Decisione (UE) 2020/1205 della Commissione del 6 agosto 2020 sulle disposizioni nazionali notificate dalla Repubblica slovacca a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea relative al tenore di cadmio nei concimi fosfatici [notificata con il numero C(2020) 5285] (Il testo in lingua slovacca è il solo facente fede)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114, paragrafo 6,

Il 9 agosto 2019 la Repubblica slovacca ha notificato alla Commissione, a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), la sua intenzione di mantenere disposizioni nazionali sul tenore di cadmio nei concimi fosfatici, in deroga al regolamento (UE) 2019/1009 del Parlamento europeo e del Consiglio¹.

L’articolo 114, paragrafi 4 e 6, TFUE, stabilisce:

Il regolamento (CE) n. 2003/2003 del Parlamento europeo e del Consiglio² si applica a prodotti immessi sul mercato come concimi che rechino l’indicazione «concime CE». Un concime appartenente a un tipo di concimi elencato nell’allegato I del regolamento (CE) n. 2003/2003 e che soddisfi le prescrizioni stabilite in tale regolamento può recare l’indicazione «concime CE» e circolare liberamente nel mercato interno.

L’allegato I del regolamento (CE) n. 2003/2003 contiene un elenco completo dei tipi di concimi a cui si applicano le norme di armonizzazione. Per ciascun tipo di concime vi sono prescrizioni specifiche riguardanti, ad esempio, il tenore di nutrienti, la loro solubilità o i metodi di trasformazione.

Il regolamento (CE) n. 2003/2003 si applica principalmente ai concimi inorganici. Alcuni tipi di concimi inclusi nel regolamento hanno un tenore di fosforo pari o superiore al 5 % in massa di equivalente anidride fosforica (P2O5).

L’articolo 5 del regolamento (CE) n. 2003/2003 stabilisce il principio della libera circolazione dei concimi CE nel mercato interno, affermando che gli Stati membri non vietano, limitano od ostacolano per motivi di composizione, identificazione, etichettatura od imballaggio, né in base ad altre disposizioni contenute in detto regolamento, l’immissione sul mercato di concimi che rechino la denominazione «concime CE» e siano conformi a quanto disposto dallo stesso regolamento.

Il regolamento (CE) n. 2003/2003 non fissa valori limite per i contaminanti nei concimi CE. A parte alcune eccezioni basate su decisioni della Commissione in applicazione delle rispettive disposizioni del TFUE3, i concimi CE con un tenore di fosforo pari o superiore al 5 % di P 2O5 circolano pertanto liberamente nel mercato interno, indipendentemente dal loro tenore di cadmio.

L’intenzione della Commissione di studiare il problema della presenza non intenzionale di cadmio nei concimi minerali era tuttavia già annunciata nel considerando 15 del regolamento (CE) n. 2003/2003, il quale recita: «I concimi possono essere contaminati da sostanze potenzialmente idonee a comportare un rischio per la salute delle persone e degli animali e per l’ambiente. A seguito del parere del Comitato scientifico della tossicità, dell’ecotossicità e dell’ambiente (CSTEE), la Commissione intende studiare il problema della presenza non intenzionale di cadmio nei concimi minerali e, se del caso, redigerà una proposta di regolamento da presentare al Parlamento europeo e al Consiglio. Se necessario, si procederà ad uno studio analogo per altri contaminanti.»

Il regolamento (UE) 2019/1009 stabilisce norme di armonizzazione per i «prodotti fertilizzanti dell’UE» e abroga il regolamento (CE) n. 2003/2003 a decorrere dal 16 luglio 2022.

I prodotti fertilizzanti dell’UE sono prodotti fertilizzanti che recano la marcatura CE quando sono messi a disposizione sul mercato interno. Un prodotto fertilizzante dell’UE deve soddisfare le prescrizioni di cui al regolamento (UE) 2019/1009 relative alla pertinente categoria funzionale del prodotto («PFC») e alla categoria o alle categorie di materiali costituenti, ed essere etichettato conformemente alle prescrizioni di etichettatura di detto regolamento. Le categorie funzionali del prodotto per i prodotti fertilizzanti dell’UE sono sette, una delle quali riguarda i concimi.

Il regolamento (UE) 2019/1009 disciplina i concimi inorganici in modo più generico rispetto all’allegato I del regolamento (CE) n. 2003/2003, fatte salve alcune prescrizioni generali in materia di qualità e sicurezza. Il regolamento (UE) 2019/1009 si applica inoltre ai concimi organici e organo-minerali, che non rientrano nell’ambito di applicazione materiale del regolamento (CE) n. 2003/2003.

Il regolamento (UE) 2019/1009 introduce a livello dell’Unione il concetto di «concimi fosfatici» riferendosi ai concimi organo-minerali o ai concimi inorganici a base di macroelementi con un tenore di fosforo pari o superiore al 5 % di P2O5.

Il regolamento (UE) 2019/1009 stabilisce, per la prima volta a livello dell’Unione, valori limite per i contaminanti presenti nei prodotti fertilizzanti dell’UE. In conformità del punto 3, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(B), concime organo-minerale e del punto 2, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(C)(I), concime inorganico a base di macroelementi, dell’allegato I di tale regolamento, il tenore di cadmio nei concimi fosfatici non deve superare il valore limite di 60 mg/kg di P2O5.

L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/1009 sancisce il principio della libera circolazione, in base al quale gli Stati membri non ostacolano, per motivi legati alla composizione, all’etichettatura o ad altri aspetti disciplinati dal regolamento, la messa a disposizione sul mercato di prodotti fertilizzanti dell’UE conformi al medesimo regolamento. A norma dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2019/1009, lo Stato membro che al 14 luglio 2019 benefici di una deroga al regolamento (CE) n. 2003/2003, concessa conformemente all’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, in relazione al tenore di cadmio nei concimi, può tuttavia continuare ad applicare i valori limite nazionali per il tenore di cadmio nei concimi fosfatici fino a quando non si applichino, a livello dell’Unione, valori limite armonizzati per il tenore di cadmio nei concimi fosfatici che siano uguali o inferiori ai valori limite nazionali.

