Corte giust. UE, Sentenza del 26 giugno 1975, causa 70/74

I fatti e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta del procedimento si possono riassumere come segue:

A norma dell'art. 65, n. 1, dello statuto del personale, il Consiglio effettua ogni anno, in base ad una relazione della Commissione, un esame del livello delle retribuzioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti delle Comunità, valutando in tale occasione se sia opportuno, nell'ambito della politica economica e sociale delle Comunità, procedere ad un adeguamento delle retribuzioni stesse. Si tiene conto in particolare dell'eventuale aumento degli stipendi del settore pubblico e delle necessità di assunzione. In base al n. 2 dello stesso articolo, in caso di variazione sensibile del costo della vita, il Consiglio decide, nel termine massimo di due mesi, sulle misure di adeguamento dei coefficienti correttori ed eventualmente sulla loro retroattività. Nel suddetto esame annuale si tiene conto non solo dell'aumento del costo della vita, ma anche dell'accrescimento del potere d'acquisto nella Comunità, in modo da garantire ai dipendenti, oltre ad un invariato potere d'acquisto degli stipendi, anche un aumento di questi in termini reali, in ragione ed in concomitanza del generale miglioramento del tenore di vita nella Comunità. In mancanza d'un metodo ufficiale per valutare l'evoluzione del potere d'acquisto, la determinazione dei criteri di misura dava regolarmente luogo a discussioni e difficoltà. Il Consiglio adottava allora (nel corso della sua 192a seduta, che ebbe luogo il 20 ed il 21 marzo 1972) una risoluzione con cui si impegnava, per un periodo sperimentale di tre anni, e precisamente dal 1o luglio 1972 al 30 giugno 1975, a fissare la percentuale d'aumento delle retribuzioni comunitarie nell'ambito di una «forcella» costituita da due indici relativi all'andamento delle retribuzioni nel settore pubblico degli Stati membri: l'indice «specifico», che riflette, per un determinato campione di dipendenti pubblici, l'andamento della retribuzione media nominale rispetto all'aumento del costo della vita, e l'indice della «massa retributiva pro capite» nelle pubbliche amministrazioni, quale risulta dai bilanci nazionali. I due indici comunitari sono fissati in base alla media ponderata dei corrispondenti indici nazionali. Ai dati relativi all' Italia sembra venga attribuito, nella ponderazione, un peso del 28 % (per la Comunità a Sei). Nella medesima risoluzione il Consiglio precisava inoltre che il calcolo dell'indice specifico si sarebbe fatto «con il metodo finora utilizzato, ma con l'applicazione dei Seguenti miglioramenti: migliore armonizzazione dei metodi di calcolo utilizzati dalle diverse amministrazioni nazionali; ripartizione dei diversi dati statistici nelle quattro categorie A, B, C e D; ogni delegazione informerà la Commissione degli elementi del sistema di remunerazione del pubblico impiego nel proprio paese e di qualsiasi loro modifica; la Commissione verrà informata di tutti i dettagli del calcolo degli indici annuali degli stipendi pubblici; ove la Commissione abbia dei dubbi su di un qualsiasi elemento rilevante per fissare l'indice degli stipendi pubblici, essa prenderà contatto con le delegazioni interessate, che le forniranno i necessari chiarimenti».

Nell'applicare il sistema sopra illustrato, si constatava che l'indice specifico comunitario, il quale aveva riflesso un aumento medio del potere d'acquisto degli stipendi negli Stati membri pari al 3,6 %, per il periodo 1971/72, rivelava, nel 1972/73, un aumento del 7,3 %. La causa dello scarto risultava risiedere nel fatto che, da un periodo all'altro, l'indice specifico italiano aveva improvvisamente subito un aumento notevole (pari precisamente al 30,4 %) che si era ripercosso sull'indice specifico comunitario. L'aumento dell'indice specifico italiano era dovuto alla circostanza che, per il primo periodo, esso si riferiva unicamente agli stipendi base ed a certe indennità permanenti, mentre, per il periodo successivo, in conseguenza d'una riforma del trattamento economico nel pubblico impiego in Italia attuata con il decreto 30 giugno 1972, n. 748, e con la legge 15 novembre 1973, negli stipendi erano stati conglobati numerosi elementi accessori della retribuzione, di cui non si teneva conto in precedenza. Dai testi normativi e da due note del Ministero del tesoro si evince che, anteriormente al 1o dicembre 1972 ed al 1o gennaio 1973, i dipendenti pubblici italiani godevano d'una serie di «indennità, compensi, premi, gettoni di presenza, straordinari forfettizzati, assegni ed emolumenti variamente denominati» a carico del bilancio statale, su contabilità pubbliche speciali o gestioni di bilancio indipendenti, per il lavoro effettuato come dipendenti dello Stato. I predetti elementi retributivi, che influivano sull'andamento del potere d'acquisto delle retribuzioni nel settore pubblico italiano e che, di conseguenza, rientravano nel calcolo della massa salariale, non erano invece presi in considerazione per determinare l'indice specifico, il quale si riferiva allo stipendio base e ad alcuni soltanto degli elementi accessori.

