Regolamento (UE) 2017/825 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 maggio 2017 che istituisce il programma di sostegno alle riforme strutturali per il periodo 2017-2020 e che modifica i regolamenti (UE) n. 1303/2013 e (UE) n. 1305/2013

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 175, terzo comma, e l'articolo 197, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

visto il parere del Comitato delle regioni²,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria³,

A norma dell'articolo 9 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione deve tenere conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana. Inoltre, a norma dell'articolo 11 TFUE, le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nelle politiche dell'Unione nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.

A norma degli articoli 120 e 121 TFUE, gli Stati membri devono attuare la loro politica economica allo scopo di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell'Unione e nell'ambito degli indirizzi di massima formulati dal Consiglio. Il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri è quindi una questione di interesse comune.

Diversi Stati membri sono stati oggetto e continuano a essere oggetto di processi di aggiustamento per correggere squilibri macroeconomici accumulatisi in passato e molti Stati membri fanno fronte a una bassa crescita potenziale. L'Unione ha individuato l'attuazione delle riforme strutturali fra le sue priorità strategiche al fine di avviare la ripresa lungo un percorso sostenibile, sbloccare il potenziale di crescita per rafforzare la capacità di aggiustamento e sostenere il processo di convergenza.

Le riforme sono, per loro stessa natura, processi complessi che richiedono una catena completa di conoscenze e competenze molto specialistiche, nonché una visione a lungo termine. Non è facile intraprendere le riforme strutturali necessarie in diversi settori, poiché spesso il loro impatto si fa sentire solo dopo un certo lasso di tempo. Un'elaborazione e un'attuazione tempestive ed efficienti sono quindi essenziali per le economie colpite dalla crisi o strutturalmente deboli. In tale contesto, negli ultimi anni il sostegno fornito dall'Unione sotto forma di assistenza tecnica è stato importante per sostenere l'aggiustamento economico della Grecia e di Cipro. La titolarità delle riforme strutturali sul campo è essenziale per attuarle con successo.

Gli Stati membri possono beneficiare di sostegno per affrontare le sfide relative all'elaborazione e all'attuazione di riforme strutturali favorevoli alla crescita, in linea con gli obiettivi economici e sociali dell'Unione. Tali sfide potrebbero essere riconducibili a fattori quali la limitata capacità amministrativa e istituzionale nonché un'applicazione e attuazione inadeguate del diritto dell'Unione.

L'Unione vanta una considerevole esperienza nella prestazione di sostegno specifico alle amministrazioni nazionali e alle altre autorità degli Stati membri per quanto riguarda sia lo sviluppo delle capacità e azioni analoghe in determinati settori (ad esempio fiscalità, dogane e sostegno alle piccole e medie imprese) che l'attuazione della politica di coesione. L'esperienza acquisita dall'Unione nell'assistere le autorità nazionali ad attuare le riforme dovrebbe essere utilizzata per rafforzare la capacità dell'Unione di fornire sostegno agli Stati membri. Occorre un'azione globale e integrata per fornire sostegno agli Stati membri che intraprendono riforme atte a favorire la crescita e che chiedono l'assistenza dell'Unione a tale riguardo.

La relazione speciale n. 19/2015 della Corte dei conti europea dal titolo «Per migliorare l'assistenza tecnica fornita alla Grecia, va prestata una maggiore attenzione ai risultati» contiene raccomandazioni utili riguardo alla prestazione di assistenza tecnica da parte della Commissione agli Stati membri. Tali raccomandazioni devono essere prese in considerazione al momento dell'attuazione del sostegno ai sensi del presente regolamento.

In questo quadro, occorre quindi istituire un programma di sostegno alle riforme strutturali («programma») per rafforzare la capacità degli Stati membri di preparare e attuare riforme amministrative e strutturali volte a stimolare la crescita, anche attraverso un'assistenza per l'uso efficiente ed efficace dei fondi dell'Unione. Il programma intende contribuire alla realizzazione dei seguenti obiettivi comuni: sostegno alla ripresa economica, coesione e creazione di posti di lavoro, rafforzamento della competitività e della produttività dell'Europa e promozione degli investimenti nell'economia reale. Ciò consentirebbe altresì una risposta più efficace alle sfide economiche e sociali di conseguire un livello elevato di protezione sociale, nonché di servizi sanitari e d'istruzione di alta qualità, di lotta alla povertà e all'esclusione sociale.