Entro il 16 luglio 2026 la Commissione è inoltre tenuta a riesaminare i valori limite per il tenore di cadmio nei concimi fosfatici, al fine di valutare la fattibilità di ridurli a un livello inferiore appropriato. La Commissione deve tenere conto dei fattori ambientali, in particolare nel contesto delle condizioni pedoclimatiche, dei fattori sanitari e dei fattori socioeconomici, tra cui considerazioni di sicurezza dell’approvvigionamento.

Il mercato dell’UE dei prodotti fertilizzanti è solo parzialmente armonizzato.

Il regolamento (CE) n. 2003/2003 mira a garantire la libera circolazione dei concimi CE nel mercato interno. Esso tuttavia non influisce sui «concimi nazionali» immessi sul mercato degli Stati membri conformemente alla pertinente legislazione nazionale. I fabbricanti possono scegliere di commercializzare i concimi come «concime CE» o come «concime nazionale».

Il regolamento (UE) 2019/1009 mantiene intatto il regime facoltativo. Esso garantisce pertanto la libera circolazione dei prodotti fertilizzanti dell’UE nel mercato interno e continua a consentire l’immissione sul mercato di prodotti fertilizzanti nazionali, lasciando al fabbricante la facoltà di scegliere.

A norma del regolamento (CE) n. 2003/2003 e del regolamento (UE) 2019/1009, gli Stati membri non devono ostacolare la messa a disposizione sul mercato di concimi CE conformi al regolamento (CE) n. 2003/2003 o di prodotti fertilizzanti dell’UE conformi al regolamento (UE) 2019/1009 per motivi riguardanti, tra l’altro, il tenore di cadmio.

Gli Stati membri possono tuttavia mantenere o introdurre valori limite ritenuti appropriati per i contaminanti presenti nei prodotti fertilizzanti nazionali. La minaccia che l’accumulo di cadmio presenta per la sostenibilità a lungo termine della produzione agricola è preoccupante, in misura maggiore o minore, per tutti gli Stati membri, la maggior parte dei quali ha già introdotto norme che limitano il tenore di cadmio nei prodotti fertilizzanti nazionali allo scopo di ridurre le emissioni di cadmio nell’ambiente e di conseguenza l’esposizione degli esseri umani a tale sostanza. La presente decisione non fa riferimento a tale tipo di norme.

Le norme di armonizzazione dell’Unione perciò coesistono con le disposizioni nazionali applicabili ai prodotti fertilizzanti.

Le disposizioni nazionali notificate dalla Repubblica slovacca per quanto riguarda i valori limite per il cadmio nei concimi fosfatici («le disposizioni nazionali notificate») sono contenute nel decreto n. 577/2005 del ministero dell’Agricoltura slovacco, che stabilisce i tipi, la composizione, l’imballaggio e l’etichettatura, nonché i metodi analitici di prova dei concimi, gli elementi di rischio e i loro valori limite per i singoli gruppi di concimi, gli scarti e i limiti consentiti per i concimi agricoli ai fini della legge n. 136/2000 sui concimi e della legge n. 220/2004 relativa alla protezione e all’uso dei terreni agricoli.

Al punto 1 dell’allegato 3 del decreto n. 577/2005 è fissato un valore limite per il cadmio pari a 20 mg/kg di P2O5. Tale valore limite si applica a tre categorie di concimi: concimi a base di fosforo, concimi composti e fertilizzanti contenenti anche microelementi, a prescindere dal loro tenore di P2O5. Il valore limite non è applicabile ai concimi CE a norma del regolamento (CE) n. 2003/2003.

Nella notifica e nelle informazioni supplementari presentate alla Commissione, la Repubblica slovacca ha precisato che la notifica riguarda solo i concimi fosfatici disciplinati dal regolamento (UE) 2019/1009 e che sono messi a disposizione sul mercato slovacco. Si tratta dei concimi di cui al punto 3, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(B) e al punto 2, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(C)(I) dell’allegato I, parte II, dell’anzidetto regolamento, che si applicano ai concimi inorganici e organo-minerali con un tenore totale di fosforo pari o superiore al 5 % in massa di equivalente anidride fosforica (P2O5).

La Repubblica slovacca ha confermato inoltre di non richiedere altre deroghe per quanto riguarda l’immissione sul mercato di prodotti fertilizzanti ai sensi del regolamento (UE) 2019/1009.

Al momento dell’adozione del regolamento (UE) 2019/1009, la Repubblica slovacca, l’Ungheria e la Repubblica ceca hanno firmato una dichiarazione politica nella quale esprimevano il loro rammarico per la scarsa ambizione del compromesso finale sul valore limite del cadmio nei concimi fosfatici e indicavano fin da subito il loro sostegno a deroghe nazionali conformi all’articolo 114, paragrafo 4, TFUE.

Con lettera del 9 agosto 2019 la Repubblica slovacca ha notificato alla Commissione l’intenzione di mantenere le disposizioni nazionali sul tenore di cadmio nei concimi fosfatici in deroga al regolamento (UE) 2019/1009. A norma dell’articolo 114, paragrafo 4, in combinato disposto con l’articolo 36 TFUE, la decisione della repubblica slovacca è giustificata da esigenze importanti relative alla protezione della salute umana e dell’ambiente.

Con lettera del 29 agosto 2019, la Commissione ha accusato ricevuta della notifica e ha informato le autorità slovacche che il termine di sei mesi per il suo esame a norma dell’articolo 114, paragrafo 6, TFUE sarebbe scaduto il 10 febbraio 2020.

Con lettera del 27 settembre 2019, le autorità slovacche hanno inviato alla Commissione informazioni supplementari a sostegno della notifica a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE. Tali informazioni fornivano alcuni chiarimenti in merito all’ambito di applicazione materiale delle disposizioni nazionali notificate che la Repubblica slovacca intende mantenere nonché dati dettagliati sul mercato slovacco dei concimi.

