Corte cost., Sentenza n. 272 del 2005

La Regione Lombardia (ric. numeri 25 e 36 del 1997) e la Regione Veneto (ric. numeri 26 e 37 del 1997) hanno proposto questione di legittimità costituzionale del decreto-legge 31 gennaio 1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore dell'agricoltura), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 1997, n. 81, censurandone ora l'intero testo, ora talune specifiche disposizioni.

In particolare, la Regione Lombardia (ric. n. 25 del 1997), ha proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 7 e 8 del testo originario del decreto-legge n. 11 del 1997. L'art. 7 istituisce una Commissione governativa di indagine in materia di quote latte. La ricorrente ne contesta la legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1, della legge 22 luglio 1975, n. 382), in quanto non è prevista la partecipazione alla Commissione governativa di alcun rappresentante regionale. La violazione delle attribuzioni regionali sarebbe evidente, secondo la ricorrente, considerato che tra i compiti della Commissione governativa vi è quello di «accertare le modalità della gestione delle quote (...) e l'efficienza dei controlli svolti dalle amministrazioni competenti» (comma 1), tra le quali sono senz'altro ricomprese le Regioni. Ai sensi, infatti, dell'art. 2, commi 6-8, della legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti nel settore lattiero-caseario), alle stesse spetta il compito di vigilare sulla effettiva produzione dei singoli produttori e di comunicare all'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA), per l'aggiornamento del bollettino, le eventuali situazioni di quota assegnata superiore a quella effettiva, risultando, in sostanza, le Regioni i soggetti costituzionalmente competenti a governare la materia delle quote latte. Ciò premesso, secondo la ricorrente verrebbero violati gli indicati parametri costituzionali, sia per quel che riguarda le attribuzioni regionali in materia di produzione lattiera, sia per quel che riguarda le previsioni, anche di origine comunitaria, relative alla efficiente amministrazione del settore, posto che non potrebbe certamente presentare tale connotato un organo di indagine di cui fanno parte rappresentanti di uno solo dei soggetti aventi competenza in materia. Illegittima sarebbe, poi, la mancanza di qualsiasi raccordo con le amministrazioni regionali, in quanto la Commissione governativa è abilitata ad accedere a tutti gli uffici ed archivi pubblici (art. 7, comma 3). L'art. 8 del decreto-legge n. 11 del 1997 detta norme in materia di identificazione e registrazione degli animali (anagrafe del bestiame), anche in applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317 (Regolamento recante norme per l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali). In particolare, la disposizione censurata prevede che alla banca dati relativa alla identificazione e registrazione degli animali (art. 8, comma 1) siano interconnessi il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e l'AIMA, limitando agli altri soggetti interessati, e tra questi alle Regioni, la possibilità di accedervi solo «secondo modalità da stabilirsi con decreto del Ministro della sanità, di concerto con il Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali» (comma 3). Tale disposizione sarebbe, ad avviso della ricorrente, illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni, e all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nonché agli artt. 66 e seguenti del d.P.R. n. 616 del 1977. La ricorrente lamenta, infatti, dal punto di vista procedimentale, la omessa previsione di qualsiasi consultazione della Conferenza Stato-Regioni, che, in base ai principî affermati da questa Corte nella sentenza n. 520 del 1995, sarebbe stata invece necessaria. Quanto ai profili sostanziali, la ricorrente deduce la violazione delle proprie attribuzioni in materia di zootecnia e di produzione lattiero-casearia, dal momento che, mentre le disposizioni costituzionali assegnano alle Regioni il governo del settore, l'accesso alla banca dati, indispensabile per l'esercizio di tali funzioni, è solo eventuale e per di più subordinato ad una determinazione ministeriale; e ciò nonostante la prevista articolazione della banca dati su tre livelli, locale, regionale e nazionale, e nonostante il riconoscimento dell'importanza del ruolo delle Regioni nella stessa raccolta dei dati utili per la gestione del settore, atteso che nelle more della realizzazione del sistema informativo gli elementi di conoscenza necessari sono reperiti dall'AIMA d'intesa con le Regioni. L'incoerenza e l'irrazionalità di siffatte previsioni determinerebbero, quindi, anche la violazione dell'art. 3 della Costituzione. Il mancato coinvolgimento della Conferenza Stato-Regioni, infine, darebbe causa, non solo alla lesione dell'autonomia regionale, ma anche alla violazione del principio di buon andamento ed efficienza dell'azione amministrativa e di quello secondo cui l'iniziativa privata può essere guidata e controllata solo per perseguire finalità di utilità sociale, con conseguente violazione dell'art. 11 della Costituzione, atteso che efficienza e coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare.

Il medesimo decreto-legge n. 11 del 1997 (sempre nel suo testo originario) è impugnato, nella sua interezza e specificamente, quanto agli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 8, anche dalla Regione Veneto (ric. n. 26 del 1997). La ricorrente contesta, innanzitutto, la legittimità costituzionale dell'intero decreto per violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione. Ad avviso della Regione Veneto, infatti, pur se in ipotesi potrebbe riconoscersi nell'intervento normativo censurato il carattere dell'urgenza, risultando esso adottato per fronteggiare la protesta degli allevatori chiamati a pagare il cosiddetto superprelievo, siffatta situazione di urgenza dovrebbe ritenersi autoprodotta, rinvenendo la protesta degli allevatori le proprie ragioni nella inadeguatezza delle scelte di governo del settore e nella inefficienza dell'amministrazione dello Stato. La medesima Regione dubita, altresì, della legittimità costituzionale dell'intero decreto-legge per violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione al principio di leale cooperazione e all'art. 12 della legge n. 400 del 1988. Benché, infatti, questa Corte abbia già affermato che la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome debba essere sempre coinvolta nella determinazione dei criteri generali della disciplina del settore lattiero-caseario (sentenza n. 520 del 1995), ciò non sarebbe affatto avvenuto nel caso in esame, con conseguente violazione anche del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, di quello secondo cui l'iniziativa economica privata può essere guidata e controllata solo per fini di utilità sociale, e dell'art. 11 della Costituzione, posto che l'efficienza e la coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare. La violazione del medesimo principio viene in particolare dedotta dalla ricorrente per quanto riguarda gli artt. 1, 2 e 8 del decreto-legge impugnato. La omessa previsione di alcuna consultazione delle Regioni nella fase attuativa della disciplina determinerebbe, poi, ad avviso della ricorrente, la violazione delle norme costituzionali attributive di competenza regionale in materia; l'art. 1, infatti, comprometterebbe ogni possibilità del governo del settore; l'art. 2, a sua volta, relegherebbe le Regioni al ruolo di ufficio periferico dell'amministrazione statale; l'art. 8, infine, estrometterebbe le Regioni, che, prima ancora dello Stato, sono i soggetti titolari della potestà legislativa e amministrativa in materia di zootecnia, dall'accesso ad uno strumento importante per il governo del settore. Sul punto, la Regione Veneto svolge, inoltre, censure identiche a quelle proposte dalla Regione Lombardia, anche per quel che riguarda la violazione dell'art. 3 della Costituzione per incoerenza e irrazionalità della disciplina. Oggetto di specifica censura sono poi gli artt. 4, 5 e 7 del decreto-legge n. 11 del 1997, dei quali la ricorrente eccepisce la illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977. L'art. 4, in particolare, sarebbe illegittimo per violazione delle competenze regionali, per contrasto con il principio di buon andamento dell'azione amministrativa e con gli artt. 11 e 41 della Costituzione, secondo quanto già specificato in precedenza. L'art. 5, a sua volta, detta regole per l'assegnazione di quote ai giovani produttori così analitiche da espropriare le Regioni, ad avviso della ricorrente, di qualunque potere decisionale in materia di riassegnazione delle quote; e si tratterebbe di un potere indispensabile per un coerente ed efficiente governo del settore in relazione alle esigenze specifiche del territorio. Di qui la denunciata violazione di tutti gli indicati parametri. L'art. 7, infine, istituisce una Commissione governativa di indagine in materia di quote latte e, ad avviso della ricorrente, sarebbe illegittimo per le medesime ragioni fatte valere dalla Regione Lombardia (ric. n. 25 del 1997).

Con ulteriore ricorso (ric. n. 36 del 1997), la Regione Lombardia propone questione di legittimità costituzionale anche della legge 28 marzo 1997, n. 81, che ha convertito – con modificazioni – il decreto-legge n. 11 del 1997, iniziativa che concerne specificamente gli artt. 01, commi 1 e 2, e 1, commi da 36 a 44, inseriti nel testo del citato decreto-legge. La disposizione di cui all'art. 01, per la parte interessata dal ricorso regionale, stabilisce, al comma 1, che, a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998, le funzioni amministrative relative all'attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte siano svolte dalle Regioni e dalle Province autonome; che, in attesa della riforma organica del settore, siano fatti salvi i compiti svolti dall'AIMA in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi volontari di abbandono; che l'AIMA concorra con le Regioni per gli altri adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel settore lattiero-caseario. Al comma 2, il medesimo articolo prevede che le funzioni di indirizzo e coordinamento e i poteri sostitutivi nei confronti delle Regioni spettino al Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali. L'art. 1, comma 42, modificando quanto stabilito dall'art. 8 del decreto, prevede poi che le Regioni si avvalgano della banca dati per la registrazione e l'identificazione dei bovini da allevamento. La ricorrente, oltre a ribadire le censure già proposte nei confronti delle disposizioni del decreto-legge, trasfuse con alcune modificazioni nell'art. 1, commi da 36 a 44, della legge n. 81 del 1997, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 01, comma 1, deducendo la violazione degli artt. 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione anche in riferimento al principio di leale cooperazione tra lo Stato e le Regioni. L'assetto delle competenze disegnato dalla normativa censurata, invero, ad avviso della Regione Lombardia, solo formalmente riconoscerebbe le attribuzioni regionali in materia, ma nella sostanza farebbe salve le prerogative dell'AIMA, non solo per quel che riguarda la pubblicazione del bollettino per il periodo 1997-1998 (sulla base di atti normativi oggetto di specifiche censure dinanzi a questa Corte), ma anche, e a regime, per quel che riguarda la gestione della riserva nazionale, della compensazione nazionale e dei programmi volontari di abbandono. Alle Regioni, viceversa, verrebbero riservati compiti non decisionali, ma attribuzioni meramente burocratiche, con particolare riguardo alle sanzioni. In sostanza, anche le disposizioni di cui all'art. 01, comma 1, impedendo alle Regioni l'efficiente governo del settore, violerebbero i parametri indicati per le medesime ragioni esposte nel ricorso avverso il decreto-legge. Gli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione – anche in riferimento agli artt. 3, comma 1, della legge 22 luglio 1975, n. 382 (Norme sull'ordinamento regionale e sulla organizzazione della pubblica amministrazione), 4, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977, 2, comma 3, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400 – sarebbero violati, ad avviso della ricorrente, anche dalla disposizione di cui all'art. 01, comma 2, dal momento che la funzione di indirizzo e coordinamento viene attribuita al Ministro e non al Consiglio dei ministri e che, in contrasto con quanto affermato da questa Corte (sentenza n. 116 del 1994), non viene prevista alcuna garanzia sostanziale e procedimentale per l'esercizio dei poteri sostitutivi.

Anche la Regione Veneto (ric. n. 37 del 1997) impugna la legge n. 81 del 1997, nella parte in cui converte, con modificazioni, il decreto-legge n. 11 del 1997, censurando segnatamente gli artt. 01, commi 1 e 2, e l'art. 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44. La ricorrente ripropone, innanzitutto, le censure di tipo formale e procedimentale già sollevate nei confronti del decreto-legge nella sua interezza e delle disposizioni specificamente indicate. In particolare, la Regione Veneto rinnova, nei confronti dell'art. 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44, la censura concernente la dedotta violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, rilevando – sulla scorta di quanto affermato da questa Corte nella sentenza n. 360 del 1996 – come l'intervenuta conversione del decreto non possa sanare il vizio di difetto della straordinarietà che già affliggeva il decreto al momento della sua adozione. Nei confronti delle medesime disposizioni, la Regione Veneto prospetta nuovamente la violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in riferimento al principio di leale cooperazione e all'art. 12 della legge n. 400 del 1988, rilevando come neanche in occasione della legge di conversione sia stata consultata la Conferenza Stato-Regioni e sviluppando argomentazioni identiche a quelle svolte nel ricorso avverso il decreto-legge. Quanto all'art. 01, commi 1 e 2, la ricorrente propone le medesime censure, sia per i parametri che per le argomentazioni, mosse dalla Regione Lombardia nel ricorso n. 36 del 1997. Specifiche censure vengono proposte dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 1, commi 3, 17 e 35 del decreto-legge n. 11 del 1997, nel testo risultante dalla legge di conversione. La Regione ripropone, per il resto, nei confronti dell'art. 1, commi da 1 a 20 e da 28 a 44, le censure già sollevate nei confronti delle corrispondenti disposizioni del decreto-legge convertito dalla legge n. 81 del 1997.

La sola Regione Veneto (ric. n. 41 del 1997) ha, invece, proposto questione di legittimità costituzionale del decreto-legge 7 maggio 1997, n. 118 (Disposizioni urgenti in materia di quote latte), convertito, con modificazioni, nella legge 3 luglio 1997, n. 204, impugnando il testo originario di tale decreto-legge, sia nel suo insieme, sia quanto all'art. 1, commi 1, 3 e 4. La ricorrente lamenta in primo luogo la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo, sulla base delle argomentazioni già svolte nei precedenti ricorsi, che anche il decreto-legge de quo sarebbe stato adottato in assenza del requisito della straordinarietà. Ancora, la ricorrente contesta la legittimità costituzionale del decreto nella sua interezza per violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione fra lo Stato e le Regioni e all'art. 12 della legge n. 400 del 1988, rilevando come neanche in occasione della adozione di questo decreto sia stata consultata la Conferenza Stato-Regioni, mentre ciò, in considerazione delle ragioni già esposte nei precedenti ricorsi, sarebbe stato necessario e indispensabile. La Regione Veneto censura poi le disposizioni di cui all'art. 1, commi 1 e 4, deducendone il contrasto con gli artt. 3, 5, 11, 47 (recte: 41), 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977. La ricorrente afferma che le ragioni della illegittimità delle disposizioni concernenti la istituzione della Commissione governativa, già esposte nei precedenti ricorsi e consistenti nella assenza di alcun rappresentante delle Regioni nella Commissione stessa, risultano aggravate dalla disciplina introdotta dal decreto-legge n. 118 del 1997, dal momento che l'art. 1, comma 4, attribuisce alla Commissione stessa il compito di disporre le opportune verifiche, in caso di mancata sottoscrizione da parte dei produttori delle richieste dichiarazioni, e quindi un compito di amministrazione attiva della produzione lattiera. Un'ultima censura concerne il comma 3 dell'art. 1, che, ad avviso della ricorrente, sarebbe anch'esso illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione anche in riferimento agli artt. 66 e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977. La conferma dei compiti dell'AIMA in ordine alla rettifica degli elenchi dei produttori assoggettati al prelievo supplementare sulla base delle risultanze della Commissione di indagine, invero, non farebbe altro, secondo la ricorrente, che reiterare la già denunciata violazione delle competenze regionali, tanto più che l'AIMA avrebbe dato prova di grande inefficienza ed avrebbe dato luogo, con il suo operato, all'imponente contenzioso che oppone lo Stato alle Regioni in materia di produzione lattiera.

Le medesime Regioni Veneto (ric. numeri 3 e 19 del 1998) e Lombardia (ric. numeri 4 e 18 del 1998), nonché la Regione Siciliana (ric. n. 16 del 1998), hanno impugnato anche il decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera), convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5.

Le Regioni Veneto (ric. n. 3 del 1998) e Lombardia (ric. n. 4 del 1998), in particolare, dopo aver ricostruito la vicenda normativa in materia di quote latte ed avere dato atto dei risultati a cui è pervenuta la Commissione governativa di indagine, svolgono identiche censure in relazione al testo originario (anteriore, cioè, alle modificazioni apportate dalla legge di conversione) del decreto-legge suddetto. Esse deducono, innanzitutto, la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo – sulla base delle medesime argomentazioni già svolte nei precedenti ricorsi, aventi ad oggetto il decreto-legge n. 11 del 1997 – che anche il decreto-legge n. 411 del 1997 sarebbe stato adottato in assenza del requisito della straordinarietà. Con un altro motivo di ricorso contestano la legittimità dell'intero decreto-legge per violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione e all'art. 12 della legge n. 400 del 1988. Anche in questo caso le argomentazioni sono identiche a quelle proposte da entrambe le ricorrenti nei confronti del decreto-legge n. 11 del 1997, incentrandosi sulla omessa consultazione della Conferenza Stato-Regioni prima della approvazione del decreto. Le ricorrenti contestano, quindi, specificamente la legittimità costituzionale degli artt. 4 e 5, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 411 del 1997. L'art. 4 dispone, per il periodo 1997-1998, che l'AIMA proceda all'aggiornamento dell'elenco dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione individuale prevista dall'art. 2, comma 5 (comunicazione a mezzo lettera raccomandata con ricevuta di ritorno da effettuarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge); i medesimi elenchi devono essere comunicati anche alle Regioni e alle Province autonome. Lo stesso articolo dispone che tali accertamenti sostituiscono ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente e che ai fini delle trattenute e del versamento del prelievo supplementare gli acquirenti, per il futuro, sono tenuti a considerare esclusivamente le quote risultanti da tale elenco. Ed ancora, l'art. 4, al comma 2, detta le modalità con le quali devono essere redatte le dichiarazioni che gli acquirenti sono tenuti a trasmettere, mentre il successivo comma 3 prevede che i quantitativi di latte consegnati agli acquirenti non riconosciuti o il cui riconoscimento sia revocato dalle Regioni o Province autonome siano sottoposti a prelievo definitivo per l'intero ammontare. Il comma 4 stabilisce che, salve le sanzioni previste dalla legge a carico dell'acquirente, siano assoggettati a prelievo definitivo per l'intero ammontare i quantitativi di latte che risultano da modelli di dichiarazione pervenuti all'AIMA oltre il termine del 15 maggio. L'art. 5, a sua volta, in deroga a quanto disposto dall'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997, convertito dalla legge n. 81 del 1997, attribuisce all'AIMA per il periodo 1998-1999 la competenza in ordine alla redazione degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti per il periodo 1998-1999; anche tali elenchi devono essere trasmessi alle Regioni e Province autonome e comunicati individualmente agli interessati entro il termine stabilito dall'art. 3, comma 1, del medesimo decreto. In relazione a tale disciplina, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento alle già menzionate leggi n. 81 del 1997 e n. 204 del 1997, al decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'amministrazione centrale) e alla relativa legge di delegazione 4 dicembre 1993, n. 491, recte: legge 15 marzo 1997, n. 59, recante «Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa». Le disposizioni in questione, infatti, ad avviso delle ricorrenti, rappresenterebbero un arretramento rispetto alla disciplina dei rapporti tra Stato e Regioni in materia di quote latte, che aveva comunque limitato le funzioni dell'AIMA ai periodi precedenti al 1997-1998 (oggetto di specifica regolamentazione ad opera di altre disposizioni contenute nel medesimo decreto-legge n. 411 del 1998). Inoltre, le Regioni rilevano che il d.lgs. n. 143 del 1997 ha riorganizzato l'amministrazione centrale di settore ed ha conferito ulteriori funzioni alle Regioni, riservando al Ministero per le politiche agricole (e comunque non all'AIMA) solo attribuzioni di carattere generale e di coordinamento nazionale che non sembrerebbero comprendere la produzione del latte, ma al più l'importazione e l'esportazione di prodotti agricoli ed alimentari (artt. 2, commi 1 e 2, e 4). Le disposizioni relative al periodo 1997-1998 sarebbero poi illegittime perché chiaramente retroattive: esse, infatti, intervengono a campagna quasi ultimata, disponendo l'adozione di un nuovo elenco dei produttori e delle quote ad essi spettanti, sostitutivo ad ogni effetto dei precedenti bollettini, e per di più suscettibile di ulteriori variazioni a seguito dei ricorsi di riesame disciplinati dall'art. 2 del medesimo decreto-legge. Le Regioni verrebbero quindi private di ogni capacità di programmazione e di intervento in una materia che espressamente rientra nelle loro competenze, e relegate ad un ruolo meramente esecutivo in un quadro procedurale confuso e contraddittorio. Oggetto di specifica censura sono le disposizioni contenute nell'art. 1 del decreto-legge n. 411 del 1997. Il comma 1 stabilisce che, in attesa degli accertamenti di cui all'art. 2, gli importi trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare per il periodo di produzione lattiera 1996-1997 devono essere, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, restituiti ai produttori con gli interessi maturati, nella misura dell'80 per cento degli importi predetti, dandone comunicazione all'AIMA e al Ministero del tesoro. Le garanzie fideiussorie surrogatorie devono essere liberate nella medesima percentuale, ma resta fermo l'obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare, ove questo risulti comunque dovuto dopo l'effettuazione della compensazione nazionale. Il comma 2 dispone che le restituzioni, di cui al comma 1, sono ridotte alla misura del 20 per cento nei confronti dei produttori che non hanno sottoscritto i modelli L1 senza presentare dichiarazione di contestazione, oppure che hanno sottoscritto modelli L1 privi della indicazione dei capi bovini da latte detenuti in stalla e che risultano tali anche dalla rilevazione straordinaria effettuata ai sensi del decreto-legge 19 maggio 1997, n. 130 (Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale, nonché interventi in materia di protezione civile, ambiente e agricoltura), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 1997, n. 228, o risultano non incrociabili con la rilevazione stessa. Il comma 3 stabilisce che, limitatamente al periodo 1997-1998 e in deroga a quanto disposto dall'art. 5, commi 3 e 4, della legge n. 468 del 1992, gli acquirenti di latte bovino trattengano il 30 per cento del prelievo supplementare relativo alla parte di quota B ridotta al produttore dall'art. 2 del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727 (Norme per l'avvio degli interventi programmati in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota comunitaria), convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 1995, n. 46; le somme trattenute in eccesso rispetto a quanto dovuto sono, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, restituite ai produttori con gli interessi legali maturati. Per le consegne che oltrepassano il suddetto ammontare, l'acquirente è tenuto a trattenere il prelievo supplementare in misura intera. Resta fermo l'obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare ove questo risulti comunque dovuto dopo l'effettuazione della compensazione nazionale; a tal fine gli acquirenti sono autorizzati a trattenere nel periodo 1998-1999, con gli interessi legali maturati, le somme relative al periodo 1997-1998 non versate. Il comma 4, infine, dispone che le somme dovute a titolo di prelievo supplementare per il periodo 1996-1997 siano recuperate, con gli interessi legali maturati, su quelle trattenute per i periodi 1995-1996 e 1997-1998, ovvero, in caso di insufficienza, sulle consegne relative al periodo 1998-1999. In tal caso gli acquirenti sono tenuti al relativo immediato versamento; qualora non sia possibile eseguire tale recupero, o questo sia insufficiente, si procede all'iscrizione a ruolo del debito residuo di ciascun produttore secondo modalità previste dalla legislazione tributaria. In relazione a tale disciplina, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3, 97, 41, 5, 115, 117 e 118 della Costituzione. Un primo rilievo si incentra sulle macroscopiche disparità di trattamento alle quali la disciplina censurata darebbe luogo. La restituzione, osservano le ricorrenti, viene limitata ad una sola stagione e ad una quota del prelievo benché la situazione di fatto, rappresentata dalla ignoranza dei dati, sia identica per il periodo 1995-1996, per il quale nessuna restituzione è prevista. Irragionevolmente poi, aggiungono le ricorrenti, la restituzione verrebbe limitata ad una percentuale. Ma le competenze regionali sarebbero lese perché le Regioni dovrebbero operare in una situazione caratterizzata, per il futuro, dalla riapparizione dell'AIMA e segnata, per il passato, da operazioni illogiche e tali da sconvolgere il mercato di settore, senza esservi state in alcun modo coinvolte e in un contesto in cui i dati sono stati presuntivamente e figurativamente raccolti dall'AIMA. Oggetto di censura sono poi i commi 5, 6, 8, 9 e 10 dell'art. 2 del decreto-legge n. 411 del 1997. Il comma 5 dispone che l'AIMA comunichi ai produttori, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento individuali assegnati ed i quantitativi di latte commercializzato, accertati ai sensi dei precedenti commi 1-3; gli interessati possono presentare, a pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla data di ricezione della suddetta comunicazione, utilizzando l'apposito modulo predisposto dall'azienda e fornendo le necessarie prove documentali. Il comma 6 stabilisce, poi, che i ricorsi di riesame siano presentati alle Regioni e Province autonome ove è ubicata l'azienda del produttore ricorrente e contemporaneamente all'AIMA. Le Regioni e Province autonome, previa convocazione delle parti interessate, provvedono all'istruttoria degli stessi e alla relativa decisione motivata, dandone comunicazione all'AIMA e all'interessato, secondo le modalità stabilite con il decreto di cui al comma 10. Il comma 8 prevede che per l'istruttoria e la decisione dei ricorsi di riesame sia fissato il termine perentorio di sessanta giorni a decorrere dalla scadenza di quello previsto per la presentazione dei ricorsi di riesame di cui al comma 5. Nello stesso termine perentorio le decisioni devono essere fatte pervenire all'AIMA, pena, altrimenti, la loro irricevibilità, salva la responsabilità civile, penale, amministrativa e disciplinare degli autori del ritardo o dell'omissione. Il comma 9 dispone che qualora l'esito dei ricorsi di riesame comporti una conferma dei quantitativi di riferimento individuali assegnati dall'AIMA, o dei quantitativi di latte commercializzato accertati dall'AIMA, i costi degli accertamenti, nella misura determinata da ciascuna Regione o Provincia autonoma, siano a carico del produttore ricorrente. Il comma 10, infine, dispone che con apposito decreto del Ministro delle politiche agricole, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, siano disciplinate le modalità per l'istruttoria dei ricorsi di riesame. In relazione a tale disciplina le ricorrenti denunciano la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il sistema dei ricorsi di riesame sarebbe, infatti, assoggettato a termini iugulatori ed irrisori per le Regioni, le quali verrebbero comunque relegate ad un ruolo di mero supporto dell'azione statale. Per di più, solo il rispetto dei termini ridottissimi previsti per l'istruttoria e la decisione dei ricorsi sarebbe assistito da gravi sanzioni, mentre nulla sarebbe previsto per il mancato rispetto di quelli stabiliti per l'azione dell'AIMA. In sostanza, ad avviso delle ricorrenti, la previsione di un termine di sessanta giorni per l'istruttoria e la decisione dei ricorsi, decorrente dalla scadenza del termine di quindici giorni dalla comunicazione da parte dell'AIMA ai produttori dei rispettivi dati, sarebbe irragionevole e lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni in materia, anche perché esse non potrebbero neanche valutare la ricevibilità dei ricorsi non potendo conoscere la data della comunicazione. La violazione dei medesimi parametri è denunciata anche per quel che riguarda l'art. 2, commi 1, lettera d), 2, 3, lettera c), e 4 del decreto-legge n. 411 del 1997. Il comma 1 dispone che l'AIMA – sulla base della relazione della Commissione governativa di indagine, delle risultanze della rilevazione straordinaria dei capi bovini da latte, delle dichiarazioni di contestazione di cui al decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali 15 maggio 1997, dei controlli effettuati e già comunicati dalle Regioni e Province autonome, degli altri elementi in suo possesso e dell'attività del comitato di coordinamento delle iniziative in materia di gestione delle quote latte, di cui al decreto del Ministro per le politiche agricole del 16 settembre 1997, nonché dei modelli L1 pervenuti entro la data di entrata in vigore del presente decreto – determini gli effettivi quantitativi di latte commercializzato nei periodi 1995-1996 e 1996-1997, con particolare riguardo ai seguenti casi: a) modelli L1 non firmati dagli acquirenti o dai produttori o con firme apocrife; b) modelli L1 privi dell'indicazione dei capi bovini da latte detenuti in stalla o con l'indicazione di capi «zero»; c) modelli L1 con quantità di latte commercializzato non compatibile con la consistenza di stalla accertata in base alla predetta rilevazione straordinaria, tenuto conto della media provinciale per capo elaborata dall'associazione italiana allevatori, con una tolleranza pari al 20 per cento; d) contratti di circolazione delle quote latte, quali in particolare le soccide, i comodati di stalla, gli affitti di azienda di durata inferiore a sei mesi, tenuto conto delle risultanze dell'esame effettuato ai sensi del comma 2; e) modelli L1 con codici fiscali errati o partite IVA inesistenti o errate, aziende agricole titolari di quota senza vacche, modelli L1 di aziende agricole destinatarie di premi per vacche nutrici o per l'abbattimento delle vacche. Il comma 2 dispone che i contratti di cui al comma 1, lettera d), devono essere fatti pervenire in copia autenticata dagli acquirenti all'AIMA, entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, a pena di revoca del riconoscimento previsto dall'art. 23 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della legge 26 novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel settore lattiero-caseario). Con decreto del Ministro per le politiche agricole è istituita un'apposita Commissione, composta da cinque membri, per l'esame dei suddetti contratti e di quelli risultanti dalla relazione della Commissione governativa di indagine sulle quote latte. I quantitativi di latte commercializzati mediante i suddetti contratti sono imputati, a tutti gli effetti, al produttore proprietario del bestiame, qualora ne sia dichiarata, a seguito di tale esame, la natura fittizia o comunque illecita. I risultati dell'esame della Commissione devono essere comunicati all'AIMA entro il termine perentorio di trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al primo periodo. Per gli accertamenti necessari si applicano le disposizioni di cui al comma 7. Il comma 3, a sua volta, stabilisce che l'AIMA aggiorni i quantitativi di riferimento dei singoli produttori per i periodi di cui al comma 1 e per il 1997-1998, tenendo conto: a) dell'accoglimento delle istanze di riesame presentate, entro il 30 settembre 1997, dalle Regioni e dalle Province autonome concernenti cambi di titolarità di aziende e modifiche anagrafiche, mancata o errata indicazione di un contratto di acquisto o di affitto di azienda con quota valido a partire dal periodo 1995-1996, mancata o errata indicazione di un contratto di acquisto o di affitto di sola quota a partire dal medesimo periodo; b) degli azzeramenti di doppie quote, delle revoche e delle riduzioni di quote formalmente disposti dalle Regioni e dalle Province autonome e pervenuti all'AIMA entro la data di entrata in vigore del decreto; c) dei trasferimenti di quote e cambi di titolarità conformi alla normativa vigente per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998, comunicati dalle Regioni e dalle Province autonome e pervenuti all'AIMA entro il 15 novembre 1997; d) della correzione, in base alle effettive risultanze del censimento del 1993-1994, delle assegnazioni di quote, a suo tempo effettuate, sentite le Regioni e le Province autonome, salvi i successivi aggiornamenti. Il comma 4, infine, stabilisce che i termini indicati nel comma precedente sono perentori e che gli atti non conformi alle vigenti disposizioni non sono presi in considerazione. Della disciplina ora riferita, le ricorrenti contestano, innanzitutto, la disposizione di cui al comma 3, rilevando come, mentre la previsione della revoca del riconoscimento di cui all'art. 23 del d.P.R. n. 569 del 1993 è di competenza regionale, l'accertamento del rispetto, da parte dell'acquirente, dei termini per l'invio dei contratti di circolazione sia demandato all'AIMA. Irragionevolmente e in modo lesivo delle attribuzioni regionali (l'art. 8 della legge n. 468 del 1992 demanda, infatti, alle Regioni le competenze all'accertamento e al controllo sugli acquirenti), quindi, si sarebbe affidato alle Regioni il compito di infliggere una sanzione e sarebbero state ampliate le competenze dello Stato e per esso dell'AIMA, in contrasto con le esplicite ripartizioni di competenze contenute nelle leggi nn. 81 e 204 del 1997 e nel d.lgs. n. 493 del 1997. Quanto al comma 2, le ricorrenti deducono che esso introdurrebbe retroattivamente una previsione di carattere sanzionatorio nei riguardi di contratti di circolazione delle quote di durata inferiore a sei mesi, sul presupposto della illiceità degli stessi; peraltro, il codice civile, e la legge 3 maggio 1982, n. 203 (Norme sui contratti agrari), non disporrebbero nulla in proposito né per le annate cui si riferisce la disposizione censurata né a tutt'oggi. In sostanza, le ricorrenti denunciano la retroattività di tale previsione e, in ogni caso, il fatto che l'esame dei contratti indicati sia demandato all'AIMA e a una Commissione di istituzione ministeriale, con integrale elusione delle competenze regionali in materia. Di qui la violazione anche delle competenze programmatorie e di governo della materia attribuite costituzionalmente alle Regioni. Illegittima sarebbe poi la disposizione del comma 3, lettera c) dell'art. 2, in quanto anche per la campagna 1997-1998, a partire dalla quale avrebbe dovuto operare il trasferimento di tutte le funzioni in materia alle Regioni, stabilisce che queste ultime debbano comunicare all'AIMA i trasferimenti di quota e i cambi di titolarità, facendoli pervenire a quest'ultima entro il 15 novembre 1997. La introduzione di siffatti oneri di comunicazione, peraltro, avrebbe efficacia retroattiva, in quanto la campagna 1997 è, alla data di entrata in vigore del decreto-legge, in corso e l'art. 21 del d.P.R. n. 569 del 1993 stabiliva che la comunicazione dovesse essere effettuata entro i quindici giorni successivi alla conclusione della campagna. Irragionevolmente, poi, la disposizione censurata individuerebbe la data in cui la comunicazione perviene all'AIMA anziché quella in cui la comunicazione viene spedita. Oggetto di specifica censura è, infine, l'art. 3, comma 1, del quale la ricorrente denuncia il contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Tale disposizione stabilisce che anche ai fini dell'attuazione dell'art. 1, comma 35, del decreto-legge n. 11 del 1997, convertito dalla legge n. 81 del 1997, e successive modificazioni, l'AIMA entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 8 dell'art. 2, effettua a rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996 la compensazione nazionale per il periodo 1996-1997, sulla base dei modelli L1 pervenuti all'AIMA entro la data di entrata in vigore del decreto-legge, nonché degli accertamenti compiuti e delle decisioni dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. Tale disposizione, ad avviso delle ricorrenti, confermerebbe implicitamente modalità e criteri adottati per la compensazione nazionale previsti dal decreto-legge 8 agosto 1996, n. 440 (Differimento di termini previsti da disposizioni legislative in materia di interventi in campo economico e sociale) e dai successivi di analogo contenuto, oggetto di impugnazione dinanzi a questa Corte. Le Regioni ribadiscono che lo stravolgimento dei meccanismi e delle modalità della compensazione, avvenuto a campagna già conclusa, sarebbe contrario alla normativa comunitaria e all'ordine costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni. La eliminazione del livello provinciale di compensazione, non sostituito da alcuna istanza regionale, inoltre, arrecherebbe un più grave pregiudizio non solo agli interessi degli agricoltori operanti nel territorio regionale, ma all'interesse della stessa Regione all'esercizio delle proprie potestà programmatorie.

La Regione Siciliana (ric. n. 16 del 1998) censura l'art. 2, commi 6 e 8, del medesimo decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998. Le disposizioni censurate concernono, rispettivamente, l'attribuzione alle Regioni e alle Province autonome della competenza alla istruttoria e alla decisione dei ricorsi di riesame nei confronti delle determinazioni dell'AIMA in ordine ai quantitativi di riferimento assegnati, e la fissazione dei termini entro i quali le Regioni e le Province autonome devono pervenire alla decisione. La ricorrente lamenta, in primo luogo, la violazione delle proprie competenze esclusive nella materia – che rappresenta una submateria di quella (agricoltura e foreste) contemplata dalla lettera a) dell'art. 14 dello statuto speciale (regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito dalla legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2) – costituita dall'incremento della produzione agricola ed industriale, valorizzazione, distribuzione, difesa dei prodotti agricoli ed industriali, prevista dall'art. 14, lettera e), dello statuto speciale, come attuato dal decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789 (Esercizio nella Regione Siciliana delle attribuzioni del Ministero dell'agricoltura e delle foreste), modificato dal d.P.R. 24 marzo 1981, n. 218 (Modificazioni ed integrazioni al decreto legislativo 7 maggio 1948, n. 789, recante esercizio nella Regione siciliana delle attribuzioni del Ministero dell'agricoltura e delle foreste). In particolare, la ricorrente rileva che le norme di attuazione hanno trasferito alla Regione, tra l'altro, le attribuzioni concernenti l'attuazione degli interventi per la regolazione dei mercati, già esercitata dall'amministrazione statale in Sicilia, che non siano attribuiti all'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo in seno alla Comunità economica europea. Ad avviso della ricorrente, pertanto, sarebbe costituzionalmente illegittima l'attribuzione ad essa, con legge ordinaria, di funzioni relative ad interventi riservati all'AIMA e in quanto tali esclusi dal trasferimento di funzioni delineato dalle norme di attuazione. In secondo luogo, la ricorrente deduce, oltre alla violazione dell'art. 14, lettera e), dello statuto speciale, anche la violazione dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, rilevando come la previsione di un ricorso atipico, assimilabile ad un ricorso in opposizione anomalo, la cui cognizione è attribuita ad un soggetto (la Regione) che non è neanche posto in condizione di conoscere il momento della decorrenza del termine entro il quale il ricorso deve essere istruito e deciso, e dal cui mancato rispetto possono derivare sanzioni, dimostri chiaramente l'arbitrario intento dello Stato di far ricadere sulle Regioni l'inefficienza dell'AIMA. La previsione, poi, di forme di responsabilità civile, penale, amministrativa e disciplinare per gli autori dell'omissione della decisione o del ritardo nell'invio della stessa, ad avviso della ricorrente, contrasterebbe anche con l'art. 14, lettera p), dello statuto, che attribuisce alla Regione competenza esclusiva in materia di ordinamento degli uffici e degli enti regionali, dal momento che l'attuazione delle disposizioni censurate non potrebbe non comportare un significativo aggravio dei compiti dell'assessorato regionale dell'agricoltura e delle foreste, anche sotto il profilo economico. Se è vero, prosegue la Regione, che lo Stato ha la facoltà di avvalersi degli uffici regionali nell'ambito della cooperazione che deve contrassegnare i rapporti tra Stato e Regione, è pur vero che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, ciò potrebbe avvenire solo quando l'avvalimento non comporti alterazioni significative nella organizzazione degli uffici o turbamenti sostanziali nella normale attività degli uffici stessi; turbamenti innegabili nel caso in esame in considerazione del carattere iugulatorio delle disposizioni censurate. Senza contare, infine, che la previsione di suddetta forma di responsabilità inciderebbe sullo statuto giuridico dei dipendenti dell'amministrazione regionale, la cui disciplina – ai sensi della lettera q) dell'art. 14 dello statuto – è riservata alla competenza legislativa esclusiva della Regione.

Le Regioni Lombardia (ric. n. 18 del 1998) e Veneto (ric. n. 19 del 1998) hanno impugnato anche la legge n. 5 del 1998, di conversione del decreto-legge n. 411 del 1997. Le ricorrenti, nel ribadire tutte le questioni di legittimità costituzionale già sollevate nei confronti del decreto-legge, da trasferire sulle disposizioni risultanti a seguito della legge di conversione, e pur dando atto che quest'ultima indubbiamente migliora la disciplina posta dal decreto-legge, contestano, tuttavia, la legittimità costituzionale di alcune delle modificazioni introdotte in sede di conversione. Una prima censura riguarda l'art. 1, comma 3, primo periodo, nella parte in cui prevede la restituzione, ai produttori titolari esclusivamente di quota A, di un importo relativo agli esuberi limitatamente al 10 per cento della stessa quota. Tale disposizione contrasterebbe, ad avviso delle ricorrenti, con gli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione in quanto la fissazione in misura del solo 10 per cento della restituzione degli importi sarebbe arbitraria e priva di ragionevole correlazione con quello che avrebbe dovuto essere l'intento del legislatore statale, che è quello di rimediare alle passate omissioni ed irregolarità. Per di più, le Regioni sono completamente estromesse dalla effettuazione delle restituzioni. Una seconda censura riguarda l'art. 1, comma 3, secondo periodo, e il nuovo comma 3-bis, nella parte in cui stabiliscono che i termini ivi previsti decorrano dall'entrata in vigore della legge di conversione anziché da una data precedente. Tali disposizioni contrasterebbero con gli artt. 3, 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, dal momento che il legislatore statale non avrebbe sviluppato sino alle sue coerenti conseguenze i presupposti di necessità ed urgenza dell'intervento normativo, a suo tempo affermati dal Governo in sede di decretazione d'urgenza. Un'altra censura concerne l'art. 1, comma 4-bis, sempre introdotto in sede di conversione, il quale, nel prevedere che la validità delle garanzie fideiussorie, surrogatorie del prelievo, prestate per conto dei produttori per il periodo 1995-1996, è, a richiesta, prorogata, alle medesime condizioni pattuite, sino al 31 maggio 1998, salvo che siano intervenute rilevanti modificazioni nella situazione patrimoniale dell'obbligato principale, violerebbe gli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La limitazione al 31 maggio 1998 della efficacia delle garanzie sarebbe infatti, ad avviso delle ricorrenti, lesiva delle attribuzioni regionali, poiché incide sui calcoli economici dei produttori, impedendo loro di effettuare una corretta programmazione aziendale e alle Regioni di programmare la disciplina della materia. I medesimi parametri sarebbero violati, per le ricorrenti, anche dall'art. 2, comma 1, lettera c). L'art. 2, comma 1, disciplina l'accertamento della produzione lattiera per i periodi 1995-1996 e 1996-1997, stabilendo che l'AIMA debba avere particolare riguardo a vari casi, tra i quali quello di cui alla lettera c) (modelli L1 con quantitativi di latte commercializzato non compatibile con la consistenza di stalla accertata in base alla rilevazione straordinaria, tenuto conto della media provinciale accertata dall'Associazione italiana allevatori, con una tolleranza in misura del 20 per cento). La modificazione introdotta in sede di conversione e censurata dalle ricorrenti attribuisce rilievo alla fattispecie qualora la produzione dichiarata superi la media nazionale del 20 per cento, ferma ogni altra responsabilità anche penale del produttore e dell'acquirente. Ad avviso delle ricorrenti, la quantificazione del 20 per cento sarebbe arbitraria perché stabilita in misura fissa per ogni parte del territorio nazionale, senza alcuna considerazione delle diverse realtà regionali e senza che sia previsto alcun intervento delle Regioni, che sole potrebbero definire le esigenze della locale realtà produttiva. Illegittimo sarebbe altresì, in riferimento ai parametri dianzi indicati, anche l'art. 2, comma 1, lettera d), il quale dispone che l'AIMA debba avere riguardo ai contratti di circolazione delle quote latte, rientranti nelle tipologie individuate come anomale dalla Commissione governativa di indagine, quali in particolare le soccide, i comodati di stalla, gli affitti di azienda di durata inferiore a sei mesi. La illegittimità consisterebbe, ad avviso delle ricorrenti, nel fatto che il legislatore statale, in questo caso, avrebbe rinunciato ad esercitare una competenza propria e che dovrebbe esercitare per evidenti ragioni di certezza ed uniformità, in stretto raccordo con le Regioni, ed avrebbe demandato la competenza ad un organo amministrativo, senza peraltro definire i criteri in base ai quali questo avrebbe dovuto operare; il tutto, poi, sarebbe aggravato dal rilievo che l'anomalia delle tipologie contrattuali viene definita ex post con il conseguente inevitabile pregiudizio delle prerogative programmatorie dei singoli produttori e delle Regioni. Le ricorrenti contestano, poi, la legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, penultimo periodo (la Commissione può comunque esaminare i contratti alla stessa pervenuti prima della suddetta comunicazione), deducendone la oscurità, in violazione dei principî di ragionevolezza della normazione e di buon andamento dell'amministrazione in una materia di sicura competenza regionale, e dell'art. 2, comma 3, lettera c), il quale dispone che nell'aggiornamento dei quantitativi di riferimento l'AIMA debba tenere conto dei trasferimenti delle quote e dei cambi di titolarità conformi alla normativa vigente per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998, comunicati dalle Regioni entro il 15 novembre 1997, tenendo conto che i quantitativi trasferiti mediante contratti di sola quota con validità per i periodi 1997-1998 e successivi non sono assoggettati ad alcuna riduzione percentuale. In relazione a quest'ultima disposizione, le ricorrenti si limitano a ribadire le censure già proposte nei confronti del decreto-legge (l'intervento dell'AIMA nella stagione produttiva in atto sarebbe illegittimo perché lo stesso legislatore statale aveva trasferito, a far data dal periodo 1997-1998, tutte le funzioni amministrative alle Regioni; ogni intervento sulla stagione in corso, inoltre, avrebbe inevitabilmente efficacia retroattiva, con conseguente stravolgimento della programmazione dell'attività dei produttori e della potestà programmatoria regionale). Nei confronti delle modificazioni introdotte ai commi 6 e 8 dell'art. 2, relativi, rispettivamente, alla convocazione del produttore che abbia attivato il ricorso di riesame ed eventualmente dell'acquirente in contraddittorio, e alla responsabilità di chi ometta l'istruttoria o ritardi la decisione dei ricorsi di riesame, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, rilevando come esse accollino alle Regioni ulteriori responsabilità, in un contesto nel quale esse sono per tutto il resto sistematicamente aggirate, in assenza oltretutto di qualunque copertura finanziaria dei nuovi oneri. Oggetto di censura è anche il comma 8-bis dell'art. 2, introdotto in sede di conversione, il quale dispone che in caso di inadempimento dei termini per la definizione dei ricorsi di riesame stabiliti dal comma 8, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le politiche agricole, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, adotti i provvedimenti necessari. Ad avviso delle ricorrenti, tale disposizione violerebbe i parametri da ultimo indicati, in quanto accollerebbe alla Regione gravi responsabilità sanzionando in forma istituzionale, con la perdita delle proprie competenze, l'eventuale impossibilità di ottemperare in termini strettissimi ad obblighi verosimilmente non ottemperabili per effetto di pregresse omissioni ad essa non imputabili. Le ricorrenti censurano poi l'art. 3, comma 1, il quale «demanda (…) all'AIMA di optare, per il solo periodo 1995-1996, fra due metodi di compensazione: quello di cui alla legge 20 dicembre 1996, n. 642 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, recante interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996) ovvero, quello previgente», indicando quale criterio direttivo quello della scelta meno onerosa per il singolo produttore che costituisce la base del prelievo supplementare. Tale disposizione violerebbe, ad avviso delle Regioni, gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto le medesime sarebbero estromesse dal procedimento e non poste in condizione di poter prevedere l'esito dell'operazione da compiersi ad opera dell'AIMA, con evidenti conseguenze negative sulla capacità programmatoria di settore. Illegittima sarebbe altresì la previsione della comunicazione ex post all'Unione europea della produzione relativa a stagioni da tempo concluse. Analoghe censure le ricorrenti rivolgono agli artt. 4, comma 2, ultimi periodi (relativi alla mancata sottoscrizione, da parte del produttore, delle dichiarazioni da trasmettere all'AIMA per le operazioni di compensazione per il periodo 1997-1998), e 5, comma 1 (attribuzione all'AIMA delle funzioni relative all'aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti, anche per il periodo 1998-1999), del decreto-legge n. 411 del 1997. Tali disposizioni, infatti, ad avviso delle ricorrenti, confermerebbero l'AIMA nel suo ruolo di gestione delle procedure di settore nonostante le stesse rientrino tra le attribuzioni regionali. Un'ultima censura concerne il nuovo art. 4-bis, introdotto dalla legge di conversione, il quale istituisce una Commissione di garanzia con il compito di verificare la conformità alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni effettuate per la determinazione della quantità di latte prodotta e commercializzata nei periodi 1995-1996, 1996-1997, e per l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento spettanti ai produttori per i periodi previsti nel decreto. In relazione a questo articolo, le ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto della Commissione non farebbe parte alcun rappresentante regionale e non sarebbe comunque prevista alcuna forma di coordinamento con le Regioni. La negazione di qualsiasi ruolo a queste ultime sarebbe poi resa evidente dal rilievo che i risultati delle verifiche compiute devono essere comunicati all'AIMA e al Ministro per le politiche agricole e non anche alle Regioni, ancorché le verifiche vertano su materie di indubbia competenza regionale.

La sola Regione Veneto (ric. n. 38 del 1998) propone varie questioni di legittimità costituzionale nei confronti della legge 3 agosto 1998, n. 276, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182, recante «Modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera e disposizioni sull'igiene dei prodotti alimentari». Due questioni concernono la legge nel suo complesso. Con la prima, la ricorrente espone – con argomentazioni analoghe a quelle già sviluppate nei precedenti ricorsi di cui si è già dato atto (ric. numeri 26, 37 e 41 del 1997; 3 e 19 del 1998) – la violazione degli artt. 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione, deducendo che l'adozione del decreto-legge, poi convertito, sarebbe avvenuta in assenza dei requisiti di straordinarietà stabiliti dall'art. 77 della Costituzione. Con la seconda, la Regione Veneto contesta la violazione degli artt. 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale cooperazione, nonché tanto all'art. 12 della legge n. 400 del 1988, quanto all'art. 2, commi 1, 3 e 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province e dei Comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali). La ricorrente rileva, infatti, che né in occasione dell'approvazione della legge, né prima, in occasione dell'adozione del decreto-legge, risulta essere stata consultata la Conferenza Stato-Regioni, in contrasto con quanto affermato nella sentenza n. 520 del 1995. Quanto al merito della disciplina posta dalla legge n. 276 del 1998, la Regione Veneto contesta, in riferimento agli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, la legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1, nella parte in cui sostituendo il comma 1 dell'art. 1 del decreto-legge n. 182 del 1998, dispone la sostituzione dell'art. 2, comma 8, del decreto-legge n. 411 del 1997. La Regione rinnova anche nei confronti della nuova normativa tutte le censure già fatte valere in relazione all'art. 2, comma 8, del decreto-legge n. 411 del 1997, rilevando che il termine da esso previsto, benché elevato di venti giorni, è ugualmente insufficiente alla definizione di un numero imprecisato di ricorsi, che devono essere redatti sulla base di moduli definiti dal Ministro. Inoltre, rimangono ferme le conseguenze sanzionatorie per il mancato rispetto del termine, la cui decorrenza continua a non essere conoscibile da parte delle Regioni (il termine decorre dalla scadenza del quindicesimo giorno dalla comunicazione da parte dell'AIMA ai singoli produttori da effettuarsi con raccomandata con avviso di ricevimento), con conseguente impossibilità di valutare la stessa ricevibilità del ricorso. In ciò, ad avviso della ricorrente, dovrebbe ravvisarsi una violazione delle proprie competenze, del principio di buon andamento della pubblica amministrazione e di quello di leale cooperazione tra Stato e Regioni. Quanto alla previsione della certificazione da parte dell'AIMA, la ricorrente ne deduce la illegittimità perché comporterebbe la vanificazione anche di quelle sole funzioni che in una materia di competenza regionale vengono attribuite alle Regioni stesse. Un'altra questione concerne la legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento alla legge n. 81 del 1997, alla legge n. 204 del 1997 e al d.lgs. n. 143 del 1997, dell'art. 1, comma 1, della legge n. 276 del 1998, nella parte in cui modifica il comma 1-bis dell'art. 5 del decreto-legge n. 411 del 1997, introdotto dal decreto-legge n. 182 del 1998. La ricorrente contesta la legittimità costituzionale di tale disciplina, sia perché essa presupporrebbe il mantenimento in capo all'AIMA di poteri di aggiornamento degli elenchi incompatibili con l'attribuzione alle Regioni della materia in questione, sia perché essa violerebbe il canone di coerenza e ragionevolezza della legislazione, in quanto il mantenimento in capo all'AIMA di tali poteri sarebbe disarmonico rispetto agli indirizzi che lo stesso legislatore statale ha tracciato con le leggi n. 81 del 1997 e n. 5 del 1998 e con il d.lgs. n. 143 del 1997, e in quanto relegherebbe ancora una volta le Regioni in un ruolo marginale nell'ambito di un quadro procedurale confuso e contraddittorio.

Le Regioni Lombardia (ric. nn. 14 e 18 del 1999) e Veneto (ric. nn. 15 e 19 del 1999) censurano anche il decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43 (Disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario), rispettivamente tanto nel suo testo originario, quanto in quello emendato dalla legge di conversione 27 aprile 1999, n. 118.

In particolare, la Regione Lombardia (ric. n. 14 del 1999) – premessa una dettagliata ricostruzione delle vicende normative in materia di quote latte, e rammentato che con la sentenza n. 398 del 1998 questa Corte ha definitivamente chiarito che la regolamentazione della produzione lattiera appartiene alla materia dell'agricoltura, di dichiarata competenza regionale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione (come del resto confermato dal d.lgs. n. 143 del 1997) – trae da ciò la conseguenza che, negli indirizzi generali di politica agricola (sia pure rimessi all'elaborazione statale per garantirne la coerenza con i principî comunitari), le Regioni siano necessariamente coinvolte, in quanto titolari, appunto, delle relative competenze. Tale coinvolgimento richiederebbe – in termini generali, ma ancor prima sulla base dell'espresso disposto dell'art. 2, comma 1, del citato d.lgs. n. 143 del 1997 – il raggiungimento di una vera e propria intesa tra Stato e Regioni, in sede di Conferenza permanente, ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. n. 281 del 1997, e non certo la mera consultazione delle Regioni, inidonea a garantire la reale partecipazione delle stesse al procedimento decisionale. Ciò premesso, la ricorrente deduce, innanzitutto, la violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, sostenendo, in base ad argomentazioni analoghe a quelle svolte nei precedenti ricorsi di cui si è detto, che anche il decreto-legge n. 43 del 1999 sarebbe stato adottato in assenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza. Anche se la valutazione in ordine alla sussistenza di detti presupposti potrebbe compiersi in termini, non di certezza, ma di mera plausibilità (sentenza n. 398 del 1998), tuttavia, ad avviso della ricorrente, il decreto impugnato costituirebbe un semplice espediente, resosi “necessario” unicamente per superare la forte e generalizzata opposizione mossa dalle Regioni nei confronti del disegno di legge approvato nella seduta del Consiglio dei ministri del 12 febbraio 1999 e sottoposto all'attenzione dei rappresentanti regionali in sede di Conferenza permanente per i rapporti Stato-Regioni del 24 febbraio 1999. Proprio il parere negativo opposto dalle Regioni in quella sede sul disegno di legge avrebbe indotto il Governo a trasfondere parte del testo del disegno di legge originario nel decreto impugnato, sia pure in assenza di una reale – o plausibile – situazione di straordinarietà, necessità od urgenza, come dimostrato anche dal fatto che il decreto, da un lato, si limita a ripetere disposizioni della legge n. 5 del 1998 e, dall'altro, disciplina anche campagne lattiere già concluse. L'intero decreto-legge viene censurato anche in riferimento al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e all'art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997. La ricorrente ricorda che l'articolo da ultimo citato, nel conferire alle Regioni tutte le funzioni amministrative in materia di agricoltura, prescrive che i compiti di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola in coerenza con la politica comunitaria debbano essere esercitati dal Ministero per le politiche agricole d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni (art. 3 del d.lgs. n. 281 del 1997). Poiché il settore lattiero-caseario rientra nelle materie di competenza regionale (sentenza n. 398 del 1998) e poiché la regolamentazione del sistema delle quote latte necessita di indirizzi generali ed uniformi – nonché conformi ai principî comunitari – dettati per tutto il territorio nazionale, il principio di leale collaborazione imporrebbe il raccordo tra Stato e Regioni nelle forme dell'intesa, per assicurare la maggiore partecipazione possibile di queste ultime nell'elaborazione delle stesse linee guida. A conferma di tale conclusione la Regione Lombardia richiama la sentenza n. 398 del 1998, nella quale questa Corte avrebbe affermato che l'intesa tra Stato e Regioni di cui all'art. 3 del d.lgs. n. 281 del 1997 può essere sostituita dalla mera consultazione solo nel caso in cui non si tratti di elaborare linee generali di politica agricola, bensì di opporsi all'adempimento di precisi obblighi impartiti dagli organi comunitari. Viceversa, il decreto censurato sarebbe nato come stralcio di un più ampio disegno di legge, in ordine al quale, invocando l'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281 del 1997, il Governo ha attivato un meccanismo di consultazione successiva delle Regioni, salvo poi, a fronte dell'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali nella seduta della Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, abbandonare l'iniziale intento e trasfondere parte del testo originario nel decreto-legge impugnato, a ciò ritenendosi legittimato in forza di un presunto parere favorevole, comunque successivo, espresso dalla Conferenza nella stessa seduta. Secondo la ricorrente, l'assenso manifestato dalle Regioni in tale sede avrebbe riguardato unicamente l'operazione di trasposizione dell'art. 1 dell'originario disegno di legge in un decreto-legge, e non certo i contenuti dello stesso articolo. La Regione Lombardia contesta quindi specificamente la legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 2 e 14, del decreto-legge n. 43 del 1999. Il comma 2 dell'art. 1 impone alle Regioni e alle Province autonome, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, di comunicare all'AIMA gli errori intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al decreto-legge n. 411 del 1997 e le relative correzioni, sulla base delle risultanze della relazione finale della Commissione di garanzia quote latte. L'AIMA ha poi il compito di recepire tali correzioni, che vanno quindi comunicate agli interessati, ad opera delle Regioni. Il comma 14 dello stesso art. 1 dispone che ogni ulteriore questione relativa alle operazioni di riesame, non risolta ai sensi del citato comma 2, sarà definita, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, con uno o più decreti del Ministro per le politiche agricole, adottati d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni. In relazione a tale disciplina la ricorrente deduce la violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Le disposizioni censurate, infatti, si limiterebbero ad attribuire alle Regioni compiti meramente esecutivi, nell'espletamento dei quali, per altro, esse non potrebbero agire autonomamente, ma sulla scorta di attività e indicazioni di organi di derivazione statale. La sovrapposizione delle competenze statali a quelle regionali frustrerebbe le prerogative costituzionalmente garantite in capo alle Regioni e impedirebbe la realizzazione dei principî costituzionali di buon andamento nella gestione complessiva del sistema. La normativa impugnata sarebbe inoltre viziata di interna irrazionalità in violazione dell'art. 3 della Costituzione e contrasterebbe con l'art. 5 della Costituzione, in quanto tale irrazionalità ostacolerebbe il doveroso decentramento delle competenze. Nel ricorso si sottolinea anche l'onerosità degli incombenti attribuiti alle Regioni, per la ristrettezza dei termini perentori, e la scarsa chiarezza della disposizione di cui al comma 14 dell'art. 1, che sarebbe altresì in contrasto con i principî di decentramento amministrativo e di autonomia finanziaria. Oggetto di specifica censura sono anche i commi 3 e 4 dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999 in riferimento agli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 3 dell'art. 1 demanda all'AIMA – entro trenta giorni dal termine fissato al comma 1 ai fini della effettuazione della compensazione per le annate 1995-1996 e 1996-1997 (ovvero entro novanta giorni dall'entrata in vigore del decreto impugnato) – l'aggiornamento dei quantitativi individuali per il periodo 1997-1998, già accertati ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997, sulla base dei mutamenti di titolarità e delle informazioni relative ai contratti ed alle mobilità fornite dalle Regioni e Province autonome (lettera a), nonché la comunicazione ai singoli produttori dei quantitativi individuali sopracitati delle produzioni commercializzate per il periodo 1997-1998 risultanti dai modelli L1 pervenuti all'AIMA e delle anomalie in essi riscontrate (lettera b). Il successivo comma 4 stabilisce che l'AIMA, per mezzo della stessa comunicazione di cui al comma 3, lettera b), provveda all'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali per il periodo 1998-1999, che costituiranno anche attribuzione provvisoria per il periodo 1999-2000. In riferimento a tale disciplina, la ricorrente contesta l'attribuzione in capo all'AIMA dei poteri di aggiornamento dei quantitativi individuali di riferimento in evidente spregio delle competenze regionali. L'aggiornamento de quo, inoltre, comporterebbe l'attribuzione in termini retroattivi dei quantitativi individuali in riferimento ad annate già da tempo concluse, a danno dei singoli produttori e in violazione dei poteri programmatori delle Regioni in un settore di loro competenza. Premesso che la precisa scansione temporale, prevista a livello comunitario ai fini della pubblicazione dei quantitativi di riferimento, risponde all'esigenza di garantire una gestione corretta e programmata della produzione lattiera, che deve essere calibrata su una certa periodizzazione delle campagne di produzione, la ricorrente rileva che sconvolgimenti a posteriori della disciplina di settore, come quello determinato dalle disposizioni impugnate, sarebbero radicalmente contrari, oltre che alla normativa comunitaria anche all'ordine costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni. Le Regioni verrebbero totalmente spossessate delle loro attribuzioni programmatorie dagli effetti retroattivi delle disposizioni censurate, che determinerebbero conseguenze incontrollabili sia per i produttori che per l'ente territoriale preposto al governo del settore. La violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione è denunciata dalla ricorrente per quel che riguarda l'art. 1, commi 5, 10 e 19, del decreto-legge n. 43 del 1999. Il comma 5 del citato art. 1 prevede che, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, il Ministro per le politiche agricole, con proprio decreto, detti le modalità procedurali per addivenire alle determinazioni definitive dei dati di cui ai commi 3 e 4 sopra citati da parte delle Regioni e Province autonome. Ai sensi del successivo comma 10, con il medesimo decreto devono essere dettate le disposizioni relative alla comunicazione individuale ai produttori dei dati afferenti anche alla campagna 1998-1999. A seguito delle operazioni di compensazione di cui al comma 10, il prelievo dovuto per il periodo 1998-1999 deve essere versato dagli acquirenti, a norma del comma 19, entro il termine di venti giorni dal ricevimento della comunicazione da parte dell'AIMA. Ad avviso della Regione Lombardia, sarebbe evidente l'incongruità di tali disposizioni che, se da un lato, vedono le Regioni investite del compito di pervenire a determinazioni di carattere presuntivamente definitivo, dall'altro negano loro il potere di stabilire le modalità procedurali per addivenire a tali determinazioni. La violazione dei medesimi parametri è denunciata dalla ricorrente anche in riferimento alla disciplina delle operazioni di compensazione stabilita dall'art. 1, commi 1, 7, 8, 9 e 12, del decreto-legge n. 43 del 1999. Le disposizioni impugnate attribuiscono all'AIMA le competenze in ordine all'effettuazione di tali operazioni – i cui risultati acquistano dichiarato carattere di definitività ai sensi del comma 12 – sia in riferimento alle annate 1995-1996 e 1996-1997 (comma 1) che in riferimento alle annate 1997-1998 e 1998-1999 (commi 7 e 9) e riproducono gli stessi criteri di compensazione di cui al decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552 (Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996), alla relativa legge di conversione 20 dicembre 1996 n. 642, ed alla legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), mantenendo il medesimo ordine di priorità (comma 8), salvo che per le annate 1997-1998 e 1998-1999, per le quali, in deroga ai suaccennati criteri ed al loro ordine, si istituisce una priorità assoluta in favore delle Regioni terremotate Marche ed Umbria (comma 9). La ricorrente richiama la sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, in base alla quale i criteri di compensazione non possono essere stabiliti se non dopo aver acquisito in maniera formale il parere delle Regioni e delle Province autonome espresso nella sede appropriata, e sottolinea che nel caso de quo le Regioni sarebbero state consultate soltanto in via successiva e comunque con modalità non appropriate. Inoltre – osserva ancora la Regione Lombardia – il Governo avrebbe confermato in capo all'AIMA la titolarità delle competenze in materia di compensazione, mentre, ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, tali competenze dovrebbero essere riconosciute in capo alle Regioni, come dimostrato dalle conclusioni alle quali questa Corte è pervenuta nella citata sentenza in materia di riassegnazione delle quote confluite nella riserva nazionale. Il criterio di priorità stabilito per le operazioni di compensazione in riferimento alle annate 1997-1998 e 1998-1999 in favore delle Regioni Marche ed Umbria (comma 9) sarebbe discriminatorio nei confronti di altre Regioni in cui ugualmente si sono verificate calamità naturali. Secondo l'interpretazione della ricorrente, il decreto impugnato prevederebbe anche in riferimento all'annata 1995-1996 l'effettuazione delle operazioni di compensazione a livello nazionale, e ciò benché il decreto-legge n. 411 del 1997 e la relativa legge di conversione avessero stabilito di applicare le modalità di compensazione meno onerose per il produttore, fossero quelle introdotte nel 1996 ovvero quelle precedentemente in vigore. La confermata soppressione del livello provinciale di compensazione non solo ignorerebbe il governo regionale, ma recherebbe ancor più grave pregiudizio agli agricoltori della Regione ricorrente e, quindi, al suo stesso interesse ad esercitare le proprie potestà programmatorie del settore. Oggetto di censura è altresì il comma 15 dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, per contrasto con gli artt. 3, 81, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione. Il comma 15 stabilisce che, qualora le somme trattenute dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995-1996 e 1996-1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo complessivamente dovuto, il produttore debba corrispondere all'acquirente la differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine per il versamento degli importi trattenuti dall'acquirente stesso; in difetto, si prevede che le Regioni, su comunicazione dell'acquirente e previa intimazione al pagamento, effettuino la riscossione coattiva del debito residuo mediante ruolo. L'attribuzione alle Regioni di tale competenza, confliggerebbe, oltre che con i poteri di autorganizzazione ad esse riconosciuti dall'art. 115 della Costituzione, con il principio di autonomia finanziaria di cui all'art. 119 e con l'obbligo in capo allo Stato di copertura delle relative spese di cui all'art. 81 della Costituzione. Essendo gli introiti de quibus destinati alle casse dello Stato, sarebbe illogico ed ingiustificato, e quindi contrario ai principî di ragionevolezza e buon andamento ed economicità nell'agire amministrativo, attribuire l'onere della relativa riscossione ad enti autonomi, quali le Regioni. Il sostanziale avvalimento di uffici regionali da parte dello Stato non si accompagnerebbe, inoltre, alla necessaria copertura finanziaria. La ricorrente censura l'art. 1, comma 20, del decreto-legge n. 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Detta disposizione, con effetto a decorrere dal 1996-1997, fissa il termine per la stipula dei contratti di affitto e vendita di quota senza trasferimento di azienda al 31 dicembre di ciascun anno, fatti salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997. Ad avviso della Regione Lombardia, la norma impugnata sarebbe illegittima per la retroattività degli effetti che essa produce, che andrebbero a ripercuotersi su annate già concluse. Sarebbe poi stata ignorata la sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, che, affrontando il tema dell'affitto e vendita di quote latte, ha stabilito che lo spostamento del termine di efficacia dei contratti de quibus non può legittimamente avvenire senza un adeguato coinvolgimento delle Regioni, dichiarando la illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 173, della legge n. 662 del 1996: con il comma in oggetto il Governo avrebbe, infatti, reintrodotto una disposizione sostanzialmente riproduttiva di quella dichiarata incostituzionale. Oggetto ulteriore di censura, per asserita violazione dei medesimi parametri, è l'art. 1, comma 21, del decreto-legge n. 43 del 1999, che stabilisce che la ripartizione delle quote confluite nella riserva nazionale avvenga in relazione alla produzione regionale media commercializzata accertata per i periodi 1995-1996 e 1996-1997. Si prevede inoltre che l'assegnazione da parte delle singole Regioni ai produttori segua criteri di priorità deliberati dagli stessi enti, ma che comunque in primis avvenga a favore dei produttori che hanno subito le riduzioni di cui alla legge 24 febbraio 1995, n. 46, di conversione del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727. Il criterio di ripartizione, secondo la ricorrente, sarebbe irragionevole, in quanto non terrebbe conto del fatto che le Regioni a maggiore vocazione produttiva hanno subito nella annate considerate drastiche riduzioni di produzione sia per i tagli operati sia per i criteri di priorità seguiti nella compensazione. Questa Corte, inoltre, con la sentenza n. 398 del 1998 avrebbe stabilito l'esclusiva competenza regionale in ordine alla scelta dei criteri di assegnazione ai singoli produttori: l'imposizione di un criterio prioritario contenuta nella norma impugnata contravverrebbe alla pronuncia di questa Corte e, in ogni caso, limiterebbe fortemente i poteri programmatori costituzionalmente riconosciuti alle Regioni. Viene denunciato anche l'art. 1, commi 11 e 13, del decreto-legge n. 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 5, 24, 97, 113, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 11 stabilisce che l'AIMA, ai fini dello svolgimento delle operazioni di compensazione, prenda in considerazione esclusivamente i provvedimenti giurisdizionali, cautelari o non definitivi, contenenti dati quantitativi e notificati entro il trentesimo giorno antecedente la scadenza del termine per l'effettuazione delle compensazioni; in assenza delle predette indicazioni quantitative, l'AIMA è tenuta ad utilizzare i dati accertati dalle Regioni o dalle Province autonome sulla base del decreto-legge n. 411 del 1997. Il comma 13 stabilisce che le decisioni amministrative o giurisdizionali notificate oltre il termine di cui al comma 11 non producono effetto sui dati complessivi delle compensazioni, che restano fermi nei confronti dei produttori estranei ai procedimenti nei quali le decisioni sono state emesse. Ad avviso della ricorrente, il comma 11 introdurrebbe una penalizzante ed ingiustificata limitazione degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai produttori dopo anni di contenzioso in ordine alla consistenza della quota individuale di riferimento. La limitazione de qua, oltre a confliggere in via indiretta con il diritto di difesa di cui all'art. 24 della Costituzione, e con il divieto di esclusione o limitazione della tutela giurisdizionale di cui all'art. 113 della Costituzione, vanificherebbe gli effetti di pronunce giurisdizionali, minando qualsivoglia iniziativa programmatoria del settore di competenza regionale. Tale limitazione sarebbe oltre tutto irragionevole ed arbitraria, in violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto la mancata indicazione dei dati quantitativi non esclude il riconoscimento giurisdizionale del diritto alla produzione né la possibilità di quantificarne l'oggetto. Ne verrebbero altresì stravolti gli accertamenti che le Regioni hanno precedentemente compiuto anche sulla base dei provvedimenti giurisdizionali, a grave e ulteriore danno dei poteri programmatori e di controllo costituzionalmente garantiti alle medesime Regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione. La formulazione del comma 13 sarebbe di difficile comprensione in ordine al reale ambito di efficacia dei provvedimenti amministrativi e giurisdizionali notificati oltre il termine di cui al comma 11. In particolare sarebbe incomprensibile il riferimento ai produttori «estranei ai procedimenti nei quali sono state emesse» le decisioni, in quanto tali decisioni possono, ovviamente, avere effetto unicamente nei confronti delle parti in causa. L'ultima censura riguarda i commi 17 e 18 dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, che prevedono, rispettivamente con riferimento alle annate 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998, un procedimento di verifica rivolto alla comparazione dei dati dichiarati nei modelli L1 con quelli risultanti dagli accertamenti effettuati ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997 e alla eventuale rettifica dei primi sulla scorta dei secondi. Tale rettifica determina la non applicazione delle sanzioni amministrative di cui all'art. 11 della legge n. 468 del 1992 e la non punibilità degli eventuali reati di falso commessi nella dichiarazione di commercializzazione che risulti difforme da quella accertata, nonché dei connessi reati di cui all'art. 640-bis del codice penale e all'art. 2621 del codice civile, commessi ai fini di cui all'art. 61, numero 2, del codice penale. Tale disciplina, ad avviso della ricorrente, violerebbe gli artt. 3, 24, 117 e 118 della Costituzione. In particolare, il contrasto con l'art. 3 della Costituzione e in via indiretta con l'art. 24 della Costituzione deriverebbe dal fatto che le disposizioni censurate ignorerebbero totalmente la posizione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame ovvero hanno proposto ricorsi irricevibili, con ciò escludendoli in toto dalla possibilità di sanare eventuali pregresse irregolarità delle dichiarazioni di commercializzazione, e dunque imponendo una discriminatoria ed irragionevole limitazione al diritto di difesa. L'attribuzione dei procedimenti di “sanatoria” alla competenza dell'AIMA, sulla scorta di dati risultanti da accertamenti compiuti dalle Regioni, impedirebbe l'attuazione di una seria politica programmatoria a livello regionale, con violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.

Censure identiche a quelle proposte dalla Regione Lombardia, di cui al punto che precede, sono svolte anche dalla Regione Veneto (ric. n. 15 del 1999) in merito alla legittimità costituzionale del decreto-legge n. 43 del 1999.

La Regione Lombardia (ric. n. 18 del 1999) propone, inoltre, varie questioni di legittimità costituzionale anche nei confronti della legge 27 aprile 1999, n. 118, di conversione, con modificazioni, del decreto-legge n. 43 del 1999. La ricorrente, dopo avere premesso che le censure già formulate nel suo precedente ricorso nei confronti del decreto-legge suddetto devono intendersi trasferite sulla legge di conversione, solleva una prima questione di costituzionalità su tale legge nella sua interezza per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni e all'art. 2 del d.lgs. n. 143 del 1997. Sul punto la Regione Lombardia ripropone argomentazioni già svolte nel precedente ricorso relativo al decreto-legge n. 43 del 1999, di cui si è già dato conto, e rileva che la violazione delle prerogative regionali sarebbe ulteriormente aggravata dal fatto che, pur avendo il Governo dichiarato di agire ex art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281 del 1997, non sarebbe stata neppure rispettata la prescrizione relativa all'esame del parere successivo della Conferenza permanente in sede di discussione parlamentare della censurata legge di conversione. Dai lavori preparatori, infatti, non emergerebbe né l'esame né, tanto meno, l'adeguamento al parere negativo reso dai rappresentanti regionali, in sede di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999, sui contenuti della riforma. La legge impugnata, pertanto, non solo non sarebbe stata preceduta dalla prescritta intesa con le Regioni, ma neppure da un'adeguata considerazione del parere successivo reso dai rappresentanti regionali, e ciò tanto in sede di adozione del decreto-legge quanto in sede di sua conversione in legge. La ricorrente denuncia l'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 43 del 1999, come modificato dalla legge di conversione n. 118 del 1999, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. La disposizione impone alle Regioni e alle Province autonome di tenere in considerazione – in sede di motivata comunicazione all'AIMA degli errori intervenuti nelle operazioni di riesame di cui al decreto-legge n. 411 del 1997 e delle relative correzioni – le tipologie individuate nella relazione finale della Commissione di garanzia quote latte. Tale limitazione, ad avviso della Regione Lombardia, renderebbe ancor più marginale il ruolo svolto dalle Regioni, costrette ad integrare o correggere le operazioni di riesame da loro stesse precedentemente eseguite sulla scorta di precisi parametri imposti da un organo (la Commissione di garanzia) di derivazione statale e privo della partecipazione di alcun membro rappresentativo degli interessi regionali. La disposizione censurata violerebbe altresì gli artt. 3 e 5 della Costituzione, in quanto sovrapporrebbe le valutazioni di un organo istituito ai soli fini del generico controllo di legalità delle operazioni di riesame alle decisioni assunte dalle Regioni per le singole fattispecie esaminate a seguito di adeguata istruttoria. L'interna irragionevolezza di questa scelta ostacolerebbe la doverosa decentralizzazione delle competenze, e con essa le prerogative regionali costituzionalmente garantite in materia dagli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione. La violazione dei parametri costituzionali prima indicati è denunciata dalla ricorrente anche in riferimento all'art. 1, commi 3, lettera b), 3-bis e 3-ter dell'emendato testo del decreto-legge n. 43 del 1999. Nell'ambito delle operazioni, di competenza dell'AIMA, di aggiornamento dei quantitativi individuali per il periodo 1997-1998 e di comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi delle produzioni commercializzate per lo stesso periodo e delle anomalie riscontrate, la legge impugnata aggiunge che occorre tener conto anche delle risultanze dei ricorsi relativamente al numero dei capi accertati (art. 1, comma 3, lettera b). Ad avviso della Regione Lombardia, il richiamo delle decisioni de quibus con riferimento alla sola tipologia del numero dei capi accertati introdurrebbe una illogica e fuorviante discriminazione tra queste decisioni e quelle assunte dalle Regioni in ordine a tutte le molteplici fattispecie concrete esaminate ai fini dell'aggiornamento “definitivo” dei quantitativi individuali ad opera dell'AIMA, in evidente spregio delle prerogative costituzionalmente garantite alle Regioni. Il successivo comma 3-bis dell'art. 1 prevede che l'acquirente, al quale il produttore è tenuto a trasmettere copia della comunicazione di cui trattasi, si avvalga delle risultanze della stessa ai fini del prelievo supplementare. Il comma 3-ter dello stesso articolo, parimenti introdotto dalla legge di conversione, impone alle Regioni l'onere della comunicazione dei dati di cui alla citata lettera b) del precedente comma 3 agli acquirenti, alle loro organizzazioni, nonché alle associazioni di produttori. Queste disposizioni, facendo riferimento a comunicazioni che conterrebbero dati viziati dalla limitazione ai soli ricorsi in materia di numeri di capi accertati già contestata in riferimento al comma 3, lettera b) dell'art. 1, sarebbero affette dagli stessi vizi già rilevati dalla ricorrente a proposito di questa norma. A ciò dovrebbe aggiungersi l'ulteriore vizio derivante dal fatto che le Regioni sarebbero ancora una volta relegate ad un ruolo meramente esecutivo, con aggravio di incombenti complessi ed onerosi, in violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione. Gli stessi parametri costituzionali sono invocati dalla ricorrente nei confronti dell'art. 1, comma 4-bis. Tale disposizione, introdotta dalla legge di conversione, prevede che, in attesa dell'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali di riferimento per il periodo 1998-1999 (che varrà anche come attribuzione provvisoria per il periodo 1999-2000), le Regioni e le Province autonome sono autorizzate a rilasciare certificazioni provvisorie dei trasferimenti di azienda con quota o di sola quota che abbiano efficacia per il periodo 1999-2000, a condizione che tali trasferimenti riguardino aziende con quote o solo quote, i cui dati siano stati regolarmente verificati ed accertati ai sensi della normativa vigente. La censura mossa a questa norma si incentra sulla considerazione che la facoltà attribuita alle Regioni di rilasciare attestazioni provvisorie non può non essere esercitata che sulla base di dati provvisori e per ciò stesso dichiaratamente modificabili: ciò determinerebbe l'alterazione del quadro complessivo a pregiudizio delle Regioni che, come la Lombardia, intendendo attuare una reale e razionale programmazione del settore, non si avvarranno di tale facoltà. Oggetto di censura sono altresì le operazioni di compensazione previste dall'art. 1, commi 1, 6, 7, 8 e 21-ter del decreto-legge n 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 1 dell'art. 1, nel testo modificato in sede di conversione, prevede che per il solo periodo 1995-1996, l'AIMA, nella esecuzione della rettifica di cui all'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito dalla legge n. 5 del 1998, e successive modificazioni, non applichi le riduzioni della quota B in ottemperanza alle sentenze concernenti la illegittimità delle stesse riduzioni. La ricorrente rileva che tale determinazione è in contrasto con quanto precedentemente stabilito dal decreto-legge n. 411 del 1997 e dalla relativa legge di conversione n. 5 del 1998, che – anche sulla base delle risultanze delle indagini compiute dalla Commissione governativa istituita con decreto-legge n. 11 del 1997 – imponevano in via generale di applicare le modalità di compensazione meno onerose per il produttore, fossero quelle introdotte nel 1996 ovvero quelle precedentemente in vigore; e ciò a parziale soddisfazione delle ragioni di contrasto con il principio del legittimo affidamento dell'applicazione in termini retroattivi del nuovo metodo di compensazione per l'annata 1995-1996. La disposizione impugnata, prevedendo la non applicazione delle riduzioni della quota B solo nel caso in cui l'illegittimità della riduzione sia stata giuridicamente accertata con sentenza, disconoscerebbe i principî prima riconosciuti, seppure in modo imperfetto, in ordine alla generalizzata illegittimità del taglio e del metodo di compensazione nazionale introdotto a partire dall'annata 1995-1996, a campagna già inoltrata, per retroattività. Il censurato comma 6 dell'art. 1 impone alle Regioni, ai fini dell'applicazione da parte dell'AIMA dei criteri di priorità per la compensazione nazionale di cui al comma 8, di comunicare le informazioni relative alla esatta ubicazione delle aziende site in Comuni parzialmente delimitati ai sensi dell'art. 3, paragrafi 3, 4 e 5, della direttiva 75/268 CEE del Consiglio del 28 aprile 1975, sull'agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate, ma solo con effetto a decorrere dal periodo 1998-1999. Tale disposizione, secondo la ricorrente, violerebbe le prerogative regionali non solo in materia di agricoltura, ma anche di controllo del territorio. Il comma 7 dell'art. 1 prevede che l'AIMA effettui la compensazione sulla base di dati certi per il periodo 1997-1998 entro 30 giorni dalle determinazioni definitive di cui al comma 5 da parte delle Regioni e Province autonome, e comunque entro e non oltre il 30 settembre 1999 (non più il 15 settembre, previsto nel testo originario). La previsione dello slittamento del termine dimostrerebbe l'inesistenza dei presupposti della necessità ed urgenza a suo tempo affermati dal Governo in sede di decretazione d'urgenza. Inoltre il legislatore non definirebbe su che basi i dati sui quali effettuare la compensazione debbano intendersi “certi”, né avrebbe assicurato il coinvolgimento delle Regioni nella elaborazione dei suddetti dati e nella stessa definizione dei parametri sulla scorta dei quali ne dovrebbe essere assicurata la certezza. La legge di conversione ha poi modificato il comma 8 dell'art. 1, stabilendo, alla lettera e), che la compensazione è effettuata in favore di tutti gli altri produttori e così introducendo un ulteriore criterio di priorità. Sul punto la Regione Lombardia ribadisce che i suddetti criteri avrebbero dovuto essere determinati d'intesa con le Regioni (eccezione già esaurientemente esposta in sede di impugnazione del decreto-legge ora convertito). Rileva altresì l'evidente illogicità di detta disposizione, poiché non si comprenderebbe come i produttori sprovvisti di quota possano risentire di effetto alcuno o essere coinvolti dalle operazioni di compensazione. Il comma 21-ter, nello stabilire che, in attesa della riforma del settore, i criteri e l'ordine di priorità previsti dal comma 8 si applicano anche per l'effettuazione della compensazione nazionale per il periodo 1999-2000 e che a tale periodo si applicano anche le disposizioni previste dal comma 10, mutuerebbe dalle precedenti disposizioni ivi richiamate i vizi di illegittimità costituzionale già rilevati e confermerebbe l'originaria insussistenza delle ragioni di necessità ed urgenza sottese alla riforma. La Regione Lombardia denuncia anche l'art. 1, comma 11, del decreto-legge n. 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. In sede di conversione è stato modificato il comma 11 del decreto-legge relativo agli effetti dei provvedimenti giurisdizionali sulle operazioni di compensazione, nel senso della rideterminazione, ad opera dell'AIMA, dei dati quantitativi che devono essere posti a base delle operazioni in questione, nel caso di ordinanze giurisdizionali anche non definitive, che hanno fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi supplementari dovuti. L'avere rimesso all'AIMA la rideterminazione dei predetti dati quantitativi, secondo la ricorrente, non solo introdurrebbe una surrettizia limitazione degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai produttori in tema di quote latte, ma scavalcherebbe le pur limitate prerogative decisionali prima riconosciute alle Regioni, privandole di ogni potere di programmazione e controllo del settore, e risulterebbe irragionevole ed arbitraria. La Regione Lombardia deduce poi la illegittimità costituzionale dell'art. 1, comma 17, del decreto-legge n. 43 del 1999 per violazione degli artt. 3, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 17 dell'art. 1, nella parte modificata dalla legge censurata, prevede che, ove nei trenta giorni successivi alla ricezione dell'elaborato di verifica delle dichiarazioni di commercializzazione per i periodi 1995-1996 e 1996-1997, inviato dall'AIMA, l'acquirente confermi le singole posizioni accertate (apponendo per ognuno il timbro e la firma per accettazione del legale rappresentante dell'azienda) e provveda a restituire all'AIMA, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento, e alle Regioni e Province autonome, l'elaborato stesso (che vale a tutti gli effetti come rettifica dei modelli L1 a suo tempo inviati), la rettifica determina la non applicazione della revoca del riconoscimento prevista dall'art. 23 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569, e delle altre sanzioni amministrative previste, a carico dell'acquirente, dall'art. 11 della legge 26 novembre 1992, n. 468. Il comma suddetto prevede, inoltre, che in ogni caso gli accertamenti effettuati e le decisioni dei ricorsi di riesame costituiscono, a tutti gli effetti, modifica delle risultanze dei modelli L1 a suo tempo inviati, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge. Le modificazioni apportate dalla legge di conversione non avrebbero, secondo la ricorrente, ovviato alle illegittimità già rilevate nel ricorso sul decreto-legge convertito (di cui si è già dato conto), in riferimento al totale disinteresse nei confronti dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame ovvero hanno proposto ricorsi irricevibili, esclusi totalmente dalla possibilità di sanare eventuali pregresse irregolarità delle dichiarazioni di commercializzazione. Un'ultima censura concerne i commi 21 e 21-bis dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, dei quali la Regione Lombardia contesta la legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 21 del citato art. 1, così come modificato dalla legge di conversione, stabilisce che le quote confluite nella riserva nazionale sono ripartite tra le Regioni e le Province autonome, ai fini dell'assegnazione ai produttori titolari di quota, in misura proporzionale ai quantitativi individuali di riferimento allocati presso ciascuna Regione e Provincia autonoma accertati per i periodi 1995-1996 e 1996-1997 e che tale principio si applica anche per il periodo 1999-2000. Il comma 21-bis del medesimo articolo, introdotto dalla legge di conversione, stabilisce che in nessun caso possono beneficiare delle riassegnazioni i produttori che nel corso dei periodi 1997-1998 e 1998-1999 hanno venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le quote di cui erano titolari. Ad avviso della ricorrente, le innovazioni introdotte dalla legge di conversione avrebbero aggravato le illegittimità già denunciate nei confronti del decreto-legge n. 43 del 1999. In particolare, il criterio di ripartizione tra le Regioni della riserva nazionale da parte dello Stato sulla base non più della produzione media, ma delle quote individuali allocate in ciascuna Regione, risulterebbe ulteriormente irragionevole rispetto al precedente, in quanto non terrebbe conto del fatto che le Regioni a maggiore vocazione produttiva hanno subìto, nelle annate considerate, drastiche riduzioni della produzione in ragione dei tagli operati sui quantitativi individuali allocati nelle Regioni stesse a partire dal 1994 e dei criteri di priorità seguiti nelle operazioni di compensazione. Infine, come già rilevato in sede di ricorso sul decreto-legge n. 43 del 1999, il legislatore continuerebbe ad ignorare la sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, che stabiliva l'esclusiva competenza regionale in ordine alla scelta dei criteri di assegnazione ai singoli produttori. La limitazione introdotta con il comma 21-bis dell'art. 1, che esclude un'intera categoria di produttori dalla riassegnazione, contrasterebbe con gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e con gli stessi principî costituzionali recentemente affermati da questa Corte.

Censure identiche a quelle riportate al punto che precede proposte dalla Regione Lombardia, in ordine alla legittimità costituzionale della suddetta legge n. 118 del 1999, sono svolte anche dalla Regione Veneto (ric. n. 19 del 1999).

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo, allo stato degli atti e con riserva di successive difese, che i ricorsi siano dichiarati inammissibili o comunque infondati.

In prossimità dell'udienza del 26 ottobre del 1999 (originariamente fissata per la discussione dei ricorsi summenzionati), hanno depositato memorie le Regioni Veneto e Lombardia ed il Presidente del Consiglio dei ministri.

Le Regioni Veneto e Lombardia, con due memorie di contenuto identico, dopo una dettagliata ricostruzione degli interventi normativi succedutisi nel settore lattiero-caseario e della giurisprudenza costituzionale in materia, hanno svolto una serie di ulteriori precisazioni. In relazione alla lamentata violazione dell'art. 77 della Costituzione, le ricorrenti non ignorano che, proprio con riferimento al settore di cui è causa, questa Corte ha affermato che «i limiti imposti in sede comunitaria ai quantitativi nazionali di produzione lattiera e l'esigenza di introdurre misure intese al contenimento di questa rendono non manifestamente implausibile la valutazione governativa, posta a base degli interventi, in ordine al ricorso alla decretazione d'urgenza» (sentenza n. 398 del 1998). Tuttavia, ad avviso delle Regioni Lombardia e Veneto, i provvedimenti legislativi in esame, a differenza dei precedenti, non sarebbero diretti al contenimento della produzione interna e all'adempimento degli obblighi comunitari con riferimento alla introduzione della compensazione a livello nazionale (già assicurata per mezzo degli interventi del 1996), ma al riordino del settore. Le ricorrenti rilevano poi che tutti i provvedimenti legislativi impugnati detterebbero una serie di disposizioni retroattive incompatibili, per la loro stessa struttura normativa, con l'idea dell'urgenza (non autoprodotta) che è sottesa alla logica dell'art. 77 della Costituzione. Mancherebbe, comunque, il requisito della straordinarietà, posto che nel settore lattiero-caseario l'eccezione sarebbe divenuta la regola, con conseguente incertezza ed instabilità dei rapporti tra pubblica amministrazione e cittadini e tra Stato e Regioni. Quanto alla violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, secondo le Regioni Lombardia e Veneto questa Corte avrebbe statuito che il settore lattiero-caseario rientra nelle materie di competenza regionale e che, dunque, anche alla luce del d.lgs. n. 143 del 1997, l'elaborazione delle linee di politica agricola deve essere effettuata d'intesa con la Conferenza permanente; l'intesa – secondo l'interpretazione che le ricorrenti danno della sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte – potrebbe essere sostituita dalla mera consultazione solo nel caso in cui non si tratti di elaborare linee generali di politica agricola, ma di opporsi all'adempimento di precisi obblighi che gli organi comunitari abbiano impartito in ragione della non corretta attuazione di un dettame precedentemente imposto in via generale. Nessuna partecipazione, viceversa, sarebbe stata assicurata alle Regioni in sede di elaborazione normativa dei criteri di compensazione e loro ordine di priorità, né in sede di determinazione dei procedimenti di riassegnazione delle quote confluite in riserva nazionale, né, infine, in sede di previsione di piani di abbandono della produzione, e ciò in aperta violazione, oltre che dei principî già esposti, anche di quanto espressamente stabilito da questa Corte nella sentenza n. 398 del 1998. Nessuna partecipazione sarebbe poi stata di fatto riconosciuta alle Regioni in termini di esecuzione di funzioni amministrative, che sono loro attribuite nell'ambito del settore lattiero-caseario dalla Costituzione e confermate, da ultimo, dal d.lgs. n. 143 del 1997 e dalla recente giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 398 del 1998 e n. 520 del 1995). Le Regioni, per il resto ribadiscono e precisano le specifiche censure indirizzate avverso le singole disposizioni contenute negli atti legislativi impugnati.

Nella propria memoria (unica per tutti i ricorsi sopra menzionati, nella prospettiva della loro unitaria trattazione) l'Avvocatura generale dello Stato premette che se è vero quanto riconosciuto dalla Corte nella sentenza n. 398 del 1998, e cioè che la materia dell'agricoltura non è attratta da quella della regolazione dei mercati ed è di competenza regionale, tuttavia tale affermazione non porta a disconoscere la necessità di quelle funzioni centrali occorrenti per l'attuazione, in maniera organica ed uniforme su tutto il territorio nazionale, della normativa comunitaria di regolazione del settore a livello nazionale, violandosi altrimenti gli obblighi dello Stato italiano nei confronti della Comunità europea. Dopo questa preliminare precisazione, l'Avvocatura procede ad una trattazione separata delle questioni prospettate dalle ricorrenti, unificandole per provvedimenti normativi impugnati e per gruppi di censure. In particolare, quanto alla dedotta mancanza dei presupposti per la decretazione d'urgenza, la difesa erariale rileva che il primo degli impugnati decreti-legge (il n. 11 del 1997) è stato adottato a seguito dell'acuirsi della crisi del settore zootecnico per il contemporaneo operare degli effetti negativi della BSE (Encefalopatia spongiforme bovina) e del fenomeno delle eccedenze produttive di latte, anche al fine di far rientrare la protesta degli allevatori sfociata in clamorose iniziative. Le misure contenute nel decreto-legge (finanziamenti agevolati; premi per la perdita di reddito e per l'abbandono definitivo della produzione; anagrafe del bestiame; Commissione governativa di indagine; sgravi contributivi; conservazione di stanziamenti in bilancio; finanziamento delle misure di accompagnamento della PAC) sarebbero state “assolutamente urgenti” ed indifferibili per un serie di motivi, che l'Avvocatura individua: nella situazione che si era venuta a creare, nell'esigenza di erogare gli aiuti entro il 1° luglio 1997, nella scadenza al 31 gennaio del termine per il pagamento del prelievo (art. 3 decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 552, convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 642, recante «Interventi urgenti nei settori agricoli e fermo biologico della pesca per il 1996»), nella presenza di altre scadenze temporali (per la conservazione in bilancio degli stanziamenti per il 1996, per il pagamento delle rate di contributi, per il completamento dei pagamenti delle misure di accompagnamento), e, in riferimento all'anagrafe del bestiame, nella sua previsione ad opera della normativa comunitaria. Le suddette ragioni renderebbero «non manifestamente implausibile la valutazione governativa posta a base degli interventi in ordine al ricorso alla decretazione d'urgenza» (sentenza n. 398 del 1998). Considerazioni analoghe sono svolte con riferimento alla medesima censura riproposta anche in riferimento agli altri decreti-legge censurati (ed alle relative leggi di conversione). Quanto, invece, alla pretesa illegittima istituzione di apposita commissione governativa di indagine, l'Avvocatura rileva che la stessa è stata nominata dal Presidente del Consiglio dei ministri e non ha incluso nel suo seno rappresentanti del Ministero o delle Regioni (la norma parla genericamente di «magistrati, funzionari ed esperti della materia»), in quanto si tratterebbe di un organo super partes, senza poteri amministrativi e gestionali, incaricato solo di accertare come sia avvenuta la gestione delle quote, se vi siano state e da parte di chi irregolarità, come abbiano funzionato i controlli: «proprio per questa funzione» sarebbe «da escludere la necessità della presenza di rappresentanti delle amministrazioni (statali o locali) competenti». In relazione, invece, alla ipotizzata violazione del principio di leale collaborazione, sotto il profilo della mancata acquisizione del parere della Conferenza permanente Stato-Regioni prima dell'emissione della normativa censurata, la difesa erariale precisa preliminarmente che una parte di tale normativa non investirebbe materie di competenza regionale. Si osserva, poi, come le censure avanzate siano, in ogni caso, infondate anche in riferimento ai principî stabiliti dalla Corte nelle sentenze n. 398 del 1998 e n. 520 del 1995, non essendosi ritenuto necessario l'intervento della Conferenza permanente Stato-Regioni se non nell'adozione di criteri generali, mentre in riferimento a disposizioni di carattere puntuale ed urgente la partecipazione regionale può essere salvaguardata anche nella forma di richiesta di parere. Sono, infine, svolte dall'Avvocatura difese specifiche in relazione alle censure più analitiche proposte dalle ricorrenti su disposizioni ad hoc degli impugnati testi di legge, ponendosi, peraltro, in luce come le stesse appaiano «superate, infondate e non condivise da tutte le altri Regioni, che infatti hanno concordato le suddette disposizioni nelle previste sedi istituzionali, in un clima di reale e reciproca collaborazione».

Svoltasi l'udienza pubblica di discussione in data 26 ottobre 1999, all'esito della stessa questa Corte ha emanato, in data 15 dicembre 1999, ordinanza istruttoria con la quale veniva disposta l'acquisizione dei seguenti elementi di conoscenza: 1) verbali delle riunioni tenute, a far data dal 1° dicembre 1996, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, prima, e dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni e Province autonome, dopo, nelle quali sia stata trattata la materia delle quote latte (e relativi allegati riferentisi alla stessa materia); 2) relazione finale della Commissione di garanzia quote latte, istituita dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 5 del 1998; 3) prospetto delle date di emissione dei bollettini AIMA in riferimento alle campagne lattiero-casearie 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998; 4) quadro del contenzioso civile e amministrativo in corso, in relazione alla determinazione delle quote latte individuali e alle compensazioni effettuate dall'AIMA (oggi AGEA).

Acquisiti i suddetti elementi di conoscenza, veniva fissata per il giorno 23 ottobre 2001 una nuova udienza pubblica di discussione, destinata alla trattazione, oltre che dei ricorsi suddetti, anche dei due ulteriori proposti dalla Regione Veneto (ric. nn. 10 e 14 del 2000) contro il decreto-legge 4 febbraio 2000, n. 8 (Disposizioni urgenti per la ripartizione dell'aumento comunitario del quantitativo globale di latte e per la regolazione provvisoria del settore lattiero-caseario) e la relativa legge di conversione 7 aprile 2000, n. 79.

Con la prima di tali iniziative la Regione Veneto, come osservato, ha investito il decreto-legge n. 8 del 2000, censurato nella sua interezza e con specifico riguardo all'art. 1, commi da 1 a 8, per contrasto con gli artt. 3, 5, 11, 77, 81, 97, 115, 117, 118, 119 della Costituzione e con il principio di leale collaborazione tra Stato e Regione. Con il secondo ricorso, invece, è stata impugnata anche la legge di conversione n. 79 del 2000. La ricorrente, dopo avere premesso che le censure già formulate nei confronti del decreto-legge n. 8 del 2000 devono considerarsi trasferite sulla legge di conversione, solleva ulteriori censure sulle modifiche introdotte in sede di conversione.

Si è costituito – nei giudizi originati dai ricorsi nn. 10 e 14 del 2000 – il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che anche le questioni oggetto degli stessi siano dichiarate infondate. Con riferimento alla impugnazione dell'intero testo normativo, e segnatamente alla denunciata carenza, nel decreto-legge, dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza, la difesa erariale osserva che la censura non è stata riproposta nei confronti della legge di conversione, sicché dovrebbe ritenersi superata a seguito della avvenuta approvazione di tale legge. In replica alle censure che lamentano il mancato coinvolgimento delle Regioni nell'adozione della normativa oggetto di impugnazione, l'Avvocatura rileva che il testo del decreto-legge è stato sottoposto alla Conferenza Stato-Regioni, che si è espressa all'unanimità in senso favorevole, e che comunque non vi sarebbe alcuna necessità di indicare, nel testo della legge di conversione, che di tale parere si è tenuto conto nell'iter parlamentare di approvazione. Quanto alla pretesa violazione del principio di leale collaborazione, per avere il Governo proceduto a forme di mera consultazione delle Regioni, secondo la difesa dello Stato sarebbe da escludere la previsione di una intesa sulla emanazione di provvedimenti legislativi, in quanto essa implicherebbe una cogestione dell'iniziativa legislativa, che spetta costituzionalmente al Governo. La previsione dell'intesa di cui all'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 281 del 1997 – si aggiunge – si riferirebbe all'attività amministrativa di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola da parte del Ministero delle politiche agricole e forestali, non all'attività del Governo, come avrebbe chiarito questa Corte nella sentenza n. 398 del 1998. Specifiche difese, infine, sono svolte in relazione a ciascuna delle ulteriori censure che investono ogni singola norma impugnata del decreto-legge n. 8 del 2000 e della relativa legge di conversione n. 79 del 2000.

In prossimità anche dell'udienza pubblica del 23 ottobre hanno depositato nuove memorie sia le Regioni Lombardia e Veneto, sia l'Avvocatura generale dello Stato.

Le predette ricorrenti, in particolare, sottolineano che le intese e i pareri favorevoli dati come raggiunti, a quanto emergerebbe, in realtà, dalla documentazione prodotta in seguito all'ordinanza istruttoria, non avrebbero garantito il coinvolgimento regionale, perché successivi alla elaborazione della normativa in discussione e quindi condizionati dalla urgenza di provvedere “autoprodotta” dallo Stato, rivelandosi perciò inidonei a costituire strumenti di coinvolgimento delle Regioni, con violazione del principio di leale collaborazione e della sentenza n. 398 del 1998. Con tale pronuncia questa Corte avrebbe chiarito che, dovendo ascriversi la produzione lattiera alla materia dell'agricoltura, di competenza regionale, il raccordo tra Stato e Regioni, per essere rispettoso del principio di leale collaborazione, dovrebbe svolgersi nelle forme della intesa preventiva, sia a livello di produzione normativa, sia a livello di determinazione degli indirizzi generali di politica agricola. Nel merito, invece, le Regioni ribadiscono le censure già proposte.

La difesa erariale, per parte sua, prima di entrare nel merito delle questioni, ha preliminarmente rilevato che il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con decisione del 26 maggio 2000, ha chiesto alla Corte di giustizia delle Comunità europee di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla interpretazione di disposizioni dei regolamenti CEE n. 3950/92 e n. 536/93, entrambi in tema di prelievo supplementare sulla produzione di latte, in riferimento all'art. 33 del trattato CE, e che in relazione a tale causa, iscritta con il numero C-231/00 del ruolo, è già esaurita la fase scritta e si attende la fissazione della udienza orale, che, per la rilevanza delle questioni trattate, il Governo italiano ha espressamente sollecitato. Su tali premesse l'Avvocatura generale dello Stato ha sottolineato l'opportunità di conoscere preventivamente il punto di vista del giudice comunitario sulla legittimità e sulla portata della normativa europea, per la cui attuazione è stata adottata la disciplina nazionale contestata nel presente giudizio. Ha riproposto, infine, le difese già svolte nei suoi precedenti scritti.

Celebrata l'udienza del 23 ottobre 2001, all'esito della stessa questa Corte disponeva rinvio a nuovo ruolo di tutti i ricorsi suddetti, per consentire alle parti di svolgere le proprie difese anche in relazione alla sopravvenienza della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).

In prossimità dell'udienza del 3 maggio 2005, con due memorie depositate, rispettivamente, la prima il 19 aprile 2005, la seconda il successivo giorno 20, la Regione Siciliana e la Regione Lombardia hanno riproposto le proprie censure, mentre l'Avvocatura generale dello Stato ha ribadito le proprie difese.

In particolare, la Regione Siciliana evidenzia che le «disposizioni censurate» – art. 2, commi 6 e 8, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998 – imputano «alla Regione puntuali competenze amministrative istruttorie e decisionali», nonché «disciplinano le relative modalità di attuazione e le connesse responsabilità». In tal modo, prosegue la ricorrente, si realizza «un trasferimento di funzioni», il quale «avrebbe imposto l'emanazione di norme di attuazione da adottarsi nel rispetto della peculiare procedura concertativa sancita dall'art. 43 dello Statuto regionale». La Regione Siciliana, pertanto, seppur «assolutamente consapevole» della circostanza che le disposizioni impugnate siano dirette a superare la censura – ritenuta, oltretutto, fondata dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 520 del 1995) – «in ordine alla previgente disciplina», non prevedendo quest'ultima «la partecipazione delle Regioni territorialmente competenti nella procedura di riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino», rileva come il soddisfacimento di tale necessità dovesse, comunque, avvenire «nel rispetto della sancita procedura rinforzata» alla quale si è fatto sopra cenno. Precisa, infine, la ricorrente come l'avvenuta abrogazione dell'intero decreto-legge n. 411 del 1997 – ad opera dell'art. 10, comma 47, lettera n), del decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49 (Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari), convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119 – lasci, in ogni caso, «sussistere l'oggetto del giudizio». Poiché, infatti, «l'avvenuta abrogazione, in quanto operativa ex nunc, non ha eliminato gli effetti già prodotti dalle censurate disposizioni», né può «considerarsi satisfattiva delle pretese della ricorrente», mancherebbero entrambe le condizioni individuate come necessarie dalla giurisprudenza della Corte (è menzionata l'ordinanza n. 137 del 2004) perché possa dichiararsi l'intervenuta cessazione della materia del contendere.

Ripropone le doglianze già formulate nei propri ricorsi anche la Regione Lombardia. In via preliminare essa rileva che il quadro normativo vigente nella materia de qua risulta «complessivamente e sostanzialmente riformato» dal già menzionato decreto-legge n. 49 del 2003 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 119 del 2003). Tale decreto, si osserva, avrebbe dato «finalmente attuazione» ai principî enunciati dalla giurisprudenza costituzionale (è richiamata la sentenza n. 398 del 1998), riconoscendo – sul presupposto che gli interventi relativi al settore lattiero-caseario siano da ricondurre alla competenza regionale in materia di agricoltura – che gli «adempimenti relativi al regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (...) sono di competenza delle Regioni e Province autonome ». Conseguentemente, quindi, l'attuale disciplina affida alle Regioni e Province autonome «veri e propri compiti di gestione del mercato», sicché deve concludersi come «le norme attualmente regolanti il settore (...) soddisfino, complessivamente, le doglianze prospettate dalla Regione con i ricorsi di cui all'oggetto». Ciò non toglie, però, che debba ritenersi egualmente persistente – prosegue la ricorrente – l'interesse «alla definizione delle controversie nel merito». La declaratoria di cessazione della materia del contendere esige, difatti, non solo che sia «accertata la pertinenza della norma sopravvenuta rispetto all'oggetto dei ricorsi» (nonché «verificato l'eventuale espletamento di un'“effettiva innovatività” di tale norma rispetto alle disposizioni vigenti al momento della proposizione del ricorso»), ma anche che si riscontri «l'eventuale “carattere satisfattivo o meno rispetto alle censure fatte valere nell'atto introduttivo del giudizio”». Infine, ulteriore presupposto, «perché possa determinarsi la cessazione della materia del contendere a seguito di ius superveniens», è costituito dalla «mancata attuazione medio tempore delle disposizioni censurate», circostanza da escludere nel caso di specie, giacché le norme censurate, oltre ad aver ricevuto applicazione, «vincolano tuttora per le pregresse fattispecie l'attività giurisdizionale, arrecando alla ricorrente rilevanti e perduranti effetti lesivi». Si deduce, difatti, in particolare che «per le campagne da 1995-1996 a 1998-1999», in applicazione degli impugnati decreti-legge, l'AIMA ha «complessivamente provveduto in via esclusiva ad individuare le procedure per l'accertamento della produzione nazionale (per il tramite di una Commissione governativa appositamente nominata), ad assegnare ai produttori i quantitativi individuali di produzione e ad aggiornare gli elenchi dei produttori titolari di quota», e che la stessa, inoltre, «ha dato corso alle operazioni di compensazione per le campagne 1995-1996 e 1996-1997 e ha gestito i programmi di abbandono». Per contro alle Regioni «sono stati, invece, demandati compiti meramente esecutivi», compreso quello «faticosissimo ed onerosissimo» costituito dalla «definizione dei giudizi di riesame azionati dai produttori». Ne consegue, quindi, che «non solo le Regioni sono state espropriate dei rilevanti compiti riservati all'ex AIMA nella materia in questione», ma anche che le stesse «si sono viste irragionevolmente gravate proprio del contenzioso indotto dall'assolvimento dell'attività altrui». Siffatta situazione sarebbe stata, infine, aggravata dagli ulteriori interventi normativi realizzati nel settore de quo, costituiti dal decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43, convertito, con modificazioni, nella legge 27 aprile 1999, n. 118, nonché dal decreto-legge 4 febbraio 2000, n. 8, convertito, con modificazioni, nella legge 7 aprile 2000, n. 79. Ciò premesso in termini generali, quanto al merito delle censure la Regione Lombardia «insiste nel sottolineare che l'esclusiva attribuzione in capo all'AIMA delle competenze relative all'effettuazione delle suddette operazioni», oltre a confliggere con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, contravviene ai principî enunciati dalla giurisprudenza costituzionale con le sentenze n. 398 del 1998 e n. 520 del 1995, che riconoscono espressamente la «appartenenza del settore lattiero-caseario alla materia dell'agricoltura, di competenza delle Regioni». Contesta, inoltre, la ricorrente «gli stessi criteri di compensazione», segnatamente «nella parte in cui assicurano la totale compensazione ai produttori operanti nelle aree svantaggiate», giacché essi comporterebbero «una indiscutibile disparità di trattamento nei confronti degli operatori delle Regioni a maggiore vocazione produttiva, quale è la Lombardia». Viene ribadita, inoltre, la denunciata violazione del principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni. Da un lato, difatti, si evidenzia che l'art. 2, comma 2, del decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143, «prevede che i compiti di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola, in coerenza con la politica comunitaria, siano esercitati dal Ministro per le Politiche Agricole d'intesa con la Conferenza Permanente per i rapporti tra Stato e Regioni». Dall'altro, invece, si sottolinea come «la regolamentazione del sistema delle quote latte» necessiti di «indirizzi generali ed uniformi», ciò che «implica il raccordo tra Stato e Regioni nelle forme dell'intesa», ex art. 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Siffatta intesa, in particolare, presuppone «una paritaria codeterminazione del contenuto dell'atto», evenienza nel caso di specie «sempre costantemente e a priori mancata», come risulterebbe «per tabulas dalla documentazione depositata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in ottemperanza all'ordinanza istruttoria» emessa dalla Corte. Ed infatti, quanto al decreto-legge n. 11 del 1997, lo stesso sarebbe stato «semplicemente illustrato nei suoi contenuti al Comitato permanente in occasione della seduta del 15 gennaio 1997», come del resto in occasione della successiva seduta del 5 febbraio 1997, essendo stato il decreto «già adottato il 31 gennaio precedente». Né tali vizi sarebbero stati sanati in sede di conversione in legge del decreto, giacché la legge «non teneva conto del dichiarato dissenso manifestato dalle Regioni». Non diversamente, anche per il decreto-legge n. 411 del 1997, «il prescritto coinvolgimento regionale si è in realtà tradotto in una semplice informativa del Ministro sul testo già adottato il 1° dicembre». Infine, la Regione Lombardia, nell'insistere in merito «alla lamentata violazione dell'art. 77 Cost.», pur prendendo atto «del giudizio di non implausibilità del ricorso alla decretazione d'urgenza» (formulato dalla Corte con la sentenza n. 398 del 1998), sottolinea come lo stesso non possa essere riproposto nel caso di specie. Ricorrerebbe, difatti, nell'ipotesi in esame una situazione differente da quella oggetto della citata sentenza, «perché i provvedimenti legislativi qui considerati, diversamente dai precedenti, non sono affatto diretti al contenimento della produzione interna secondo i precetti comunitari, ma al riordino del settore».

Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una ulteriore memoria difensiva. Nella stessa la difesa erariale prende atto, innanzitutto, della «preannunciata rinuncia» alle impugnazioni proposta dalla Regione Veneto. Di seguito essa dà atto delle sopravvenienze normative intervenute nella materia de qua, costituite, oltre che dal già menzionato decreto-legge n. 49 del 2003 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 119 del 2003), dal decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 30 luglio 2003 (Disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all'art. 10, comma 34, della legge n. 119 del 2003). La nuova normativa – si sottolinea – ha stabilito che «gli adempimenti relativi al regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero caseari (...) sono di competenza delle Regioni e delle Province autonome alle quali spettano anche le funzioni di controllo relative all'applicazione del regime medesimo». L'art. 10, comma 47, del citato decreto-legge n. 49 del 2003, ha, inoltre, previsto l'abrogazione di «tutte le norme oggetto dei vari giudizi di costituzionalità». Completa, infine, il mutato quadro di riferimento la sopravvenienza della «attesa statuizione della Corte di giustizia delle Comunità europee, chiamata dal TAR Lazio a pronunciarsi» – come segnalato dall'Avvocatura generale dello Stato nei precedenti atti defensionali – «su quesiti riguardanti, in sostanza, se ed in quali limiti dovessero pagare il prelievo supplementare» i produttori di latte che avessero superato il tetto individuale di produzione. Orbene, la Corte di giustizia, con tre sentenze di pressoché identico contenuto (pronunciate il 25 marzo 2004, rispettivamente, nelle cause riunite C-231/00, C-303/00 e C-451/00, nonché nelle cause riunite da C-480/00 a C-481/00, C-484/00, da C-489/00 a C-491/00, da C-497/00 a C-499/00, ed infine nella causa C-495/00), ha, in primo luogo, individuato l'esatta interpretazione delle norme comunitarie che costituiscono il suddetto prelievo supplementare e che stabiliscono le sue modalità di applicazione. Le stesse, si è affermato, vanno interpretate nel senso di non impedire «che a seguito di controlli uno Stato membro rettifichi i quantitativi di riferimento individuali attribuiti ad ogni produttore e conseguentemente ricalcoli, a seguito di riassegnazione dei quantitativi di riferimento inutilizzati, i prelievi supplementari dovuti, successivamente al termine di scadenza del pagamento per la campagna lattiera interessata». Si è, inoltre, riconosciuto che le predette norme comunitarie debbono essere intese «nel senso che l'assegnazione iniziale dei quantitativi di riferimento individuali» (nonché ogni loro «modificazione successiva») vadano «comunicate ai produttori interessati dalle autorità nazionali competenti». Circa, poi, quello che appariva «il punto principale di contrasto» (concernente «i modi e i tempi» della comunicazione suddetta), la Corte di giustizia ha recepito l'opzione ermeneutica proposta dal Governo italiano, affermando che «è sufficiente una pubblicità secondo le norme del diritto interno, purché sia adeguata» (e cioè idonea a porre «in grado gli interessati di conoscere la portata dei loro diritti e dei loro obblighi»), in particolare precisando – con ciò disattendendo le doglianze in proposito formulate dalle aziende produttrici ricorrenti, le quali ipotizzavano una «violazione dei principî generali di proporzionalità e di tutela del legittimo affidamento» – che «non è escluso che una comunicazione dei quantitativi di riferimento individuali a mezzo di una pubblicazione in bollettini, quale quella controversa nella causa principale, possa soddisfare tale condizione». Alla luce, dunque, di tale mutato quadro normativo e giurisprudenziale, la difesa erariale ha concluso nel senso che «è da ritenere che, sostanzialmente, sia venuta a cadere la materia del contendere». Solo, pertanto, nell'eventualità che le ricorrenti non rinuncianti ipotizzino un «eventuale residuo interesse» alla definizione dei rimanenti giudizi, l'Avvocatura generale dello Stato si riporta integralmente alle difese già svolte.

Con atti del 16 marzo 2005, la Regione Veneto ha rinunciato a tutti i ricorsi da essa precedentemente proposti (ric. numeri 26, 37 e 41 del 1997; 3, 19 e 38 del 1998; 15 e 19 del 1999; 10 e 14 del 2000), rinuncia che segue a quella operata dalla Regione Lombardia con deliberazione del 14 marzo 1997, limitatamente, però, all'impugnazione dell'art. 7 del decreto-legge n 11 del 1997. Tali rinunce sono state accettate, per il Presidente del Consiglio dei ministri, dall'Avvocatura Generale dello Stato.

Le Regioni Lombardia e Veneto e la Regione Siciliana, con distinti ricorsi (rispettivamente iscritti, nel registro ricorsi, per la Regione Lombardia ai numeri 25 e 36 del 1997; 4 e 18 del 1998; 14 e 18 del 1999; per la Regione Veneto ai numeri 26, 37 e 41 del 1997; 3, 19 e 38 del 1998; 15 e 19 del 1999; 10 e 14 del 2000; per la Regione Siciliana al n. 16 del 1998), hanno proposto questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni, concernenti tutte il regime delle quote latte, contenute nei seguenti testi normativi: decreto-legge 31 gennaio 1997, n. 11 (Misure straordinarie per la crisi del settore lattiero-caseario ed altri interventi urgenti a favore dell'agricoltura), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 1997, n. 81; decreto-legge 19 maggio 1997, n. 130 (Disposizioni urgenti per prevenire e fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale, nonché interventi in materia di protezione civile, ambiente e agricoltura), convertito, con modificazioni, nella legge 16 luglio 1997, n. 228; decreto-legge 7 maggio 1997, n. 118 (Disposizioni urgenti in materia di quote latte), convertito, con modificazioni, nella legge 3 luglio 1997, n. 204; decreto-legge 1° dicembre 1997, n. 411 (Misure urgenti per gli accertamenti in materia di produzione lattiera), convertito, con modificazioni, nella legge 27 gennaio 1998, n. 5; legge 3 agosto 1998, n. 276 recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182 (Modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera e disposizioni sull'igiene dei prodotti alimentari); decreto-legge 1° marzo 1999, n. 43 (Disposizioni urgenti per il settore lattiero-caseario), convertito, con modificazioni, nella legge 27 aprile 1999, n. 118; decreto-legge 4 febbraio 2000, n. 8 (Disposizioni urgenti per la ripartizione dell'aumento comunitario del quantitativo globale di latte e per la regolazione provvisoria del settore lattiero-caseario), convertito, con modificazioni, nella legge 7 aprile 2000, n. 79. Considerata la sostanziale analogia dell'oggetto, i ricorsi possono essere riuniti per essere trattati congiuntamente e decisi con unica sentenza.

La Corte, all'esito dell'udienza pubblica del 26 ottobre 1999, ha emanato, in data 15 dicembre 1999, ordinanza istruttoria con la quale ha disposto l'acquisizione dei seguenti elementi di conoscenza: 1) verbali delle riunioni tenute, a far data dal 1° dicembre 1996, dal Comitato permanente delle politiche agroalimentari e forestali, prima, e dalla Conferenza permanente per i rapporti tra Stato e Regioni e Province autonome, dopo, nelle quali sia stata trattata la materia delle quote latte (e relativi allegati riferentisi alla stessa materia); 2) relazione finale della Commissione di garanzia quote latte, istituita dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998; 3) prospetto delle date di emissione dei bollettini dell'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (AIMA) in riferimento alle campagne lattiero-casearie 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998; 4) quadro del contenzioso civile e amministrativo in corso, in relazione alla determinazione delle quote latte individuali e alle compensazioni effettuate dall'AIMA (oggi, Agenzia per le erogazioni in agricoltura – AGEA).

Successivamente, all'udienza del 23 ottobre 2001, per consentire la discussione congiunta degli ulteriori ricorsi proposti dalla Regione Veneto in via principale, iscritti ai numeri 10 e 14 del registro ricorsi del 2000, si procedeva al rinvio a nuovo ruolo di tutti i ricorsi al fine di permettere alle parti di svolgere le proprie difese anche in relazione alla disciplina contenuta nella legge di revisione del Titolo V della Parte seconda della Costituzione.

La Regione Lombardia, con deliberazione n. 26176 del 14 marzo 1997, ha rinunciato alle censure proposte nei confronti dell'art. 7 del decreto-legge n. 11 del 1997. In prossimità dell'udienza pubblica la Regione Veneto, con atti del 16 marzo 2005, ha espressamente rinunciato alle impugnazioni proposte con i ricorsi numeri 26, 37 e 41 del 1997; 3, 19 e 38 del 1998; 15 e 19 del 1999; 10 e 14 del 2000. Tali ultime rinunce sono state accettate dall'Avvocatura generale dello Stato per conto del Presidente del Consiglio dei ministri, con atti del 14 aprile 2005. L'oggetto del contendere, pertanto, è limitato alle impugnazioni proposte dalla Regione Lombardia (ric. numeri 25 e 36 del 1997; 4 e 18 del 1998; 14 e 18 del 1999) e dalla Regione Siciliana (ric. n. 16 del 1998), in ordine alle disposizioni dei decreti-legge n. 11 del 1997, n. 411 del 1997, n. 43 del 1999 e delle relative leggi di conversione.

Prima di procedere alla disamina delle singole questioni di legittimità costituzionale sollevate, appare opportuno premettere alcune considerazioni di ordine generale in relazione alle ragioni che hanno condotto all'emanazione della disciplina le cui disposizioni formano oggetto di impugnazione. I testi normativi che contengono le norme sospettate di illegittimità costituzionale costituiscono un segmento della disciplina adottata nel tempo dal legislatore italiano per regolare il settore delle quote latte, in ragione di quanto previsto dalla normativa comunitaria.

Il Trattato che ha istituito la Comunità europea (Trattato 25 marzo 1957) – modificato prima dal Trattato di Amsterdam del 2 ottobre 1997 (Trattato di Amsterdam che modifica il trattato sull'Unione europea, i trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi), in vigore dal 1° maggio 1999, e successivamente dal Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 (Trattato di Nizza che modifica il trattato sull'Unione europea, i trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi), in vigore dal 1° febbraio 2003 – dispone agli artt. 32-38, che corrispondono nella sostanza agli originali artt. 38-46, gli interventi riconducibili alla Politica agricola comune (PAC). Così come per le diverse produzioni agricole, anche per i prodotti lattiero-caseari la politica comunitaria si è articolata attraverso diverse tipologie di interventi: misure per la regolarizzazione degli scambi, rafforzamento delle strutture produttive, misure di sostegno dei redditi degli agricoltori, misure per riequilibrare domanda ed offerta.

In ordine al settore lattiero-caseario, con reg. n. 13/64/CEE (espressamente richiamato nel reg. n. 804/68/CEE, del 27 giugno 1968, recante «Regolamento del Consiglio relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari»), veniva stabilito, in origine, che l'organizzazione comune del mercato si sarebbe realizzata, gradualmente, a partire dal 1964. L'organizzazione di mercato così istituita, comportava, principalmente, la fissazione annuale di un prezzo indicativo del latte, di prezzi d'entrata determinati per i prodotti pilota dei diversi gruppi di generi lattiero-caseari (e al cui livello il prezzo dei prodotti importati doveva essere riportato, a mezzo di un prelievo variabile), nonché di un prezzo di intervento per il burro. Tuttavia, solo con il reg. n. 804/68/CEE – successivamente modificato e poi da ultimo abrogato dal reg. n. 1255/99/CE, del 17 maggio 1999, recante «Regolamento del Consiglio relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari» – si determinava l'avvio di un complesso sistema di interventi comunitari nel settore. Nei “considerando” di detto regolamento si afferma, tra l'altro, che «la politica agricola comune ha lo scopo di attuare gli obiettivi dell'art. 39 del Trattato; che, specie nel settore del latte, è necessario, per stabilizzare i mercati e assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola interessata, che gli organismi d'intervento continuino a prendere le misure d'intervento sul mercato, uniformate al tempo stesso per non ostacolare la libera circolazione dei prodotti in causa all'interno della Comunità». Il reg. n. 804/68/CEE, secondo una linea che ha caratterizzato una prima fase della PAC, prevedeva, quindi, una serie di misure riconducibili principalmente ad un complesso sistema di prezzi, stabiliti a livello comunitario (prezzo indicativo, prezzo d'intervento, prezzo minimo d'importazione) e a politiche protezionistiche.

L'utilizzazione di prezzi di intervento e di prezzi minimi di importazione dava luogo, tuttavia, ad alcuni fenomeni distorsivi e cioè, da un lato, alla creazione di rilevanti scorte di prodotto eccedente, dall'altro alla mancata selezione delle produzioni più remunerative. Pertanto, a partire dagli anni '70 si è avuto un graduale mutamento caratterizzato dalla incentivazione della politica strutturale, sino a giungere agli anni '90, in cui, anche in ragione delle linee di riforma tracciate dalla relazione del Commissario all'agricoltura in carica all'epoca (1991), si è raggiunto un maggiore equilibrio dei mercati agricoli comunitari, con riduzione delle eccedenze di molti prodotti e delle spese sostenute. Sono stati, quindi, adottati vari regolamenti che hanno interessato quattro importanti settori dell'agricoltura riguardanti: i seminativi, le carni, il tabacco e i prodotti lattiero-caseari. Il mercato unico del settore lattiero-caseario non è basato, pertanto, solo su un sistema di prezzi, ma si articola in una serie di misure normative attraverso le quali la Comunità ha cercato di controllare la domanda e l'offerta dei prodotti considerati. La Comunità ha inteso, quindi, risolvere il problema della sovrapproduzione con una serie di meccanismi, tra cui quello delle c.d. quote latte.

In particolare, con il regolamento n. 856/84/CEE, del 31 marzo 1984, recante «Regolamento del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari» – che ha introdotto l'art. 5-quater nel regolamento (CEE) n. 804/68, peraltro successivamente abrogato dal reg. n. 1255/99/CE – veniva istituito, a decorrere dal 2 aprile 1984, un “prelievo supplementare” sulla produzione di latte che avesse superato un quantitativo annuo di riferimento. Il sistema si caratterizza così per il fatto che non è impedita la produzione, né la commercializzazione al di là della soglia fissata, ma si introduce un meccanismo di responsabilità finanziaria, che opera nella fase della stessa commercializzazione. L'importo del prelievo, essendo rapportato alla quantità di latte eccedente la quota latte assegnata, rende non conveniente la produzione che eccede il quantitativo predeterminato (cfr. sentenza n. 100 del 1998). Tale sistema «mira a ristabilire l'equilibrio tra domanda e offerta sul mercato lattiero, caratterizzato da eccedenze strutturali, limitando la produzione lattiera» (Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. VI, 25 marzo 2004, in cause riunite C-231/00, C-303/00 e C-451/00, nonché sentenza in pari data, in cause riunite da C-480/00 a C-482/00, C-484/00, da C-489/00 a C-491/00, da C-497/00 a C-499/00). Il prelievo, inoltre, – ha precisato la Corte di giustizia con le citate sentenze – «si iscrive (...) nell'ambito delle finalità di sviluppo razionale della produzione lattiera e di mantenimento di un tenore di vita equo della popolazione agricola interessata, contribuendo ad una stabilizzazione del reddito di quest'ultima»; per tali ragioni esso non ha natura sanzionatoria, costituendo «una restrizione dovuta a regole di politica dei mercati o di politica strutturale». Il regime così introdotto è stato prorogato, con modifiche, dapprima con il regolamento CEE 28 dicembre 1992, n. 3950/92 (Regolamento del Consiglio che istituisce un prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari), per sette periodi di dodici mesi, decorrenti dal 1° aprile 1993, e successivamente con il regolamento CE n. 1256/1999 del Consiglio del 17 maggio 1999, di modifica del reg. CEE n. 3950/92, che ha sancito la protrazione della disciplina per altri otto periodi consecutivi di dodici mesi a decorrere dal 1° aprile 2000. Con regolamento della Commissione del 9 marzo 1993, n. 536/93 CEE, emanato in attuazione del reg. n. 3950, sono state stabilite le modalità operative per l'applicazione del prelievo supplementare.

Di recente è stato emanato il regolamento del Consiglio del 29 settembre 2003, n. 1788/2003 CE che, al fine di «mettere a frutto l'esperienza acquisita in un intento di semplificazione e chiarezza», ha abrogato «a decorrere dal 1° aprile 2004» il reg. CEE n. 3950/92 (art. 25). Con regolamento (CE) n. 595/2004, del 30 marzo 2004, della Commissione, sono state infine dettate, in relazione al citato regolamento (CE) n. 1788/2003, disposizioni di attuazione sostitutive di quelle già previste dal reg. (CE) n. 1392/2001 in relazione al reg. n. 3950/92.

In Italia è stata data attuazione ai regolamenti comunitari in questa materia – dopo una lunga fase transitoria caratterizzata anche dalla condanna dello Stato italiano da parte della Corte di giustizia delle Comunità europee per violazione degli obblighi comunitari – con una prima disciplina organica, a partire dalla legge 26 novembre 1992, n. 468 (Misure urgenti nel settore lattiero-caseario), con la quale si è previsto che a ciascun produttore fosse assegnata annualmente una quota individuale, ossia un quantitativo massimo di produzione consentita, il cui superamento avrebbe determinato l'applicazione di un prelievo supplementare. Le quote assegnate a ciascun produttore dovevano essere indicate in appositi bollettini che l'AIMA avrebbe dovuto pubblicare entro il 31 gennaio anteriore al periodo di riferimento. I ritardi connessi all'attuazione di tale disciplina hanno aperto una nuova fase caratterizzata da una lunga trattativa tra l'Italia e gli organi comunitari per il definitivo allineamento alle posizioni sancite a livello europeo che ha portato, tra l'altro, all'emanazione degli atti legislativi oggetto dell'attuale scrutinio di costituzionalità.

Ciò precisato, occorre rilevare che, successivamente alla proposizione dei ricorsi di cui innanzi, è stato emanato il decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49, recante «Riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari», convertito, con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119, che è stato, a sua volta, in parte, modificato dal decreto-legge 28 febbraio 2005, n. 22, recante «Interventi urgenti nel settore agroalimentare», convertito, con modificazioni, nella legge 29 aprile 2005, n. 71. La nuova normativa contenuta nel decreto-legge n. 49 del 2003 ha stabilito che «gli adempimenti relativi al regime comunitario del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (...) sono di competenza delle Regioni e delle Province autonome, alle quali spettano anche le funzioni di controllo relative all'applicazione del regime medesimo» (art. 1, comma 1). Ha stabilito, altresì, che ad esse sono devoluti i proventi delle sanzioni, mentre restano demandate all'AGEA la gestione della riserva nazionale, l'esecuzione del calcolo delle quantità e degli importi globali e l'esecuzione delle comunicazioni agli organismi comunitari. Su alcune delle disposizioni introdotte dal decreto-legge n. 49 del 2003 – relative alla possibilità della nomina, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di un Commissario straordinario del Governo, per assicurare il monitoraggio e la vigilanza sull'applicazione del decreto nei suoi primi due periodi di attuazione, Commissario al quale è attribuito, nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione, il potere sostitutivo in relazione ad inadempienze delle amministrazioni regionali in merito all'attuazione della normativa in tema di prelievo supplementare (art. 10, commi 42, 43, 44 e 45) – è intervenuta, su ricorso proposto dalla Regione Emilia-Romagna, la sentenza di questa Corte n. 240 del 2004. Con tale pronuncia la Corte ha ritenuto non fondata la questione di costituzionalità proposta.

L'art. 10, comma 47, del suddetto decreto-legge n. 49 del 2003 ha, tra l'altro, abrogato l'art. 01 e l'art. 1, commi da 13 a 21 e commi da 28 a 35, dell'emendato testo del decreto-legge n. 11 del 1997, nonché per intero i decreti-legge n. 411 del 1997 e n. 43 del 1999, e relative leggi di conversione. Lo stesso art. 10 ha, inoltre, previsto, da un lato, che «le disposizioni contenute nel presente decreto si applicano, ove non diversamente ed espressamente specificato, a decorrere dal primo periodo di commercializzazione successivo alla data di entrata in vigore del decreto stesso; pertanto, tutti gli adempimenti relativi ai periodi precedenti sono regolamentati dalla normativa precedentemente in vigore» (comma 46); dall'altro, e conseguentemente, che le disposte abrogazioni hanno effetto «a decorrere dal primo periodo di applicazione del presente decreto» (comma 47, primo inciso). L'abrogazione disposta nei modi che precedono non determina, tuttavia, la cessazione della materia del contendere, in quanto le norme impugnate – come emerge anche dalle risultanze istruttorie – hanno ricevuto, medio tempore, una qualche attuazione (cfr., ex multis, sentenza n. 424 del 2004).

Tutto ciò premesso, va ribadito che la disciplina delle c.d. quote latte, come questa Corte ha già avuto modo di sottolineare, rientra nell'ambito della materia dell'agricoltura e non in quella di regolazione dei mercati. Questa Corte ha, infatti, chiarito che «il comparto della produzione lattiera e delle strutture produttive intese in senso lato assume un rilievo distinto ed autonomo rispetto alla regolazione dei prezzi e dei mercati, sicché il nesso strumentale tra l'agricoltura, che è l'oggetto specifico delle misure in questione, e la politica del mercato agricolo non può giustificare l'attrazione della prima nell'ambito della seconda, poiché diversamente la competenza regionale verrebbe integralmente sacrificata in materia di agricoltura, posto che ogni attività agricola può sempre essere strumentale al mercato» (sentenze n. 398 del 1998; v. anche sentenza n. 304 del 1987).

Pur sussistendo, all'epoca della proposizione dei ricorsi, la predetta competenza legislativa concorrente delle Regioni, nondimeno era configurabile un titolo di legittimazione dello Stato ad intervenire nel settore in esame.

In particolare, l'intervento del legislatore statale rinveniva una propria giustificazione, a livello costituzionale, nella necessità di adottare una normativa di carattere uniforme sull'intero territorio nazionale, e ciò soprattutto in vista della conformazione delle regole dell'ordinamento, nella materia oggetto dell'intervento, alla normativa comunitaria. In altri termini, la sussistenza di un interesse nazionale (categoria, all'epoca, certamente rilevante agli effetti del riparto di competenza legislativa tra Stato e Regioni) rendeva costituzionalmente legittimo l'intervento della legge statale, pur nel rispetto dell'esigenza di assicurare, nelle forme e nei modi di volta in volta necessari o opportuni, il coinvolgimento delle singole Regioni e delle Province autonome, e giustificava nella materia in questione anche la competenza amministrativa dello Stato. Nell'assetto costituzionale precedente alla riforma del Titolo V della Costituzione spettava, infatti, allo Stato la tutela di interessi nazionali ed unitari, in quanto non suscettibili di frazionamento territoriale. Nel quadro, pertanto, dell'unità ed indivisibilità della Repubblica sussistevano limiti alla potestà legislativa regionale proprio per assicurare il rispetto dei predetti interessi nazionali. Pur in presenza di interessi regionali, che radicavano nelle Regioni determinate competenze costituzionali, potevano essere coinvolti interessi di dimensione ultraregionale; quest'ultimi erano salvaguardati non già attraverso una diminuzione qualitativa o quantitativa delle attribuzioni regionali ma, più correttamente, indirizzando e coordinandone l'esercizio. La Corte ha, inoltre, precisato, da un lato, che «la stessa ragione d'essere dell'ordinamento regionale risiede nel fatto che la Costituzione, presupponendo l'esistenza di interessi regionalmente localizzati, ha disposto che essi siano affidati alla cura di enti di corrispondente estensione territoriale», dall'altro e specularmente, che «la cura di interessi unitari tali in quanto non suscettibili di frazionamento territoriale» faccia capo alla competenza dello Stato (sentenza n. 138 del 1972); e «che, in considerazione della rilevanza che in alcuni casi può assumere l'interesse nazionale, lo Stato possa legittimamente adottare una disciplina legislativa di dettaglio pur nell'ambito di materie attribuite in via generale alla competenza regionale» (sentenza n. 177 del 1988).

Di tali principî questa Corte ha fatto applicazione in attuazione di direttive comunitarie, ritenendo legittimo l'intervento statale quando esso trovi giustificazione «nel generale interesse nazionale» (sentenze n. 81 del 1979 e n. 182 del 1976), ravvisabile nella sussistenza di «interessi unitari, che impongano l'attuazione uniforme della normativa comunitaria nell'intero territorio nazionale» (sentenza n. 304 del 1987). In ordine ai regolamenti comunitari questa Corte ha avuto, inoltre, modo di affermare che, pur spettando in linea di principio alla competenza delle Regioni la potestà di adottare le misure necessarie per dare applicazione ai regolamenti stessi, tuttavia l'intervento di atti normativi nazionali rinviene una specifica legittimazione «quando lo richieda la necessità di garantire (…) il puntuale e corretto adempimento degli obblighi comunitari, ovvero lo esigano interessi unitari, che impongano l'attuazione uniforme della normativa comunitaria nell'intero territorio nazionale» (sentenza n. 304 del 1987).

Prima di passare all'esame delle specifiche censure occorre, altresì, chiarire, ratione temporis, quali siano i parametri costituzionali rispetto ai quali deve essere effettuato lo scrutinio di costituzionalità, nonché quali vizi siano deducibili da parte delle Regioni in occasione della promozione di questione di legittimità costituzionale in via diretta.

Trattandosi di ricorsi proposti prima dell'entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della Parte seconda della Costituzione), con i quali vengono dedotti, in particolare, vizi attinenti al riparto di competenze tra Stato e Regioni, lo scrutinio di costituzionalità dovrà essere effettuato avendo riguardo ai parametri costituzionali vigenti alla data di emanazione degli atti legislativi impugnati e, quindi, alla loro formulazione anteriore alla riforma di cui alla citata legge costituzionale (cfr. sentenze n. 103 del 2003; n. 524 e n. 376 del 2002).

Le Regioni censurano le disposizioni impugnate asserendo la violazione non solo dei parametri costituzionali contenuti nel Titolo V della Parte seconda della Costituzione (artt. 115, 117, 118 e 119), in ragione della ritenuta violazione del riparto delle competenze legislative e amministrative tra Stato e Regioni nella materia de qua, ma anche degli artt. 3, 5, 11, 24, 41, 77, 97 e 113 della Costituzione. Questa Corte, con orientamento costante, ritiene che le Regioni possano addurre la violazione di norme costituzionali non relative al riparto di competenze con lo Stato, soltanto quando tale violazione comporti una compromissione delle loro attribuzioni costituzionalmente garantite (ex multis, sentenze n. 50 del 2005; n. 287, n. 196, n. 6 e n. 4 del 2004; n. 274 del 2003). È bene, però, precisare sin da ora che, nel caso di specie, le Regioni – formulando, ad eccezione di talune specifiche ed autonome doglianze, censure che involgono complessivamente gli indicati parametri costituzionali, anche diversi da quelli inclusi nel Titolo V della Costituzione – supportano le proprie argomentazioni difensive muovendo generalmente dal presupposto che le Regioni stesse siano titolari nella materia in esame di competenza legislativa ed amministrativa (cfr. sentenza n. 4 del 2004).

Nell'esaminare le questioni si ritiene opportuno affrontare in primo luogo quelle che sono state proposte nei confronti dell'intero testo dei decreti-legge n. 411 del 1997 (ric. n. 4 del 1998) e n. 43 del 1999 (ric. n. 14 del 1999), nonché nei confronti delle rispettive leggi di conversione.

La Regione Lombardia deduce la mancanza dei presupposti atti a giustificare la decretazione di urgenza, in violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. In particolare, con riferimento ai decreti-legge n. 411 del 1997 e n. 43 del 1999 e alle relative leggi di conversione (rispettivamente legge n. 5 del 1998 e legge n. 118 del 1999), la ricorrente – traendo argomentazioni a sostegno della dedotta illegittimità costituzionale dal contenuto di alcune specifiche disposizioni di cui ai testi legislativi impugnati – osserva che, pur se in ipotesi potrebbe riconoscersi nell'intervento normativo censurato il carattere dell'urgenza, risultando esso adottato per fronteggiare la protesta degli allevatori chiamati a pagare il cosiddetto superprelievo, tuttavia, non potrebbe non considerarsi che si tratterebbe in ogni caso di urgenza autoprodotta, rinvenendo la protesta degli allevatori le proprie ragioni nella inadeguatezza delle scelte di governo del settore e nella inefficienza dell'amministrazione dello Stato. In tali condizioni, afferma la Regione, il ricorso alla decretazione d'urgenza non potrebbe essere ammesso, soprattutto se quest'ultima ha per conseguenza la lesione di sfere di competenza costituzionalmente garantite alle Regioni. Difetterebbe, altresì, il requisito della straordinarietà, posto che in materia di produzione lattiero-casearia il susseguirsi di atti provvisori mediante la decretazione d'urgenza costituirebbe oramai «la regola».

La questione non è fondata. Questa Corte ha più volte affermato (sentenze n. 285 e n. 6 del 2004, n. 16 del 2002, n. 398 del 1998, n. 330 del 1996 e n. 29 del 1995) che il sindacato sull'esistenza dei presupposti della necessità e dell'urgenza, che legittimano il Governo ad emanare decreti-legge, può essere esercitato solo in caso di evidente mancanza dei presupposti stessi. Nella specie – a prescindere dalla valutazione degli effetti prodotti dalle leggi di conversione – non sussiste il denunciato vizio, in quanto la necessità di introdurre nell'ordinamento interno misure regolatrici, volte a dare attuazione agli obblighi comunitari relativi al regime delle quote latte, rende non manifestamente implausibile la valutazione governativa, posta a base degli interventi, in ordine al ricorso alla decretazione d'urgenza (cfr. sentenza n. 398 del 1998).

La Regione Lombardia ritiene, altresì, che i decreti-legge n. 411 del 1997 e n. 43 del 1999 e le relative leggi di conversione violino gli artt. 3, 5, 11, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione al principio di leale cooperazione e all'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nonché all'art. 2 del decreto legislativo 4 giugno 1997, n 143 (Conferimento alle Regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale). In particolare (ric. n. 4 del 1998), la ricorrente lamenta che il decreto-legge n. 411 del 1997, pur disciplinando materie di sicura competenza regionale e dettando le linee generali di disciplina del settore, sarebbe stato adottato senza la previa consultazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome, in contrasto con quanto statuito, in linea di principio, da questa Corte con la sentenza n. 520 del 1995. Il mancato coinvolgimento della Conferenza e la conseguente mancata considerazione degli interessi e degli aspetti rilevanti nel settore, determinerebbe, poi, la violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, nonché del principio secondo cui l'iniziativa economica privata può essere guidata e controllata solo per fini di utilità sociale, nonché dell'art. 11 della Costituzione, posto che l'efficienza e la coerenza delle scelte di governo della produzione lattiero-casearia sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare. Analogamente, la ricorrente, con specifico riferimento al decreto-legge n. 43 del 1999 (ric. n. 14 del 1999), censura il fatto che tale decreto sarebbe nato come stralcio di un più ampio disegno di legge, in ordine al quale, invocando l'art. 2, comma 5, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali), il Governo ha attivato un meccanismo di consultazione successiva delle Regioni, salvo poi, a fronte dell'opposizione della maggioranza dei rappresentanti regionali in sede di Conferenza permanente in data 24 febbraio 1999, abbandonare l'iniziale intento e trasfondere parte del testo originario nel decreto-legge impugnato, a ciò ritenendosi legittimato in forza di un presunto parere favorevole, comunque successivo, espresso dalla Conferenza nella stessa seduta. In relazione alla legge di conversione n. 118 del 1999, la ricorrente si duole della circostanza che non sarebbe stata neppure rispettata la prescrizione afferente l'esame del parere successivo della Conferenza permanente in sede di discussione parlamentare della censurata legge di conversione. Dai lavori preparatori, infatti non emergerebbe né l'esame, né tanto meno l'adeguamento al parere negativo reso dai rappresentanti regionali in sede di Conferenza permanente del 24 febbraio 1999 sui contenuti della riforma.

La questione non è fondata. Escluso ogni rilievo – nei termini precisati – al richiamo, da parte della ricorrente, a parametri costituzionali diversi da quelli concernenti il riparto delle competenze legislative, non può ritenersi che la legittimità degli atti impugnati sia condizionata dalla necessità dell'intervento della Conferenza permanente nella fase di adozione dei decreti-legge ovvero delle leggi di conversione. Ciò in quanto non è individuabile un fondamento costituzionale all'obbligo di procedure legislative ispirate alla leale collaborazione tra Stato e Regioni (sentenza n. 196 del 2004, punto 27 del Considerato in diritto). Lo scrutinio di costituzionalità deve, invece, essere svolto con riferimento alla verifica del rispetto del principio di leale collaborazione in relazione alle singole disposizioni di disciplina della fase di attuazione delle disposizioni stesse. Né vale il richiamo operato dalla ricorrente a quanto statuito da questa Corte con la sentenza n. 520 del 1995, con la quale si è dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge 24 febbraio 1995, n. 46, recante conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727, «nella parte in cui non prevede il parere delle Regioni interessate» nella fase, però, attuativa, relativa al «procedimento di riduzione delle quote individuali spettanti ai produttori di latte bovino». A ciò va aggiunto che l'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 281 del 1997, pure richiamato dalla ricorrente, prevede obbligatoriamente l'intervento consultivo della Conferenza Stato Regioni in sede di predisposizione dei disegni di legge governativi e dei decreti legislativi, non anche in quella dei decreti-legge e dunque anche delle relative leggi di conversione; salvo quanto previsto dal comma 5 per la c.d. “consultazione successiva” (v. sentenza n. 196 del 2004, punto 27 del Considerato in diritto).

Esaminate le questioni involgenti l'intero testo dei provvedimenti legislativi impugnati, si può passare all'esame delle censure rivolte nei confronti di specifiche disposizioni degli stessi. Al riguardo, si ritiene opportuno procedere mediante un raggruppamento delle questioni che tenga conto della omogeneità di contenuto delle singole disposizioni impugnate, piuttosto che della loro appartenenza allo stesso atto legislativo.

Vengono in primo luogo in rilievo le disposizioni che hanno istituito la “Commissione di garanzia” e la “Commissione ministeriale per l'esame dei contratti di circolazione delle quote latte”.

La Regione Lombardia (ric. n. 18 del 1998) dubita della legittimità costituzionale dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 411 del 1997, aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, per contrasto con gli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 1 del citato art. 4-bis ha disposto l'istituzione, con decreto del Ministro per le politiche agricole, di una Commissione di garanzia «composta di sette membri, esperti della materia, scelti anche tra i componenti della commissione governativa di indagine in materia di quote latte, con il compito di verificare la conformità alla vigente legislazione delle procedure e delle operazioni effettuate per la determinazione della quantità di latte prodotta e commercializzata nei periodi 1995-1996 e 1996-1997 e per l'aggiornamento dei quantitativi di riferimento spettanti ai produttori per i periodi precisati nel presente decreto».

Secondo la Regione ricorrente, la suindicata disposizione violerebbe gli evocati parametri costituzionali poiché, pur essendo la Commissione di garanzia destinata ad occuparsi di una materia di sicura competenza regionale, non sarebbero previsti né la partecipazione ad essa di alcun rappresentante delle Regioni, né momenti di raccordo tra l'attività della Commissione e le amministrazioni regionali, essendo, anzi, prevista la comunicazione dei risultati della Commissione solo al Ministro per le politiche agricole e all'AIMA e non anche alle Regioni, con conseguente violazione del principio di leale cooperazione e di efficienza dell'amministrazione del settore.

La questione non è fondata. La previsione contenuta nella disposizione di cui all'art. 4-bis risponde, sul piano del riparto delle competenze legislative ed amministrative, alla necessità di garantire l'interesse unitario all'accertamento tempestivo sull'intero territorio nazionale della effettiva quantità di latte prodotta e commercializzata nei periodi presi in considerazione, con conseguente eventuale aggiornamento dei quantitativi di riferimento individuali spettanti ai singoli produttori, ciò al fine di assicurare la corretta esecuzione del regime comunitario delle quote latte. Né sussiste la necessità di un coinvolgimento delle Regioni nei termini prospettati dalla ricorrente: da un lato, la composizione della Commissione risponde ad evidenti ragioni di “terzietà” che stanno poi alla base della scelta, come componenti del predetto organismo collegiale, anche di soggetti già facenti parti della Commissione governativa d'indagine in materia di quote latte (istituita ai sensi dell'art. 7 del decreto-legge n. 11 del 1997); dall'altro, la tipologia delle attività attribuite alla Commissione esclude che possano sussistere interferenze con competenze regionali inerenti allo specifico territorio di riferimento.

La Regione Lombardia (ric. n. 4 del 1998) dubita, altresì, della legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 411 del 1997, che, in particolare, ha istituito una Commissione ministeriale per l'esame dei contratti di circolazione delle quote latte. Detta norma: – dispone che i contratti di circolazione delle quote latte di cui al comma 1, lettera d), debbano essere fatti pervenire all'AIMA entro 15 giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge, prevedendo, in caso di ritardato od omesso invio, che le Regioni competenti possano procedere alla revoca del riconoscimento di cui all'art. 23 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della legge 26 novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel settore lattiero-caseario); – prevede l'istituzione, con decreto del Ministro per le politiche agricole, di un'apposita Commissione, composta da cinque membri, per l'esame dei suddetti contratti e di quelli risultanti dalla relazione della Commissione governativa di indagine; – dispone che i quantitativi di latte commercializzati mediante i suddetti contratti siano imputati, a tutti gli effetti, al produttore proprietario del bestiame qualora ne sia dichiarata, a seguito di tale esame, la natura fittizia o comunque illecita; – stabilisce che i risultati dell'esame della Commissione debbano essere comunicati all'AIMA entro il termine perentorio di trenta giorni dalla scadenza del termine precedentemente indicato.

La ricorrente deduce che la norma impugnata violerebbe gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto la disciplina così introdotta sarebbe, in primo luogo, retroattiva, ma anche qualora non lo fosse, essa, prevedendo competenze di accertamento solo in capo all'AIMA e ad una Commissione d'indagine di istituzione ministeriale, andrebbe, comunque, ad incidere illegittimamente sulle prerogative delle Regioni. Queste ultime, infatti, sarebbero spogliate di qualsivoglia potere di accertamento in ordine ai contratti in oggetto. In tal modo, l'interferenza con l'attività programmatoria regionale determinerebbe ancora una volta uno sconvolgimento retroattivo di rapporti di diritto privato, suscettibile di serie conseguenze sulla produzione del latte. Ciò, in particolare, in quanto: – viene negato ogni ruolo delle Regioni, in una materia di loro competenza, ad eccezione di quello relativo all'applicazione della revoca del beneficio a seguito dell'accertamento effettuato dall'AIMA, alla quale soltanto devono essere trasmessi i contratti; – vengono, in particolare, soppresse le competenze attribuite alle Regioni dall'art. 8 della legge n. 468 del 1992 in ordine all'accertamento e ai controlli sugli acquirenti; – si introducono retroattivamente, per le annate 1995-1996 e 1996-1997, previsioni di carattere sanzionatorio nei riguardi dei contratti di circolazione delle quote latte di durata inferiore a sei mesi, in contrasto con le norme del codice civile che non prevedono alcuna presunzione di illiceità dei contratti di breve durata; – si istituisce una Commissione della quale non fanno parte rappresentanti delle Regioni, pur dovendo essa effettuare l'esame dei contratti di cessione delle quote latte e quindi esercitare funzioni in materia di competenza regionale.

La Regione ricorrente (ric. n. 18 del 1998) ha formulato poi ulteriori censure nei confronti del citato art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 411 del 1997, nel testo modificato dalla legge di conversione (legge n. 5 del 1998); in particolare, ha impugnato la disposizione con la quale il legislatore statale ha stabilito che la Commissione ministeriale possa esaminare i contratti pervenuti prima della loro comunicazione: tale norma, secondo la ricorrente, sarebbe di oscura formulazione e quindi lesiva del canone di ragionevolezza della normazione e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione, in una materia di sicura competenza regionale.

La questione non è fondata. Deve, infatti, ribadirsi la sussistenza della competenza statale anche in relazione agli accertamenti che investono i contratti di circolazione delle quote latte, in considerazione della presenza di un interesse nazionale sotteso a verifiche, necessariamente unitarie, che attengono, per fini di attuazione della normativa comunitaria, ad istituti che incidono sulle dinamiche della produzione lattiero-casearia. Tale interesse giustifica, altresì, la previsione di controlli a posteriori, volti a garantire che la produzione lattiera non superi, in ossequio ai limiti posti a livello comunitario, il quantitativo globale garantito (cfr. Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. VI, 25 marzo 2004, già in precedenza richiamata). In relazione poi alla lamentata violazione del principio di leale collaborazione, valgono le considerazioni poc'anzi esposte con riferimento alla Commissione di garanzia di cui all'art. 4-bis dello stesso decreto-legge n. 411 del 1997. Né è fondata l'ulteriore censura formulata nei confronti della norma introdotta dalla legge di conversione secondo cui la «Commissione può comunque esaminare i contratti pervenuti alla stessa» prima della comunicazione all'AIMA. La norma, infatti, presenta – a prescindere dalla sua idoneità ad incidere in maniera diretta o indiretta sulle competenze delle Regioni – un contenuto comunque non lesivo, in quanto non attribuisce ulteriori poteri decisionali o valutativi alla predetta Commissione.

Alcune censure riguardano la disciplina della ripartizione delle quote latte confluite nella riserva nazionale. Va in proposito osservato come la normativa comunitaria abbia autorizzato gli Stati membri ad alimentare una riserva nazionale, nella quale far confluire «tutti i quantitativi che, indipendentemente dai motivi, non hanno o non hanno più una destinazione individuale», e ciò al fine di consentire agli Stati stessi di poterne disporre per far fronte a situazioni particolari «determinate da criteri obiettivi» (tredicesimo “considerando” e art. 5 del reg. CEE 28 dicembre 1992, n. 3950/92; art. 6 del reg. CEE 9 marzo 1993, n. 536/93, recante “Regolamento della Commissione che stabilisce le modalità di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari”).

In particolare, la Regione Lombardia ha impugnato l'art. 1, commi 21 e 21-bis, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999. Il citato comma 21 dispone che, a decorrere dal periodo 1999-2000, le quote resesi disponibili a seguito, tra l'altro, dell'attuazione del decreto-legge n. 411 del 1997 affluiscono alla riserva nazionale e sono ripartite tra le Regioni e le Province autonome, ai fini della assegnazione ai produttori titolari di quota, in misura proporzionale ai quantitativi individuali di riferimento allocati presso ciascuna Regione o Provincia autonoma, accertati per i periodi 1995-1996 e 1996-1997 (nella originaria formulazione, il decreto-legge, oggetto di specifica censura, stabiliva che la ripartizione dovesse avvenire in relazione alla media regionale commercializzata accertata per i medesimi periodi), per essere assegnate secondo criteri oggettivi di priorità deliberati dalle stesse, tenendo prioritariamente conto delle riduzioni effettuate ai sensi del decreto-legge 23 dicembre 1994, n. 727 (Norme per l'avvio degli interventi programmati in agricoltura e per il rientro della produzione lattiera nella quota comunitaria). Il comma 21-bis, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 118 del 1999, stabilisce che in nessun caso possono beneficiare della riassegnazione i produttori che, nel corso dei periodi 1997-1998 e 1998-1999, abbiano venduto ovvero affittato, in tutto o in parte, le quote di cui erano titolari.

La Regione ricorrente ritiene (ric. n. 14 del 1999) che il comma 21 dell'art. 1 sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: – irragionevolmente non terrebbe conto della situazione delle Regioni che, nei periodi 1995-1996 e 1996-1997, sono state maggiormente interessate dalla riduzione delle quote; – pur rimettendo la determinazione dei criteri di ripartizione alle Regioni e alle Province autonome, individuerebbe comunque, in contrasto con quanto affermato nella sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, un criterio di priorità, così limitando i poteri programmatori spettanti, in materia, alle Regioni. La stessa Regione, con successivo ricorso (n. 18 del 1999), ha ribadito le censure rivolte nei confronti del comma 21, asserendo che le innovazioni introdotte dalla legge di conversione avrebbero “aggravato” la lesione delle prerogative regionali, sostituendo al criterio della produzione media, ai fini del riparto, quello delle quote individuali allocate presso le Regioni. Il comma 21-bis dello stesso art. 1 sarebbe, sempre secondo la ricorrente, costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, in contrasto con il principio secondo cui spetterebbe alle Regioni e Province autonome la determinazione dei criteri di priorità, escluderebbe una intera categoria di produttori, con conseguente limitazione dei poteri di programmazione attribuiti alle Regioni in materia.

Le questioni non sono fondate. Le disposizioni in esame, nel prevedere la riassegnazione ai produttori delle quote resesi disponibili, demandano alle Regioni di stabilire, in generale, quali debbano essere i criteri di priorità. Nell'effettuare tale scelta, il legislatore statale ha inteso comunque imporre il rispetto di taluni criteri obiettivi (cfr. normativa comunitaria richiamata ai punti da 2 a 2.1.4.), volti a garantire sull'intero territorio nazionale un trattamento uniforme tra tutti i produttori lattierio-caseari che abbiano subìto una riduzione della quota di riferimento individuale in attuazione di obblighi comunitari secondo le modalità stabilite dal decreto-legge n. 727 del 1994. A ciò si aggiunga che, pur dopo l'abrogazione della norma in esame, l'art. 3, comma 4, lettera a) del decreto-legge n. 49 del 2003, non oggetto di impugnazione, ha reintrodotto un analogo criterio di priorità che richiama, in parte, quanto statuito dal citato decreto-legge n. 727 del 1994. L'esigenza di garantire l'interesse unitario all'assegnazione di quote a soggetti che dimostrano un interesse verificabile all'attività di produzione lattiero-casearia è alla base anche della scelta oggettiva di escludere dall'assegnazione di quote i produttori che in precedenza hanno venduto, ovvero affittato, in tutto o in parte, la quota di propria spettanza (art. 21, comma 1-bis). Né può ritenersi che fosse necessario, sotto questo specifico profilo, un coinvolgimento delle Regioni: si tratta, infatti, di previsione e attuazione di criteri non discrezionali che prescindono dalla necessità di valutare eventuali interessi afferenti a specifici ambiti territoriali.

La Regione ricorrente censura l'art. 8, commi 1 e 3, del decreto-legge n. 11 del 1997 (ric. n. 25 del 1997), nonché l'art. 1, commi 36-44, del medesimo decreto-legge, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 81 del 1997 (ric. n. 36 del 1997), relativi all'istituzione dell' “anagrafe del bestiame”. Il comma 1 dell'art. 8 stabilisce che, al fine di rendere disponibili in modo aggiornato e continuo i dati reali derivanti dall'applicazione del d.P.R. 30 aprile 1996, n. 317 (Regolamento recante norme per l'attuazione della direttiva 92/102/CEE relativa all'identificazione e alla registrazione degli animali), il Ministero della sanità realizza un sistema informativo nazionale basato su un'unica banca dati. Il comma 3 prevede che il Ministero delle risorse agricole alimentari e forestali e l'AIMA debbano essere interconnessi, attraverso i propri sistemi informativi, a tale banca dati, mentre le altre amministrazioni dello Stato e gli altri soggetti interessati possono accedere ad essa secondo modalità da stabilirsi con decreto interministeriale.

Secondo la ricorrente, le predette disposizioni sarebbero costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt. 3, 5, 11, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento al principio di leale collaborazione e all'art. 12 della legge 23 agosto 1998, n. 400 (Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), nonchè agli artt. 66 e segg. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382). Ciò in quanto non sarebbe, innanzitutto, prevista alcuna consultazione delle Regioni in vista dell'adozione del decreto ministeriale che deve determinare le modalità di accesso ad un archivio elettronico di sicuro interesse regionale. In secondo luogo – nonostante la norma in esame disciplini un settore di competenza regionale incidendo sulla materia della zootecnia in generale e della produzione lattiero-casearia in particolare – l'accesso alle banche dati sarebbe riservato ad un ente statale e «graziosamente» concesso alle Regioni mediante un successivo decreto ministeriale. Da qui, altresì, l'asserito contrasto: a) con l'art. 3 Cost. per irragionevolezza e incoerenza della norma; b) con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.); c) con il principio secondo il quale l'iniziativa privata può essere guidata e controllata solo per perseguire finalità sociali (art. 41 Cost.); d) con l'art. 11 Cost. «atteso che efficienza e coerenza delle scelte del governo della produzione lattiero-casearia sono valori propri dell'ordinamento comunitario, che lo Stato italiano è tenuto a salvaguardare». A seguito dell'emanazione della legge di conversione le predette norme sono state inserite nelle disposizioni di cui ai commi 36, 37 e 39 dell'art. 1 dello stesso decreto-legge.

In via preliminare, devono essere dichiarate inammissibili le questioni sollevate nei confronti dell'art. 1, commi 38, 40, 41, 42, 43 e 44 del decreto-legge, nel testo risultante a seguito della legge di conversione, dal momento che nel ricorso non vengono addotti specifici motivi di illegittimità, né avendo le suddette disposizioni formato oggetto di censura nelle impugnative concernenti le “corrispondenti” disposizioni del decreto-legge. A ciò si aggiunga che l'art. 1, comma 38, si riferisce alla Provincia autonoma di Bolzano e alla Regione Valle d'Aosta, già dotate di anagrafe del bestiame, mentre l'art. 1, comma 42, contiene una disposizione non ricompresa nel testo originario del decreto-legge.

In relazione, invece, alle sole censure riconducibili al riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, che hanno investito l'art. 8, commi 1 e 3, del testo originario del decreto-legge, deve dichiararsi la intervenuta cessazione della materia del contendere, atteso che l'art. 1, comma 39, del decreto-legge, nel testo risultante dalla legge di conversione, ha stabilito che, ai fini dell'espletamento delle funzioni di rispettiva competenza, non soltanto il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali, ma anche le Regioni e le Province autonome sono interconnesse attraverso i propri sistemi informativi alla banca dati di cui al comma 36 dello stesso art. 1. Questa modifica – in mancanza di una attuazione medio tempore della norma contenuta nel decreto-legge – deve ritenersi satisfattiva delle pretese formulate dalla ricorrente (sentenza n. 196 e ordinanza n. 137 del 2004). Conseguentemente non sono fondate le censure rivolte nei confronti dell'art. 1, commi 36, 37 e 39, del decreto-legge n. 11 del 1997, nel testo risultante dalla legge di conversione n. 81 del 1997.

Alcune delle questioni proposte attengono all'attribuzione di funzioni amministrative, ritenute di spettanza regionale, all'AIMA. In ragione della complessità delle censure, è opportuno procedere all'analisi separata delle relative norme sospettate di illegittimità costituzionale.

Vengono in primo luogo in rilievo le disposizioni generali di conferimento delle funzioni all'AIMA. L'art. 01, comma 1, del decreto-legge n. 11 del 1997, introdotto dalla legge di conversione n. 81 del 1997, prevede che, a decorrere dal periodo di applicazione 1997-1998, le funzioni amministrative relative all'attuazione della normativa comunitaria in materia di quote latte e di prelievo supplementare siano svolte dalle Regioni e dalle Province autonome, fatti salvi, in attesa della riforma organica del settore, i compiti dell'AIMA in materia di aggiornamento del bollettino 1997-1998, di riserva nazionale, di compensazione nazionale e di programmi volontari di abbandono.

Ad avviso della ricorrente (ric. n. 36 del 1997) la riportata disposizione solo formalmente riconosce le attribuzioni regionali in materia, mentre, in realtà, fa salve le prerogative dell'AIMA, riservando alle Regioni compiti non decisionali ma meramente burocratici ed impedendo loro l'efficiente governo del settore. Da qui la violazione: a) dell'art. 97 Cost. (unitamente agli artt. 5, 115, 117 e 118); b) dell'art. 41 Cost., atteso che verrebbe preclusa la possibilità che l'iniziativa privata sia realmente indirizzata a fini sociali; c) dell'art. 11 Cost. (unitamente agli artt. 5, 117 e 118), in quanto verrebbe stravolto l'assetto delle competenze con impedimento ad attuare gli impegni comunitari.

La questione non è fondata. La norma in esame, dal punto di vista costituzionale, rinviene un idoneo presupposto giustificativo nella necessità di garantire, per esigenze unitarie, una attuazione uniforme e puntuale della normativa comunitaria nell'intero territorio nazionale in settori nevralgici per il corretto funzionamento del complessivo regime delle quote latte. La scelta del legislatore appare non irragionevole e strettamente proporzionata allo scopo perseguito, alla luce, in particolare, della natura dichiaratamente provvisoria della norma in esame: quest'ultima precisa, infatti, che le funzioni amministrative sono attribuite all'AIMA in attesa della riforma organica del settore, che è poi intervenuta con il decreto-legge n. 49 del 2003, convertito nella legge n. 119 del 2003, il cui art. 10, comma 47, lettera i), come già sottolineato, ha disposto l'abrogazione, tra le altre, della norma impugnata.

Un ulteriore sottogruppo di censure riguarda le disposizioni relative alle funzioni attribuite all'AIMA di accertamento, aggiornamento e relativa pubblicazione degli effettivi quantitativi di latte prodotto.

L'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997, dispone che l'AIMA, sulla base della relazione della Commissione governativa d'indagine, delle risultanze della rilevazione straordinaria dei capi bovini effettuata ai sensi dell'art. 6 del decreto-legge n. 130 del 1997, delle dichiarazioni di contestazione di cui al decreto ministeriale 15 maggio 1997, dei controlli effettuati e già comunicati dalle Regioni e dalle Province autonome, degli altri elementi in suo possesso e dell'attività del comitato di coordinamento delle iniziative in materia di gestione delle quote latte, di cui al decreto del Ministro per le politiche agricole 16 settembre 1997, nonché dei modelli L1 pervenuti entro la data di entrata in vigore del decreto-legge n. 411, debba determinare gli effettivi quantitativi di latte prodotto (il riferimento al latte prodotto è stato aggiunto dalla legge di conversione) e commercializzato. La norma prevede che tale attività debba essere effettuata con riguardo a casi specificamente indicati, e, in particolare, ai modelli L1 con quantità di latte commercializzato non compatibile con la consistenza di stalla accertata in base alla rilevazione straordinaria, tenuto conto della media provinciale per capo, qualora la produzione dichiarata superi tale media del venti per cento (lettera c), nonché al caso dei contratti di circolazione delle quote latte, rientranti nelle tipologie individuate come anomale dalla Commissione governativa di indagine (disposizione quest'ultima introdotta in sede di conversione), quali le soccide, i comodati di stalla, gli affitti di azienda di durata inferiore ai sei mesi (lettera d).

Secondo la ricorrente (ric. n. 4 del 1998) la disposizione di cui all'art. 2, comma 1, lettera d) del testo originario del decreto-legge n. 411 del 1997 sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Nel ricorso n. 18 del 1998 vengono ulteriormente approfondite e specificate le censure, estendendole anche alla lettera c) del comma 1, del predetto art. 2. Si ipotizza la violazione degli evocati parametri costituzionali (e con essi anche dell'art. 41 Cost.) in quanto: – alla lettera c), verrebbe determinato in maniera arbitraria e irragionevole l'eccedenza della media provinciale per capo, della quale si deve tenere conto in particolare per la determinazione degli effettivi quantitativi prodotti e commercializzati negli anni 1995-1996 e 1996-1997, nella misura del 20 per cento per qualunque parte del territorio nazionale, e quindi senza tenere conto delle diverse realtà regionali e senza che le Regioni siano state consultate; – alla lettera d), si attribuirebbe alla valutazione della Commissione governativa di indagine (così rinunciando il legislatore ad esercitare una competenza che gli appartiene e che andrebbe attuata in stretto raccordo con le Regioni), senza predeterminazione di criteri, con effetto retroattivo, e senza alcuna consultazione delle Regioni, la individuazione delle tipologie contrattuali di circolazione delle quote latte da considerarsi anomale ai fini della determinazione degli effettivi quantitativi di latte prodotto e commercializzato.

Le questioni non sono fondate. Le funzioni attribuite all'AIMA dalle disposizioni in esame si giustificano in quanto connesse alla necessaria determinazione dell'effettivo quantitativo di produzione lattiera all'esito delle attività accertative indicate dalla norma stessa e imposte dalle esigenze di celere attuazione degli obblighi comunitari. In particolare, risponde ad ineludibili esigenze unitarie la rideterminazione delle quote a seguito della verificata non compatibilità tra la quantità di latte commercializzato e la consistenza di stalla accertata (art. 2, comma 1, lettera c). Né appare necessaria l'attivazione di procedure di concertazione con le Regioni: la norma in esame – stabilendo che occorre tenere conto della media provinciale per capo elaborata dall'Associazione italiana allevatori, con un margine ragionevole di tollerabilità del 20 per cento – non prevede una generalizzata rideterminazione degli effettivi quantitativi di latte prodotto, bensì garantisce, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, una adeguata considerazione delle specificità territoriali. Allo stesso modo risulta non lesiva di attribuzioni regionali la previsione di cui alla lettera d): la norma, infatti, incide indirettamente su istituti di diritto privato la cui regolamentazione spetta al legislatore statale in considerazione della necessità di garantire un trattamento uniforme sull'intero territorio nazionale. La insussistenza di implicazioni connesse alle specificità delle singole realtà regionali rende, altresì, costituzionalmente non necessario il coinvolgimento delle Regioni mediante strumenti di concertazione. L'attribuzione, poi, alla Commissione d'indagine del compito di individuare, anche in riferimento a periodi trascorsi (cfr. Corte di giustizia europea, sez. VI, 25 marzo 2004, già citata), le tipologie contrattuali da considerare anomale – a prescindere dall'incidenza diretta o indiretta su poteri regionali – è strettamente funzionale all'espletamento dei compiti di accertamento delle modalità di gestione delle quote, nonché delle irregolarità verificatesi nella commercializzazione, al fine di imputare agli allevatori la determinazione dei quantitativi effettivamente prodotti (cfr. relazione della Commissione di garanzia quote latte del 4 febbraio 1999, depositata all'esito dell'ordinanza istruttoria di questa Corte del 15 dicembre 1999).

L'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 411 del 1997, come convertito dalla legge n. 5 del 1998, dispone che l'AIMA debba aggiornare i quantitativi di riferimento dei singoli produttori per i periodi 1995-1996, 1996-1997 e 1997-1998, sulla base di alcuni criteri, tra i quali (lettera c del predetto comma 3) quello dei trasferimenti di quote e dei cambi di titolarità conformi alla normativa vigente, per i suddetti periodi, comunicati dalle Regioni e dalle Province autonome e pervenuti all'AIMA entro il 15 novembre 1997, tenendo conto (inciso aggiunto dalla legge di conversione n. 5 del 1998) che i quantitativi trasferiti mediante contratti di sola quota con validità per i periodi 1997-1998 e successivi non sono assoggettati ad alcuna riduzione percentuale. L'art. 2, comma 4, stabilisce la perentorietà dei termini indicati nel comma 3.

Nel ricorso n. 4 del 1998, con cui la ricorrente ha impugnato il decreto-legge n. 411 del 1997, si assume che il predetto art. 2, comma 3, lettera c), violerebbe gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: a) contrasterebbe con l'attribuzione delle funzioni amministrative in materia di quote latte alle Regioni a far data dalla stagione 1997-1998, disposta dall'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997, assegnando all'AIMA anche per il periodo 1997-1998 funzioni ormai trasferite; b) avrebbe efficacia retroattiva, pretendendo di disciplinare l'aggiornamento dei dati anche per la stagione 1997-1998 (e cioè per un periodo che, al momento della entrata in vigore del decreto-legge n. 411 del 1997, era quasi ultimato), ed introducendo, altresì, un onere di deposito dei contratti entro una data, il 15 novembre 1997 (da ritenersi rispettata solo se in tale termine i contratti vengono ricevuti dall'AIMA, essendo insufficiente che ne sia avvenuta la spedizione), non prevista dalla legislazione precedente, la quale consentiva invece di comunicarli alla Regione nei quindici giorni successivi alla conclusione della stagione stessa, determinando così anche una discriminazione tra contratti fatti pervenire o non fatti pervenire entro un termine arbitrariamente fissato e per l'innanzi sconosciuto. è dedotta, altresì, l'illegittimità dell'art. 2, comma 4. Nel ricorso n. 18 del 1998, con cui la stessa Regione ha impugnato la legge di conversione n. 5 del 1998, sono state ribadite le censure già formulate nei confronti del decreto-legge ed è stata censurata la previsione contenuta nell'art. 2, comma 3, lett. c) – con cui si è specificato che i quantitativi trasferiti con contratti di sola quota non subiscono alcuna riduzione – introdotta dalla predetta legge.

La Regione ricorrente ha impugnato anche l'art. 4, commi 1, 2, 3, e 4 e l'art. 5, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997 (ric. n. 4 del 1998), nonché le stesse disposizioni nel testo risultante dalla legge di conversione n. 5 del 1998 (ric. n. 18 del 1998). In particolare, il comma 1 dell'art. 4 dispone che, per il periodo 1997-1998, l'AIMA procede all'aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti con la comunicazione di cui all'art. 2, comma 5, dello stesso decreto; stabilisce che tali aggiornamenti sostituiscono ad ogni effetto i bollettini pubblicati precedentemente; che di essi viene data comunicazione individuale, mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento a tutti i produttori interessati e comunicazione alle Regioni e alle Province autonome; che ai fini delle trattenute per il periodo suddetto e del versamento del prelievo supplementare eventualmente dovuto, gli acquirenti sono tenuti a considerare esclusivamente le quote individuali risultanti dai suddetti atti e che all'esito della decisione dei ricorsi di riesame l'AIMA proceda all'aggiornamento definitivo degli elenchi. Il comma 2 dell'art. 4 disciplina, sempre per il periodo 1997-1998, gli adempimenti ai quali sono tenuti gli acquirenti, stabilendo che le dichiarazioni che questi hanno l'obbligo di trasmettere ed i modelli L1 controfirmati dai produttori devono essere redatti in conformità dei modelli approvati con decreto del Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali. Esso precisa, inoltre, che tale documentazione è inviata su supporto magnetico e cartaceo, secondo standards definiti in sede ministeriale, ed infine prevede – secondo quanto stabilito in sede di conversione in legge del predetto decreto n. 411 del 1997 – che, se il produttore non controfirma il modello L1, l'AIMA effettua gli opportuni accertamenti, all'esito dei quali, se la mancata sottoscrizione risulta ingiustificata, al produttore si applica una sanzione amministrativa. I commi 3 e 4 dettano disposizioni in ordine ai quantitativi di latte consegnati ad acquirenti non riconosciuti e che risultino da modelli pervenuti all'AIMA oltre il termine del 15 maggio 1997. L'art. 5, comma 1, dispone che per il periodo 1998-1999, in attesa della riforma del settore lattiero-caseario, in deroga a quanto previsto dall'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997, come convertito nella legge n. 81 del 1997, l'AIMA provveda all'aggiornamento degli elenchi dei produttori titolari di quota e dei quantitativi ad essi spettanti, trasmettendoli alle Regioni e Province autonome e dandone comunicazione all'interessato, mediante raccomandata con avviso di ricevimento (modalità, quest'ultima, introdotta in sede di conversione), entro il termine di cui all'art. 3, comma 1 (trenta giorni dalla scadenza del termine imposto alle Regioni e alle Province autonome per la decisione dei ricorsi di riesame).

Nel ricorso n. 4 del 1998 la Regione ricorrente assume che le disposizioni riportate e, in particolare, i commi 1 e 2 dell'art. 4, nonché l'art. 5, comma 1, violerebbero gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento alla legge n. 81 del 1997, alla legge n. 204 del 1997, al d.lgs. n. 143 del 1997 e alla relativa legge di delega n. 59 del 1997, in quanto – in contrasto con quanto disposto dalle leggi ora citate, e in particolare dall'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997, introdotto dalla relativa legge di conversione, che circoscrive i compiti dell'AIMA ad adempimenti relativi ad annate precedenti – le disposizioni in questione attribuiscono a quest'ultima funzioni ormai trasferite alle Regioni – privando le medesime del potere di intervento nel governo del settore – e introducono norme con efficacia retroattiva. L'art. 5 sarebbe, invece, costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto alle Regioni sarebbe affidato un compito meramente esecutivo di cui non sarebbe dato intravedere il contenuto reale. Nel ricorso n. 18 del 1998, la Regione censura, in particolare, i nuovi artt. 4, comma 2, ultimi periodi e 5, comma 1 per contrasto con gli art. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto essi «confermano l'AIMA nel suo ruolo di gestione delle procedure di settore, aggirando l'istanza regionale, nonostante la chiara titolarità di competenze a garanzia costituzionale e gravando sugli interessi dei produttori, oltre che sulla capacità programmatoria regionale, a suggello del meccanismo di prelievo che viene qui completato e “perfezionato”».

In via preliminare devono essere dichiarate inammissibili le censure relative ai commi 3 e 4 dell'art. 4. La ricorrente chiede, infatti, la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intero art. 4, ma non argomenta in ordine alle ragioni che dovrebbero condurre ad una pronuncia di incostituzionalità anche delle disposizioni contenute nei commi 3 e 4, incentrando le censure esclusivamente sulle disposizioni di cui ai precedenti commi 1 e 2.

Nel merito le ulteriori questioni non sono fondate. Gli artt. 2, 4 e 5, nelle parti impugnate ora all'esame della Corte, disciplinano le funzioni attribuite all'AIMA di accertamento e aggiornamento degli effettivi quantitativi di riferimento dei singoli produttori, che poi sono comunicati mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno ai produttori medesimi. La ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, assumendo che l'art. 01 del decreto-legge n. 11 del 1997 non attribuirebbe anche tale funzione all'AIMA per il periodo 1997-1998. Invero, quest'ultima disposizione, assegnando all'AIMA in via transitoria la funzione amministrativa di aggiornamento del bollettino 1997-1998 presuppone anche l'attribuzione della funzione di accertamento dei quantitativi di riferimento dei singoli produttori, ai fini, appunto, della successiva pubblicazione dei risultati tramite bollettino. La circostanza che il decreto-legge n. 411 del 1997 abbia modificato le modalità di pubblicità dei risultati dell'attività svolta dall'AIMA non incide, tuttavia, sul complessivo sistema che riconosce ad un ente statale, con disposizione esente da profili di incostituzionalità per le ragioni già esposte, la funzione di determinazione e aggiornamento dei quantitativi individuali di riferimento. Né vale assumere la illegittimità delle disposizioni in esame per avere le stesse, per taluni profili, disciplinato un periodo che al momento della entrata in vigore del decreto-legge n. 411 del 1997 era quasi ultimato. A prescindere dalla effettiva natura retroattiva delle disposizioni in esame, il rilievo è destituito di fondamento: la disciplina delle funzioni di accertamento e aggiornamento dei dati, anche in relazione a campagne lattiere già concluse, è conseguenza diretta di controlli successivi effettuati dagli organi statali preposti al settore che sono, a loro volta, funzionali ad una efficace operatività del prelievo supplementare sul latte, nonché in generale ad una applicazione corretta della normativa comunitaria sull'intero territorio nazionale (cfr. Corte di giustizia delle Comunità europee, sez. VI, 25 marzo 2004, già menzionata). Si deve, altresì, rilevare che il comma 2 dell'art. 4 – stabilendo le modalità procedurali attraverso le quali gli acquirenti devono trasmettere le proprie dichiarazioni relative al latte che è stato loro consegnato dai produttori – costituisce attuazione di quanto prescritto dall'art. 3, paragrafo 2, del reg. CEE n. 536/1993 della Commissione datato 9 marzo 1993: non potendo tale attuazione essere ritardata in considerazione del fatto che l'attività dell'acquirente e il controllo sulla stessa è essenziale per garantire il corretto funzionamento sull'intero territorio nazionale del complessivo meccanismo che presiede al regime delle quote latte, si giustifica, sul piano costituzionale, la disciplina di dettaglio prescritta dal legislatore statale. Va rilevato, altresì, con riferimento all'art. 5, comma 1, come il legislatore statale potesse, nell'esercizio non irragionevole della propria discrezionalità, attribuire all'AIMA funzioni amministrative in via dichiaratamente provvisoria, per esigenze unitarie connesse al corretto avvio della campagna 1998-1999, anche in relazione a tale ultimo periodo.

Prima di esaminare le censure relative alla compensazione, occorre rilevare come la normativa comunitaria consenta a ciascuno Stato membro, nella fase di verifica della produzione nel periodo considerato, di compensare i quantitativi di latte assegnati e non utilizzati da taluni produttori per ridurre o eliminare le sanzioni a carico dei produttori che, al contrario, hanno prodotto latte in misura eccedente la quota agli stessi concessa.

La ricorrente censura l'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, con modificazioni, nella legge n. 5 del 1998. Esso dispone che, anche ai fini dell'attuazione dell'art. 1, comma 35, del decreto-legge n. 11 del 1997 (il quale prevede che l'AIMA debba tenere conto delle specifiche risultanze della relazione della Commissione governativa di indagine), la predetta Azienda, entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 8 dell'art. 2 (termine previsto per la decisione sui ricorsi di riesame da parte delle Regioni e delle Province autonome), effettui la rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996 e la compensazione nazionale per il periodo 1996-1997, sulla base dei modelli L1 pervenuti entro la data di entrata in vigore del decreto-legge n. 411 del 1997, nonché degli accertamenti compiuti e della decisione dei ricorsi di riesame di cui all'art. 2. La disposizione de qua, inoltre, a seguito delle modifiche apportate in sede di conversione, stabilisce che per il solo periodo 1995-1996, nella esecuzione della rettifica, si proceda al raffronto tra i dati della compensazione nazionale, eseguita ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996, e quelli derivanti dalla applicazione, da parte dell'AIMA stessa, delle regole della compensazione precedentemente in vigore (compensazione per APL), determinati sulla base dei risultati degli accertamenti di cui all'art. 2 dello stesso decreto-legge, con applicazione, in via perequativa, dell'importo del prelievo supplementare che risulta meno oneroso per il produttore. La disposizione in esame prevede, altresì, che la rettifica della compensazione nazionale per il periodo 1995-1996 sostituisca a tutti gli effetti le imputazioni di prelievo supplementare operate precedentemente per lo stesso periodo (comma 1); stabilisce, infine, che a seguito della verifica in tal modo effettuata, il Governo comunichi all'Unione europea l'esatta produzione delle annate 1995-1996 e 1996-1997 per la rettifica dei prelievi dovuti (comma 1-bis).

La Regione ricorrente (ric. n. 4 del 1998) ritiene che detta norma – nella sua formulazione anteriore alle modifiche apportate dalla legge di conversione – sia costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione in quanto: – inciderebbe retroattivamente sulla disciplina della compensazione di campagne già concluse, in contrasto con il principio sancito dalla normativa comunitaria che prevede una periodizzazione delle campagne di produzione lattiera; – l'avvenuta soppressione del livello provinciale di compensazione non sostituito da alcuna istanza regionale, non solo opererebbe l'ennesimo by-pass del governo regionale, ma recherebbe ancor «più grave pregiudizio agli interessi degli agricoltori della Regione ricorrente», atteso che «più si innalza (...) il livello di compensazione, meno è probabile che le eccedenze locali possano trovare aggiustamento e compensazione senza danno per la produzione complessiva a livello provinciale e regionale». Con il successivo ricorso n. 18 del 1998 la ricorrente ha, altresì, censurato l'art. 3, commi 1 e 1-bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, rispettivamente, come modificato e come introdotto dalla legge di conversione n. 5 del 1998. Il comma 1, nel testo integrato dalla legge di conversione, stabilisce che per il solo periodo 1995-1996, nella esecuzione della rettifica, si proceda al raffronto tra i dati della compensazione nazionale eseguita ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge n. 552 del 1996 e quelli derivanti dalla applicazione, da parte dell'AIMA stessa, delle regole della compensazione precedentemente in vigore (compensazione per APL). Le disposizioni in questione si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto la Regione sarebbe estromessa dal procedimento e non potrebbe prevedere in alcun modo l'esito delle operazioni da compiersi da parte dell'AIMA, con ovvi effetti negativi sulla sua capacità programmatoria di settore.

La questione non è fondata. L'avvenuta soppressione della compensazione per APL non viola i parametri costituzionali evocati dalla ricorrente. Questa Corte ha, infatti, già avuto modo di affermare la legittimità della scelta compiuta dal legislatore statale di introdurre il sistema della compensazione nazionale, in ragione della necessità di adeguare la normativa italiana alle determinazioni comunitarie (sentenza n. 398 del 1998, punto 11 del Considerato in diritto), e di prevedere un meccanismo operativo che, per la infrazionabilità dell'interesse allo stesso sotteso, operi necessariamente sull'intero territorio nazionale (cfr. sentenza n. 424 del 1999). La previsione poi introdotta dalla legge di conversione della possibilità attribuita all'AIMA di valutare comparativamente i risultati della compensazione nazionale e per APL non è lesiva delle attribuzioni della Regione ricorrente. Questa Corte ha, al riguardo, già sottolineato, in relazione a censure che investivano il sistema di compensazione nazionale, che la suddetta regolamentazione per il periodo 1995-1996 doveva comunque ritenersi satisfattiva delle pretese regionali in quanto prevede, all'esito della comparazione, l'applicazione del metodo nazionale o di quello provinciale a seconda di quale dei due consenta un prelievo supplementare meno oneroso per i produttori (sentenza n. 398 del 1998, punto 9 del Considerato in diritto). Né appare costituzionalmente necessario garantire un coinvolgimento delle Regioni, trattandosi di un procedimento caratterizzato da una disamina obiettiva dei dati acquisiti dall'ente statale – cui non sono attribuiti poteri discrezionali – che consente di raggiungere un risultato oggettivamente verificabile. Per quanto attiene, invece, alla censura relativa alla retroattività delle rettifiche disposta dalla norma in esame deve ancora una volta ribadirsi che la ricorrente muove da una interpretazione della normativa comunitaria disattesa dalla Corte di giustizia europea (cfr. la più volte citata sentenza del 25 marzo 2004): quest'ultima ha, infatti, affermato che i regolamenti n. 3950/92 e n. 536/93 consentono alle autorità nazionali, successivamente alla campagna lattiera interessata, di effettuare le rettifiche necessarie a far sì «che la produzione esonerata da prelievo supplementare di uno Stato membro non superi il quantitativo globale garantito assegnato a tale Stato». In ordine, infine, alla doglianza che ha investito il comma 1-bis, introdotto dalla legge di conversione n. 5 del 1998, la stessa non è fondata, non solo perché nella prospettazione regionale assume una connotazione consequenziale alla declaratoria di incostituzionalità del comma 1, ma anche perché tale disposizione costituisce adempimento dell'obbligo comunitario di comunicare in tempi necessariamente rapidi tutte le modifiche dei dati che possano condurre ad una rettifica dei prelievi dovuti (cfr. art. 8 del reg. CEE 9 marzo 1993, n. 536/93).

L'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 118 del 1999, impugnato anch'esso dalla ricorrente, dispone: che le compensazioni nazionali per i periodi di produzione lattiera 1995-1996 e 1996-1997, di cui all'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, siano effettuate dall'AIMA, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 43 del 1999, sulla base degli accertamenti inviati e delle decisioni dei ricorsi di riesame fatte pervenire attraverso il sistema informatico; che per il solo periodo 1995-1996, l'AIMA, nell'esecuzione della rettifica di cui all'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997, non applichi le riduzioni della quota B in ottemperanza alle sentenze concernenti la illegittimità delle stesse riduzioni (previsione, questa, introdotta dalla legge di conversione); che l'esubero complessivo nazionale, sul quale è calcolato il prelievo da ripartirsi tra i produttori, sia costituito dalla differenza tra il quantitativo nazionale garantito e il latte complessivamente prodotto e commercializzato in ciascun periodo; che i risultati delle compensazioni siano comunicati, entro lo stesso termine, agli acquirenti, ai produttori e alle Regioni e Province autonome interessate.

La ricorrente ritiene (ric. n. 14 del 1999) che tali norme siano costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: a) nell'attribuire all'AIMA compiti in relazione alle operazioni di compensazione per gli anni 1995-1996 e 1996-1997, lederebbero le competenze regionali in materia, per di più con efficacia retroattiva, trattandosi di periodi di produzione ormai conclusi da tempo; b) prevedendo che l'AIMA effettui, anche per il periodo 1995-1996, la compensazione nazionale, sembrerebbero precludere l'applicabilità del meccanismo di cui all'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997 che, per quella stagione, faceva comunque salva la possibilità di operare la compensazione secondo il meccanismo previgente (quello per APL), ove meno oneroso per i produttori, con conseguente pregiudizio degli interessi di questi ultimi e, ad un tempo, delle competenze programmatorie e di governo attribuite alle Regioni in materia. Le censure sono state ribadite in sede di impugnazione della legge di conversione (ric. n. 18 del 1999). È stato, altresì, impugnato l'art. 1, comma 1, nel testo risultante all'esito della conversione, per violazione delle medesime disposizioni costituzionali. La ricorrente ritiene che l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate sarebbe stata aggravata e che la prevista non applicazione della riduzione della quota B solo nei casi in cui l'illegittimità della riduzione fosse stata accertata con sentenza, si porrebbe in contrasto con quanto in precedenza stabilito dal decreto-legge n. 411 del 1997.

La questione non è fondata. Sul punto valgono le considerazione già svolte, sia in ordine ai profili di retroattività, sia in ordine alla legittimità della previsione del sistema di compensazione nazionale, limitandosi le norme in esame a richiamare genericamente il meccanismo previsto dall'art. 3 del decreto-legge n. 411 del 1997 (e quindi, deve ritenersi, anche, la previsione dell'opzione tra sistema nazionale di compensazione e quello per APL), specificando che l'AIMA dovrà provvedere alle rettifiche imposte a seguito degli accertamenti e delle decisioni dei ricorsi di riesame fatti pervenire attraverso il sistema informatico.

Secondo la Regione ricorrente (ric. n. 14 del 1999 e ric. n. 18 del 1999) anche l'art. 1, commi 6, 8 e 9, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito, con modificazioni, nella legge n. 118 del 1999, nonché il comma 21-ter, introdotto in sede di conversione, sarebbero costituzionalmente illegittimi per violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. Il comma 6 impone alle Regioni, ai fini dell'applicazione da parte dell'AIMA dei criteri di priorità per la compensazione nazionale determinati dall'art. 8, di comunicare le informazioni relative all'esatta localizzazione delle aziende ubicate in Comuni parzialmente delimitati ai sensi dell'art. 3, paragrafi 3, 4 e 5, della direttiva 75/268/CEE, ma solo con effetto a decorrere dal periodo 1998-1999. Il comma 8 individua i criteri di priorità in base ai quali deve essere effettuata la compensazione nazionale per i periodi 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998 e 1998-1999: a) in favore dei produttori titolari di quota delle zone di montagna; b) in favore dei produttori titolari di quota A e di quota B nei confronti dei quali sia stata disposta la riduzione della quota B, nei limiti del quantitativo ridotto; c) in favore dei produttori titolari di quota ubicati nelle zone svantaggiate; d) in favore dei produttori titolari esclusivamente della quota A che abbiano superato la propria quota, nei limiti del cinque per cento della quota medesima; e) in favore di tutti gli altri produttori. Il comma 9 dispone che per i periodi 1997-1998 e 1998-1999 si applica la priorità prevista dall'art. 13, comma 6-bis, del decreto-legge 30 gennaio 1998, n. 6 (Ulteriori interventi in favore delle zone terremotate delle Regioni Marche e Umbria e di altre zone colpite da eventi calamitosi), convertito, con modificazioni, nella legge 30 marzo 1998, n. 61. Il comma 21-ter stabilisce che, in attesa della riforma del settore, i criteri e l'ordine di priorità stabiliti dal comma 8 si applicano anche per l'effettuazione della compensazione nazionale per il periodo 1999-2000 e che a tale periodo si applicano pure le disposizioni previste dal comma 10.

La ricorrente ritiene (ric. n. 14 e ric. n. 18 del 1999) che le disposizioni riportate contrastino con quanto affermato nella sentenza n. 398 del 1998 di questa Corte, in quanto determinano i criteri della compensazione senza alcun coinvolgimento delle Regioni. In particolare, si è sottolineato che la previsione di cui al comma 9 introduce un criterio di priorità discriminatorio nei confronti di altre Regioni che pure hanno subìto rilevanti calamità naturali. Con il ricorso n. 18 del 1999, la ricorrente ha ribadito le censure nei confronti dell'art. 1, comma 8, come modificato in sede di conversione in legge, ed ha, in particolare, sottolineato la illogicità del criterio di cui al citato comma, non avendo i produttori non titolari di quota alcun interesse alle operazioni di compensazione. Con riferimento al comma 6, la ricorrente assume che lo stesso violerebbe le prerogative regionali non solo in materia di agricoltura, ma anche di governo del territorio. Con riferimento, infine, al comma 21-ter, vengono ribadite le censure già formulate nei confronti del comma 8.

La questione non è fondata. Il comma 8 dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999 ha sostanzialmente reintrodotto il contenuto delle disposizioni di cui al comma 168 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica). Nell'esaminare la legittimità costituzionale di quest'ultima norma, questa Corte ha osservato che non può essere revocato in dubbio che la competenza alla determinazione dei criteri di compensazione appartenga allo Stato e non alle Regioni, così pure non è dubitabile che spetti allo Stato l'applicazione dei criteri della compensazione. Ciò in quanto «si tratta di attività che trascendono la sfera delle Regioni e delle Province autonome e che per definizione non possono essere compiute in ambito locale» (sentenza n. 398 del 1998). Questa Corte ha specificato che, nondimeno, essendo coinvolto lo sviluppo della produzione lattiera in zone determinate del territorio a scapito di altre e, di riflesso, la programmazione regionale, «i criteri non avrebbero potuto essere stabiliti se non dopo avere acquisito in maniera formale il parere delle Regioni e delle Province espresso nella sede appropriata». Da qui la declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 2, comma 168, della legge n. 662 del 1996. La norma, oggetto del presente scrutinio di costituzionalità, pur riproducendo sostanzialmente il contenuto della disposizione già caducata, si sottrae alle odierne censure nei termini in cui le stesse sono state formulate dalla ricorrente. Dalla disamina della documentazione prodotta a seguito dell'ordinanza istruttoria del 15 dicembre 1999 risulta, infatti, che sul disegno di legge, il cui contenuto è stato poi trasfuso nel testo delle disposizioni in esame, esaminato in via d'urgenza e approvato dal Consiglio dei ministri nella seduta del 12 febbraio 1999, la Conferenza permanente, nella seduta del 24 febbraio 1999, ha formulato apposito parere. L'acquisizione del predetto parere in ordine ai criteri di priorità individuati consente di ritenere esente dai profili di incostituzionalità anche il comma 21-ter, con il quale il legislatore, nell'esercizio non irragionevole della sua discrezionalità modulata in attuazione di precisi obblighi comunitari, ha esteso la validità di tali criteri anche al periodo 1999-2000. Per quanto attiene, infine, alle censure formulate nei confronti del comma 6 dell'art. 1, al di là della genericità delle stesse ed alla inconferenza del richiamo alla materia del “governo del territorio”, la questione non è fondata, attesa la natura strettamente consequenziale della disposizione in esame rispetto a quelle sin qui esaminate.

Ulteriore censura riguarda l'art. 1, comma 7, del decreto-legge n. 43 del 1999, come convertito nella legge n. 118 del 1999, il quale dispone che l'AIMA effettui la compensazione sulla base di dati certi (indicazione quest'ultima inserita in sede di conversione) per il periodo 1997-1998 entro trenta giorni dalle determinazioni definitive di cui al comma 5 da parte delle Regioni e delle Province autonome e comunque entro e non oltre il 30 settembre 1999, prevedendo che i risultati della compensazione siano comunicati agli acquirenti, ai produttori e alle Regioni e Province autonome interessate.

Secondo la Regione ricorrente (ric. n. 14 e n. 18 del 1999) tale norma sarebbe costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 77, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, nonché del principio di leale collaborazione, in quanto, oltre a ribadire l'attribuzione all'AIMA dei compiti in relazione alla compensazione nazionale, non determinerebbe i criteri in base ai quali i dati possono essere considerati certi e non prevederebbe alcun coinvolgimento delle Regioni in siffatta determinazione. Le censure sono state ribadite nei confronti della disposizione come convertita in legge (ric. n. 18 del 1999).

La questione è in parte inammissibile e in parte non fondata. Deve, in primo luogo, ribadirsi la legittimità della previsione che attribuisce all'AIMA funzioni relative alla compensazione nazionale. Va, quindi, dichiarata la inammissibilità della censura relativa alla mancata indicazione dei criteri per la determinazione dei «dati certi», non essendo la stessa corredata da alcun supporto argomentativo atto a dimostrarne l'incidenza sulle attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni. Non è fondata la censura di violazione del principio di leale collaborazione: a prescindere dalla sussistenza della effettiva necessità di prevedere, nel caso di specie, strumenti di concertazione con le Regioni, la norma in esame garantisce il coinvolgimento delle Regioni stesse, prevedendo che la compensazione venga effettuata tenendo conto di quelle determinazioni definitive formulate da Regioni (e Province autonome), le cui modalità procedurali sono fissate con decreto del Ministro per le politiche agricole da emanarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome (art. 1, comma 5).

La ricorrente dubita, altresì, della legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 3, del decreto-legge n. 43 del 1999, come convertito nella legge n. 118 del 1999, il quale dispone che, ai fini dell'esecuzione della compensazione nazionale per il periodo 1997-1998, l'AIMA, entro trenta giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1 (sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge), effettui: a) l'aggiornamento dei quantitativi individuali, già accertati per detto periodo sulla base del decreto-legge n. 411 del 1997, in ragione dei mutamenti di titolarità e delle informazioni relative ai contratti ed alle mobilità fornite dalle Regioni e dalla Province autonome; b) la comunicazione individuale ai produttori dei quantitativi individuali di riferimento di cui alla lettera a) delle produzioni commercializzate per il periodo 1997-1998, risultanti dai modelli L1 pervenuti all'AIMA e dalle anomalie in essi riscontrate, tenuto anche conto delle risultanze dei ricorsi relativamente al numero dei capi accertati (criterio, quest'ultimo, inserito in sede di conversione). Il comma 3-bis dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, introdotto in sede di conversione, dispone che i produttori sono tenuti a trasmettere copia della comunicazione individuale di cui all'art. 1, comma 3, al rispettivo acquirente, il quale si avvale delle risultanze della stessa ai fini del prelievo supplementare. Il successivo comma 3-ter, pure introdotto dalla legge di conversione, dispone che le comunicazioni di cui all'art. 1, comma 3, lettera b), sono trasmesse all'AIMA, alle Regioni e alle Province autonome anche su supporto magnetico e stabilisce che detti enti ne forniscano copia agli acquirenti, alle loro organizzazioni, nonché alle associazioni di produttori di latte riconosciute. Il comma 4 dell'art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999 stabilisce che, con la medesima comunicazione di cui all'art. 1, comma 3, lettera b), l'AIMA provveda all'aggiornamento definitivo dei quantitativi individuali di riferimento per il periodo 1998-1999, sulla base dei mutamenti di titolarità e delle informazioni relative ai contratti e alle mobilità fornite dalle Regioni e Province autonome, prevedendo altresì che tali aggiornamenti siano validi come attribuzione provvisoria per il periodo 1999-2000.

Secondo la ricorrente (ric. n. 14 del 1999), l'art. 1, commi 3 e 4, sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 117 e 118 della Costituzione, in quanto attribuirebbe ancora all'AIMA il potere di aggiornamento dei quantitativi individuali in violazione delle competenze regionali e per di più con effetto retroattivo e ciò determinerebbe conseguenze incontrollabili sia per i produttori, che per l'ente territoriale preposto al governo del settore. Con il ricorso n. 18 del 1999 la ricorrente ha ulteriormente censurato – oltre alla lettera b) del comma 3 (comma modificato dalla legge di conversione) – i commi 3-bis, 3-ter e 4-bis del citato art. 1 del decreto-legge n. 43 del 1999, introdotti in sede di conversione, deducendone il contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. In particolare la ricorrente, con riferimento alla modifica, introdotta dalla legge di conversione, del comma 3, ritiene che la stessa, prevedendo che si debba tenere conto solo delle risultanze dei ricorsi relativamente al numero dei capi accertati, introdurrebbe una illogica discriminazione tra queste decisioni e quelle assunte dalle Regioni in ordine alle molteplici fattispecie esaminate ai fini dell'aggiornamento definitivo. Il comma 3-bis sarebbe costituzionalmente illegittimo in via derivata, per la stretta connessione esistente con il precedente comma 3. Il comma 3-ter, secondo la ricorrente, sarebbe anch'esso illegittimo in via derivata per gli stessi vizi che inficiano la lettera b) del comma 3, ma contestualmente li aggraverebbe «imponendo alle Regioni l'onere della comunicazione dei dati agli acquirenti, alle loro organizzazioni, nonché alle associazioni di produttori». Il comma 4-bis violerebbe, infine, gli evocati parametri costituzionali, in quanto illegittimamente si consentirebbe il rilascio di certificazioni provvisorie sulla base di dati non definitivi e perciò stesso dichiaratamente modificabili, con conseguente possibilità di alterazione del complessivo quadro di riferimento qualora solo alcune Regioni si avvalessero della «facoltà» prevista dalla norma.

Le questioni non sono fondate. Il potere di aggiornamento dei quantitativi individuali – attribuito in via transitoria all'AIMA – ai fini dell'esecuzione della compensazione nazionale, si giustifica sul piano costituzionale, come già sottolineato, per l'esigenza di perseguire interessi territorialmente infrazionabili. Rientra, inoltre, nella discrezionalità del legislatore nazionale determinare le concrete modalità di gestione delle funzioni assegnate all'AIMA nei limiti in cui le stesse siano strettamente funzionali al raggiungimento delle suddette finalità. Né assume rilevanza, per ritenere fondata la censura, la natura retroattiva di talune previsioni, in quanto le stesse si giustificano, in ossequio alle prescrizioni comunitarie e di quanto già riconosciuto dalla Corte di giustizia (sentenza 25 marzo 2004, già richiamata), alla luce della necessità di adeguare i quantitativi individuali e il sistema di compensazione alle risultanze delle verifiche svolte dagli organi a ciò preposti.

L'art. 1, comma 5, del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che con decreto del Ministro per le politiche agricole, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, sono disciplinate le modalità per addivenire alle determinazioni definitive, da parte delle Regioni e delle Province autonome, dei dati comunicati ai sensi dell'art. 1, commi 3 e 4, del medesimo decreto, entro sessanta giorni dalle comunicazioni stesse, fermi restando gli accertamenti effettuati ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997. L'art. 1, comma 10, del medesimo decreto-legge stabilisce che le disposizioni di cui al comma 5 si applicano per la comunicazione individuale ai produttori delle produzioni commercializzate per il periodo 1998-1999, risultanti dai modelli L1 pervenuti all'AIMA. L'art. 1, comma 19, a sua volta, dispone che il prelievo dovuto per il periodo 1998-1999 è versato dall'acquirente entro venti giorni dal ricevimento della comunicazione da parte dell'AIMA, a seguito delle operazioni di compensazione di cui al comma 10.

Ad avviso della ricorrente (ric. n. 14 del 1999), le norme citate sarebbero costituzionalmente illegittime per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, pur riconoscendo il potere delle Regioni di pervenire a determinazioni definitive, negherebbero loro il potere di stabilire le modalità procedurali per addivenire a tali determinazioni, in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione e con lesione delle competenze costituzionalmente attribuite alle Regioni. Dette censure sono state riproposte nel successivo ricorso n. 18 del 1999 della medesima Regione Lombardia.

Le questioni non sono fondate. Il coinvolgimento delle Regioni mediante la previsione della previa intesa con la Conferenza permanente ai fini dell'emanazione del decreto ministeriale di disciplina delle modalità per addivenire alle determinazioni definitive, costituisce, infatti, sufficiente garanzia di salvaguardia delle competenze regionali.

L'art. 1, comma 12, del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che i risultati delle compensazioni nazionali effettuate (periodi 1995-1996, 1996-1997, 1997-1998, 1998-1999, 1999-2000) sono definitivi ai fini del pagamento del prelievo supplementare, dei relativi conguagli e della liberazione della garanzie fideiussorie, salvo che per i soggetti di cui al successivo comma 13.

La Regione ricorrente ne assume la illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, per le medesime ragioni prospettate nei confronti delle disposizioni che regolamentano le singole compensazioni nazionali.

La questione non è fondata per lo stesso ordine di argomentazioni sopra prospettate al punto 13.7.2.

Vanno ora esaminate le questioni relative alla previsione del c.d. avvalimento di uffici regionali.

L'art. 1, comma 15, del decreto-legge n. 43 del 1999 stabilisce che, qualora le somme trattenute dall'acquirente a titolo di prelievo per i periodi 1995-1996 e 1996-1997 non siano sufficienti a coprire il prelievo complessivamente dovuto, il produttore deve corrispondere all'acquirente la differenza entro il quinto giorno antecedente la scadenza del termine per il versamento degli importi trattenuti dall'acquirente stesso; in difetto, la norma affida alle Regioni, su comunicazione dell'acquirente e previa intimazione di pagamento, la riscossione coattiva del debito residuo mediante ruolo.

Ad avviso della Regione Lombardia (ric. n. 14 del 1999), tale norma sarebbe costituzionalmente illegittima, per violazione degli artt. 3, 81, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, in quanto – tenuto conto che la disposizione in esame non prevede alcun corrispettivo per il sostanziale avvalimento di uffici regionali – verrebbero compromesse la potestà organizzatoria delle Regioni e, ad un tempo, anche l'autonomia finanziaria regionale in contrasto con il principio che impone l'obbligo per lo Stato di prevedere la copertura delle nuove spese ai sensi dell'art. 81 della Costituzione. La questione è stata prospettata (ric. n. 18 del 1999) anche nei confronti della disposizione suddetta come modificata dalla legge di conversione.

Sul punto deve rilevarsi che la norma in esame, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge di conversione n. 118 del 1999, in effetti stabiliva che, per finalità attinenti al perseguimento di interessi statali, fosse previsto l'avvalimento di uffici regionali per la riscossione coattiva mediante ruolo dei prelievi dovuti da parte del produttore. La predetta legge di conversione, però, modificando in parte qua l'originaria disposizione del comma 15, sancisce, con previsione satisfattiva delle doglianze prospettate dalla ricorrente, che la riscossione delle somme dovute venga effettuata, non più tramite uffici regionali, bensì direttamente dall'AIMA. Ciò consente – in assenza di una attuazione medio tempore della norma impugnata – di dichiarare la cessazione della materia del contendere (sentenza n. 196 e ordinanza n. 137 del 2004).

Ulteriori censure sono sollevate con riguardo alla disciplina dei ricorsi di riesame e dell'efficacia delle decisioni giurisdizionali in materia di quantitativi individuali.

La Regione Lombardia ha, innanzitutto, impugnato con il ricorso n. 4 del 1998 l'art. 2, commi 5, 6, 8, 9 e 10 del decreto-legge n. 411 del 1997, nel testo vigente prima della conversione in legge. L'art. 2, comma 5, del citato decreto-legge dispone che l'AIMA debba comunicare ai produttori, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, i quantitativi di riferimento individuali assegnati e i quantitativi di latte commercializzato, accertati ai sensi dei commi 1-3 del medesimo articolo, e che gli interessati possano presentare, a pena di decadenza, ricorso di riesame entro quindici giorni dalla data di ricezione della comunicazione, utilizzando l'apposito modulo predisposto dall'AIMA e fornendo le necessarie prove documentali. L'art. 2, comma 6, dello stesso decreto-legge stabilisce che i ricorsi di riesame sono presentati alle Regioni e alle Province autonome ove è ubicata l'azienda del produttore ricorrente e contemporaneamente inviati all'AIMA; prevede, inoltre, che le Regioni e le Province autonome, previa convocazione per il riesame, in contraddittorio, del produttore ricorrente e, ove necessario, dell'acquirente, provvedano all'istruttoria degli stessi e alla relativa decisione motivata, dandone comunicazione all'AIMA e al ricorrente, secondo le modalità stabilite con apposito decreto del Ministro per le politiche agricole. L'art. 2, comma 8, dispone che per l'istruttoria e la decisione dei ricorsi di riesame sia fissato il termine perentorio di sessanta giorni, decorrente dalla scadenza di quello per la presentazione dei ricorsi di riesame, e che nello stesso termine le decisioni debbano essere fatte pervenire all'AIMA, pena la loro irricevibilità, ferma restando la responsabilità civile, penale, amministrativa e disciplinare degli autori dell'omissione della decisione o del ritardo nell'invio della stessa. L'art. 2, comma 9, stabilisce che, qualora l'esito dei ricorsi di riesame comporti una conferma dei quantitativi di riferimento individuali assegnati dall'AIMA o dei quantitativi di latte commercializzato dalla stessa accertati, i costi degli accertamenti, nella misura determinata da ciascuna Regione o Provincia autonoma, sono a carico del produttore ricorrente. Infine, l'art. 2, comma 10, prevede che con decreto del Ministro per le politiche agricole, da emanarsi d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, siano disciplinate le modalità per l'istruttoria dei ricorsi di riesame.

Secondo la ricorrente Regione Lombardia (ric. n. 4 del 1998) dette disposizioni si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. In particolare, le norme contenute nei commi 5, 6 e 8, del predetto art. 2, relegherebbero le Regioni al ruolo di mero supporto dell'azione statale, costringendole a rispettare termini perentori previsti in misura irragionevolmente breve per rivedere dati ascrivibili all'azione di altri soggetti (l'AIMA) e prevedendo sanzioni sul piano civile, penale, amministrativo e disciplinare, a carico degli autori di omissioni o ritardi. La ricorrente osserva, inoltre, che, decorrendo il termine per proporre azione di riesame dalla comunicazione di cui al comma 5 effettuata dall'AIMA ai produttori, la Regione non potrebbe conoscere tale data e conseguentemente non potrebbe neanche valutare la ricevibilità dei ricorsi stessi. Con il successivo ricorso n. 18 del 1998 la ricorrente, impugnando il decreto-legge n. 411 del 1997 nel testo risultante dalla legge di conversione, ha ribadito le censure già formulate con il ricorso n. 4 del 1998 ed ha, in particolare, lamentato la mancanza di copertura finanziaria per l'espletamento delle funzioni assegnate alle Regioni dalle norme in esame. Inoltre, la ricorrente ha impugnato l'art. 2, comma 8-bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, nella parte in cui dispone che, in caso di inadempienza nel rispetto dei termini perentori stabiliti dal comma 8 relativi alla decisione dei ricorsi di riesame, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le politiche agricole e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, adotti i provvedimenti necessari. Tale norma sarebbe, secondo la ricorrente, costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione, in quanto accollerebbe alle Regioni gravi responsabilità, sanzionando in forma istituzionale, con la perdita delle loro competenze, l'eventuale impossibilità di ottemperare in tempi ristrettissimi ad obblighi derivanti da pregresse omissioni ad esse non imputabili.

L'art. 2, commi 6 e 8, è stato impugnato anche dalla Regione Siciliana (ric. n. 16 del 1998). In particolare, la ricorrente ritiene che il comma 6 dell'art. 2, sul presupposto della sua applicabilità anche alle Regioni a statuto speciale (comma 5), sia costituzionalmente illegittimo, per violazione dell'art. 14, lettere a) ed e), dello statuto siciliano e delle relative norme di attuazione, in quanto le funzioni ivi previste rientrano tra quelle attribuite all'AIMA dalle norme di attuazione e quindi non potrebbero essere demandate alla Regione Siciliana con legge ordinaria. Il comma 8 dello stesso art. 2 sarebbe, invece, costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 14, lettere p) e q), dello statuto siciliano, in quanto: – scaricherebbe sulle Regioni, in contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione, le inefficienze dell'AIMA; – inciderebbe, attraverso la previsione della responsabilità degli impiegati, sullo stato giuridico dei dipendenti regionali, la cui disciplina è riservata alla Regione; – l'avvalimento degli uffici regionali creerebbe un rilevante aggravio dei compiti dell'assessorato regionale all'agricoltura, con conseguente turbamento dell'ordinaria attività degli uffici regionali, e senza che sia previsto alcun concorso in relazione agli oneri economici dell'attività demandata a detti uffici.

Innanzitutto, deve essere dichiarata la inammissibilità della censura con cui la Regione Lombardia lamenta la mancanza di copertura finanziaria per l'espletamento delle funzioni assegnate alle Regioni, non essendo stato indicato nel ricorso alcun parametro costituzionale, né lo stesso è univocamente deducibile dal contenuto della censura, che risulta carente di qualunque autonoma motivazione. E anche a voler individuare tale parametro nell'art. 81 della Costituzione, la deduzione della sua violazione sarebbe ugualmente inammissibile trattandosi di parametro estraneo al riparto delle competenze tra Stato e Regioni.

Le ulteriori questioni non sono fondate. Va premesso che la competenza del legislatore statale a disciplinare, con norme proporzionate allo scopo, le procedure relative ai ricorsi di riesame si giustifica alla luce della necessità di garantire il perseguimento dell'interesse nazionale ad una disciplina uniforme sull'intero territorio dello Stato. Non è irragionevole, altresì, la scelta del legislatore statale di prevedere termini brevi di definizione dei ricorsi amministrativi proposti dai produttori, in considerazione della necessità di definire in tempi rapidi i procedimenti pendenti al fine di dare celere attuazione agli obblighi imposti sul piano comunitario. Né sarebbe possibile, nel caso di specie, stabilire quale altro termine – peraltro portato da sessanta ad ottanta giorni dall'art. 1 del decreto-legge 15 giugno 1998, n. 182 (Modifiche alla normativa in materia di accertamenti sulla produzione lattiera e disposizioni sull'igiene dei prodotti alimentari) convertito con modificazioni nella legge 3 agosto 1998, n. 276 – potrebbe essere considerato congruo (cfr. sentenza n. 459 del 1989), senza invadere sfere riservate alla discrezionalità legislativa dello Stato. Deve, pertanto, ritenersi che la norma censurata non determini alcuna compromissione di sfere di attribuzione costituzionalmente garantite alle Regioni. Alla legittimità della disposizione in esame consegue il rigetto della censura con la quale le ricorrenti contestano la connessa previsione della responsabilità civile, penale e amministrativa degli autori del ritardo o dell'omissione. Tale previsione costituisce, infatti, la conseguenza, sul piano sanzionatorio, della mancata osservanza di termini non irragionevoli imposti dal legislatore statale e rappresenta espressione di principî generali che la norma impugnata si limita soltanto ad enunciare formalmente. Il presupposto da cui muove la ricorrente si rivela, altresì, erroneo nella parte del gravame in cui si deduce che, decorrendo il termine per proporre i ricorsi di riesame dalla comunicazione ex comma 5 effettuata dall'AIMA ai produttori, la Regione non sarebbe posta in grado di poter valutare la ricevibilità dei ricorsi stessi. Invero, l'art. 2, comma 2, del decreto ministeriale 17 febbraio 1998 emanato – d'intesa con la Conferenza permanente – in attuazione di quanto prescritto dall'art. 2, comma 10, del decreto-legge n. 411 del 1997, dispone che i dati contenuti nelle notifiche individuali effettuate dall'AIMA ai produttori vengono, altresì, comunicati dall'AIMA stessa alle Regioni entro il medesimo termine di sessanta giorni. Le Regioni, pertanto, sono state così poste nella condizione di conoscere anche la data della comunicazione dei quantitativi di riferimento individuali effettuata ai produttori, da cui decorre il termine per proporre l'azione di riesame. Non è, infine, irragionevole – in relazione alle specifiche censure formulate dalla Regione Lombardia – la previsione di un potere sostitutivo conferito al Presidente del Consiglio dei ministri che agisce su proposta del Ministro per le politiche agricole e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Tale potere, infatti, rinviene il proprio fondamento nell'esigenza di assicurare il rispetto di un termine da considerare congruo, nonché strettamente necessario a garantire l'interesse nazionale ad una celere definizione dei procedimenti in esame (cfr. sentenze n. 324 del 1989, n. 177 del 1988, n. 182 del 1976).

Per quanto attiene, infine, alla specifica censura fatta valere dalla Regione Siciliana nei confronti del comma 6 dell'art. 2, la stessa non è fondata. Ciò in quanto, nel caso di specie, non si tratta di competenze che spettavano all'AIMA e che poi sono state trasferite, come lamentato dalla ricorrente, senza il rispetto delle procedure concertative statutariamente imposte: le funzioni amministrative inerenti alla gestione dei ricorsi di riesame non competevano, infatti, all'AIMA, ma sono state direttamente attribuite alle Regioni. In ogni caso, tale attribuzione non lede le prerogative delle Regioni a statuto speciale, in quanto l'art. 5 dello stesso decreto-legge n. 411 del 1997 sancisce che queste ultime «provvedono agli adempimenti demandati dal presente decreto alle Regioni nel rispetto degli statuti e delle norme di attuazione».

L'art. 1, comma 2, del decreto-legge n. 43 del 1999, nel testo risultante dalla relativa legge di conversione, dispone che l'AIMA recepisca le correzioni degli errori effettuati nelle operazioni di riesame, motivatamente segnalati dalle Regioni e dalle Province autonome, correzioni da queste effettuate, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, sulla base delle tipologie individuate nella relazione finale della Commissione di garanzia quote latte (il decreto-legge prevedeva che si dovesse tenere conto delle risultanze della relazione della medesima Commissione). La disposizione de qua, inoltre, pone a carico delle Regioni e delle Province autonome l'onere di effettuare le necessarie comunicazioni agli interessati mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento (tale modalità di comunicazione è stata introdotta dalla legge di conversione). L'art. 1, comma 14, del medesimo decreto-legge, sul punto non modificato dalla legge di conversione, dispone che ogni ulteriore questione relativa alle operazioni di riesame, non risolta ai sensi del comma 2, dovrà essere definita, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, con provvedimenti del Ministro per le politiche agricole, adottati d'intesa con la Conferenza permanente.

Secondo la ricorrente Regione Lombardia (ric. n. 14 del 1999), tali norme si porrebbero in contrasto con gli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: – in una materia di competenza regionale attribuirebbero alle Regioni compiti meramente esecutivi da svolgere sulla base di indicazioni fornite da organi statali; – sovrapponendo irragionevolmente competenze statali a competenze regionali, comprometterebbero il buon andamento nella gestione del sistema, impedendo alle Regioni, attraverso un meccanismo di continue correzioni, rettifiche e prese d'atto reciproche da parte di organi sia statali sia regionali, l'efficace governo del settore, con violazione del canone di razionalità interna della legislazione; – incoerentemente ed irrazionalmente sovrapporrebbero alle decisioni assunte dalle Regioni in sede di riesame le valutazioni di un organo statale istituito al solo fine del generico controllo di legalità delle operazioni di riesame; – la ristrettezza dei termini non permetterebbe il corretto svolgimento dei compiti affidati alle Regioni; – il comma 14, in particolare, potrebbe consentire al Ministro una totale rivisitazione delle risultanze delle operazioni di riesame non risolte ai sensi del comma 2.

Le questioni non sono fondate. Ribadita la legittimità della competenza statale in materia, per ragioni connesse alla esigenza di garantire un trattamento uniforme sull'intero territorio nazionale, deve ritenersi che le disposizioni in esame non determinino alcun vulnus alle competenze regionali. L'AIMA, infatti, si limita a “recepire” le correzioni degli errori intervenuti nelle operazioni di riesame, senza sovrapporre proprie autonome valutazioni a quelle regionali, effettuate «sulla base delle tipologie individuate nella relazione finale della Commissione di garanzia quote latte». Deve, altresì, ritenersi congruo – e dunque non lesivo di attribuzioni costituzionalmente garantite alle Regioni – il termine di trenta giorni per la segnalazione imposta dalla norma, considerata l'urgenza, ancora una volta prescritta per ragioni connesse ad una celere attuazione della normativa comunitaria, di definire in tempi rapidi i procedimenti di riesame. Per quanto attiene, invece, alla censura che ha investito il comma 14, va rilevato che la suddetta disposizione non comporta alcuna compromissione di prerogative regionali, attesa, da un lato, la natura “residuale” del precetto in essa contenuto, dall'altro, la garanzia del coinvolgimento delle Regioni attraverso la previsione della necessità che i decreti ministeriali siano adottati d'intesa con la Conferenza permanente.

L'art. 1, comma 11, del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che, ai fini delle operazioni previste dallo stesso decreto-legge (quelle, cioè, di compensazione), nei casi in cui sia intervenuto provvedimento giurisdizionale anche cautelare o non definitivo, notificato entro il trentesimo giorno precedente la scadenza del termine fissato per l'effettuazione delle compensazioni previste dal medesimo art. 1, l'AIMA utilizzi i dati quantitativi contenuti in detto provvedimento ovvero, in caso di mancanza di tali dati, quelli accertati dalle Regioni e dalle Province autonome. La legge di conversione n. 118 del 1998 del predetto decreto ha aggiunto che, qualora manchino i dati quantitativi, gli stessi possono anche essere rideterminati dall'AIMA nel caso in cui siano intervenuti provvedimenti giurisdizionali anche non definitivi che abbiano fatto obbligo agli acquirenti di restituire ai produttori gli importi trattenuti a titolo di anticipo per gli eventuali prelievi supplementari dovuti, precisando che la riscossione del prelievo addebitato a compensazione nazionale avvenuta viene effettuata dall'AIMA, previa intimazione del relativo pagamento, con riscossione coattiva mediante ruolo.

Con ricorso n. 14 del 1999 la Regione ricorrente ritiene che il comma in esame sia costituzionalmente illegittimo, per violazione degli artt. 3, 5, 24, 97, 113, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: – introdurrebbe una ingiustificata e penalizzante limitazione degli effetti dei provvedimenti giurisdizionali ottenuti dai produttori, in contrasto con il diritto di difesa di questi ultimi e con il divieto di esclusione o limitazione della tutela giurisdizionale, di cui all'art. 113 Cost., con conseguente diretta ed immediata compromissione della potestà programmatoria delle Regioni e stravolgimento degli accertamenti compiuti dalle Regioni medesime sulla base di quei provvedimenti; – la predetta limitazione sarebbe, altresì, irragionevole ed arbitraria, giacché la mancata indicazione dei dati quantitativi non escluderebbe il riconoscimento giurisdizionale del diritto alla produzione, né la possibilità di quantificarne l'oggetto. Con il ricorso n. 18 del 1999 la ricorrente censura lo stesso art. 1, comma 11, nel testo risultante all'esito della conversione in legge.

La questione è inammissibile. La ricorrente – ritenendo che la norma in esame comporti una limitazione degli effetti di pronunce giurisdizionali emesse a favore dei produttori – non deduce vizi di legittimità costituzionale che ridondino nella violazione delle proprie competenze costituzionalmente garantite; rimane, infatti, indimostrato l'assunto secondo cui tale limitazione determinerebbe una diretta ed immediata compromissione della potestà programmatoria svolta dalle Regioni.

L'art. 1, comma 13, del decreto-legge n. 43 del 1999 dispone che le decisioni amministrative o giurisdizionali concernenti i ricorsi in materia, notificate oltre il trentesimo giorno precedente la scadenza del termine fissato per l'effettuazione delle compensazioni previste dallo stesso decreto-legge, non producano effetti sui risultati delle compensazioni, che restano fermi nei confronti dei produttori estranei ai relativi procedimenti, prevedendo, altresì, che al produttore, il cui ricorso sia stato accolto, il prelievo versato venga comunque restituito per la parte non dovuta.

Nei ricorsi n. 14 e n. 18 del 1999 si prospetta la contrarietà della citata norma agli artt. 3, 5, 24, 97, 113, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, posto che per definizione le decisioni giurisdizionali e amministrative possono avere effetto solo nei confronti delle parti, il riferimento ai produttori “estranei”, secondo la ricorrente, presupporrebbe l'inefficacia dei provvedimenti emessi su ricorso di associazioni di categoria, così ledendo i principî di autonomia organizzativa e le potestà programmatorie delle Regioni.

La questione non è fondata. La ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, ritenendo che la norma in esame persegua la finalità di limitare l'efficacia dei provvedimenti giurisdizionali e amministrativi emanati su ricorsi di associazioni di categoria. Invero, la disposizione in esame, stabilendo che tali provvedimenti non producano effetti nei confronti «dei produttori estranei ai procedimenti» nei quali tali provvedimenti sono stati emessi, intende escludere la possibilità che la pubblica amministrazione estenda gli effetti del giudicato o della decisione amministrativa anche ad altri eventuali soggetti non ricorrenti.

L'art. 1, comma 17, del decreto-legge n. 43 del 1999, nel testo modificato dalla relativa legge di conversione, prevede che l'AIMA, per i fini di certificazione di propria competenza, entro quindici giorni dalla scadenza del termine di cui al comma 1 (sessanta giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto-legge), trasmetta agli acquirenti per i quali sia stato accertato, ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997, un quantitativo di latte diverso rispetto ad almeno una delle dichiarazioni di commercializzazione da essi presentate per i periodi 1995-1996 e 1996-1997, nonché alle Regioni e Province autonome, un elaborato di verifica contenente l'indicazione, per ciascun produttore conferente, della produzione dichiarata nei modelli L1 presentati e di quella definitivamente accertata ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997. Il citato comma prevede, altresì, che ove, nei trenta giorni successivi alla ricezione dell'elaborato, l'acquirente confermi le singole posizioni accertate, apponendo per ognuno il timbro e la firma per accettazione del legale rappresentante dell'azienda, e provveda a restituire all'AIMA e alle Regioni e Province autonome l'elaborato stesso, il quale vale a tutti gli effetti come rettifica dei modelli L1 a suo tempo inviati, siffatta rettifica determini la non applicazione della revoca del riconoscimento contemplata dall'art. 23 del d.P.R. 23 dicembre 1993, n. 569 (Regolamento di esecuzione della legge 26 novembre 1992, n. 468, concernente misure urgenti nel settore lattiero-caseario) e la non applicazione delle altre sanzioni amministrative previste. La norma de qua inoltre stabilisce che, in ogni caso, gli accertamenti effettuati e le decisioni dei ricorsi di riesame costituiscano a tutti gli effetti modifica delle risultanze dei modelli L1 a suo tempo inviati, ferme le procedure sanzionatorie previste dalla legge. Il successivo comma 18 prevede l'applicazione anche al periodo 1997-1998, delle disposizioni di cui al riportato comma 17.

Secondo la Regione ricorrente (ric. n. 14 e n. 18 del 1999), tali norme sarebbero costituzionalmente illegittime, per violazione degli artt. 3, 24, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: a) ignorerebbero la posizione dei produttori che non hanno proposto ricorso di riesame o che hanno proposto ricorsi irricevibili, con ciò escludendoli dalla possibilità di sanare eventuali pregresse irregolarità nelle dichiarazioni, così imponendo una limitazione irragionevole e discriminatoria al diritto di difesa; b) attribuirebbe all'AIMA la conduzione dei procedimenti di sanatoria, rispetto ai quali le Regioni avrebbero solo un ruolo istruttorio, con spoliazione delle loro competenze a livello sia di programmazione, che di controllo.

Le questioni sono in parte inammissibili e in parte non fondate. In particolare, la censura sub a) è inammissibile risolvendosi anch'essa nella assunta violazione di parametri costituzionali che non comportano alcuna incidenza sul sistema di riparto delle competenze tra Stato e Regione. Per quanto attiene, invece, alla censura sub b), deve ribadirsi la conformità a Costituzione dell'attribuzione provvisoria all'AIMA di funzioni amministrative attinenti, nella specie, alla “conduzione” dei procedimenti di sanatoria che, tra l'altro, si inseriscono in un complesso iter procedurale volto alla verifica degli accertamenti effettivi della produzione lattiera che il decreto-legge n. 411 del 1997 demanda al predetto ente statale.

La Regione ricorrente censura alcune disposizioni che disciplinano le funzioni di indirizzo e di coordinamento e i poteri sostitutivi del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali.

In particolare, la ricorrente (ric. n. 36 del 1997) ha impugnato l'art. 01, comma 2, del decreto-legge n. 11 del 1997, nel testo introdotto dalla relativa legge di conversione n. 81 del 1997, il quale dispone che al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali rimangano assegnate le funzioni di indirizzo e coordinamento, nonché le azioni sostitutive nel caso di eventuale inadempienza delle Regioni e Province autonome.

Secondo la ricorrente, detta disposizione si porrebbe in contrasto con gli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione, anche in riferimento agli artt. 3, comma 1, della legge n. 382 del 1975, 4, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977 e 2, comma 3, lettera d) della legge n. 400 del 1988, in quanto la funzione di indirizzo e coordinamento viene attribuita al Ministero e non al Consiglio dei ministri e non è prevista alcuna garanzia sostanziale e procedimentale per l'esercizio dei poteri sostitutivi.

La questione è fondata. In relazione al potere statale di indirizzo e di coordinamento questa Corte – nella vigenza del vecchio Titolo V della Costituzione – ha da sempre riconosciuto il sicuro fondamento costituzionale dello stesso, configurandolo non già come un limite ulteriore all'autonomia delle Regioni, che si aggiunge a quelli espressamente sanciti dalla Costituzione, ma come espressione o manifestazione di limiti costituzionalmente fissati (sentenze n. 18 del 1997, n. 242 del 1989, n. 177 del 1988). In particolare, la Corte ha affermato che sono «le esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento o di localizzazione territoriale sottese ai limiti costituzionalmente fissati alle competenze regionali che autorizzano lo Stato a esercitare nei confronti delle autonomie regionali (o provinciali) una funzione di indirizzo e di coordinamento» (sentenze n. 18 del 1997 e n. 242 del 1989). Allo stesso tempo questa Corte ha, però, affermato che l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento è soggetto, non solo a precisi requisiti di sostanza rappresentati dalla sussistenza di una idonea base legislativa in ossequio al principio di legalità sostanziale, ma anche a puntuali requisiti di forma. Quest'ultimi nelle specie mancano. La giurisprudenza costituzionale è, infatti, costante nel ritenere necessario che l'esercizio della funzione trovi svolgimento attraverso atti collegiali del Governo e cioè attraverso una deliberazione del Consiglio dei ministri (ex multis, sentenze n. 314 del 2001 e n. 381 del 1996). Tale requisito formale è richiesto in quanto la deliberazione del Consiglio dei ministri esprime «l'assunzione di responsabilità a livello dell'organo chiamato a delineare, sotto la direzione del Presidente del Consiglio, la “politica generale del Governo” (art. 95 della Costituzione), in ordine alla esigenza di indirizzare e coordinare l'attività delle Regioni in vista di interessi unitari individuati dalla legge della Repubblica» (sentenza n. 408 del 1998). Di qui, dunque, la illegittimità costituzionale dell'art. 01, comma 2, del decreto-legge n. 11 del 1997 nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, nella parte in cui attribuisce tale potere al singolo Ministro e non già al Consiglio dei ministri. Anche per quanto attiene al potere sostitutivo deve sottolinearsi il fondamento costituzionale dello stesso, che, nel caso di specie, è finalizzato a garantire, tra l'altro, l'interesse nazionale ad un puntuale e tempestivo adempimento degli obblighi comunitari in presenza di inadempienze delle Regioni. Questa Corte ha, però, da sempre ritenuto che la legittimità costituzionale di ogni forma di controllo sostitutivo deve essere assistita da garanzie sostanziali e procedurali. La norma oggetto del presente scrutinio di costituzionalità – pur limitandosi a prevedere in via generale un potere di sostituzione senza disciplinare specifiche ipotesi in cui il potere stesso possa essere esercitato – deve ritenersi, per gli aspetti regolamentati, non conforme ai requisiti costituzionali nella parte in cui, individuando l'organo competente in un singolo Ministro, non prevede la deliberazione del Consiglio dei ministri. Alla luce delle considerazioni innanzi svolte, deve essere, pertanto, dichiarata la illegittimità costituzionale, in parte qua, dell'art. 01, comma 2, del citato decreto-legge n. 11 del 1997, introdotto dalla relativa legge di conversione n. 81 del 1997.

Un gruppo di censure riguarda alcune disposizioni relative al ripristino della liquidità.

L'art. 1, comma 1, del decreto-legge n. 411 del 1997, convertito, per questa parte senza modificazioni, nella legge n. 5 del 1998, dispone che, in attesa degli accertamenti della produzione lattiera di cui al successivo art. 2, gli importi trattenuti dagli acquirenti a titolo di prelievo supplementare per il periodo 1996-1997 debbano essere, entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, restituiti ai produttori con gli interessi legali maturati, nella misura dell'80 per cento degli importi predetti, dandone comunicazione all'AIMA e al Ministero del tesoro. La norma stabilisce, altresì, che le garanzie fideiussorie surrogatorie del prelievo, prestate per lo stesso periodo, siano liberate nella medesima percentuale, mentre resta fermo l'obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare ove questo risulti comunque dovuto dopo l'effettuazione della compensazione nazionale. L'art. 1, comma 2, dello stesso decreto-legge prevede che le restituzioni di cui al comma 1 non siano effettuate nei confronti dei produttori che non hanno sottoscritto i modelli L1 senza presentare dichiarazione di contestazione, ovvero che hanno sottoscritto i modelli L1 privi della indicazione dei bovini da latte detenuti in stalla e che risultano tali anche dalla rilevazione straordinaria dei capi bovini effettuata ai sensi del decreto-legge n. 130 del 1997, convertito dalla legge n. 228 del 1997, o risultano non incrociabili con la rilevazione stessa (la formulazione originaria del decreto-legge prevedeva che le restituzioni fossero ridotte alla misura del 20 per cento).

La Regione Lombardia (ric. n. 4 del 1998) ritiene che tali norme siano costituzionalmente illegittime: – per violazione degli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto, in materia di competenza regionale, detterebbero una disciplina irrazionale e discriminatoria, posto che la restituzione viene limitata ad una stagione soltanto e solo per una quota del relativo prelievo, benché la situazione di fatto, caratterizzata dalla ignoranza dei dati, sia identica anche per la stagione 1995-1996, per la quale nessun rimborso è previsto, con conseguente compromissione della capacità programmatoria delle Regioni, le quali, per il passato, devono fare i conti con operazioni illogiche e tali da sconvolgere il mercato del settore, senza esservi state in alcun modo coinvolte.

Con il ricorso n. 18 del 1998 la ricorrente ha impugnato anche l'art. 1, comma 3, del decreto-legge n. 411 del 1997, nella parte in cui prevede che, limitatamente al periodo 1997-1998, gli acquirenti di latte bovino devono restituire ai produttori l'intero importo trattenuto, a titolo di prelievo supplementare relativo alla parte di quota B ridotta, nonché l'importo degli esuberi conseguiti da produttori titolari esclusivamente di quota A nei limiti del dieci per cento della medesima, stabilendo che le somme siano restituite ai produttori nel termine di dieci giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (nella formulazione del decreto-legge era prevista la restituzione ai produttori del 70 per cento del prelievo supplementare per la quota B, mentre nulla era disposto per la quota A). È oggetto di impugnazione anche il comma 3-bis dell'art. 1, nella parte in cui prevede che le somme trattenute a titolo di prelievo supplementare, a partire dal periodo 1995-1996, finché permangono nella disponibilità dell'acquirente, siano produttive di interessi legali che devono essere corrisposti al produttore entro il medesimo termine di cui al precedente comma 3. Secondo la ricorrente, il comma 3, primo periodo, sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione. In particolare, si assume che la limitazione al 10 per cento della restituzione del prelievo relativo alla quota A sarebbe irrazionale e non consentirebbe di porre rimedio alle passate omissioni ed irregolarità non imputabili né ai produttori né alle Regioni, la cui capacità di governo del settore risulterebbe compromessa. La Regione assume, inoltre, che anche l'art. 1, comma 3-bis sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3, 5, 77, 115, 117 e 118 della Costituzione.

L'art. 1, comma 4-bis, del decreto-legge n. 411 del 1997, introdotto in sede di conversione dalla legge n. 5 del 1998, prevede che la validità delle garanzie fideiussorie surrogatorie del prelievo, prestate per conto dei produttori per il periodo 1995-1996, sia, a richiesta, prorogata sino al 31 maggio 1998, salvo che siano intervenute rilevanti modificazioni nella situazione patrimoniale dell'obbligato principale.

La Regione ricorrente ritiene (ric. n. 18 del 1998) tale norma costituzionalmente illegittima per violazione degli artt. 3, 5, 41, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto irrazionalmente fisserebbe il termine della proroga al 31 maggio 1998, incidendo in tal modo sui calcoli economici dei produttori, con conseguente compromissione della potestà programmatoria della Regione.

Le questioni come sopra riassunte sono in parte inammissibili e in parte non fondate. La inammissibilità concerne le censure che hanno investito i commi 2 e 3-bis dell'art. 1, non essendo le stesse supportate da alcuna specifica motivazione. Le rimanenti censure non sono fondate. Il legislatore statale ha previsto – nell'esercizio della sua discrezionalità e al fine di garantire un trattamento uniforme sull'intero territorio nazionale connesso alla introduzione di misure unitarie di stabilizzazione del sistema in una fase transitoria di accertamento – il c.d. “ripristino di liquidità”, limitando gli effetti della disposizione di cui al primo comma soltanto agli anni 1996-1997. La ratio della norma è quella di assicurare la restituzione delle somme prelevate per l'anno in corso al momento dell'entrata in vigore del decreto-legge, rinviando all'esito degli accertamenti della produzione lattiera la definizione dei procedimenti di dare e avere per gli anni 1995-1996. La scelta legislativa non è irragionevole garantendo un equo contemperamento degli interessi in gioco: in una situazione di incertezza derivante dalla esistenza di una procedura di accertamento in corso per gli anni 1995-1996 e 1996-1997 – che potrebbe, in tesi, condurre a mantenere integralmente fermo il pagamento del prelievo supplementare già effettuato – ai produttori è “garantita” la restituzione delle somme riferite ad uno soltanto dei bienni presi in considerazione dalla legge. Allo stesso modo rientra nella discrezionalità del legislatore statale limitare l'obbligo di restituzione in capo agli acquirenti, previsto dal comma 3 dello stesso art. 1, dell'importo trattenuto a titolo di prelievo supplementare limitatamente al periodo 1997-1998 e soltanto in riferimento ad una parte delle quote A e B. La scelta è anche in questo caso il frutto di un equo contemperamento degli interessi in gioco, in attesa della definizione della compensazione nazionale. Lo stesso comma 3 precisa, infatti, che rimane «fermo l'obbligo dei produttori al pagamento del prelievo supplementare ove questo risulti comunque dovuto dopo l'effettuazione della compensazione nazionale». Con riferimento, infine, alla censura che ha investito il comma 4-bis, la ricorrente muove da un erroneo presupposto interpretativo, atteso che la proroga fino al 31 maggio 1998 per la validità delle garanzie fideiussorie del prelievo non è automatica, bensì è subordinata alla presentazione di una «richiesta» da parte del produttore: il contenuto precettivo della disposizione impugnata non potrebbe, pertanto, incidere sui calcoli economici dei produttori stessi e dunque sulla potestà programmatoria delle Regioni.

Un ultimo gruppo di censure riguarda l'affitto e la vendita di quote senza trasferimento di azienda.

L'art. 1, comma 20, del decreto-legge n. 43 del 1999, convertito dalla legge n. 118 del 1999, prevede che, con effetto dal periodo 1996-1997, il termine per la stipula dei contratti di affitto e vendita di quota senza trasferimento di azienda sia fissato al 31 dicembre di ciascun anno, fatti salvi gli accertamenti eseguiti ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997 e che per il periodo 1996-1997 tali atti abbiano effetto su concorde volontà delle parti, comunicata all'AIMA.

Con il ricorso n. 14 del 1999 la ricorrente deduce la incostituzionalità della norma per violazione degli artt. 3, 5, 97, 115, 117 e 118 della Costituzione, in quanto: – avrebbe efficacia retroattiva, essendo destinata ad operare anche per annate già concluse; – violerebbe il principio di buon andamento dell'azione amministrativa; – determinerebbe una indebita ingerenza dello Stato in una materia di indubbia competenza regionale; – si porrebbe in contrasto con quanto affermato nella sentenza di questa Corte n. 398 del 1998, non prevedendo alcun coinvolgimento delle Regioni in ossequio al principio di leale collaborazione. Tali censure sono state riproposte nel ric. n. 8 del 1999 della medesima Regione Lombardia.

La questione non è fondata. Innanzitutto, la competenza relativa all'affitto e all'acquisto di quote latte appartiene allo Stato, investendo direttamente o indirettamente istituti di diritto privato: il regime di cedibilità della quota attiene, infatti, ai rapporti giuridici tra imprenditori, nonché alla situazione dei beni aziendali (sentenza n. 398 del 1998, punto 16 del Considerato in diritto). La regolamentazione non potrebbe, pertanto, che essere uniforme sull'intero territorio nazionale, dovendosi escludere che possa essere adottata in ambito regionale (sentenza n. 398 del 1998). Spetta, inoltre, allo Stato stabilire l'incidenza temporale della disposizione in esame, in quanto essa si risolve nella valutazione della efficacia o inefficacia, sotto il profilo civilistico, dei contratti già conclusi. Né può ritenersi che la norma si ponga “in contrasto” con quanto statuito da questa Corte con la citata sentenza n. 398 del 1998. In quella circostanza era stato impugnato l'art. 2, comma 173, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), che, modificando il comma 6 dell'art. 10 della legge n. 468 del 1992, aveva spostato il termine di efficacia della cessione dal 30 novembre al 31 dicembre. Questa Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di tale norma nella parte in cui, in violazione del principio di leale collaborazione, aveva pretermesso qualsiasi forma di partecipazione regionale, quantomeno nella forma minima del parere. Il coinvolgimento delle Regioni è stato, però, ritenuto necessario in quanto all'epoca le funzioni di controllo relative all'applicazione della normativa comunitaria spettavano interamente alle Regioni: lo spostamento del termine di efficacia della cessione aveva, pertanto, comportato il restringimento dei tempi utili per l'espletamento del controllo preventivo e conseguentemente imposto oneri organizzativi aggiuntivi che richiedevano appunto una diretta consultazione dell'ente regionale. La norma oggetto del presente scrutinio di costituzionalità, si inserisce, invece, per quanto rileva in questa sede, in un contesto normativo parzialmente mutato, in cui gran parte delle funzioni relative, tra l'altro, agli adempimenti dello Stato nei confronti dell'Unione europea nel settore lattiero-caseario sono state affidate, ancorché in via transitoria, all'AIMA. A ciò si aggiunga che tale norma fa comunque salvi gli accertamenti della produzione lattiera già eseguiti ai sensi del decreto-legge n. 411 del 1997. Deve, pertanto, escludersi la necessità di un coinvolgimento delle Regioni, dovendosi ritenere legittima la previsione ex novo del termine del 31 dicembre indicato dal legislatore nazionale nell'esercizio non irragionevole della propria discrezionalità.