Il sostegno che la Commissione fornirà, su richiesta degli Stati membri, a norma del programma dovrebbe riguardare, tra l'altro, i settori connessi alla coesione, alla competitività, alla produttività, all'innovazione, alla crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, all'occupazione e agli investimenti quali: bilancio e fiscalità, funzione pubblica, riforme istituzionali e amministrative, sistemi giudiziari, lotta contro le frodi, la corruzione, il riciclaggio del denaro e l'evasione fiscale, contesto imprenditoriale, sviluppo del settore privato, concorrenza, appalti pubblici, partecipazione pubblica alle imprese, processi di privatizzazione, accesso ai finanziamenti, politiche per il settore finanziario, commercio, sviluppo sostenibile, istruzione e formazione, politiche del lavoro, sanità pubblica, asilo, politiche in materia di migrazione, agricoltura, sviluppo rurale e pesca.

Gli Stati membri dovrebbero poter chiedere alla Commissione, nell'ambito del programma, un sostegno per l'attuazione di riforme nell'ambito dei processi di governance economica, in particolare quelle oggetto delle raccomandazioni specifiche per paese formulate in sede di semestre europeo, nonché di altre azioni connesse all'attuazione del diritto dell'Unione e in relazione all'attuazione dei programmi di aggiustamento economico. Essi dovrebbero inoltre poter chiedere sostegno in relazione alle riforme intraprese di propria iniziativa per garantire la coesione, gli investimenti, la crescita sostenibile, la creazione di posti di lavoro e la competitività. La Commissione potrebbe fornire orientamenti sui principali elementi della richiesta di sostegno.

In seguito a un dialogo con lo Stato membro richiedente, anche nel contesto del semestre europeo, la Commissione dovrebbe esaminare la richiesta, tenendo conto dei principi di trasparenza, pari trattamento e sana gestione finanziaria, e stabilire il sostegno da fornire in funzione dell'urgenza, dell'entità e della profondità dei problemi individuati, del supporto necessario nei singoli settori, di un'analisi degli indicatori socioeconomici e della capacità amministrativa generale dello Stato membro. Sulla base di tale analisi e tenendo conto delle azioni e attività esistenti finanziate dai fondi o dai programmi dell'Unione, la Commissione dovrebbe giungere a un accordo con lo Stato membro interessato sugli ambiti prioritari, sugli obiettivi, su un calendario indicativo, sulla portata del sostegno da fornire e sul contributo finanziario globale stimato per tale sostegno, da definire in un piano di cooperazione e di sostegno.

Anche a fini di trasparenza, la Commissione dovrebbe, alle condizioni di cui al presente regolamento, trasmettere i piani di cooperazione e sostegno al Parlamento europeo e al Consiglio.

La Commissione dovrebbe, con il consenso dello Stato membro che desidera ricevere sostegno, poter organizzare la prestazione di sostegno in cooperazione con organizzazioni europee e internazionali o con altri Stati membri che abbiano concordato di fungere da partner per le riforme. Lo Stato membro che desidera ricevere sostegno dovrebbe, per un determinato settore o determinati settori di sostegno, poter concludere un partenariato con uno o più Stati membri quali partner per le riforme, per contribuire alla definizione di strategie e tabelle di marcia per le riforme, predisporre un'assistenza di elevata qualità o sorvegliare l'attuazione delle strategie e dei progetti. Mentre la responsabilità per le riforme spetta allo Stato membro che desidera ricevere sostegno, i partner per le riforme o altri Stati membri, o entrambi, che prestano sostegno dovrebbero poter contribuire a una positiva attuazione del programma.