Oltre alle informazioni supplementari, con lettera dell’8 novembre 2019 la Repubblica slovacca ha inviato uno studio riguardante l’esposizione al cadmio condotto dall’agenzia francese ANSES nel quale sono proposti valori tossicologici di riferimento (VTR) per ingestione, valori di riferimento sanitari (per esempio in relazione alla presenza di cadmio nel sangue e nelle urine) e valori limite per il cadmio nei prodotti fertilizzanti e nei substrati di coltivazione per tenere sotto controllo l’inquinamento dei terreni agricoli e la contaminazione della produzione vegetale⁴.

La Commissione, in seguito, ha pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea⁵ un avviso riguardante la notifica, al fine di informare le parti interessate in merito all’intenzione della Repubblica slovacca di mantenere le proprie disposizioni nazionali e alle motivazioni addotte a sostegno della richiesta. Con lettera del 19 novembre 2019 la Commissione ha inoltre informato gli altri Stati membri in merito alla notifica, dando loro la possibilità di presentare osservazioni entro trenta giorni.

Entro il termine anzidetto, la Commissione ha ricevuto osservazioni da due Stati membri, la Repubblica ceca e il Regno del Belgio. Entrambi gli Stati membri hanno dichiarato di non avere osservazioni in merito alla notifica. Non sono pervenute osservazioni dopo la pubblicazione dell’avviso nella Gazzetta ufficiale.

Nella sua decisione notificata il 29 gennaio 2020⁶ a norma dell’articolo 114, paragrafo 6, terzo comma, TFUE, la Commissione ha ritenuto che fosse giustificato prorogare di sei mesi, fino al 10 agosto 2020, il periodo di cui all’articolo 114, paragrafo 6, primo comma, TFUE, considerata la complessità della questione e l’assenza di pericolo per la salute umana causato dalla proroga in quanto tale. Poiché la complessità della questione era legata alle condizioni di ricevibilità, la Commissione si è riservata di decidere in merito alla ricevibilità della notifica nella presente decisione.

A norma dell’articolo 114, paragrafi 4 e 6, TFUE, uno Stato membro può, dopo l’adozione di una misura di armonizzazione, mantenere disposizioni nazionali più rigorose, giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 36 TFUE, o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, purché esso notifichi tali disposizioni alla Commissione e quest’ultima ne approvi l’applicazione.

La Repubblica slovacca chiede alla Commissione di concedere una deroga che consenta l’immissione sul mercato slovacco solo di concimi fosfatici aventi un tenore di anidride fosforica (P2O5) pari o superiore al 5 % che non contengano più di 20 mg di cadmio/kg di P2O5. Con lettera del 27 settembre 2019, la Repubblica slovacca precisa che è sua intenzione mantenere una deroga al valore limite stabilito per il cadmio nei concimi fosfatici, sia per i concimi inorganici a base di macroelementi sia per i concimi organo-minerali.

Per verificare la ricevibilità della notifica, la Commissione deve valutare se le disposizioni nazionali notificate in questione siano una misura di deroga preesistente alla norma di armonizzazione dell’Unione introdotta di recente e se siano più protettive.

Ai fini della presente valutazione è importante tenere conto della particolare complessità della situazione di specie.

In primo luogo, l’elenco completo dei tipi di concimi CE rigorosamente definiti nel regolamento (CE) n. 2003/2003 sarà sostituito da un regime normativo completamente diverso. Il regolamento (UE) 2019/1009 sostituirà quindi tali tipi di concimi con categorie di concimi molto più generiche ed estenderà l’ambito dell’armonizzazione ad altre categorie di prodotti oltre ai concimi. In altre parole, il regolamento (UE) 2019/1009 disciplinerà tutti i prodotti precedentemente armonizzati dal regolamento (CE) n. 2003/2003 e costituirà al tempo stesso la prima misura unionale di armonizzazione per alcune categorie di concimi incluse nel suo ambito di applicazione esteso.

In secondo luogo, mentre il regolamento (CE) n. 2003/2003 armonizza i concimi CE, esso non impone un valore limite armonizzato per il cadmio. Ciò significa che, sebbene alcuni concimi oggetto delle disposizioni nazionali notificate siano già stati oggetto, in quanto tali, di misure di armonizzazione, tali misure non hanno finora considerato il rischio che le disposizioni nazionali notificate intendono affrontare.

In terzo luogo, la Repubblica slovacca non ha chiesto una deroga al regolamento (CE) n. 2003/2003 e attualmente non applica alcun limite per il cadmio ai concimi CE.

Tali complessità sollevano la questione se si possa ritenere che, rispetto al regolamento (UE) 2019/1009, le disposizioni nazionali notificate siano disposizioni mantenute in vigore e notificabili alla Commissione a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, tenendo conto al contempo dell’armonizzazione stabilita dal regolamento (CE) n. 2003/2003.

Da un lato, l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2019/1009 estende le deroghe pregresse, concesse a norma dell’articolo 5 del regolamento (CE) n. 2003/2003, all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2019/1009, consentendo in tal modo che le misure nazionali vigenti siano legittimamente applicate, sulla base di notifiche a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE e di decisioni della Commissione a norma dell’articolo 114, paragrafo 6, TFUE, ai concimi rientranti nell’ambito dell’armonizzazione di cui al regolamento (CE) n. 2003/2003, ma anche ai prodotti fertilizzanti dell’UE inclusi per la prima volta nel nuovo ambito dell’armonizzazione esteso in virtù del regolamento (UE) 2019/1009. Ciò conferma inoltre che il regolamento (UE) 2019/1009 costituisce il proseguimento dell’armonizzazione derivante dal regolamento (CE) n. 2003/2003.

