Decisione (UE) 2021/2034 della Commissione del 10 giugno 2021 relativa all'aiuto di Stato SA.28599 [C 23/2010 (ex NN 36/2010, ex CP 163/2009)] concesso dal Regno di Spagna a favore della diffusione della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate (ad eccezione di Castiglia-La Mancha) [notificata con il numero C(2021) 4048] (Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a dette disposizioni¹, e viste le osservazioni trasmesse,

Il 18 maggio 2009 la Commissione ha ricevuto una denuncia da SES Astra S.A. («Astra») in merito a un presunto regime di aiuto di Stato che le autorità spagnole avrebbero adottato per il passaggio dalla televisione analogica a quella digitale nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna. Secondo Astra, il regime ha costituito un aiuto non notificato, e pertanto illegale, che ha determinato una distorsione della concorrenza tra la piattaforma di trasmissione satellitare e quella terrestre.

Il regime impugnato trae origine dalla legge n. 10/2005, del 14 giugno 2005, recante misure urgenti per la promozione della televisione digitale terrestre, la liberalizzazione della televisione via cavo e il sostegno del pluralismo². Tra gli altri atti legislativi adottati in relazione al processo di transizione alla televisione digitale terrestre figurano, in particolare, i seguenti: il regio decreto n. 944/2005, del 29 luglio 2005, che approva il piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre³ («piano tecnico nazionale»); il regio decreto n. 945/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento generale per la prestazione del servizio di televisione digitale terrestre⁴; il decreto regolamentare ITC/2476/2005, del 29 luglio 2005, che approva il regolamento tecnico e di prestazione del servizio di televisione digitale terrestre⁵; e il regio decreto n. 920/2006, del 28 luglio 2005, che approva il regolamento generale per la prestazione del servizio di diffusione radiotelevisiva via cavo⁶.

Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha comunicato al Regno di Spagna la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) in relazione all'aiuto in questione per tutto il territorio di Spagna ad eccezione della regione Castiglia-La Mancha, per la quale è stata avviata un'indagine distinta⁷. La decisione della Commissione di avviare il procedimento («decisione di avvio») è stata pubblicata il 14 dicembre 2010 nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea⁸. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in questione.

Dopo la proroga del termine, la Spagna ha risposto con lettera del 30 novembre 2011 alla richiesta di presentare osservazioni formulata nella decisione di avvio. Oltre al governo centrale, hanno presentato osservazioni e/o risposte alle domande avanzate nella decisione di avvio le autorità di Asturie, Aragona, Paese Basco, Castiglia e León, Castiglia-La Mancha⁹, Estremadura, Galizia, La Rioja, Madrid e Murcia.

La Commissione ha ricevuto osservazioni anche da Radiodifusión Digital SL («Radiodifusión») con lettera dell'11 gennaio 2011, da Grupo Antena 3 e UTECA (Unión de Televisiones Comerciales Asociadas) con lettere del 28 gennaio 2011, da Gestora La Sexta con lettera del 31 gennaio 2011, da Abertis Telecom SA (denominata dal 1 aprile 2015 «Cellnex Telecom S.A.», di seguito «Abertis» o «Cellnex») con lettera del 2 febbraio 2011, e da Astra e Telecinco con lettere del 4 febbraio 2011. Con lettere del 19 gennaio 2011 e 9 febbraio 2011 la Commissione ha trasmesso queste osservazioni alla Spagna, alla quale è stata data la possibilità di rispondere. La Spagna ha replicato con lettere del 22 febbraio 2011 e 14 marzo 2011.

Nel corso dell'indagine si sono tenuti vari incontri: tra la Commissione e la Spagna l'11 e il 12 aprile 2011, tra la Commissione e Astra il 14 aprile 2011, tra la Commissione e Abertis il 5 maggio 2011 e tra la Commissione e UTECA il 5 luglio 2011. Dopo varie informazioni presentate dalla Spagna di sua iniziativa, comprese le osservazioni del Paese Basco del 24 febbraio 2011, con lettera del 14 febbraio 2012 è stata inviata alla Spagna una richiesta formale di informazioni. In seguito alla proroga del termine, la Spagna ha fornito risposta con lettera del 16 aprile, completata successivamente con lettere del 15, 19 e 25 giugno 2012. Poiché mancava ancora parte delle informazioni, il 9 agosto 2012 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni supplementari. Dopo la proroga del termine, la Spagna ha risposto con lettera del 10 ottobre 2012, a cui è seguita una lettera del 30 ottobre 2012.

Inoltre, Abertis ha presentato di propria iniziativa ulteriori informazioni il 22 giugno 2011 e il 25 luglio 2012. Astra ha fornito ulteriori informazioni nelle lettere del 21 luglio 2011, 16 maggio 2011, 8 settembre 2011 e 11 novembre 2011, tutte trasmesse alle autorità spagnole perché presentassero osservazioni in merito.

Il 19 giugno 2013 la Commissione ha adottato la decisione 2014/489/UE¹⁰ («la decisione del 2013») conformemente all'articolo 7 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio¹¹ («il regolamento di procedura del 1999»). L'articolo 1 della decisione del 2013 stabiliva che l'aiuto di Stato concesso agli operatori della piattaforma di televisione terrestre per l'installazione, la manutenzione e lo sfruttamento della rete di televisione digitale terrestre (TDT) nella zona II era stato concesso dalla Spagna in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, ed era incompatibile con il mercato interno, ad eccezione dell'aiuto concesso in osservanza del criterio di neutralità tecnologica. L'articolo 3 della decisione del 2013 ordinava il recupero di tale aiuto incompatibile presso gli operatori della TDT, indipendentemente dal fatto che lo avessero ricevuto direttamente o indirettamente.

In seguito all'adozione della decisione del 2013, i servizi della Commissione hanno assistito la Spagna nell'elaborazione di un modello standard per le gare d'appalto tecnologicamente neutrali. Il modello è stato finalizzato il 14 ottobre 2014. I servizi della Commissione hanno concesso alla Spagna fino al 31 ottobre 2014 in modo che tutte le comunità e città autonome interessate organizzassero nuove gare tecnologicamente neutrali sulla base di detto modello. Questa condizione non è stata soddisfatta, come descritto nella sezione 2.3.

La Spagna e alcuni dei beneficiari hanno presentato diversi ricorsi per annullamento contro la decisione del 2013 dinanzi al Tribunale. Il 26 novembre 2015 il Tribunale ha respinto tutti i ricorsi e ha confermato la decisione del 2013¹². Le sentenze del Tribunale sono state successivamente impugnate dinanzi alla Corte di giustizia. Le impugnazioni proposte dalla Spagna, dal Paese Basco e da Itelazpi, dalla Catalogna e dal CTTI, da Navarra de Servicios y Tecnologías, nonché da Cellnex Telecom e da Retevisión sono state respinte dalla Corte di giustizia¹³. Tuttavia, il 20 dicembre 2017, a seguito dell'impugnazione proposta dalla Comunità autonoma della Galizia e da Retegal, la Corte ha annullato sia la sentenza pertinente del Tribunale¹⁴ sia la decisione del 2013¹⁵, in quanto la Commissione non aveva addotto alcun motivazione in relazione alla selettività della misura in questione.