Le constatazioni di cui sopra avevano, in un primo tempo, indotto la Commissione a proporre, in data 9 novembre 1973, che il Consiglio calcolasse l'indice specifico comunitario senza tener conto dell'indice specifico italiano «dimostratosi non adatto a riflettere l'andamento del potere d'acquisto delle retribuzioni nel settore pubblico italiano», ma prendendo in esame soltanto l'indice italiano della massa salariale. Determinata in questo modo una «forcella»1,2 % (indice specifico comunitario) — 3,2 % (indice comunitario della massa salariale), la Commissione proponeva un aumento degli stipendi pari al 2,8 %. Poiché tuttavia il Consiglio insisteva per ricevere una proposta che tenesse conto dell'indice specifico italiano, si giungeva ad una nuova «forcella»7,3 % — 3,2 %, in base alla quale veniva suggerito un aumento del 3,5 %. Nella riunione del 18 dicembre 1973 il Consiglio si pronunziava per un aumento del 3,3 %, poi messo in opera, con decorrenza 1o luglio 1973, dal regolamento 28 dicembre 1973, n. 2/74 (GU 3 gennaio 1974, n. L 2).

Trasmettendo al Consiglio, con lettera 10 dicembre 1973, la propria proposta modificata, la Commissione osservava che detta proposta «non costituisce la riparazione integrale degli effetti dannosi dovuti alle distorsioni vèrificatesi prima che fosse scoperta l'inesattezza dell'indice specifico italiano» e manifestava l'intenzione di presentare al Consiglio proposte volte a «garantire la riparazione del danno subito». Nella già citata riunione del 18 dicembre 1973, il Consiglio, pur fissando, come s'è detto, l'aumento al 3,3 %, esprimeva l'intenzione d'esaminare le eventuali proposte della Commissione «con spirito aperto».

Venivano così iniziate delle trattative nel corso delle quali il Consiglio chiedeva ed otteneva il parere dei sigg. Jean Rey e Raymond Barre, l'uno ex presidente, l'altro ex vicepresidente della Commissione. La Commissione, da parte sua, presentava una proposta di regolamento che fissava, con effetto retroattivo, una nuova tabella degli stipendi, sia per il periodo dal 1o luglio 1972 al 30 giugno 1973 (artt. 1, 2, 3), sia per il periodo posteriore al 30 giugno 1973 (artt. 4, 5, 6). Durante la sua 229a riunione, che ebbe luogo i giorni 22 e 23 luglio 1974, il Consiglio respingeva la proposta e decideva di tener ferma la «decisione 18 dicembre 1973». Il 19 settembre 1974 la Commissione presentava ricorso per ottenere l'annullamento della decisione del Consiglio 22-23 luglio 1974.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

«annullare la decisione del Consiglio 22-23 luglio 1974, concernente l'adeguamento degli stipendi e delle pensioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti delle Comunità europee».

Il Consiglio conclude che la Corte voglia:

«respingere il ricorso della Commissione e condannarla alle spese».

Secondo la Commissione, l'atto impugnato viola, da un lato, l'art. 65 dello statuto del personale, il quale obbliga il Consiglio a prendere in considerazione l'eventuale aumento degli stipendi del settore pubblico negli Stati membri, dall' altro, il principio della tutela del legittimo affidamento nell'applicazione del predetto art. 65, a causa d'un'errata applicazione della decisione 20-21 marzo 1972. Tale decisione, garantendo, a medio termine, uno sviluppo parallelo degli stipendi comunitari e di quelli nazionali nel settore pubblico, obbliga il Consiglio a fissare gli aumenti annuali degli stipendi dei dipendenti comunitari entro una forcella, correttamente calcolata, che rispecchia l'aumento del potere d'acquisto dei dipendenti pubblici nazionali e che è costituita dall'indice specifico comunitario corretto e dall'indice della massa salariale «pro capite». Una volta provato che alcune decisioni d'adeguamento annuale degli stipendi sono state adottate in base ad indici specifici non correttamente calcolati, il principio della tutela del legittimo affidamento dovrebbe obbligare il Consiglio a riesaminare tali decisioni. Un riesame si rende tanto più necessario in quanto il Consiglio ha sempre situato gli aumenti al limite inferiore della forcella costituita dai due indici.

La decisione impugnata, che si fonda sul solo presupposto — inesatto — che gli indici siano stati calcolati correttamente, è viziata di illegittimità e deve essere annullata.

Nel controricorso, il Consiglio esamina anzitutto il mezzo di gravame tratto dall' asserita violazione déll'art. 65 dello statuto del personale.

Il Consiglio ritiene d'avere, in base al predetto articolo, il solo obbligo di procedere effettivamente ogni anno ad un esame del livello delle retribuzioni; esso è invece libero di valutare come meglio crede i risultati dell'esame. Nessuno contesta che nel dicembre 1973 abbia effettivamente avuto luogo l'esame annuale. Il mezzo di gravame va perciò respinto.

Il secondo mezzo si riferisce alla violazione del legittimo affidamento che il personale riponeva nell'applicazione dell'art. 65 dello statuto: il Consiglio si sarebbe rifiutato di procedere agli adeguamenti resisi necessari dopo la scoperta che l'indice specifico non rifletteva il reale livello delle retribuzioni.

A questo proposito, il Consiglio obietta, in via principale, che l'indice specifico non conteneva, in realtà, gli errori di cui si parla.

