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Decisione (UE) 2015/601 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 aprile 2015 relativa alla concessione di assistenza macrofinanziaria a favore dell'Ucraina

Testo vigente

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria1,

Le relazioni tra l'Unione europea e l'Ucraina si sviluppano nel quadro della politica europea di vicinato (PEV) e del partenariato orientale. Nel periodo 2007-2011 è stato negoziato l'accordo di associazione tra l'Unione europea e la Comunità europea dell'energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e l'Ucraina, dall'altra2 («accordo di associazione»), comprendente una zona di libero scambio globale e approfondito (DCFTA). L'accordo di associazione è stato siglato nel 2012, firmato dall'Ucraina il 21 marzo 2014 e dall'Unione il 27 giugno 2014. Dal 1o novembre 2014 sono applicate provvisoriamente parti importanti dell'accordo di associazione che riguardano il rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto, il dialogo politico e le riforme, la giustizia, la libertà e la sicurezza e la cooperazione economica e finanziaria.

Una volta ripristinata la costituzione ucraina del 2004, si sono svolte con successo elezioni presidenziali e politiche, rispettivamente il 25 maggio 2014 e il 26 ottobre 2014. In seguito all'insediamento, il 2 dicembre 2014, di un nuovo governo che rispecchia l'esito delle elezioni politiche, l'Ucraina ha ribadito l'impegno ad attuare riforme politiche ed economiche in linea con il quadro fornito dall'accordo di associazione e ha presentato un piano d'azione che illustra le riforme programmate.

La violazione della sovranità e dell'integrità territoriale dell'Ucraina e il conflitto militare che ne è conseguito hanno avuto effetti devastanti sulla già precaria stabilità economica e finanziaria del paese. L'Ucraina si trova in una posizione difficile per quanto riguarda la bilancia dei pagamenti e la liquidità a causa della perdita di fiducia e della concomitante fuga di capitali, del peggioramento della situazione fiscale dovuto all'incidenza finanziaria diretta del conflitto, di una recessione più grave del previsto e della perdita degli introiti fiscali provenienti dalle aree geografiche controllate dai separatisti. Nel contempo, la situazione economica è stata ulteriormente aggravata dalle carenze strutturali già esistenti e dalle vulnerabilità di bilancio e finanziarie esterne.

In tale contesto, il fabbisogno di finanziamenti esterni dell'Ucraina è pertanto nettamente superiore alle previsioni iniziali e richiede un'assistenza finanziaria supplementare da parte dei creditori e dei donatori internazionali. Durante l'ultima missione di valutazione del programma, il Fondo monetario internazionale (FMI) ha individuato un notevole fabbisogno di finanziamenti oltre a quelli impegnati finora dalla comunità internazionale, che comprendono l'assistenza macrofinanziaria concessa dall'Unione a norma della decisione 2002/639/CE del Consiglio3, della decisione n. 646/2010/UE del Parlamento europeo e del Consiglio4 e della decisione 2014/215/UE del Consiglio5.

L'Unione ha espresso in più occasioni il proprio impegno ad aiutare le nuove autorità ucraine a conseguire gli obiettivi di stabilizzare la situazione e di proseguire sulla via delle riforme. L'Unione si è inoltre dichiarata pronta a sostenere pienamente gli sforzi della comunità internazionale e delle istituzioni finanziarie internazionali, specialmente l'FMI, relativamente a un pacchetto di assistenza internazionale per far fronte alle esigenze urgenti dell'Ucraina, a fronte di un chiaro impegno del paese a realizzare riforme. Il sostegno finanziario fornito dall'Unione all'Ucraina è coerente con la strategia dell'Unione definita nella PEV e nel partenariato orientale. Nelle conclusioni del 18 dicembre 2014 il Consiglio europeo ha dichiarato che, a seguito del secondo esborso della Commissione pari a 500 milioni di EUR di assistenza macrofinanziaria, erogato nel dicembre 2014, l'Unione e i suoi Stati membri sono pronti ad agevolare e a sostenere ulteriormente il processo di riforme in Ucraina, insieme con altri donatori e in linea con la condizionalità dell'FMI.

L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione dovrebbe essere uno strumento finanziario eccezionale di sostegno non vincolato e non specifico alla bilancia dei pagamenti, destinato a coprire il fabbisogno immediato di finanziamenti esterni del beneficiario e che dovrebbe sostenere l'attuazione di un programma di politica che preveda energiche misure di risanamento e di riforma strutturale immediate volte a migliorare a breve termine la situazione della bilancia dei pagamenti.

Il 30 aprile 2014 le autorità ucraine e l'FMI hanno stipulato un accordo stand-by biennale per 10,976 miliardi di diritti speciali di prelievo (DSP) (equivalenti a circa 17,01 miliardi di USD e all'800 % della quota) per sostenere il programma di aggiustamento economico e di riforme dell'Ucraina.

Il 5 marzo 2014, in considerazione del forte deterioramento della bilancia dei pagamenti dell'Ucraina, la Commissione ha annunciato un pacchetto di sostegno che è stato approvato dal Consiglio europeo straordinario del 6 marzo 2014. Il pacchetto prevede un'assistenza finanziaria pari a 11 miliardi di EUR nel periodo 2014-2020, di cui fino a 1,565 miliardi di EUR sotto forma di sovvenzioni mobilitati nello stesso periodo nell'ambito dello strumento europeo di vicinato, del Fondo d'investimento per la politica di vicinato, dello strumento inteso a contribuire alla stabilità e alla pace e del bilancio per la politica estera e di sicurezza comune, nonché un'assistenza macrofinanziaria dell'Unione di un importo massimo di 1,61 miliardi di EUR nel periodo 2014-2015.

Visto l'aggravarsi della situazione e delle prospettive economiche, il 9 settembre 2014 l'Ucraina ha chiesto un'ulteriore assistenza macrofinanziaria dell'Unione. La richiesta è stata ribadita in un'altra lettera del 15 dicembre 2014.

In quanto paese interessato dalla PEV, l'Ucraina dovrebbe essere considerata ammissibile a ricevere l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione.

Dato che la bilancia dei pagamenti ucraina presenta ancora un ingente fabbisogno residuo di finanziamenti esterni, che supera le risorse fornite dall'FMI e da altre istituzioni multilaterali, l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione da fornire all'Ucraina («assistenza macrofinanziaria dell'Unione») è considerata, nelle attuali circostanze eccezionali, una risposta adeguata alla richiesta del paese di sostenere la stabilizzazione economica congiuntamente al programma dell'FMI. L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione andrebbe a sostenere la stabilizzazione economica e il programma di riforme strutturali del paese, integrando le risorse messe a disposizione nel quadro dell'accordo finanziario con l'FMI.

L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione dovrebbe mirare a sostenere il ripristino della sostenibilità della situazione finanziaria esterna dell'Ucraina, in modo da favorire lo sviluppo economico e sociale del paese in linea con l'accordo di associazione.

La determinazione dell'importo dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione si basa su una valutazione quantitativa completa del fabbisogno residuo di finanziamenti esterni dell'Ucraina e tiene conto della capacità del paese di autofinanziarsi con le proprie risorse, in particolare le riserve internazionali di cui dispone. L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione dovrebbe integrare i programmi e le risorse fornite dall'FMI e dalla Banca mondiale. La determinazione dell'importo dell'assistenza tiene anche conto dei previsti contributi finanziari dei donatori multilaterali e della necessità di garantire un'equa ripartizione degli oneri tra l'Unione e gli altri donatori, nonché della preesistente mobilitazione degli altri strumenti finanziari esterni dell'Unione in Ucraina e del valore aggiunto dell'intervento complessivo dell'Unione.

La Commissione dovrebbe garantire che l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione sia coerente, sotto il profilo giuridico e sostanziale, con i principi fondamentali, gli obiettivi e le misure adottate nei vari settori dell'azione esterna e con le altre politiche pertinenti dell'Unione.

L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione dovrebbe sostenere la politica esterna dell'Unione nei confronti dell'Ucraina. I servizi della Commissione e il servizio europeo per l'azione esterna dovrebbero lavorare a stretto contatto durante l'intera operazione di assistenza macrofinanziaria al fine di coordinare la politica esterna dell'Unione e garantirne la coerenza.

È opportuno che l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione sostenga l'impegno dell'Ucraina nei confronti dei valori condivisi con l'Unione, tra cui la democrazia, lo Stato di diritto, il buon governo, il rispetto dei diritti umani, lo sviluppo sostenibile e la riduzione della povertà, nonché l'impegno dell'Ucraina nei confronti dei principi di un commercio aperto, disciplinato da regole ed equo.

È opportuno subordinare la concessione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione al rispetto, da parte dell'Ucraina, di meccanismi democratici effettivi, compreso il pluralismo parlamentare, e dello Stato di diritto, nonché alla garanzia del rispetto dei diritti umani. Inoltre, è opportuno che gli obiettivi specifici dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione rafforzino l'efficienza, la trasparenza e la rendicontabilità nei sistemi di gestione delle finanze pubbliche in Ucraina e promuovano le riforme strutturali volte a favorire una crescita sostenibile e inclusiva, la creazione di posti di lavoro e il risanamento del bilancio. Il rispetto di tale prerequisito e il conseguimento di tali obiettivi dovrebbero essere oggetto di un monitoraggio regolare da parte della Commissione e del servizio europeo per l'azione esterna.

Per assicurare una tutela efficace degli interessi finanziari dell'Unione connessi all'assistenza macrofinanziaria da questa fornita, l'Ucraina dovrebbe adottare misure appropriate in materia di prevenzione e di lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra irregolarità relativa all'assistenza. Inoltre, è opportuno prevedere controlli da parte della Commissione e verifiche contabili da parte della Corte dei conti.

L'erogazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione lascia impregiudicati i poteri del Parlamento europeo e del Consiglio (in quanto autorità di bilancio).

Gli importi delle prestazioni richieste per l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione dovrebbero essere in linea con gli stanziamenti di bilancio definiti nel quadro finanziario pluriennale.

È opportuno che l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione sia gestita dalla Commissione. Al fine di garantire che il Parlamento europeo e il Consiglio possano seguire l'attuazione della presente decisione, la Commissione dovrebbe informarli periodicamente in merito agli sviluppi relativi all'assistenza e fornire loro i documenti pertinenti.

Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione della presente decisione, dovrebbero essere attribuite alla Commissione competenze di esecuzione. Tali competenze dovrebbero essere esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio6.

L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione dovrebbe essere soggetta a condizioni di politica economica, da stabilire in un protocollo d'intesa. Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione e per ragioni di efficienza, la Commissione dovrebbe essere autorizzata a negoziare tali condizioni con le autorità ucraine sotto la supervisione del comitato dei rappresentanti degli Stati membri conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011. A norma di tale regolamento, si dovrebbe fare ricorso alla procedura consultiva, come regola generale, in tutti i casi diversi da quelli previsti da detto regolamento. Considerato l'impatto potenzialmente rilevante di un'assistenza di oltre 90 milioni di EUR, si dovrebbe ricorrere alla procedura d'esame per le operazioni al di sopra di tale soglia. In considerazione dell'importo dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione all'Ucraina, si dovrebbe fare ricorso alla procedura d'esame per l'adozione del protocollo d'intesa e per qualsiasi riduzione, sospensione o annullamento dell'assistenza,

HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Art. 1

1. L'Unione mette a disposizione dell'Ucraina un'assistenza macrofinanziaria («assistenza macrofinanziaria dell'Unione») per un importo massimo di 1,8 miliardi di EUR, al fine di sostenere la stabilizzazione economica e un programma di riforme sostanziali nel paese. L'assistenza contribuisce a coprire il fabbisogno della bilancia dei pagamenti ucraina rilevato dal programma dell'FMI.

2. L'intero importo dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è erogato all'Ucraina sotto forma di prestiti. La Commissione è autorizzata a prendere in prestito per conto dell'Unione i fondi necessari sui mercati dei capitali o presso gli istituti finanziari e a prestarli all'Ucraina. La durata massima dei prestiti è di 15 anni.

3.

L'erogazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è gestita dalla Commissione conformemente agli accordi o alle intese conclusi tra l'FMI e l'Ucraina e ai principi e agli obiettivi fondamentali delle riforme economiche stabiliti nell'accordo di associazione e nell'agenda di associazione UE-Ucraina concordata nell'ambito della PEV.

La Commissione informa periodicamente il Parlamento europeo e il Consiglio in merito all'evoluzione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, compresi i relativi esborsi, e fornisce a tempo debito i documenti pertinenti a dette istituzioni.

4. L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è messa a disposizione per un periodo di due anni e mezzo a decorrere dal giorno successivo all'entrata in vigore del protocollo d'intesa di cui all'articolo 3, paragrafo 1.

5. Qualora, nel corso del periodo di erogazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, il fabbisogno di finanziamento dell'Ucraina diminuisca radicalmente rispetto alle previsioni iniziali, la Commissione, deliberando secondo la procedura d'esame di cui all'articolo 7, paragrafo 2, riduce l'importo dell'assistenza, la sospende o la annulla.

Art. 2

1. La concessione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è subordinata al rispetto, da parte dell'Ucraina, di meccanismi democratici efficaci, compreso il pluralismo parlamentare, dello Stato di diritto e alla garanzia del rispetto dei diritti umani.

2. La Commissione e il servizio europeo per l'azione esterna monitorano il rispetto di tale prerequisito durante l'intero ciclo dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione.

3. I paragrafi 1 e 2 si applicano conformemente alla decisione 2010/427/UE del Consiglio7.

Art. 3

1.

La Commissione concorda con le autorità ucraine, secondo la procedura d'esame di cui all'articolo 7, paragrafo 2, condizioni di politica economica e condizioni finanziarie chiaramente definite, incentrate sulle riforme strutturali e sulla solidità delle finanze pubbliche, alle quali deve essere subordinata l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, da stabilire in un protocollo d'intesa («protocollo d'intesa») comprensivo di un calendario per il loro soddisfacimento.

Le condizioni di politica economica e le condizioni finanziarie stabilite nel protocollo d'intesa devono essere coerenti con gli accordi o con le intese di cui all'articolo 1, paragrafo 3, compresi i programmi di aggiustamento macroeconomico e di riforma strutturale attuati dall'Ucraina con il sostegno dell'FMI.

2. Le condizioni di cui al paragrafo 1 mirano, in particolare, a rafforzare l'efficienza, la trasparenza e la rendicontabilità nei sistemi di gestione delle finanze pubbliche in Ucraina, anche ai fini del ricorso all'assistenza macrofinanziaria dell'Unione. Nella definizione delle misure di politica si tengono inoltre in debita considerazione i progressi conseguiti sul piano dell'apertura reciproca dei mercati, dello sviluppo di un commercio disciplinato da regole ed equo, nonché di altre priorità della politica esterna dell'Unione. I progressi compiuti nel conseguimento di tali obiettivi sono oggetto di un controllo regolare da parte della Commissione.

3. Le condizioni finanziarie dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione sono stabilite in dettaglio in un accordo di prestito da concludere tra la Commissione e le autorità ucraine.

4. La Commissione verifica a intervalli regolari che le condizioni previste all'articolo 4, paragrafo 3, continuino a essere soddisfatte e che le politiche economiche dell'Ucraina siano in linea con gli obiettivi dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione. A tal fine, la Commissione opera in stretto coordinamento con l'FMI e con la Banca mondiale e, ove necessario, con il Parlamento europeo e il Consiglio.

Art. 4

1. Alle condizioni previste al paragrafo 3, la Commissione mette a disposizione l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione in tre rate. L'importo di ciascuna rata è fissato nel protocollo d'intesa.

2. Per gli importi dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è prevista una dotazione, ove richiesto, ai sensi del regolamento (CE, Euratom) n. 480/2009 del Consiglio8.

3. La Commissione decide di versare le rate a condizione che siano rispettate tutte le condizioni seguenti:

  1. a) il prerequisito di cui all'articolo 2;

  2. b) un bilancio costantemente soddisfacente dell'attuazione, da parte dell'Ucraina, di un programma di politiche che preveda energiche misure di aggiustamento e di riforma strutturale, sostenuto da un accordo di credito non cautelare con l'FMI; e

  3. c) l'attuazione delle condizioni di politica economica e delle condizioni finanziarie stabilite nel protocollo d'intesa, secondo un calendario specifico.

4.

Il versamento della seconda rata non è effettuato prima di tre mesi a decorrere dal versamento della prima rata.

Il versamento della terza rata non è effettuato prima di tre mesi a decorrere dal versamento della seconda rata.

5. Qualora le condizioni previste al paragrafo 3 non siano soddisfatte, la Commissione sospende temporaneamente o annulla l'erogazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione. In tali casi, comunica al Parlamento europeo e al Consiglio le ragioni di tale sospensione o annullamento.

6. L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è erogata alla Banca nazionale dell'Ucraina. Alle condizioni che saranno concordate nel protocollo d'intesa, fra cui una conferma del fabbisogno residuo di finanziamento di bilancio dell'Ucraina, i fondi dell'Unione possono essere trasferiti al ministero delle finanze dell'Ucraina quale beneficiario finale.

Art. 5

1. Le operazioni di assunzione ed erogazione di prestiti relative all'assistenza macrofinanziaria dell'Unione sono effettuate in euro utilizzando una data di valuta identica e non comportano a carico dell'Unione cambiamenti di scadenza, né la espongono a rischi di cambio o di tasso d'interesse o ad altri rischi commerciali.

2. Se le circostanze lo consentono e qualora l'Ucraina ne faccia richiesta, la Commissione può adottare le disposizioni necessarie affinché nelle condizioni del prestito sia inserita una clausola di rimborso anticipato, accompagnata da una clausola corrispondente nelle condizioni per le operazioni di assunzione di prestiti.

3. Qualora le circostanze consentano un miglioramento del tasso d'interesse sul prestito e l'Ucraina ne faccia richiesta, la Commissione può decidere di procedere ad un rifinanziamento della totalità o di parte dei suoi prestiti iniziali o a una ristrutturazione delle relative condizioni finanziarie. Le operazioni di rifinanziamento o di ristrutturazione sono effettuate alle condizioni di cui ai paragrafi 1 e 4 e non comportano una proroga della durata dei prestiti in questione, né un aumento dell'ammontare del capitale non ancora rimborsato alla data delle suddette operazioni.

4. Tutte le spese sostenute dall'Unione in relazione all'assunzione e all'erogazione di prestiti di cui alla presente decisione sono a carico dell'Ucraina.

5. La Commissione informa il Parlamento europeo e il Consiglio sull'andamento delle operazioni di cui ai paragrafi 2 e 3.

Art. 6

1. L'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è attuata conformemente al regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio9 e al regolamento delegato (UE) n. 1268/2012 della Commissione10.

2. L'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione è soggetta a gestione diretta.

3. Il protocollo d'intesa e l'accordo di prestito contengono disposizioni:

  1. a) che assicurano che l'Ucraina verifichi a cadenza regolare che i finanziamenti provenienti dal bilancio generale dell'Unione siano stati utilizzati correttamente, adotti misure atte a prevenire irregolarità e frodi e, se necessario, intraprenda azioni legali per il recupero dei fondi concessi ai sensi della presente decisione che sono stati oggetto di appropriazione indebita;

  2. b) che assicurano la tutela degli interessi finanziari dell'Unione, in particolare prevedendo misure specifiche di prevenzione e di lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra irregolarità che riguardi l'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, conformemente al regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio11, al regolamento (Euratom, CE) n. 2185/96 del Consiglio12 e al regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio13;

  3. c) che autorizzano espressamente la Commissione, compreso l'Ufficio europeo per la lotta antifrode, o i suoi rappresentanti a effettuare controlli, ivi inclusi accertamenti e verifiche in loco;

  4. d) che autorizzano espressamente la Commissione e la Corte dei conti a procedere a verifiche contabili durante e dopo il periodo di disponibilità dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, comprese le verifiche contabili documentali e in loco, come le valutazioni operative; e

  5. e) che garantiscono che l'Unione abbia diritto al rimborso anticipato del prestito qualora si riscontri che, in relazione alla gestione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, l'Ucraina è stata coinvolta in atti di frode o di corruzione o in altre attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell'Unione.

4. Nel corso dell'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione, la Commissione monitora, per mezzo di valutazioni operative, la solidità dei meccanismi finanziari, delle procedure amministrative e dei meccanismi di controllo interni ed esterni dell'Ucraina che sono pertinenti ai fini dell'assistenza.

Art. 8

1. Entro il 30 giugno di ogni anno la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'attuazione della presente decisione nel corso dell'anno precedente, comprensiva della valutazione di tale attuazione. Tale relazione:

  1. a) esamina i progressi ottenuti nell'attuazione dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione;

  2. b) valuta la situazione economica e le prospettive dell'Ucraina, nonché i progressi registrati nell'attuazione delle misure di politica di cui all'articolo 3, paragrafo 1;

  3. c) indica il legame tra le condizioni di politica economica definite nel protocollo d'intesa, i risultati economici e di bilancio dell'Ucraina e le decisioni della Commissione di versare le rate dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione.

2. Entro due anni dalla scadenza del periodo di disponibilità di cui all'articolo 1, paragrafo 4, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione di valutazione ex post, che analizza i risultati e l'efficienza dell'assistenza macrofinanziaria dell'Unione completata e in quale misura essa abbia contribuito agli obiettivi dell'assistenza.

Art. 9

La presente decisione entra in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Fatto a Bruxelles, il 15 aprile 2015 Per il Parlamento europeo Il presidente M. Schulz Per il Consiglio Il presidente Z. Kalniņa-Lukaševica

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