A seguito dell'annullamento della decisione del 2013, Astra ha presentato, di propria iniziativa, varie lettere (il 22 e il 30 gennaio 2018, il 29 maggio 2018, il 15 giugno 2018 e l'11 gennaio 2019), nelle quali ha espresso il proprio punto di vista sulle conseguenze dell'annullamento. Nel corso dell'indagine si sono tenuti diversi incontri su iniziativa delle parti: il 28 giugno 2018 tra la Commissione e Cellnex, il 19 settembre 2018 tra la Commissione e Astra e il 16 ottobre 2018 tra la Commissione e la Spagna. Il 31 ottobre 2018 la Spagna ha fornito una panoramica delle procedure di gara e delle altre misure attuate dalle comunità autonome a seguito della decisione del 2013. Con lettera del 14 dicembre 2018 la Commissione ha chiesto alla Spagna ulteriori informazioni. La Spagna ha presentato ulteriori informazioni il 19 febbraio 2019. Il 19 marzo dello stesso anno la Spagna ha inviato alla Commissione una lettera del Paese Basco datata 4 febbraio 2019. Il 4 aprile 2019 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alla Spagna, alla quale quest'ultima ha risposto il 10 maggio 2019. Il 26 aprile 2019 la Commissione ha inviato ulteriori richieste di informazioni invitando la Spagna, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnología S.A., Retegal e Astra ad esprimere il loro parere sulla selettività delle misure, alla luce della sentenza della Corte di giustizia nella causa C-70/16 P. Astra ha risposto alla richiesta di informazioni il 27 maggio 2019, mentre Cellnex e Itelazpi hanno risposto il 13 giugno 2019. La Spagna ha risposto a tale richiesta di informazioni il 14 giugno 2019. Il 1o ottobre 2020 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alle autorità spagnole, chiedendo informazioni aggiornate dopo la decisione del 2013. La Spagna ha risposto a quest'ultima richiesta di informazioni il 19 ottobre 2020 e il 5 febbraio 2021.

L'autore della denuncia è un operatore di piattaforma satellitare. Costituita nel 1985 come Société Européenne des Satellites (SES), SES ASTRA («Astra») è stato il primo operatore satellitare privato in Europa. Astra gestisce l'ASTRA Satellite System (sistema di satelliti ASTRA), che offre un'ampia gamma di soluzioni di radiodiffusione e banda larga per clienti in Europa e al di fuori dei suoi confini. Trasmette programmi radiotelevisivi direttamente a milioni di abitazioni e fornisce accesso a Internet e servizi di rete ad amministrazioni pubbliche, grandi imprese, PMI e singole famiglie.

Nella sua denuncia, Astra sostiene che le misure attuate dal governo e dalle comunità autonome nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna violano il principio di neutralità tecnologica, in quanto considerano la trasmissione terrestre come l'unica via alla digitalizzazione. Astra fa particolare riferimento al caso della Cantabria. In base a una gara d'appalto per l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio cantabrico indetta nel gennaio 2008, il governo regionale della Cantabria aveva selezionato Astra per la fornitura di canali in chiaro attraverso la sua piattaforma. Nel novembre 2008, tuttavia, tale contratto è stato risolto dal governo regionale. Secondo Astra, le autorità hanno risolto il contratto solo dopo essere state informate che il governo centrale avrebbe finanziato l'aggiornamento della rete analogica terrestre. Difatti, in una lettera del 7 novembre 2008 le autorità cantabriche spiegavano che la risoluzione del contratto era dovuta al fatto che, nel frattempo, il governo centrale aveva assunto decisioni riguardanti l'estensione della copertura della televisione digitale all'intero territorio spagnolo¹⁶. Pertanto, il caso della Cantabria sembrerebbe dimostrare, in primo luogo, che Astra poteva competere in tale mercato e, in secondo luogo, che le decisioni del governo centrale hanno impedito tale concorrenza.

Il caso riguarda il settore della radiodiffusione, in cui molti attori operano nei vari livelli della catena di produzione dei servizi di radiodiffusione.