È, anzitutto, fuor di dubbio che i nuovi dati statistici italiani, comunicati alla Commissione sul finire del 1973, erano correttamente riflessi nell'indice specifico comunitario del 7,3 % e sono stati presi in considerazione sia nella decisione del Consiglio 18 dicembre 1973, sia nel regolamento 28 dicembre 1973. Rimane quindi soltanto da accertare se l'indice specifico 1971/1972, utilizzato dal regolamento 9 agosto 1973 per l'adeguamento delle retribuzioni corrisposte nel periodo 1o luglio 1972-30 giugno 1973 (GU 11 agosto 1973, n. L 223), fosse viziato in quanto parzialmente fondato su di un indice italiano già inesatto.

Secondo il Consiglio, non è questo il caso. Il calcolo dell'indice italiano è stato effettuato correttamente ed in conformità alla risoluzione 20-21 marzo 1972, la quale disponeva che l'indice specifico (comunitario) sarebbe stato fissato dall' Ufficio Statistico delle Comunità europee «secondo il metodo finora utilizzato». Con ciò si rimandava ad una relazione del gruppo statuto del Consiglio, approvata il 25 ed il 26 luglio 1966 dai Rappresentanti permanenti, secondo la quale, nell'applicazione dell'art. 65 dello statuto, il termine «stipendi», ove riferito al settore pubblico degli Stati membri, doveva intendersi comprensivo di «tutti gli emolumenti di natura retributiva, a carattere generale e continuativo, versati sulla base d'un regolamento».

La definizione di cui sopra esclude gli assegni ed indennità riservati a talune categorie di dipendenti oppure corrispondenti a spese e prestazioni occasionali, in altre parole proprio gli elementi di cui anche l'indice specifico italiano 1971/72 non tiene conto. Quando, con la nuova disciplina legislativa italiana del 30 giugno 1972 e del 15 novembre 1973, i predetti elementi sono invece stati incorporati negli stipendi e, di conseguenza, resi generali e permanenti, se n'è tenuto conto nel calcolo dell'indice 1972/73. Tale calcolo si è perciò sempre effettuato in conformità ai criteri enunciati nella decisione 20-21 marzo 1972.

Il Consiglio riconosce che l'indice specifico italiano non rifletteva perfettamente le variazioni del potere d'acquisto delle retribuzioni nel settore pubblico in Italia, ma fa osservare che una certa imprecisione è propria di qualsiasi indice. Lo stesso discorso si potrebbe fare, entro certi limiti, anche per gli indici di altri Stati membri ed è, del resto, per tale motivo che il sistema creato dalla risoluzione 20-21 marzo 1972 prevede due indici ed è stato adottato soltanto per un periodo sperimentale di tre anni, al termine del quale se ne sarebbero dovuti valutare attentamente i risultati.

Criticando il difetto di precisione dell'indice specifico comunitario, la Commissione critica in effetti il sistema instaurato dalla decisione 20-21 marzo 1972, non già l'applicazione fattane dal Consiglio, nella sua qualità d'organo esecutivo. Ciò premesso, l'unica soluzione possibile consiste in una decisione politica, che potrà essere adottata precisamente alla scadenza del periodo sperimentale.

Considerazioni identiche a quelle sopra svolte hanno indotto il sig. Raymond Barre, consultato dal presidente del Consiglio, ad osservare con ragione, nel suo parere del 14 giugno 1974, che «non si può dire che, prima del 1973, l'indice specifico italiano fosse inesatto, posto che, anteriormente alla riforma effettuata con la legge n. 734, esso non avrebbe potuto essere determinato in modo diverso».

In via subordinata, il Consiglio sostiene poi che, anche ove la correttezza del calcolo dell'indice specifico non lo liberasse da tutti gli obblighi connessi alla tutela del legittimo affidamento, esso avrebbe in ogni caso largamente adempito ai suddetti obblighi.

L'esame prolungato delle proposte della Commissione, la consultazione dei sigg. Rey e Barre, la proposta della presidenza del Consiglio, su parere del sig. Barre, di aggiungere «per ragioni d'equità» il 2 % all'aumento globale del 3,3 % deciso il 18 dicembre 1973 (proposta respinta dal Consiglio il 23 luglio 1974) dimostrano che l'obbligo di riesame derivante dal principio della protezione del legittimo affidamento è stato rispettato.

Non si può assolutamente pretendere di più, cioè affermare che il principio del legittimo affidamento impone al convenuto l'obbligo di sostituire retroattivamente ad un indice ritenuto difettoso un indice considerato più preciso. Ciò significherebbe andare ben oltre le intenzioni che mossero il Consiglio ad emanare la decisione 20-21 marzo 1972.

Ora, la Corte di giustizia ha motivato la sentenza 5 giugno 1973 (causa 81/72, Commissione c. Consiglio, Racc. 1973, pag. 575) proprio richiamandosi all'intenzione del Consiglio di vincolarsi all' osservanza di determinati criteri nell'applicare l'art. 65 dello statuto. È impensabile che il Consiglio, mentre poneva l'accento sul carattere sperimentale del sistema e precisava che un giudizio definitivo sarebbe stato possibile solo dopo i tre anni di funzionamento pratico, si proponesse, al tempo stesso, di modificare il sistema ogniqualvolta, durante il periodo d'esperimento, si presentasse la possibilità di rendere più precisi gli indici. La tesi sostenuta dalla Commissione annulla in pratica il potere discrezionale, che la Corte ha riconosciuto al Consiglio.

Da ultimo, il Consiglio rileva che non può venirgli rimproverato d'aver sempre scelto la percentuale d'aumento «tra i valori più bassi della forcella»: ciò rientrava puramente e semplicemente nell'esercizio del suo potere discrezionale.

Nella replica, la Commissione si dichiara d'accordo col Consiglio circa l'affermazione che il problema da risolvere consiste nell'accertare se e in quale misura l'indice utilizzato fosse conforme alla decisione 20-21 marzo 1972. Essa non contesta quindi il potere discrezionale attribuito al Consiglio dall'art. 65 dello statuto, né il carattere sperimentale del metodo contemplato nella decisione 20-21 marzo 1972.

La Commissione rimprovera al Consiglio di non aver preso in considerazione, contrariamente ad un suo preciso obbligo, gli aumenti effettivi delle retribuzioni constatati nei paesi membri. Si tratta qui di accertare un dato di fatto, il che non lascia spazio ad alcun potere discrezionale o libertà d'apprezzamento. Il Consiglio ha l'obbligo di basarsi su dati esatti; in caso contrario, la sua decisione non può che essere illegittima. Se un errore inficia il calcolo degli aumenti verificatisi negli Stati membri, incombe al Consiglio l'obbligo di riesaminare i fatti da esso posti alla base della decisione e di intraprendere quanto necessario per riadeguare le retribuzioni comunitarie.

Detto ciò — ammette la Commissione — resta pur sempre da stabilire se nel calcolo dell'indice specifico andassero considerati anche gli elementi accessori della retribuzione.

Dopo aver analizzato il parere del sig. Barre ed aver osservato come costui riconosca che, in passato, l'andamento dell' indice specifico italiano non aveva rispecchiato l'effettivo sviluppo degli stipendi nel settore pubblico, la ricorrente sostiene non essere vero che la decisione 20-21 marzo 1972 imponga di prendere in esame soltanto gli emolumenti riscossi da tutti i pubblici dipendenti (criterio di generalità) e non aventi carattere occasionale (criterio di permanenza). La relazione del gruppo statuto del Consiglio 17 maggio 1966, n. R/468/66, secondo cui con il termine «stipendi» vanno intesi tutti gli emolumenti di natura retributiva, a carattere generale e continuativo, versati sulla base d'un regolamento, ha pure precisato che con ciò si voleva solo fornire un metodo «per l'esame dell'andamento degli stipendi nel settore pubblico», non già impedire alle commissioni di «prendere in considerazione, se necessario, elementi diversi da quelli di cui tale metodo tiene conto».

La ricorrente non crede perciò che, anche anteriormente alla decisione 20-21 marzo 1972, si potesse trascurare, nel calcolo dell'andamento delle retribuzioni nel settore pubblico dei vari Stati membri, un fattore pari al 30 % delle retribuzioni percepite dai pubblici dipendenti d'uno Stato membro: tale fattore andava perlomeno considerato come un «elemento diverso» nel senso di cui s'è detto.

Inoltre, anche nell'ipotesi in cui il sistema instaurato nel 1966 si fosse riferito esclusivamente ed unicamente agli emolumenti di carattere generale e continuativo, sarebbe stato più corretto interpretare il criterio di generalità nel senso ch'esso si riferisse all'importo medio che la massa dei predetti emolumenti apportava a ciascun pubblico dipendente. Il risultato così ottenuto sarebbe stato, in effetti, assai più vicino alla realtà, in quanto lo scarto costante fra l'indice specifico e l'indice della massa salariale prova che, per molti anni, lo Stato italiano ha provveduto a modificare il trattamento economico dei propri dipendenti agendo sugli elementi accessori delle retribuzioni, anziché sugli stipendi base.

D'altra parte, la decisione 20-21 marzo 1972 si proponeva precisamente di modificare il sistema allora in vigore, nell'ambito del quale la tendenza del Consiglio a tener conto soltanto degli stipendi base dei dipendenti pubblici negli Stati membri aveva originato uno stato di tensione fra le istituzioni comunitarie ed i loro dipendenti. A questo scopo, la vecchia rubrica «andamento degli stipendi nel settore pubblico» veniva corretta in «andamento del potere d'acquisto delle retribuzioni». Si obbligava inoltre ciascuna delegazione ad informare la Commissione degli elementi del sistema di retribuzione previsto per il settore pubblico di ciascuno Stato e di qualsiasi modifica al riguardo, in modo che l'indice delle variazioni degli stipendi dei dipendenti pubblici negli Stati membri potesse, per il futuro, essere calcolato con maggiore precisione. L'introduzione d'un nuovo indice di controllo, e precisamente dell' indice della massa salariale «pro capite», destinato esso pure a misurare l'andamento medio delle retribuzioni nella loro interezza, è un altro indizio del desiderio di non trascurare gli aumenti constatati negli elementi accessori delle retribuzioni.

Dopo aver rilevato che per due anni consecutivi le decisioni annuali d'adeguamento delle retribuzioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti delle Comunità erano state adottate in base ad indici inesatti, che avevano attribuito ai dati statistici italiani troppo peso nel 1973 e troppo poco nel 1972, il Consiglio avrebbe dovuto — così ritiene la Commissione — riadeguare in funzione di indici correttamente calcolati le remunerazioni fissate per i periodi in esame.