Le comunicazioni della Commissione del 19 ottobre 2010 dal titolo «Revisione del bilancio dell'Unione europea» e del 29 giugno 2011 dal titolo «Un bilancio per la strategia Europa 2020» sottolineano l'importanza di concentrare i finanziamenti su attività e misure che presentino un evidente valore aggiunto europeo, ossia in cui l'intervento dell'Unione possa dare un contributo supplementare rispetto all'azione dei soli Stati membri. In questo quadro, le azioni e le attività di supporto condotte nell'ambito del programma dovrebbero quindi garantire complementarità e sinergia con altri programmi e altre politiche a livello regionale, nazionale, dell'Unione e internazionale, come opportuno. Le azioni e le attività previste dal programma dovrebbero consentire di sviluppare e attuare soluzioni che affrontino le sfide nazionali, al livello appropriato, con un'incidenza a livello transfrontaliero e dell'Unione, e che siano in grado di contribuire alla coesione sociale, economica e territoriale. Le azioni e le attività previste dal programma dovrebbero altresì contribuire al conseguimento di un'attuazione coerente e uniforme del diritto dell'Unione. Inoltre, esse dovrebbero anche contribuire all'ulteriore sviluppo della fiducia e alla promozione della cooperazione con la Commissione e tra Stati membri. L'Unione si trova inoltre in una posizione più favorevole, rispetto agli Stati membri, sia per offrire una piattaforma per la messa a disposizione e la condivisione delle buone prassi tra pari che per la mobilitazione delle competenze.

Occorre fissare una dotazione finanziaria per il programma, in modo da allinearne la durata con quella del quadro finanziario pluriennale stabilito dal regolamento (UE, Euratom) n. 1311/2013 del Consiglio⁴.

La dotazione finanziaria del programma dovrebbe essere costituita da risorse finanziarie dedotte dalle assegnazioni per l'assistenza tecnica su iniziativa della Commissione a norma dei regolamenti (UE) n. 1303/20135 e (UE) n. 1305/2013⁶ del Parlamento europeo e del Consiglio. Per consentire tale detrazione per questo programma specifico e fatte salve eventuali proposte future, occorre modificare i regolamenti suddetti.

Il presente regolamento stabilisce una dotazione finanziaria per l'intera durata del programma che deve costituire, per il Parlamento europeo e il Consiglio, il riferimento privilegiato nel corso della procedura annuale di bilancio, ai sensi del punto 17 dell'accordo interistituzionale del 2 dicembre 2013 tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria⁷. Il finanziamento del programma attraverso lo storno di dotazioni a titolo dell'assistenza tecnica su iniziativa della Commissione a norma dei regolamenti (UE) n. 1303/2013 e (UE) n. 1305/2013 dovrebbe essere considerato unicamente una soluzione una tantum e non dovrebbe creare un precedente per il finanziamento di future iniziative.

Gli Stati membri che chiedono sostegno dovrebbero avere la possibilità di contribuire, su base volontaria, alla dotazione finanziaria del programma con finanziamenti aggiuntivi. Allo stato attuale, il regolamento (UE) n. 1303/2013 limita la possibilità di trasferire le risorse destinate all'assistenza tecnica su iniziativa di uno Stato membro agli Stati membri con difficoltà di bilancio temporanee. Il regolamento (UE) n. 1303/2013 dovrebbe quindi essere modificato per consentire agli Stati membri di partecipare finanziariamente al programma. Le risorse trasferite dal bilancio dell'Unione dovrebbero essere utilizzate per sostenere azioni che contribuiscano a una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva negli Stati membri interessati.

Il presente regolamento dovrebbe essere attuato nel rispetto del regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio⁸ (il «regolamento finanziario»). A tal fine la Commissione dovrebbe adottare programmi di lavoro annuali e informarne il Parlamento europeo e il Consiglio. I programmi di lavoro annuali dovrebbero definire le misure necessarie per la loro attuazione, in linea con gli obiettivi generali e specifici del programma, i criteri di selezione e di attribuzione delle sovvenzioni, nonché tutti gli altri elementi necessari.

In vista dell'importanza di aiutare gli Stati membri a portare avanti e attuare le riforme strutturali, istituzionali e amministrative, è necessario autorizzare un tasso di cofinanziamento per le sovvenzioni fino al 100 % dei costi ammissibili per conseguire gli obiettivi del programma, garantendo al tempo stesso il rispetto dei principi di cofinanziamento e assenza di scopo di lucro.

Nei casi urgenti imprevisti e debitamente giustificati che richiedono una risposta immediata, come una grave perturbazione dell'economia o circostanze significative con gravi ripercussioni sulla situazione economica o sociale di uno Stato membro e che sfuggano al suo controllo, su richiesta di uno Stato membro che desidera ricevere sostegno, la Commissione dovrebbe poter adottare misure speciali, per una parte limitata del programma di lavoro annuale e per un periodo limitato di tempo fino a sei mesi, in conformità degli obiettivi e delle azioni ammissibili nell'ambito del programma, per aiutare le autorità nazionali a coprire tali necessità urgenti.

Per garantire un'allocazione efficiente e coerente dei fondi provenienti dal bilancio dell'Unione e il rispetto del principio della sana gestione finanziaria, le azioni intraprese nell'ambito del programma dovrebbero essere complementari e aggiungersi ai programmi dell'Unione in corso, evitando però di finanziare due volte la stessa spesa. In particolare, la Commissione e lo Stato membro interessato dovrebbero assicurare, nell'ambito delle rispettive competenze, un coordinamento efficace, a livello di Unione e nazionale e in tutte le fasi del processo, per garantire coerenza, complementarità e sinergia fra le fonti di finanziamento che sostengono azioni strettamente legate al programma negli Stati membri interessati, segnatamente con le misure finanziate dai fondi e dai programmi dell'Unione negli Stati membri. La Commissione dovrebbe compiere il massimo sforzo per garantire la complementarietà e le sinergie con il sostegno che è fornito da organizzazioni internazionali pertinenti.

Gli interessi finanziari dell'Unione dovrebbero essere tutelati durante l'intero ciclo di spesa attraverso misure proporzionate, ivi comprese la prevenzione, l'individuazione e l'investigazione di irregolarità, il recupero dei fondi perduti, indebitamente versati o non correttamente utilizzati e, se del caso, sanzioni amministrative e finanziarie.

Al fine di facilitare la valutazione del programma si dovrebbe creare dall'inizio un quadro adeguato e trasparente per il monitoraggio dell'attuazione delle azioni e dei risultati raggiunti. La Commissione dovrebbe presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione di monitoraggio annuale sull'attuazione del programma, comprensiva di informazioni sulle richieste di sostegno presentate dagli Stati membri, sull'analisi dell'applicazione dei criteri per la valutazione delle richieste di sostegno, sui piani di cooperazione e di sostegno, sulla partecipazione dei partner per le riforme e sulle misure speciali adottate. Si dovrebbe effettuare una valutazione intermedia indipendente relativa al raggiungimento degli obiettivi del programma, all'efficienza dell'utilizzo delle sue risorse e al suo valore aggiunto a livello europeo. Una valutazione indipendente ex post dovrebbe inoltre esaminare l'impatto a lungo termine e la sostenibilità degli effetti del programma. Tali valutazioni dovrebbero basarsi su indicatori che ne misurino gli effetti.

Al fine di adeguare l'elenco degli indicatori che misurano la realizzazione degli obiettivi del programma in base all'esperienza acquisita durante la sua attuazione, è opportuno delegare alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all'articolo 290 TFUE. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi dell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016⁹. In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento per quanto riguarda l'adozione dei programmi di lavoro annuali.

Poiché gli obiettivi del presente regolamento, vale a dire contribuire alle riforme istituzionali, amministrative e strutturali negli Stati membri fornendo sostegno alle autorità nazionali, quali definite nel presente regolamento, per l'attuazione di misure volte a riformare le istituzioni, le strutture di governance o l'amministrazione pubblica e l'economia e i settori sociali, anche attraverso un'assistenza per l'uso efficiente, trasparente ed efficace dei fondi dell'Unione, non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, ma, a motivo della loro portata e dei loro effetti, possono essere conseguiti meglio a livello dell'Unione, quest'ultima può adottare misure in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo, in quanto la portata del sostegno deve essere concordata con lo Stato membro interessato.

Per consentire la tempestiva applicazione delle misure da esso previste, il presente regolamento dovrebbe entrare in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea,