Decisione di esecuzione (UE) 2020/1142 della Commissione del 29 luglio 2020 sulla proroga della sorveglianza rafforzata della Grecia [notificata con il numero C(2020) 5086] (Il testo in lingua greca è il solo facente fede)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,

visto il regolamento (UE) n. 472/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria¹, in particolare l’articolo 2, paragrafo 1,

Dopo la scadenza, il 20 agosto 2018, dell’assistenza finanziaria del meccanismo europeo di stabilità, con decisione di esecuzione (UE) 2018/1192 della Commissione² è stata attivata la sorveglianza rafforzata per la Grecia per un periodo di sei mesi a decorrere dal 21 agosto 2018. Successivamente la sorveglianza rafforzata è stata prorogata per tre volte³, ogni volta per un ulteriore periodo di sei mesi, l’ultimo dei quali con decorrenza dal 21 febbraio 2020.

Dato il consistente importo ricevuto dal 2010 a titolo di assistenza finanziaria, le obbligazioni in essere della Grecia nei confronti degli Stati membri della zona euro, del Fondo europeo di stabilità finanziaria e del meccanismo europeo di stabilità ammontano ad un totale di 243700 milioni di EUR. La Grecia ha ricevuto sostegno finanziario dai partner europei a condizioni agevolate e, per riportare il debito su basi più sostenibili, sono state adottate misure specifiche nel 2012 e nuovamente nel 2017 da parte del meccanismo europeo di stabilità. Il 22 giugno 2018 è stato raggiunto in seno all’Eurogruppo l’accordo politico sull’attuazione di misure aggiuntive per assicurare la sostenibilità del debito. Alcune di queste misure, tra cui il trasferimento di importi equivalenti ai proventi percepiti dalle banche centrali nazionali della zona euro sui titoli di Stato greci detenuti ai sensi dell’accordo sulle attività finanziarie nette e del programma per il mercato dei titoli finanziari, possono essere concordate due volte all’anno in sede di Eurogruppo sulla base di una relazione positiva nel quadro della sorveglianza rafforzata sul rispetto da parte della Grecia degli impegni politici post-programma. In tal senso, le prime tre tranche di misure relative al debito in funzione delle politiche sono state attivate successivamente all’accordo raggiunto in seno all’Eurogruppo rispettivamente nell’aprile 2019, nel dicembre 2019 e nel giugno 2020.

In sede di Eurogruppo la Grecia ha assunto l’impegno di proseguire e completare tutte le principali riforme adottate nell’ambito del programma di sostegno alla stabilità del meccanismo europeo di stabilità (di seguito «il programma») e di salvaguardare gli obiettivi delle importanti riforme adottate nel quadro di tale programma e di quelli precedenti. La Grecia si è inoltre impegnata a realizzare azioni specifiche nel settore delle politiche di bilancio, ivi comprese quelle strutturali, della previdenza sociale, della stabilità finanziaria, dei mercati del lavoro e del prodotto, delle privatizzazioni e della pubblica amministrazione. Queste azioni specifiche, che sono illustrate in un allegato della dichiarazione dell’Eurogruppo del 22 giugno 2018, contribuiranno a risolvere gli squilibri macroeconomici eccessivi della Grecia e le cause, effettive o potenziali, di difficoltà economiche.

Il 26 febbraio 2020 la Commissione ha pubblicato la relazione per paese 2020 relativa alla Grecia⁴, nella quale ha concluso che la Grecia presenta squilibri macroeconomici eccessivi⁵. Benché i progressi siano evidenti in una serie di settori, permangono vulnerabilità significative ed effetti ereditati dal passato che riguardano l’elevato debito pubblico, i livelli elevati di crediti deteriorati presenti nei bilanci degli enti creditizi e il settore esterno, in un contesto di potenziale di crescita ancora debole e di tasso di disoccupazione elevato. Alla fine del 2019 il debito pubblico della Grecia ammontava al 176,6 % del prodotto interno lordo, il livello più alto nell’Unione. La posizione patrimoniale netta sull’estero, pari a -150,6 % del prodotto interno lordo nel 2019, rimane significativamente negativa, benché comprenda l’ingente debito pubblico estero a condizioni estremamente agevolate. Inoltre, nonostante la riduzione significativa del disavanzo delle partite correnti registrata negli ultimi anni, essa è ancora insufficiente per permettere che la posizione patrimoniale netta sull’estero, largamente negativa, scenda a livelli considerati prudenti e con un ritmo adeguato. La disoccupazione, seppur costantemente in calo rispetto al picco del 27,8 % registrato nel 2013, era ancora al 16,1 % nel febbraio 2020. La disoccupazione di lunga durata (11,9 % nel quarto trimestre del 2019) e la disoccupazione giovanile (35,6 % nel febbraio 2020) permangono elevate, anche se hanno comunque anch’esse registrato un calo sostanziale rispetto ai picchi raggiunti nel corso della crisi (la disoccupazione di lunga durata aveva raggiunto un massimo del 19,9 % nel secondo trimestre 2014 e quella giovanile il 60,2 % nel febbraio 2013).