La Commissione contesta infine l'argomento del Consiglio secondo cui, come reso noto dalla delegazione italiana al gruppo statuto del Consiglio, l'aumento del 30 % nell'indice italiano del 1973 andrebbe imputato per il 55 % alla «ristrutturazione» del pubblico impiego italiano e per il 44 % all'aumento del costo della vita ed all'istituzione del nuovo assegno perequativo. In realtà, il Consiglio stesso ha dichiarato che non gli era stato possibile controllare l'esattezza di tale ripartizione. Il tasso del 30,4 % è quello che risulta dopo la detrazione della percentuale d'aumento destinata a coprire il carovita: esso riflette con precisione l'effettivo sviluppo del potere d'acquisto delle retribuzioni nel settore del pubblico impiego.

La Commissione conclude osservando che il Consiglio, col fissare sempre gli aumenti in una percentuale prossima al minore dei due indici considerati, ha dimostrato la sua costante tendenza a misconoscere il significato del compromesso sancito dalla decisione 20-21 marzo 1972 nonchè ad ignorare gli scopi che, con quel compromesso, si volevano raggiungere.

Nella controreplica, il Consiglio ricorda che gli emolumenti italiani in questione non sono stati compresi (anteriormente alla riforma del sistema di remunerazione dei dipendenti pubblici in Italia) nel calcolo dell'indice specifico italiano per il fatto ch'essi non rientravano nella nozione di «stipendi del settore pubblico» quale si ritrova nella relazione 17 maggio 1966, elaborata dal gruppo statuto del Consiglio ed approvata dal comitato dei Rappresentanti permanenti.

Esso rileva che il passaggio della citata relazione cui si riferisce la Commissione per affermare che si potrebbe tener conto anche di «elementi diversi», vuol semplicemente dire che il Consiglio riconosceva alla Commissione una certa discrezionalità circa la motivazione delle sue proposte. È senz'altro da escludere che il Consiglio abbia voluto vincolarsi in anticipo più di quanto non risulti dal testo del documento citato.

Sostenendo che un fattore pari a circa il 30 % del potere d'acquisto degli stipendi del settore pubblico in uno Stato membro non può essere escluso dal calcolo dell'andamento degli stipendi dei pubblici dipendenti negli Stati membri, la Commissione svolge — a parere del Consiglio — considerazioni di carattere morale, ma non risolve, dal punto di vista giuridico, il problema centrale che e, e resta, quello di accertare se il calcolo dell'indice specifico si sia ispirato, o meno, ad una determinata nozione di stipendio nel settore pubblico. Per il periodo anteriore alla decisione 20-21 marzo 1972, gli emolumenti occasionali sono stati trascurati dall'indice italiano nel pieno rispetto della definizione che identifica gli «stipendi del settore pubblico» con i soli emolumenti «a carattere generale e continuativo».

Il Consiglio nega che la decisione 20-21 marzo 1972 abbia sostituito alla predetta accezione restrittiva una nozione estensiva del termine «potere d'acquisto». Le modifiche e gli adattamenti citati dalla Commissione provano assai poco. L'obbligo per ciascuna delegazione d'informare la Commissione non implica alcun impegno del Consiglio di tener conto di tutti gli elementi retributivi comunicati alla medesima. D'altro lato, nessuna conclusione può essere tratta dall'introduzione dell'indice della massa salariale «pro capite»: è logico pensare ch'esso possa avere una base «di calcolo» diversa da quella dell'indice specifico, posto che il Consiglio deve fissare come percentuale d'aumento un valore compreso fra i due predetti indici.

Quanto alla correzione della rubrica «andamento degli stipendi del settore pubblico» in «andamento del potere d'acquisto delle remunerazioni», essa indicava semplicemente che d'allora in poi la decisione annuale del Consiglio non si sarebbe più fondata soltanto sull'indice specifico degli stipendi nel settore pubblico, ma altresì sull'indice della massa salariale, indice a base più vasta. La Commissione cade perciò nell'errore di prendere la parte per il tutto, quando afferma che l'indice specifico dovrebbe riflettere da solo l'andamento del potere d'acquisto.

Infine, il Consiglio respinge la tesi che gli addebita d'aver adottato il provvedimento controverso senza un adeguato esame del caso. Dopo aver studiato il fascicolo per più di sei mesi, dopo aver richiesto il parere di due esperti e dopo aver accertato che l'indice era stato calcolato correttamente, il Consiglio non aveva più motivo d'impegnarsi in una minuziosa analisi delle cause che avevano determinato l'aumento del 30,4 %.

Il Consiglio sottolinea ancora una volta l'importanza della distinzione fra un errore nell'applicazione d'una norma ed un'imperfezione propria del sistema adottato: il primo comporta l'invalidità del provvedimento viziato, la seconda non potrà essere eliminata che alla fine del periodo sperimentale.

Al termine della fase scritta, la Corte ha rivolto alcune domande alle parti, che hanno risposto sia per iscritto, sia durante l'udienza del 30 aprile 1975.

Con la prima domanda è stato chiesto alle parti se esse fossero o meno d'accordo nel ritenere che l'asserita imperfezione dell'indice specifico non poteva avere effetto sulla determinazione degli stipendi per il periodo 1973/74, dato che una correzione dell'indice non poteva che tradursi in una diminuzione dell'indice già fissato al 7,3 %. Che interesse avrebbe quindi un ricorso per il periodo in questione?