D’altro canto, il considerando 11 del regolamento (UE) 2019/1009 conferma che il legislatore, parafrasando l’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, ritiene che il regolamento (UE) 2019/1009 debba essere tenuto in considerazione ai fini delle valutazioni previste dall’articolo 114, paragrafo 4, TFUE: «In vari Stati membri sono in vigore disposizioni nazionali che limitano il tenore di cadmio nei concimi fosfatici per motivi di tutela della salute umana e dell’ambiente. Qualora uno Stato membro ritenga necessario mantenere tali disposizioni nazionali dopo l’adozione di valori limite armonizzati ai sensi del presente regolamento, e finché tali valori limite armonizzati siano pari o inferiori ai limiti nazionali già in vigore, esso dovrebbe notificare tali valori limite alla Commissione a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE. Inoltre, conformemente all’articolo 114, paragrafo 5, TFUE, qualora uno Stato membro ritenga necessario introdurre nuove disposizioni nazionali, quali disposizioni che limitino il tenore di cadmio nei concimi fosfatici, fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l’adozione del presente regolamento, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell’introduzione delle stesse. […]»

Tale interpretazione è inoltre suffragata dalla differenza tra gli ambiti di applicazione materiale del regolamento (CE) n. 2003/2003 e del regolamento (UE) 2019/1009, laddove quest’ultimo regolamento sostituisce il primo non solo con un ambito di applicazione esteso, ma anche con un regime normativo completamente diverso.

Si può inoltre osservare che in precedenti cause, laddove una nuova misura di armonizzazione aveva sostituito una misura esistente, la Corte di giustizia dell’Unione europea («la Corte») ha fatto riferimento solo alla misura di armonizzazione di più recente adozione come quella da prendere in considerazione ai fini delle valutazioni di cui all’articolo 114, paragrafo 4, TFUE7.

In conclusione, poiché il regolamento (UE) 2019/1009 è la misura di armonizzazione che dovrebbe essere presa in considerazione ai fini delle disposizioni nazionali notificate a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, spetta alla Commissione accertare se le disposizioni nazionali notificate fossero preesistenti al suddetto regolamento, conformemente alle disposizioni dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE.

In quarto luogo, sia il regolamento (UE) 2019/1009 che il regolamento (CE) n. 2003/2003 operano in regime facoltativo, come descritto in precedenza, il che implica che le norme nazionali possano coesistere con le norme di armonizzazione dell’UE, entro lo stesso ambito di applicazione materiale delle norme di armonizzazione, ma solo per i prodotti che non sono immessi sul mercato in base alle norme di armonizzazione. Le disposizioni nazionali notificate si sono finora applicate soltanto a questi ultimi prodotti, ossia ai concimi che al considerando 17 della presente decisione sono denominati «concimi nazionali». L’attuale applicazione delle disposizioni nazionali notificate a tali concimi nazionali è pertanto legittima perché le norme di armonizzazione non sono vincolanti per la persona che immette i concimi sul mercato. La Repubblica slovacca tuttavia intende ora applicare le stesse disposizioni nazionali notificate in deroga al regolamento (UE) 2019/1009 mentre non sono applicate in deroga al regolamento (CE) n. 2003/2003.

Tale complessità solleva la questione se la notifica presentata dalla Repubblica slovacca possa essere considerata come mantenimento delle disposizioni nazionali ai fini dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, oppure come introduzione di disposizioni nazionali dopo l’adozione della misura di armonizzazione di cui all’articolo 114, paragrafo 5, TFUE.

Innanzitutto si può osservare che le disposizioni nazionali notificate sono in vigore allo stato attuale dal 2005. Esse erano quindi in vigore al momento dell’elaborazione del regolamento (UE) 2019/1009 e sono perciò anteriori ad esso. La Repubblica slovacca non chiede quindi di introdurre disposizioni nazionali dopo l’adozione della misura di armonizzazione, come avverrebbe nel caso di una notifica a norma dell’articolo 114, paragrafo 5, TFUE.

D’altro canto, ci si potrebbe domandare se le disposizioni nazionali notificate saranno mantenute ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, dato che non si applicano, allo stato attuale, ai concimi CE. La Repubblica slovacca tuttavia intende applicare le disposizioni nazionali notificate anche ai prodotti fertilizzanti dell’UE, ma perché ciò sia possibile è necessario adeguare la legislazione slovacca.

Per stabilire se le disposizioni nazionali notificate siano preesistenti ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, anche se richiederebbero un leggero adattamento volto ad includere i prodotti fertilizzanti dell’UE continuando invece ad escludere i concimi CE, è importante considerare lo scopo della distinzione tra i paragrafi 4 e 5 dell’articolo 114 TFUE.

Tale distinzione ha formato oggetto di giurisprudenza della Corte. Nella causa C-3/00, Danimarca/Commissione, la Corte ha concluso quanto segue rispetto all’articolo 95 del trattato CE, corrispondente all’articolo 114 TFUE: «La differenza tra i due casi previsti all’articolo 95 CE è che, nel primo, le norme nazionali esistevano prima della misura di armonizzazione. Esse erano dunque note al legislatore comunitario, ma questi non ha potuto o non ha voluto ispirarvisi al fine dell’armonizzazione. Esso ha dunque ritenuto accettabile che lo Stato membro potesse chiedere che le proprie norme restassero in vigore. A tal fine il trattato CE esige che simili misure siano giustificate da esigenze importanti contemplate dall’articolo 30 CE ovvero relative alla protezione dell’ambiente di lavoro o dell’ambiente in generale. Al contrario, nel secondo caso, l’adozione di una normativa nazionale nuova rischia di mettere maggiormente in pericolo l’armonizzazione. Le istituzioni comunitarie, ovviamente, non hanno potuto prendere in considerazione il testo nazionale nel momento dell’elaborazione della misura di armonizzazione. In questo caso le esigenze di cui all’articolo 30 CE non sono prese in considerazione e sono ammesse solamente ragioni relative alla protezione dell’ambiente in generale o dell’ambiente di lavoro, a condizione che lo Stato membro apporti prove scientifiche nuove e che la necessità d’introdurre norme nazionali nuove risulti da un problema specifico allo Stato interessato insorto successivamente all’adozione della misura di armonizzazione.»⁸

Alla luce della giurisprudenza citata, si deve ritenere che la distinzione tra i paragrafi 4 e 5 dell’articolo 114 TFUE abbia lo scopo di imporre condizioni di giustificazione più rigorose nei casi in cui è più probabile che l’armonizzazione sia compromessa in quanto la disposizione nazionale in questione non era nota al legislatore al momento dell’elaborazione della misura armonizzata.

Come già stabilito, le disposizioni nazionali notificate sono in vigore allo stato attuale dal 2005. Esse pertanto erano in vigore al momento dell’elaborazione del regolamento (UE) 2019/1009 e sono quindi anteriori ad esso.

È inoltre evidente dalla valutazione d’impatto che accompagna la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che stabilisce norme relative alla messa a disposizione sul mercato di prodotti fertilizzanti recanti la marcatura CE⁹ che le disposizioni nazionali notificate erano note al legislatore dell’Unione in sede di elaborazione del regolamento (UE) 2019/1009. Di conseguenza, si deve ritenere che le disposizioni nazionali notificate fossero preesistenti ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE.

Come osservato in precedenza, si ritiene che il regolamento (UE) 2019/1009 sia la misura di armonizzazione pertinente per questa particolare valutazione. Le disposizioni nazionali notificate devono pertanto essere valutate alla luce di tale regolamento. Resta da verificare se le disposizioni nazionali notificate costituiscano una deroga al regolamento (UE) 2019/1009 e siano più rigorose di tale regolamento.

Mentre il valore limite per il tenore di cadmio nei concimi fosfatici stabilito al punto 3, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(B), e al punto 2, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(C)(I) nella parte II dell’allegato I del regolamento (UE) 2019/1009, a cui le disposizioni nazionali notificate derogano, è pari a 60 mg/kg di P2O5,, il valore limite per il cadmio stabilito dalle disposizioni nazionali notificate è pari a 20 mg/kg di P2O5. È quindi chiaro che le disposizioni nazionali notificate derogano alle disposizioni del regolamento (UE) 2019/1009 e sono più rigorose.

Alla luce di quanto precede, si possono trarre le seguenti conclusioni: 1) le disposizioni nazionali notificate sono anteriori alla misura di armonizzazione ed erano note al legislatore al momento dell’elaborazione della misura di armonizzazione, ossia il regolamento (UE) 2019/1009. Esse devono pertanto essere ritenute misure preesistenti ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE; 2) le disposizioni nazionali notificate che derogano al punto 3, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(B) e al punto 2, lettera a), punto ii), della categoria PFC 1(C)(I) dell’allegato I, parte II, del regolamento (UE) 2019/1009 sono più rigorose di detto regolamento.

La Commissione ritiene pertanto che la notifica presentata dalla Repubblica slovacca sia ricevibile nella sua interezza a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE.

Secondo il disposto dell’articolo 114, paragrafo 4, e dell’articolo 114, paragrafo 6, primo comma, TFUE, la Commissione deve verificare che siano soddisfatte tutte le condizioni previste nell’articolo che consentono a uno Stato membro di mantenere le proprie disposizioni nazionali in deroga a una misura di armonizzazione dell’Unione.

La Commissione deve in particolare valutare se le disposizioni nazionali notificate siano giustificate da esigenze importanti di cui all’articolo 36 TFUE o relative alla protezione dell’ambiente o dell’ambiente di lavoro e non eccedano quanto necessario per conseguire il legittimo obiettivo perseguito. Se ritiene che le disposizioni nazionali soddisfino le suddette condizioni, la Commissione deve inoltre verificare, in forza dell’articolo 114, paragrafo 6, TFUE, se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.

Considerati i termini stabiliti all’articolo 114, paragrafo 6, TFUE, la Commissione, nel valutare se le disposizioni nazionali notificate a norma dell’articolo 114, paragrafo 4, TFUE siano giustificate, deve fondarsi sui motivi addotti dallo Stato membro che effettua la notifica. L’onere della prova incombe allo Stato membro richiedente che intende mantenere le misure nazionali.

Tuttavia, se alla Commissione sono noti elementi che potrebbero imporre una revisione della misura di armonizzazione unionale alla quale le disposizioni nazionali notificate derogano, essa può tenere conto di tali elementi nel valutare le disposizioni nazionali notificate.

La posizione della Repubblica slovacca riguardo al tenore di cadmio nei concimi fosfatici con P2O5 pari o superiore al 5 % è motivata dalla protezione a lungo termine del suolo, da cui discendono la protezione della salute umana e dell’ambiente.

Nella sua notifica alla Commissione, la Repubblica slovacca ha analizzato gli effetti previsti sul suo territorio nazionale del valore limite di 60 mg/kg di P2O5 fissato nel regolamento (UE) 2019/1009. Tale valore limite desta serie preoccupazioni per la tutela della salute umana e dell’ambiente. Il cadmio è classificato come sostanza cancerogena, tra gli elementi più tossici. Esso è assorbito facilmente dalle piante e in tal modo penetra nella catena alimentare. La Repubblica slovacca sottolinea pertanto la necessità di ridurre ulteriormente l’esposizione al cadmio che entra nell’organismo con il cibo.

Oltre alle preoccupazioni per la salute umana, la Repubblica slovacca presenta anche giustificazioni relative alla protezione dell’ambiente e alla protezione a lungo termine dei suoi terreni che, essendo per la maggior parte di natura acida o estremamente acida, sono più vulnerabili all’accumulo di cadmio e pertanto esigono un grado più elevato di protezione.

La Repubblica slovacca basa la propria argomentazione su studi che collegano l’accumulo di cadmio nel corpo umano a vari problemi di salute, in particolare osteoporosi ed effetti nocivi sul cuore, sui polmoni, sulle ossa, sulle gonadi e, soprattutto, sui reni¹⁰. La Repubblica slovacca si avvale anche di varie fonti relative all’accumulo di cadmio nel suolo¹¹. Tali fonti ribadiscono l’esistenza di un legame diretto tra l’accumulo di cadmio nel suolo, l’inevitabile assorbimento in alimenti e mangimi e gli effetti nocivi per la salute umana.

In particolare, si sostiene che il fattore di trasferimento del cadmio nel sistema suolo-pianta è strettamente dipendente dal pH del suolo e i terreni acidi rappresentano il rischio più elevato. Maggiore è l’acidità del suolo, più il cadmio penetra nella pianta (anche se il tenore di cadmio nel suolo è relativamente basso), passando poi nella catena alimentare più velocemente e in quantità più elevate.

Poiché è un contaminante non degradabile, il cadmio resta nel suolo per un periodo compreso tra 75 e 380 anni e non esistono meccanismi per abbatterlo. Al contrario, si accumula, essendo molto meno mobile nel suolo che nell’aria o nell’acqua. Negli orizzonti superficiali del suolo, il cadmio si lega fortemente alla materia organica. I fattori principali che determinano la mobilità del cadmio nel suolo sono il pH del suolo, il suo tenore di humus e di sostanze organiche solubili in acqua, la presenza di ossidrossidi e di ioni concorrenti e il grado elevato di umidità.

Oltre il 70 % dei terreni agricoli slovacchi sono acidi o estremamente acidi: nel contesto della valutazione della mobilità del cadmio nel sistema suolo-pianta, questa caratteristica è un fattore importante ed estremamente negativo.

Oltre all’elevata acidità, i terreni slovacchi sono caratterizzati da un persistente impoverimento di materia organica. L’assorbimento regolare e sufficiente di materia organica può essere ottenuto mediante una forma di concimazione organica, strettamente legata all’allevamento del bestiame. In Slovacchia il numero di capi di bestiame è iniziato a diminuire nel 1990 e da allora il tenore di carbonio organico e la qualità della materia organica nei terreni agricoli sono significativamente mutati. La Repubblica slovacca è uno degli Stati membri dell’UE con il minor numero di capi di bestiame per ettaro. Questo, pertanto, è un altro motivo per cui la possibilità di evitare l’aumento del tenore di cadmio nei suoli slovacchi è molto importante.

La Repubblica slovacca sottolinea inoltre che eliminare o limitare l’immissione di cadmio con i concimi fosfatici nei terreni agricoli è estremamente importante perché alcuni dei terreni del paese risultano avere concentrazioni elevate di cadmio dovute a vari fattori, tra cui la composizione geochimica naturale, la deposizione atmosferica o precedenti attività industriali condotte nei pressi di tali zone. Nelle zone agricole la concentrazione di cadmio è principalmente di origine antropica, derivante in larga misura dall’impiego di concimi fosfatici. Un’ulteriore pressione sul suolo delle suddette zone derivante dall’uso di concimi fosfatici non è pertanto auspicabile e potrebbe comportare effetti negativi per la salute umana.

La stragrande maggioranza dei concimi fosfatici presenti sul mercato slovacco è costituita da concimi CE, i quali però in generale hanno un tenore di cadmio inferiore a 20 mg/kg di P2O5. La preoccupazione della Repubblica slovacca riguarda l’aumento del tenore di cadmio sia nel suolo sia nei prodotti agricoli che si sta verificando in alcune zone del paese, anche se il 95 % dei concimi importati rispetta già il futuro valore limite di 60 mg/kg di P2O5 fissato nel regolamento (UE) 2019/1009. Attualmente ciò ha già determinato un aumento del tenore di cadmio negli alimenti per la prima infanzia. La Repubblica slovacca teme inoltre che le importazioni future assumano una diversa configurazione portando a un aumento significativo della commercializzazione di prodotti con un tenore di cadmio superiore a 20 mg/kg di P2O5, con un conseguente incremento dell’accumulo di cadmio nel suolo e quindi del suo trasferimento nella catena alimentare.

Infine, la Repubblica slovacca afferma che non vi sono fabbricanti di concimi fosfatici in Slovacchia, perciò non si può temere che la deroga richiesta possa avvantaggiare un produttore nazionale.

Le disposizioni nazionali notificate mirano a conseguire un livello più elevato di tutela della salute umana e dell’ambiente rispetto a quanto previsto dal regolamento (UE) 2019/1009 per quanto riguarda l’esposizione al cadmio, impedendo l’ulteriore accumulo di cadmio nel suolo. Tale obiettivo può essere conseguito mantenendo nei concimi fosfatici con un tenore pari o superiore al 5 % in massa di P2O5 un valore limite massimo di cadmio inferiore al valore limite armonizzato stabilito nel regolamento (UE) 2019/1009.

Per quanto riguarda la tutela della salute umana, è opportuno osservare che il cadmio è un elemento non essenziale e tossico per gli esseri umani e non presenta alcun vantaggio per le piante o gli animali. In particolare, l’ossido di cadmio è stato classificato come sostanza cancerogena di categoria 2 a norma del regolamento (CE) n. 1272/200812.

La presenza di cadmio nelle piante e la sua assunzione tramite i prodotti alimentari potrebbero produrre, a lungo termine, effetti negativi sulla salute umana. Una volta assorbito dal corpo umano il cadmio vi rimane, accumulandosi lungo tutto l’arco della vita¹³.

Il cadmio può danneggiare i reni causando proteinuria. La durata e il livello di esposizione al cadmio determinano la gravità degli effetti. I danni all’apparato scheletrico sono un altro grave effetto di un’esposizione cronica al cadmio a livelli leggermente superiori a quelli ai quali la proteinuria sarebbe un indicatore precoce. Accumulato soprattutto nel fegato e nei reni, il cadmio è escreto lentamente dall’organismo e può rimanere nel corpo umano per decenni.

Le fonti di esposizione al cadmio della popolazione in generale sono numerose, compreso il fumo. Per quanto riguarda la popolazione di non fumatori, gli alimenti rappresentano la fonte principale. Il cadmio è tossico innanzitutto per i reni ma può causare anche demineralizzazione ossea ed è statisticamente associato a un aumento del rischio di cancro dei polmoni, dell’endometrio, della vescica e del seno¹⁴. Non si possono inoltre escludere rischi sanitari per i fumatori adulti e le persone con carenza di ferro e/o che vivono in prossimità di fonti industriali¹⁵.

Oltre agli effetti sulla salute umana, un maggiore accumulo di cadmio nei terreni potrebbe avere conseguenze negative sulla biodiversità del suolo e quindi sulle sue funzioni (ad esempio la decomposizione della sostanza organica) come pure sulla qualità delle acque sotterranee per effetto della lisciviazione. La tossicità e la biodisponibilità del cadmio sono entrambe influenzate dalle caratteristiche del suolo. Un terreno più acido favorisce la mobilità e la biodisponibilità del cadmio rispetto a un terreno cretaceo/calcareo. Tenendo conto che: 1) circa il 70 % dei suoli agricoli slovacchi sono acidi o estremamente acidi; 2) i suoli agricoli slovacchi sono caratterizzati da un persistente impoverimento di materia organica dovuto al basso numero di capi di bestiame allevati nel paese; e 3) i suoli slovacchi sono già altamente contaminati dal cadmio a causa dei diversi fattori sopra descritti, si può concludere che esiste una situazione specifica a tale Stato membro che lo rende particolarmente vulnerabile all’accumulo di cadmio nei terreni.

Il Consiglio aveva già menzionato i rischi preoccupanti per la salute umana e l’ambiente posti dal cadmio nella sua risoluzione del 25 gennaio 1988¹⁶, nella quale sottolineava l’importanza di ridurre l’immissione nel suolo di cadmio proveniente da tutte le fonti, comprese quelle diffuse (ad esempio la deposizione atmosferica, i concimi fosfatici, i fanghi di depurazione ecc.), anche mediante «appropriate misure di controllo del tenore di cadmio nei concimi fosfatici basate su un’adeguata tecnologia e che non comportino costi eccessivi, tenendo conto delle condizioni ambientali delle varie regioni della Comunità».

Nel 2002 il comitato scientifico dei rischi sanitari ed ambientali aveva concluso che un valore limite di 40 mg/kg di P2O5 o un valore limite più elevato avrebbe comportato un accumulo di cadmio nella maggior parte dei terreni dell’Unione europea. Un valore limite di 20 mg/kg di P2O5 o un valore inferiore, invece, non avrebbe prevedibilmente prodotto un accumulo a lungo termine nel suolo in un arco di 100 anni, escludendo altre fonti di immissione di cadmio.

Nel considerando 15 del regolamento (CE) n. 2003/2003 è già annunciata l’intenzione della Commissione di studiare il problema della presenza non intenzionale di cadmio nei concimi minerali.

Nella sua proposta di regolamento (UE) 2019/100917, basata sui dati scientifici disponibili al momento della valutazione dell’impatto, la Commissione ha concluso che il cadmio e l’ossido di cadmio possono comportare gravi rischi per la salute. La Commissione ha proposto di fissare un valore limite di 60 mg/kg di P2O5 nei concimi fosfatici e di ridurre gradualmente tale valore a 20 mg/kg di P2O5 nell’arco di 12 anni dall’applicazione del nuovo regolamento.

È generalmente riconosciuto inoltre che i concimi sono di gran lunga la fonte più importante d’immissione di cadmio nel terreno e nella catena alimentare¹⁸. Il regolamento (UE) 2019/1009 fissa un valore limite di 60 mg/kg di P2O5 applicabile a partire dal 16 luglio 2022. La stragrande maggioranza dei concimi disponibili sul mercato europeo è già conforme a tale valore limite. Sebbene l’introduzione di questo limite sia un passo nella giusta direzione, sulla base dei dati scientifici disponibili è improbabile che essa determini una significativa riduzione dell’accumulo di cadmio nel suolo a lungo termine.

Riconoscendo la necessità di stabilire in futuro un valore limite armonizzato più ambizioso per il cadmio nei concimi fosfatici, il regolamento (UE) 2019/1009 impone alla Commissione l’obbligo di riesaminare tali limiti al fine di ridurli, se fattibile.

Sulla base di quanto precede, si deve ritenere che il valore limite massimo stabilito nelle disposizioni nazionali notificate sia giustificato da esigenze di tutela della salute e della vita umana e dell’ambiente.

L’articolo 114, paragrafo 6, TFUE impone alla Commissione di verificare che il mantenimento delle disposizioni notificate non costituisca uno strumento di discriminazione arbitraria. Secondo la giurisprudenza della Corte¹⁹, perché non vi sia discriminazione, situazioni paragonabili non devono essere trattate in modo diverso e situazioni diverse non devono essere trattate in modo uguale, a meno che ciò non sia obiettivamente giustificato. L’assenza di discriminazione significa che le restrizioni nazionali al commercio non possono essere utilizzate in modo tale da creare discriminazioni nei confronti delle merci originarie di altri Stati membri.

La Repubblica slovacca ha indicato che attualmente non vi è alcuna produzione di concimi fosfatici in Slovacchia. La Commissione osserva inoltre che, qualora in futuro tale produzione dovesse essere avviata in Slovacchia, le disposizioni nazionali notificate si applicherebbero in ogni caso sia ai prodotti nazionali sia ai prodotti fabbricati in altri Stati membri. In assenza di prove contrarie, si può concludere che le disposizioni nazionali notificate non sono uno strumento di discriminazione arbitraria.

Le misure nazionali che prevedono, per l’immissione sul mercato dei prodotti, condizioni più rigorose di quelle stabilite da un regolamento unionale, costituiscono di norma un ostacolo al commercio. Ciò in quanto alcuni dei prodotti immessi legalmente sul mercato nel resto dell’Unione non possono essere immessi sul mercato dello Stato membro interessato a causa della disposizione nazionale in questione. Le condizioni di cui all’articolo 114, paragrafo 6, TFUE sono intese ad evitare che le restrizioni basate sui criteri di cui ai paragrafi 4 e 5 del medesimo articolo siano applicate per motivi non ammissibili e costituiscano in realtà misure economiche volte a impedire l’importazione di prodotti da altri Stati membri, vale a dire un mezzo per proteggere indirettamente la produzione nazionale²⁰.

Le disposizioni nazionali notificate potrebbero costituire una restrizione dissimulata nel commercio o un ostacolo al funzionamento del mercato interno perché impongono valori limite più rigorosi per il tenore di cadmio nei concimi fosfatici anche agli operatori economici di altri Stati membri, in un settore altrimenti armonizzato.

In assenza di prove indicanti che le disposizioni nazionali costituiscono in effetti una misura intesa a proteggere la produzione nazionale, si può concludere che esse non costituiscono una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri. Spetta pertanto alla Commissione valutare se le disposizioni nazionali notificate costituiscano un ostacolo al funzionamento del mercato interno.

In forza dell’articolo 114, paragrafo 6, TFUE la Commissione è tenuta a verificare se il mantenimento delle misure notificate costituisca o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno. Questa condizione non può essere interpretata in modo da precludere l’approvazione di qualsiasi disposizione nazionale che possa incidere sul funzionamento del mercato interno. Qualsiasi disposizione nazionale che deroghi a una misura di armonizzazione finalizzata all’istituzione e al funzionamento del mercato interno costituisce di fatto una misura che può incidere sul mercato interno. Di conseguenza, per salvaguardare l’utilità della procedura di cui all’articolo 114 TFUE, il concetto di ostacolo al funzionamento del mercato interno deve essere inteso, nell’ambito dell’articolo 114, paragrafo 6, TFUE, come un effetto sproporzionato rispetto all’obiettivo perseguito²¹.

Nel valutare se le disposizioni nazionali notificate sono adeguate e necessarie per conseguire l’obiettivo perseguito, occorre tenere conto di una serie di fattori. La Commissione deve valutare se il livello di protezione derivante dal valore limite per il cadmio stabilito nelle disposizioni nazionali notificate sia più elevato rispetto alla misura di armonizzazione e se sia efficace ai fini della tutela della salute e della vita umana, da un lato, e dell’ambiente dall’altro.

Le disposizioni nazionali notificate mirano a proteggere la salute umana e l’ambiente evitando l’accumulo di cadmio nel suolo. Nella sua notifica alla Commissione, la Repubblica slovacca giustifica la necessità della deroga facendo riferimento alle circostanze specifiche relative all’elevata acidità dei terreni agricoli slovacchi e alla ridotta presenza in essi di materia organica, con conseguenti effetti negativi sui livelli di cadmio nel suolo e sulla salute della popolazione. Circa il 70 % dei terreni agricoli slovacchi sono acidi o estremamente acidi e molti di essi sono caratterizzati da un persistente impoverimento di materia organica, il che porta a una situazione specifica di questo Stato membro che lo rende particolarmente vulnerabile all’accumulo di cadmio nel suolo.

Per di più è stato stabilito che un valore limite della concentrazione di cadmio nei concimi pari o inferiore a 20 mg/kg di P2O5 permette di evitare l’accumulo nel suolo a lungo termine (in un arco di 100 anni).

Tenuto conto anche degli elementi relativi alla situazione specifica della Repubblica slovacca, le disposizioni nazionali notificate possono essere considerate necessarie al conseguimento degli obiettivi da esse perseguiti.

La Repubblica slovacca sostiene inoltre che nella maggior parte dei concimi presenti sul mercato il tenore di cadmio è inferiore al limite di 20 mg/kg di P2O5, sebbene i concimi CE non siano attualmente soggetti a tale prescrizione. Un valore limite fissato a 20 mg/kg di P2O5 pertanto non costituirà un elemento di significativa perturbazione del mercato.

L’applicazione di altre misure come le restrizioni all’uso sarebbe molto difficile da controllare nella pratica e potrebbe non conseguire l’obiettivo perseguito. La Commissione ritiene che il mantenimento delle disposizioni nazionali notificate non sia sproporzionato e non costituisca un ostacolo al funzionamento del mercato interno ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 6, TFUE.

Alla luce di questa analisi, la Commissione ritiene soddisfatta la condizione relativa all’assenza di ostacoli al funzionamento del mercato interno.

Al fine di garantire che la misura nazionale e il potenziale ostacolo al funzionamento del mercato interno siano limitati allo stretto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti dalla Repubblica slovacca, la deroga nazionale dovrebbe essere limitata nel tempo. La necessità della deroga cesserebbe qualora, in futuro, il valore limite armonizzato fosse fissato a un livello pari o inferiore al valore limite slovacco.

Il valore limite armonizzato potrebbe essere fissato a un livello pari o inferiore al valore limite slovacco solo mediante una decisione del Parlamento europeo e del Consiglio basata su una proposta della Commissione, ad esempio nel contesto del riesame di cui all’articolo 49, lettera b), del regolamento (UE) 2019/1009. Il periodo per il quale è concessa la deroga non dovrebbe pertanto essere limitato a una data determinata dalla presente decisione, ma essere allineato dal legislatore all’anzidetta futura decisione.

Ciò è conforme all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2019/1009, a norma del quale le deroghe al regolamento (CE) n. 2003/2003, concesse conformemente all’articolo 114, paragrafo 4, TFUE, in relazione al tenore di cadmio, possono continuare ad applicarsi fino a quando non si applichino a livello dell’Unione valori limite armonizzati per il tenore di cadmio nei concimi fosfatici che siano uguali o inferiori a quelli nazionali.

L’approvazione delle disposizioni nazionali notificate dovrebbe pertanto applicarsi fino a quando non si applichi a livello dell’Unione un valore limite armonizzato riveduto pari o inferiore al valore limite slovacco.

In considerazione di quanto precede si deve concludere che la notifica della Repubblica slovacca relativa al mantenimento delle disposizioni nazionali che derogano al regolamento (UE) 2019/1009, presentata il 9 agosto 2019, è ricevibile.

La Commissione ritiene inoltre che le disposizioni nazionali notificate:

La Commissione ritiene pertanto che le disposizioni nazionali notificate possano essere approvate,