L’11 marzo 2020 l’Organizzazione mondiale della sanità ha ufficialmente dichiarato l’epidemia di COVID-19 una pandemia mondiale, che rappresenta una grave emergenza di salute pubblica per i cittadini, le società e le economie e che causa un forte shock economico con gravi ripercussioni negative sulle prospettive macroeconomiche dell’Unione europea. La Grecia sarà probabilmente colpita in modo particolarmente severo, data la composizione settoriale della sua economia. Secondo le previsioni d’estate 2020 della Commissione, il rallentamento dell’economia potrebbe raggiungere il [X %] nel 2020 ma dovrebbe essere seguito da una rapida, per quanto incompleta, ripresa nel 2021. Le previsioni restano caratterizzate da un elevato livello di incertezza. La pandemia determinerà, con ogni probabilità, un aumento significativo del debito pubblico e invertirà in parte il calo della disoccupazione osservato negli anni precedenti. Un rapido ritorno alla crescita sarà fondamentale per prevenire gli effetti di isteresi e limitare l’impatto socioeconomico della crisi. La gravità della recessione rispecchia il grande peso economico del settore del turismo, penalizzato dalla grande incertezza che circonda la revoca delle restrizioni di viaggio. Anche i settori del trasporto marittimo e dei trasporti subiranno probabilmente una forte contrazione, di pari passo con la contrazione del commercio mondiale.

Da quando è scoppiata la pandemia, l’UE e i suoi Stati membri hanno adottato misure senza precedenti per proteggere le vite umane e i mezzi di sussistenza. In risposta alla pandemia di COVID-19, e nel quadro di un approccio coordinato a livello dell’Unione, la Grecia ha adottato tempestive misure di bilancio per aumentare la capacità del suo sistema sanitario, contenere la pandemia e fornire sostegno alle persone e ai settori che sono stati colpiti in modo particolare. L’UE ha sostenuto gli sforzi profusi a livello nazionale per fronteggiare la crisi sanitaria e attenuarne le ripercussioni sull’economia, liberando disponibilità di bilancio per la lotta contro il virus, attivando la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita, avvalendosi pienamente della flessibilità prevista dalle norme sugli aiuti di Stato e proponendo la creazione di un nuovo strumento per aiutare le persone a conservare il posto di lavoro, lo strumento di sostegno per attenuare i rischi di disoccupazione in un’emergenza («SURE»). In combinazione con le misure adottate dalla Banca centrale europea e dalla Banca europea per gli investimenti, la risposta dell’UE fornisce oltre 500 miliardi di euro a sostegno dei lavoratori e delle imprese. In tale contesto, il 27 maggio 2020 la Commissione ha proposto al Parlamento europeo e al Consiglio di istituire un dispositivo per la ripresa e la resilienza allo scopo di fornire un sostegno significativo all’attuazione delle riforme e agli investimenti per rafforzare le economie degli Stati membri.

Le conseguenze a medio e lungo termine della pandemia di COVID-19 saranno determinate in misura decisiva dalla rapidità con cui le economie degli Stati membri si riprenderanno dalla crisi, la che dipenderà a sua volta dalle misure adottate dagli Stati membri, con il sostegno dell’UE, per attenuarne l’impatto socioeconomico. Come altri Stati membri, la Grecia dovrebbe beneficiare del pacchetto per la ripresa dell’UE, che contribuirà a finanziare riforme e investimenti fondamentali volti a stimolare il potenziale di crescita e ad accrescere la resilienza dell’economia. Ciò consentirà, a sua volta, di evitare un ulteriore ampliamento delle divergenze nell’Unione.

La Commissione ha pubblicato la sesta valutazione nel quadro della sorveglianza rafforzata della Grecia⁶ il 20 maggio 2020, nella quale ha concluso che, date le circostanze eccezionali createsi con la pandemia di COVID-19, la Grecia ha adottato i provvedimenti necessari a realizzare i propri impegni di riforma specifici. La valutazione ha tenuto conto dei notevoli sforzi profusi dalle autorità greche di concerto con le istituzioni europee e ha riconosciuto la necessità di dare precedenza alle politiche incentrate sull’attuazione di misure di emergenza in risposta alla pandemia. In questo contesto, la relazione ha riconosciuto che le misure di contenimento hanno avuto l’effetto collaterale di incidere negativamente sulla capacità di attuazione delle riforme durante il periodo di riferimento e ha rilevato che, in prospettiva futura e una volta avviata la ripresa, sarà fondamentale sostenere e, ove necessario, rafforzare lo slancio riformistico.

Alla luce dell’esame approfondito della Commissione del 2020 e sulla base di una valutazione della Commissione, il Consiglio ha esaminato il programma nazionale di riforma 2020 e il programma di stabilità 2020. Il Consiglio ha tenuto conto della necessità di far fronte alla pandemia e facilitare la ripresa economica come primo passo necessario per consentire un aggiustamento degli squilibri e ha raccomandato⁷ alla Grecia di adottare tutte le misure necessarie ad affrontare efficacemente la pandemia, anche rafforzando la resilienza del sistema sanitario, istituire regimi di riduzione dell’orario lavorativo e un efficace sostegno all’attivazione per attenuare l’impatto della crisi a livello occupazionale e sociale, attuare misure volte a fornire liquidità e favorire gli investimenti pubblici e privati in una serie di settori prioritari di investimento, tra cui la transizione verde e digitale. Il Consiglio ha inoltre invitato le autorità a proseguire e completare le riforme in linea con gli impegni post-programma finalizzati a riavviare una ripresa economica sostenibile dopo l’allentamento graduale delle restrizioni imposte a causa della pandemia di COVID-19.

Dalla fine del programma del meccanismo europeo di stabilità il settore bancario greco è diventato più stabile e resiliente agli shock; tuttavia permangono rischi ereditati dal passato e vulnerabilità sottostanti significative, rafforzati dagli effetti negativi della pandemia di coronavirus. Benché le banche detengano una liquidità adeguata, rimane elevato il livello dei crediti deteriorati, che nel dicembre 2019 si attestavano a 68,5 miliardi di euro, pari al 40,6 % delle esposizioni lorde in bilancio verso i clienti⁸. La pandemia potrebbe arrestare il graduale calo dello stock dei crediti deteriorati rispetto al picco di 107,2 miliardi di euro registrato nel marzo 2016 e ai 71,2 miliardi di euro di fine settembre 2019. Inoltre, l’attuale shock economico incide sulle strategie di riduzione dei crediti deteriorati delle banche e sul mercato secondario dei crediti deteriorati, come pure sull’attuazione del dispositivo Hercules a sostegno della cartolarizzazione di tali crediti, dopo il positivo completamento delle prime operazioni. La posizione patrimoniale delle banche greche è in linea con gli obblighi normativi ma è soggetta a un aumento dei requisiti di vigilanza e del fabbisogno di capitali per finanziare nel medio termine il processo di riduzione dell’indebitamento dovuto ai crediti deteriorati in un contesto di bassa redditività. Di conseguenza le banche greche sono particolarmente esposte al rischio di un aumento dei costi di finanziamento e a un nuovo deteriorarsi della qualità degli attivi a causa della pandemia. Le autorità stanno adottando misure per agevolare l’accesso ai finanziamenti per le imprese colpite, che integrano le iniziative a livello di banche commerciali e gestori. Si sono inoltre impegnate a progredire ulteriormente nelle riforme fondamentali del settore finanziario e a migliorare gli strumenti esistenti per la risoluzione dei crediti deteriorati in seguito all’impatto negativo della pandemia di COVID-19 sull’andamento delle iniziative di riforma in corso e passate. Tali riforme, come la revisione del regime frammentato di insolvenza, possono contribuire ad attenuare l’impatto a medio termine della crisi sull’indebitamento del settore privato.

Nonostante i progressi compiuti negli ultimi anni, la Grecia deve ancora risolvere notevoli problemi per quanto riguarda il contesto imprenditoriale e il sistema giudiziario. Le autorità continuano a lavorare per migliorare le condizioni del contesto normativo e stimolare la competitività, nonostante la ridefinizione delle priorità e le difficoltà dovute alla pandemia di COVID-19. Se da un lato la Grecia ha compiuto progressi in ambiti quali la riduzione dei tempi necessari per registrare un’impresa e la tutela degli investitori di minoranza, dall’altro rimane ben lontana dai primi in classifica in diversi settori (ad esempio, l’esecuzione dei contratti, la registrazione degli immobili, la risoluzione delle insolvenze ecc.). La pandemia ha avuto un effetto di catalizzatore sul programma della governance digitale e le autorità si sono impegnate a intraprendere azioni supplementari per ridurre ulteriormente gli oneri amministrativi a carico delle imprese e dei cittadini.

Dopo essere stata esclusa dai mercati finanziari nel 2010, dal luglio 2017 la Grecia può nuovamente contrarre prestiti su tali mercati attraverso l’emissione di titoli di Stato. I rendimenti dei titoli di Stato greci hanno cominciato a registrare una leggera riduzione dopo il positivo completamento del programma del MES nel 2018, per ridursi in modo significativo nel 2019. Dall’inizio della pandemia la Grecia ha emesso con successo sia buoni del Tesoro sia obbligazioni a lungo termine, il che indica un accesso costante al finanziamento sui mercati, anche se le condizioni di finanziamento rimangono esposte a un’elevata volatilità.

Per questi motivi, la Commissione conclude che sussistono tuttora le condizioni che hanno motivato l’attivazione della sorveglianza rafforzata a norma dell’articolo 2 del regolamento (UE) n. 472/2013. In particolare, la Grecia continua ad essere esposta a rischi in termini di stabilità finanziaria che, se si dovessero concretizzare, potrebbero avere ripercussioni negative sugli altri Stati membri della zona euro. In caso di ricadute negative, queste potrebbero manifestarsi indirettamente incidendo sulla fiducia degli investitori e, di conseguenza, sui costi di rifinanziamento delle banche e degli emittenti sovrani in altri Stati membri della zona euro.

Pertanto, nel medio termine la Grecia deve continuare ad adottare misure per affrontare le cause, effettive o potenziali, delle difficoltà e attuare riforme strutturali a sostegno di una ripresa economica solida e sostenibile, al fine di alleviare gli effetti di diversi fattori ereditati dal passato. Tra questi si possono annoverare il grave e prolungato rallentamento dell’economia durante la crisi; l’entità dell’onere del debito della Grecia; le debolezze del suo settore finanziario; il permanere di legami relativamente forti tra il settore finanziario e le finanze pubbliche greche, anche sotto forma di proprietà statale; il rischio che gravi tensioni nell’uno o nell’altro settore si propaghino ad altri Stati membri, nonché l’esposizione degli Stati membri della zona euro al debito sovrano greco.

Al fine di affrontare i rischi residui e monitorare il rispetto degli impegni assunti per farvi fronte, appare necessario e opportuno prorogare la sorveglianza rafforzata della Grecia a norma dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 472/2013.

Alla Grecia è stata data la possibilità di esprimere il proprio parere in merito alla valutazione della Commissione con lettera inviata il 24 giugno 2020. Nella risposta del 29 giugno 2020 la Grecia ha sostanzialmente condiviso la valutazione della Commissione - che costituisce la base per la proroga della sorveglianza rafforzata - in merito ai problemi economici che il paese si trova ad affrontare.

La Grecia continuerà a beneficiare di assistenza tecnica nell’ambito del programma di sostegno alle riforme strutturali [di cui al regolamento (UE) 2017/825 del Parlamento europeo e del Consiglio⁹] e della pertinente legislazione successiva per l’elaborazione e l’attuazione delle riforme, così come per il proseguimento e il completamento delle principali riforme in linea con gli impegni politici soggetti a monitoraggio nell’ambito della sorveglianza rafforzata.

Nell’attuazione della sorveglianza rafforzata, la Commissione intende collaborare strettamente con il meccanismo europeo di stabilità, nel quadro del sistema di allarme rapido,