Il Consiglio ha risposto di non vedere in effetti quale interesse possa avere la Commissione a presentare ricorso contro la decisione di adeguamento degli stipendi per il periodo 1973/74.

La Commissione ha risposto che il ricorso mira ad ottenere non già la correzione degli indici specifici utilizzati per la determinazione degli stipendi nei periodi 1972/73 e 1973/74, bensì l'annullamento della decisione del Consiglio 22-23 luglio 1974 fondata sull'unico presupposto — inesatto — che tali indici fossero conformi alle regole fissate dalla decisione 20-21 marzo 1972. La Commissione ha interesse a far constatare l'imprecisione dell'indice 1973 per opporsi alla tesi del Consiglio secondo cui anche l'indice specifico 1972/73 sarebbe stato calcolato correttamente. La riduzione dell'indice dal 7,3 % ad una cifra inferiore non obbliga necessariamente a rimettere in discussione l'aumento del 3,3 % deciso il 18 dicembre 1973.

Con una seconda domanda è stato chiesto alla Commissione di precisare quali fossero gli elementi retributivi occasionali, trascurati dall'indice specifico italiano anteriormente alla riforma attuata con il decreto presidenziale 30 giugno 1972, n. 748, e con la legge 15 novembre 1973, n; 734, e presi invece in considerazione dopo la suddetta riforma.

La Commissione: ha risposto dichiarando che è difficile distinguere nella legislazione attualmente in vigore gli elementi veri e propri della retribuzione dagli emolumenti accessori incorporati nel calcolo dell'indice specifico. Per questo motivo essa ha presentato alla Corte un elenco, ricavato dal bilancio italiano, delle categorie di emolumenti accessori pagati nei vari ministeri italiani prima della riforma.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 28 maggio 1975.

8/9 Per il periodo 1972/73, il Consiglio fissava — in base ad un indice specifico del 3,6 % e ad un indice della massa retributiva del 3,9 %, calcolati dall'Ufficio statistico delle Comunità europee — un aumento delle retribuzioni pari al 3,65 %. Per il periodo 1973/74 — in base ad un indice specifico del 7,3 % e ad un indice della massa retributiva del 3,2 % — l'aumento veniva fissato al 3,3 %.

10/12 Indagando sui motivi del brusco aumento verificatosi da un anno all'altro per l'indice specifico comunitario, la Commissione accertava che l'indice specifico italiano era improvvisamente salito, nello stesso periodo, del 30 % circa, con uno scarto che si era ripercosso sull'indice specifico comunitario. Questo aumento improvviso era dovuto al fatto che, per il primo periodo, l'indice specifico italiano si riferiva unicamente agli stipendi base e a certe indennità di carattere generale e permanente, senza tener conto di tutta una serie di elementi accessori aventi carattere specifico e gravanti su contabilità pubbliche speciali o gestioni di bilancio indipendenti (anche se corrisposti ad ampie categorie di dipendenti pubblici), mentre, per il periodo successivo, in seguito alla riforma e ristrutturazione del trattamento economico nel pubblico impiego in Italia, attuata con decreto legge 30 giugno 1972 e con legge 15 novembre 1973, detti elementi accessori erano stati in gran parte conglobati negli stipendi. A quanto pare, prima della suddetta riforma, sull'aumento delle retribuzioni nel settore del pubblico impiego, in Italia, influivano in misura considerevole, benchè controversa fra le parti in causa, questi elementi accessori.

13/15 La Commissione ne deduceva che, anche prima della riforma degli anni 1972/73, il complesso degli emolumenti occasionali — pari, a suo dire, ad una media del 30 % degli stipendi base — andava preso in considerazione ai fini del calcolo dell'indice specifico italiano e, di conseguenza, dell'indice specifico comunitario. La rettifica in tal senso porterebbe ad una riduzione dell'indice specifico (7,3) applicato per stabilire il livello delle retribuzioni con decorrenza dal 1o luglio 1973, ma d'altra parte ad un aumento dell'indice specifico (3,6) in base al quale era stato fissato il livello delle retribuzioni con effetto dal 1o luglio 1972. Secondo la ricorrente, tale rettifica non avrebbe alcuna influenza sul livello delle retribuzioni per il periodo 1973-1974, ma implicherebbe la necessità di un adeguamento per il periodo 1972/73.

16/17 Messo al corrente di questi elementi di valutazione, il Consiglio s'impegnava, il 18 dicembre 1973, cioè al momento di fissare le retribuzioni per il periodo 1973/74, ad «esaminare con spirito aperto» le eventuali proposte della Commissione. Con l'atto impugnato, esso decideva tuttavia di non procedere alla rettifica da questa suggerita.

18/19 Il ricorso proposto dalla Commissione solleva il problema del se le circostanze ivi dedotte implichino che l'indice specifico è viziato da un errore tale che il ratto di continuare ad applicarlo costituirebbe violazione dell'art. 65 dello statuto, nonché del legittimo affidamento che i dipendenti interessati possono riporre nella corretta applicazione, da parte del Consiglio, della sua decisione 20-21 marzo 1972. Questi due mezzi di gravame sono connessi e vanno esaminati congiuntamente.

20/22 Con la decisione 20-21 marzo 1972, infatti, il Consiglio ha inteso vincolarsi per un certo periodo, ai fini dell'attuazione dell'art. 65, all'osservanza di determinati criteri, impegnandosi fra l'altro a fissare la percentuale d'aumento delle retribuzioni, in funzione dell'aumento del potere d'acquisto delle retribuzioni vigenti negli Stati membri, nell'ambito della forcella costituita dai due indici di cui sopra. Nella sentenza 5 giugno 1973 (causa 81-72, Racc. 1973, pag. 581), questa Corte ha riconosciuto che detto sistema costituisce, per il Consiglio, una legittima modalità di esercizio del potere discrezionale conferitogli dall'art. 65, mentre vincola l'istituzione stessa per il periodo da essa prestabilito. Giustamente, quindi, la Commissione sostiene che il Consiglio non può far valere, per sottrarsi a questo vincolo, l'esistenza di un potere discrezionale di cui esso stesso ha condizionato l'esercizio.

23/24 È perciò necessario stabilire, come del resto hanno ammesso entrambe le parti, se e in qual misura l'indice specifico utilizzato rispettasse il principio fissato nella decisione del Consiglio 20-21 marzo 1972. Questa disponeva che si sarebbe dovuto assumere come riferimento l'«indice dell'andamento degli stipendi negli Stati membri durante l'anno precedente», calcolato «secondo il metodo finora utilizzato», ma con determinati miglioramenti.

25/27 Detto metodo era stato precedentemente elaborato dal gruppo statuto del Consiglio, in una relazione approvata dal comitato dei Rappresentanti permanenti nella riunione dei giorni 25-27 luglio 1966 e secondo la quale il termine «stipendi» doveva intendersi comprensivo di «tutti gli emolumenti di natura retributiva, a carattere generale e continuativo, versati sulla base d'un regolamento». I miglioramenti contemplati dalla decisione 20-21 marzo 1972 consistono nella migliore armonizzazione dei metodi di calcolo utilizzati dalle varie amministrazioni nazionali e nella più completa informazione della Commissione, ma non influiscono sostanzialmente sul metodo fissato in precedenza.

28/29 La relazione suddetta prevedeva, è vero, la facoltà della Commissione di far eventualmente valére altri elementi di valutazione, diversi da quelli inerenti al metodo adottato; essa lasciava tuttavia libero il Consiglio di prenderli o meno in considerazione. Ciò che la Commissione critica è d'altronde l'interpretazione, a suo avviso restrittiva, data dal Consiglio alla nozione di «stipendi», non già il rifiuto di prendere in considerazione «altri elementi», del resto imprecisati.

30/31 A torto la Commissione interpreta il criterio di generalità nel senso ch'esso si riferisce all'importo medio che la massa degli emolumenti apportava a ciascun pubblico dipendente negli Stati membri. Per tener conto di tale massa, infatti, accanto all'indice specifico, e per rimediare alle eventuali imperfezioni dello stesso, è stato adottato l'indice della massa salariale.

32/33 I criteri di generalità e di permanenza delle retribuzioni ed indennità da prendere in considerazione per il calcolo dell'indice specifico sono invece intesi ad escludere da questo calcolo gli emolumenti che non vengano corrisposti periodicamente, su base legale o regolamentare, a tutti i pubblici dipendenti. È quindi esatta l'interpretazione della decisione del Consiglio 20-21 marzo 1972 che ha portato, nel calcolo dell'indice specifico italiano, a non tener conto degli elementi accessori della retribuzione dei pubblici dipendenti, per il periodo in cui tali elementi non erano stati ancora conglobati negli stipendi.

34/35 Dai documenti prodotti dalla Commissione emerge, d'altra parte, che tali indennità, premi, gettoni di presenza ed altri vantaggi in aggiunta agli stipendi corrispondevano, a seconda delle amministrazioni da cui venivano concesse, ad una percentuale oscillante fra l'11 ed il 49 %, ed in un caso addirittura pari al 92 % dello stipendio base. Il fatto che i suddetti elementi venissero presi in considerazione, attraverso una media, per il calcolo di un indice specifico il cui scopo è per l'appunto quello di riflettere l'andamento di uno o più campioni scelti fra le categorie del pubblico impiego poteva quindi dar adito ad obiezioni, e non corrispondeva comunque, in nessun caso, all'unica corretta interpretazione della nozione dell'indice specifico.

35/38 È vero che, in quanto la rivalutazione delle retribuzioni vigenti nel settore del pubblico impiego sia stata attuata, in Italia, piuttosto attraverso questi emolumenti occasionali che non operando sugli stipendi base, l'indice specifico non rifletteva integralmente — benché sia difficile stabilire lo scarto, variabile da un'amministrazione all'altra — l'aumento del potere d'acquisto di cui avevano potuto beneficiare i pubblici dipendenti italiani. Non va tuttavia perso di visto il fatto che l'indice comune di cui all'art. 65 dello statuto non era più costituito, dal 1972, dal solo indice specifico. L'elemento principale della decisione 20-21 marzo 1972 consiste invece, per l'appunto, nel concepire tale indice comune come un fattore' Compreso nell'ambito della forcella costituita da altri due indici, il secondo dei quali, quello della massa retributiva globale pro capite, ha precisamente la caratteristica di prendere in considerazione il complesso di tutti gli elementi costitutivi, a titolo principale o accessorio, della retribuzione globale spettante ai pubblici impiegati negli Stati membri.

li ricorso è diretto all'annullamento della decisione — riportata nel verbale della riunione del Consiglio dei giorni 22 e 23 luglio 1974 — relativa al livello delle retribuzioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti delle Comunità, decisione con la quale il Consiglio respingeva la proposta di procedere, per i periodi 1o luglio 1972 — 30 giugno 1973 e 1o luglio 1973 — 30 giugno 1974, ad un adeguamento delle suddette retribuzioni, precedentemente fissate coi regolamenti dello stesso Consiglio 9 agosto 1973, n. 2188 (GU n. L 223, dell' 11 agosto 1973) e 28 dicembre 1973, n. 2/74 (GU n. L 2, del 3 gennaio 1974).

Secondò la ricorrente, col rifiutare l'adeguamento delle retribuzioni, nonostante l'imprecisione degli indici specifici annui in base ai quali queste ultime erano state fissate, il Consiglio ha violato sia l'art. 65 dello statuto del personale delle Comunità, sia il principio del legittimo affidamento, quanto all'applicazione della precedente decisione del Consiglio 20-21 marzo 1972.

A norma dell'art. 65, n. 1, 2o comma, dello statuto del personale, nell'esaminare annualmente il livello delle retribuzioni dei dipendenti di ruolo e degli altri agenti delle istituzioni comunitarie, il Consiglio valuta se, nel quadro della politica economica e sociale delle Comunità, sia opportuno procedere ad un adeguamento delle retribuzioni, tenuto conto in particolare dell'eventuale aumento degli stipendi del settore pubblico negli Stati membri e delle necessità di assunzióne.

È stato riconosciuto che l'adeguamento non doveva limitarsi a compensare l'aumento del costo della vita, ma doveva inoltre far fruire i dipendenti dell' aumento generale dei redditi in atto nelle Comunità.

Ai sensi del n. 1, 1o comma, del suddetto art. 65, l'esame annuale delle retribuzioni ha luògo in base ad un indice comune dell'andamento delle retribuzioni negli Stati membri, calcolato dall'Ufficio statistico delle Comunità europee, d'intesa con gli istituti di statistica degli Stati membri.

Sino al 1972 è stato applicato, a tal fine, un indice specifico comunitario, equivalente alla media ponderata di indici specifici nazionali che dovevano riflettere, per un determinato campione di dipendenti pubblici, l'andamento della retribuzione media nominale rispetto all'aumento del costo della vita.

Per ovviare ai contrasti cui dava luogo detto esame annuale, in particolare a proposito dell'entità dell'aumento del potere d'acquisto delle retribuzioni corrisposte nei vari Stati membri, in data 20-21 marzo 1972 il Consiglio adottava un «sistema d'adeguamento delle retribuzioni» secondo il quale esso s'impegnava, per un periodo sperimentale di tre anni, e precisamente dal 1o luglio 1972 al 30 giugno 1975, a fissare la percentuale d'aumento, in termini reali, delle retribuzioni comunitarie nell'ambito di una «forcella» costituita, da una parte, dall'indice specifico già applicato in precedenza, ma opportunamente migliorato, dall'altra dal cosiddetto indice della «massa retributiva pro capite» nelle pubbliche amministrazioni, quale risulta dai bilanci nazionali, indice, quest'ultimo, che deve riflettere l'andamento del complesso delle retribuzioni e degli elementi accessori, spettanti ai dipendenti pubblici in ciascuno Stato membro.

In tal modo, il carattere necessariamente imperfetto di uno degli indici, dovuto alla complessità ed alla diversità dei sistemi nazionali, viene in una certa misura corretto dall'altro indice, di guisa che, dalla loro 'applicazione simultanea risulti un indice comune sufficientemente rappresentativo.

La Commissione ha osservato, in proposito, che dal 21 marzo 1972 il Consiglio si è attenuto per due volte a valori più prossimi all'indice specifico minore.

Qualora, nell'applicare un metodo permanente di adeguamento delle retribuzioni in cui la percentuale di variazione degli stipendi negli Stati membri debba risultare congiuntamente da due indici, il Consiglio si attenesse sistematicamente e senza alcun valido motivo all'indice inferiore, esso violerebbe un elemento essenziale del sistema cui abbia inteso vincolarsi.

Nel caso in esame, tuttavia, il Consiglio ha espressamente sottolineato, nella decisione 20-21 marzo 1972, che si trattava di un metodo di valutazione adottato a titolo sperimentale per un periodo di tre anni, e la cui validità avrebbe costituito, durante il terzo anno, oggetto di un esame approfondito, al fine di procedere alle modifiche strutturali che si rendessero necessarie.

Stando così le cose, la sua decisione di attenersi, nei due periodi considerati, all'indice inferiore non si può considerare come un abuso, e non giustifica la revisione del calcolo degli indici specifici.

Dalle precedenti considerazioni risulta che il calcolo dell'indice specifico comunitario è stato effettuato, per quanto riguarda i periodi di cui è causa, in conformità ai criteri fissati nella decisione 20-21 marzo 1972.

D'altra parte non è stato provato che l'indice comune delle retribuzioni di cui all'art. 65 dello statuto, quale risulta dall'applicazione congiunta dei due indici contemplati dalla suddetta decisione, sia inficiato da una mancanza di rappresentatività tale da renderlo incompatibile con lo stesso art. 65.

Il ricorso va quindi respinto.

47/48 La ricorrente è rimasta soccombente. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese.