle precedenti decisioni di autorizzazione, con le quali si consigliava di sopprimere i fattori di sostegno tariffario perché incompatibili col Mercato comune, sia della realizzazione definitiva dell'organizzazione comune dei mercati ortofrutticoli, in forza del regolamento n. 159/66/CEE, la Commissione ha ritenuto dover imporre termini brevi e perentori.

Nella replica il ricorrente sostiene anzitutto che la decisione impugnata è un provvedimento autonomo, adottato dalla Commissione in base al convincimento che si tratta della messa a punto di misure tariffarie di sostegno già in vigore e da essa autorizzate. É dunque superfluo «ricordare le situazioni precedenti».

Il ricorrente contesta il presunto parallelismo tra l'articolo 80, n. 2, del trattato CEE, e l'articolo 70, 4o comma, del trattato CECA: infatti l'autorizzazione contemplata dal 4o comma dell'articolo 70 del trattato CECA si riferisce soltanto ad un aiuto che possa consentire a determinate imprese di sormontare difficoltà temporanee conseguenti a circostanze imprevedibili; per contro la sfera d'applicazione dell'articolo 80, n. 2, del trattato CEE è diversa e più ampia, poiché detto trattato non si riferisce tanto alla situazione di ciascuna impresa, quanto a quella di interi settori, in connessione con le esigenze di una politica economica regionale e le necessità delle regioni sottosviluppate. Ne consegue che lo scopo dell'articolo 80, n. 2, del trattato CEE non è quello d'incoraggiare i beneficiari ad adattarsi alla nuova situazione concorrenziale, ma di porre rimedio all'oggettiva situazione del settore regionale in questione, situazione alla quale le imprese non potrebbero far fronte con le loro sole iniziative individuali. L'articolo 80, n. 2, costituisce dunque una norma giuridica destinata ad autorizzare provvedimenti di carattere generale, tanto più necessari e legittimi in quanto vengono ad inserirsi in un programma governativo di sviluppo delle regioni sottosviluppate.

Il ricorrente sottolinea ancora che, nella decisione con cui è stata autorizzata la tariffa eccezionale n. 201 attualmente in vigore, la Commissione non ha stabilito limiti nel tempo, ma ha soltanto previsto la possibilità di modificarla o revocarla qualora non vi siano più ragioni per mantenere l'autorizzazione; questo atteggiamento è conforme alla tesi del ricorrente secondo cui tale autorizzazione va mantenuta in vigore finché sussisteranno le condizioni dalle quali essa è scaturita.

Per quanto riguarda l'affermazione del ricorrente secondo cui sarebbe inutile ed inconferente tener conto delle precedenti situazioni, la convenuta oppone nella controreplica che è sufficiente riferirsi alla lettera 11 settembre 1967, nella quale il governo italiano stesso ha sottolineato il nesso tra le precedenti decisioni riguardanti la tariffa n. 251, lettera A, e il progetto relativo alla tariffa 201, serie C.

La lettera della Commissione in data 29 maggio 1964, ricordata dal ricorrente, mette chiaramente in luce la posizione della Commissione, assunta fin dall'inizio e che è logicamente sfociata nella decisione litigiosa. Ne risulta infatti espressamente che :

l'autorizzazione doveva essere limitata nel tempo; la Commissione dichiarava di voler esaminare con spirito comprensivo la proroga per l'anno 1965; le autorità italiane dovevano trovare una soluzione compatibile col mercato comune nel minor tempo possibile e tener conto della progressiva adozione di una politica agricola comune.

Quanto al parallelismo tra l'articolo 80, n. 2, del trattato CEE e l'articolo 70, 4o comma, del trattato CECA, la convenuta ritiene che lo si possa arguire da un esame delle due norme. L'articolo 80 del trattato CEE implica infatti un divieto e contemporaneamente autorizza la Commissione a concedere discrezionalmente delle deroghe. A questo proposito l'articolo 70, 4o comma, del trattato CECA non contiene un divieto espresso, ma prevede un'autorizzazione preventiva da concedersi solo previo accertamento della sua conformità ai principi del trattato. Ne risulta non solo il parallelismo delle due norme, ma anche un maggior rigore dell'articolo 80 del trattato CEE, in quanto stabilisce che non si deve solo accertare che l'autorizzazione richiesta sia conforme al trattato, ma anche che sia opportuna.

Nelle difese orali il ricorrente ha invocato l'articolo 184 del trattato CEE per dedurne a contrario che nel diritto comunitario ogni atto va apprezzato in modo autonomo e quindi l'argomento che la Commissione crede di poter evincere dalle precedenti situazioni risulta inconferente.

D'altro canto, il ricorrente ribadisce ancora i propri argomenti contro il presunto parallelismo tra l'articolo 80, n. 2. del trattato CEE e l'articolo 70, 4o comma, del trattato CECA, affermando che, mentre la disposizione CECA stabilisce una deroga ad un divieto generale e chiaro, l'articolo 80, n. 2, del trattato CEE ha piuttosto lo scopo di rendere possibile l'armonizzazione della politica in materia di trasporti con gli altri scopi cui mira il trattato, tra cui vi è lo sviluppo regionale.

Dal canto suo la convenuta conferma la sua posizione e gli argomenti già svolti nella fase scritta.

Secondo il ricorrente, la fissazione di termini brevi come quelli stabiliti dall'articolo 1 della decisione impugnata costituisce già di per sé una violazione delle disposizioni summenzionate. A questo riguardo esso rileva che la decisione prevede sì la possibilità di una modifica o di un'abrogazione anticipata, ma non quella di una proroga.

Nel controricorso la convenuta osserva che la possibilità di modifica o di abrogazione anticipata era contemplata nelle precedenti decisioni di autorizzazione, nessuna delle quali è stata impugnata dalla Repubblica italiana.

Il ricorrente ricorda di aver avanzato gravi obiezioni in proposito allorché è stata pubblicata la decisione del 19 marzo 1964 relativa alla tariffa n. 251 lettera A (lettera 29 aprile 1964). La Commissione però lo aveva rassicurato circa l'eventualità di una proroga dell'autorizzazione (lettera 29 maggio 1964), il che aveva indotto il governo a non esperire un ricorso giurisdizionale.

Nell'atto introduttivo, il governo della Repubblica italiana assume che la Commissione, nell'adottare la decisione impugnata, appare essere stata guidata anche dalla recente entrata in vigore del regolamento del Consiglio n. 159/66/CEE, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli, ma tale considerazione è del tutto estranea all'applicazione dell'articolo 80, n. 2, del trattato CEE, che deve essere correttamente applicato alle ipotesi in esso autonomamente previste. Ciò tanto più nel caso, oggetto della decisione impugnata, dal momento che la Commissione nel suo considerando ha riconosciuto che gli obiettivi della politica agraria comune non sono stati ancora realizzati; né la Commissione ha indicato che tale realizzazione potrà intervenire tra breve. Ne deriva una violazione dell'articolo 80, n. 2, in quanto per l'applicazione di esso la Commissione si è basata illegittimamente su disposizioni relative al settore agricolo, ed è violato anche il precetto dell'articolo 3, lettera d), che si occupa del settore agricolo e non di quello dei trasporti.

La convenuta, nel controricorso, oppone che, pur se i regolamenti del Consiglio non limitano l'applicazione dell'articolo 80 del trattato CEE, non si possono tuttavia ignorare gli effetti di detti regolamenti né le nuove situazioni ch'essi hanno creato. L'esecuzione dei regolamenti incide infatti direttamente sulla situazione delle imprese beneficiarie delle tariffe di cui trattasi.

Dopo aver esposto i particolari dell'organizzazione comune dei mercati e le conseguenze della realizzazione di detta organizzazione per gli aiuti e le sovvenzioni concesse dagli Stati membri, la convenuta conclude che è evidente l'impossibilità di giustificare una deroga al divieto sancito dall'articolo 80, n. 1, del trattato CEE a favore delle tariffe di sostegno italiane.

Tuttavia, tenuto conto che il provvedimento rappresentava un adattamento implicante una notevole riduzione degli aiuti precedenti eche inoltre le associazioni di produttori contemplate nell'ambito dell'organizzazione summenzionata non avevano ancora avuto il tempo di diventare operative ed efficaci, la Commissione ha autorizzato i provvedimenti presi in esame, riservandosi di stabilire le scadenze necessarie onde giungere ad una soppressione progressiva.

Nella replica, il ricorrente rileva che il perseguimento di una politica comune non può aver ripercussioni sull'applicazione dell'articolo 80, n. 2, del trattato, salvo per quanto riguarda gli effetti già prodotti. Tuttavia, nella fattispecie i regolamenti del Consiglio non avrebbero ancora creato una nuova situazione di questo genere.

Ricordando nella controreplica i vari aspetti dell'organizzazione comune dei mercati ortofrutticoli, la convenuta assume che nella fattispecie non si tratta più dell'applicazione progressiva di una politica comune, ma di una realtà concreta.

Nelle difese orali, il ricorrente ha affermato che le spiegazioni e gli argomenti invocati dalla convenuta, pur se possono parere abbastanza plausibili, non corrispondono comunque alla motivazione della decisione impugnata in base alla quale va valutato l'atto impugnato.

La convenuta ribatte che la motivazione di una decisione non può prevedere tutti i particolari. Nella fattispecie essa mette comunque bene in luce il logico susseguirsi degli argomenti su cui si fonda la decisione.

Il 10 gennaio 1969, il governo della Repubblica italiana ha proposto un ricorso in forza dell'articolo 173, 1o e 3o comma, del trattato CEE, per l'annullamento della decisione della Commissione delle Comunità europee in data 31 ottobre 1968, relativa al progetto di modifica di determinate tariffe ferroviarie italiane. Il ricorso è fondato sulla violazione degli articoli 80, n. 2; 2; e 3 d) del trattato CEE, violazione di forme essenziali e sviamento di potere.

A decorrere dall'inizio della seconda tappa del periodo transitorio, l'articolo 80, n. 1, del trattato vieta agli Stati membri, salvo autorizzazione della Commissione, di applicare ai trasporti all'interno della Comunità prezzi e condizioni che implichino in qualsivoglia modo sostegno o protezione di una o più imprese o industrie particolari. A norma del n. 2 dello stesso articolo, la Commissione deve esaminare detti prezzi e condizioni con particolare riguardo, in primo luogo, alle esigenze di una politica economica regionale adeguata, alle necessità delle regioni sottosviluppate ed ai problemi delle regioni che abbiano gravemente risentito di circostanze politiche e, in secondo luogo, all'incidenza di tali prezzi e condizioni sulla concorrenza tra i modi di trasporto.

Il governo ricorrente contesta appunto la limitazione nel tempo posta dalla Commissione all'autorizzazione di cui è causa, deducendo che, una volta accertato che le tariffe autorizzate soddisfano le condizioni poste dall'articolo 80, n. 2, la revoca o la cessazione dell'autorizzazione sono giustificate solo in caso di mutamento delle circostanze sulle quali essa è fondata. La fissazione a priori di un termine di validità, del resto eccessivamente breve, sarebbe, salvo casi eccezionali, di per sé in contrasto con lo spirito e con la lettera della disposizione sopra menzionata. A sostegno della propria interpretazione dell'articolo 80, il ricorrente invoca inoltre gli scopi generali del trattato, quali sono esposti nell'articolo 2 dello stesso trattato.

Attribuendo alla Commissione il potere di esaminare, di propria iniziativa o a richiesta di uno Stato membro, i prezzi e le condizioni che implicano sostegno e prescrivendole di aver riguardo, in detto esame, alle esigenze, necessità, problemi e incidenze di cui all'articolo 80, n. 2, il trattato le ha conferito un ampio potere di valutazione, non solo per quanto riguarda le tariffe da autorizzare, ma anche per quanto riguarda le modalità dell'autorizzazione. Il testo di detta disposizione non può essere interpretato nel senso che la Commissione sia tenuta a concedere l'autorizzazione non appena accertate determinate circostanze, né nel senso ch'essa sia obbligata a tener ferma l'autorizzazione fino a quando non siano mutate le circostanze che l'hanno indotta a concederla.

L' uso dell espressione «con particolare riguardo» dimostra del resto che la Commissione può tener conto anche di altri fattori, che possono interferire con quelli indicati nell'articolo. Col richiamo alle esigenze di una politica economica regionale, l'articolo 80 pone in rilievo l'importanza a questa attribuita dal trattato nell'ambito comunitario. Dette esigenze, considerate in tale ambito, non implicano necessariamente l'approvazione dei provvedimenti proposti, bensì obbligano la Commissione ad esercitare il proprio potere di valutazione in funzione degli scopi comunitari. Nel-l'applicare l'articolo 80, n. 2, essa deve quindi contemperare le esigenze fondamentali del mercato comune e le esigenze particolari dello sviluppo regionale.

Nella fattispecie, l'autorizzazione di cui è causa riguarda una nuova tabella, intitolata «Prezzi», del titolo I, serie C, della tariffa eccezionale, n. 201, tariffa che è stata introdotta contemporaneamente alla soppressione di altre tariffe eccezionali e che è destinata a compensarne parzialmente l'effetto. Posto che le tariffe soppresse avevano già costituito oggetto di autorizzazioni ch'essa si era rifiutata di prorogare, la Commissione era autorizzata a considerare la tariffa sottoposta al suo esame come una misura di adattamento, destinata ad attenuare le conseguenze della diminuzione delle provvidenze per i trasporti inerenti a detta soppressione.

La Commissione, ritenendo opportuna la modifica progressiva della situazione tariffaria, poteva quindi ammettere l'esistenza della tariffa di cui è causa per un periodo d'adattamento piuttosto breve. Un siffatto modo di procedere, destinato ad attenuare le conseguenze delle decisioni anteriori, rientra nell'ambito normale dei poteri e degli obblighi creati dall'articolo 80, senza che dalla sua concessione si possano dedurre conseguenze ultronee.

Il governo ricorrente, assumendo che la motivazione dell'atto impugnato non indica, col minimo di chiarezza necessario, le ragioni che hanno indotto la Commissione a limitare nel tempo la propria autorizzazione, deduce ancora il mezzo di violazione di forme essenziali. La motivazione sarebbe inoltre contraddittoria, posto che la Commissione ha ammesso che i provvedimenti autorizzati soddisfano le condizioni poste dall'articolo 80, n. 2, e cionondimeno li ha autorizzati solo per un periodo limitato.

La motivazione deve indicare, in. modo chiaro e non equivoco, le ragioni sulle quali l'atto è fondato. Se è vero che la motivazione litigiosa si sofferma soprattutto sulle ragioni che hanno indotto la Commissione ad autorizzare la tariffa, anziché sui motivi che giustificano la durata limitata dell'autorizzazione, non è men vero che il suo tenore e in particolare il richiamo, contenuto nella nota, alle precedenti decisioni della Commissione, erano sufficienti per informare il governo, destinatario di dette decisioni, delle considerazioni motive e per indicargli in quale prospettiva la domanda d'autorizzazione fosse stata esaminata e valutata.

Con la seconda censura il governo ricorrente deduce che la fissazione di termini brevi come quelli di cui trattasi e la previsione di una possibile modifica o revoca anticipata, senza la menzione di una possibile proroga, costituiscono di per sé delle violazioni dell'articolo 80.

Da quanto precede si desume che la censura va disattesa. Fissando dei termini relativamente brevi, la Commissione non ha ecceduto dai poteri di valutazione attribuitile dall'articolo 80. Il fatto d'informare il destinatario che, in caso di mutamento della situazione, l'autorizzazione potrebbe essere modificata o revocata, non implica l'obbligo d'informarlo del pari della possibilità, che esiste sempre, che l'autorizzazione venga prorogata o rinnovata.

Il governo ricorrente denunzia infine la violazione del trattato, la violazione di forme essenziali e lo sviamento di potere per il fatto che l'atto impugnato è fondato sull'entrata in vigore del regolamento 159/66/CEE, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. L'adozione di provvedimenti relativi alla politica agricola comune sarebbe del tutto estranea all'articolo 80, il quale andrebbe applicato in via autonoma alle ipotesi in esso contemplate.

Nemmeno questa censura può essere accolta. Come si è detto testé, la Commissione non può essere obbligata, nel valutare le esigenze di una politica economica regionale, ad isolare il campo dei trasporti dagli altri fattori di sviluppo, in ispecie dall'incidenza dei provvedimenti relativi alla politica agricola. Più precisamente, il ricorrente, che non contesta tale incidenza, si richiama a un passo della motivazione in cui si ammette che il mutamento delle strutture agricole non era ancora avvenuto nel momento in cui è stata concessa l'autorizzazione di cui è causa.

Questo passo della motivazione non ha però altra funzione che quella di consentire di concludere che, purché limitati nel tempo, determinati aiuti transitori possono ancora essere concessi senza danneggiare il funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati nel settore degli ortofrutticoli. Il ricorrente non può quindi invocare i motivi su cui è fondata un'autorizzazione di breve durata, per dedurne l'obbligo di concedere un'autorizzazione a tempo indeterminato.

Da tutto quanto precede risulta che le censure non possono essere accolte e che il ricorso va perciò respinto.

A norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese del giudizio. Il ricorrente è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.