Le «emittenti» sono editori di canali televisivi che acquistano o producono in proprio contenuti televisivi e li raggruppano in canali. Questi sono poi trasmessi al pubblico attraverso varie piattaforme (ad esempio via satellite, televisione digitale terrestre, cavo, televisione via Internet). In Spagna, secondo il legislatore i servizi di radiodiffusione costituiscono un servizio pubblico e sono pertanto offerti da emittenti sia statali (Radiotelevisión Española, RTVE) sia private su concessione statale¹⁷. Questi cosiddetti «canali in chiaro» sono offerti al pubblico a titolo gratuito. Perché la popolazione possa effettivamente beneficiare di tale servizio pubblico, la legge impone obblighi di copertura minima per le trasmissioni affidate sia all'emittente pubblica sia agli operatori privati detentori di una concessione. Di conseguenza, le emittenti pubbliche hanno l'obbligo di coprire almeno il 98 % della popolazione spagnola, mentre gli operatori privati devono coprire almeno il 96 % della popolazione. In Spagna, le emittenti nazionali non dispongono di una rete di radiodiffusione nazionale e quindi, per trasmettere i propri contenuti e adempiere agli obblighi di copertura, devono stipulare accordi con gli operatori di piattaforma.

Gli «operatori di piattaforma» (o operatori di rete)¹⁸ sono enti privati o controllati dal settore pubblico che sfruttano le necessarie infrastrutture (ad esempio veicolano e diffondono il segnale) per offrire al pubblico i canali prodotti dalle emittenti. Gli operatori di piattaforma possono anche creare le infrastrutture necessarie e fornire apparecchiature di telecomunicazione. Agli albori dell'industria televisiva, l'unica piattaforma disponibile era quella analogica terrestre. Con il progresso tecnologico si sono rese disponibili sul mercato nuove piattaforme, ossia la piattaforma satellitare, la piattaforma via cavo e, più di recente, la televisione via Internet¹⁹, che sfrutta la connessione a banda larga per trasmettere il segnale televisivo.

I «fornitori di apparecchiature di telecomunicazioni» sono fabbricanti o installatori delle parti delle infrastrutture e dei dispositivi necessari alla creazione delle varie piattaforme.

Nella radiodiffusione terrestre il segnale televisivo è inviato da uno studio televisivo a un centro di trasmissione (testa di rete), appartenente in genere a un operatore di rete e da questi gestito. Il segnale è quindi trasportato e distribuito dal centro di trasmissione (testa di rete) ai centri di radiodiffusione gestiti da un operatore di rete (ad esempio, una torre); talvolta, il segnale è trasportato via satellite. Infine, il segnale è distribuito dai centri di radiodiffusione alle abitazioni. Per digitalizzare la rete analogica terrestre è necessario sostituire le unità di trasmissione terrestri. Tuttavia, poiché il segnale digitale ha una portata inferiore rispetto a quello analogico e la nuova tecnologia richiede pertanto una rete più capillare, in alcuni casi per il mantenimento o l'estensione della stessa copertura si rende necessaria anche la costruzione di nuovi centri di trasmissione.

Nella radiodiffusione satellitare, il segnale è inviato a un centro di trasmissione (testa di rete) e quindi trasferito al satellite, che lo trasmette alle abitazioni. In alternativa, il segnale potrebbe essere inviato fin dall'inizio da uno studio televisivo direttamente al satellite, se lo studio è dotato degli appositi dispositivi. Il telespettatore deve disporre di un'antenna parabolica e di un decoder. Per accrescere la copertura satellitare di una regione, le apparecchiature di terra devono essere installate presso l'abitazione del cliente.

In termini di copertura geografica, la piattaforma satellitare potrebbe raggiungere quasi il 100 % del territorio spagnolo, mentre la piattaforma terrestre ne copre circa il 98 %.

La misura oggetto di indagini deve essere esaminata nel contesto della digitalizzazione della radiodiffusione avvenuta o in corso per le piattaforme terrestri, satellitari e via cavo. Rispetto alla radiodiffusione analogica, quella digitale presenta il vantaggio di una maggiore capacità di trasmissione grazie a un impiego più efficiente dello spettro di radiofrequenza. La transizione alla tecnologia digitale è particolarmente rilevante per la radiodiffusione terrestre, per la quale lo spettro di frequenza è limitato. D’altra parte, la trasmissione satellitare presenta il vantaggio di funzionare in una banda di frequenza completamente distinta, in cui non vi è scarsità di frequenze.

La transizione dalla televisione analogica a quella digitale libera una grande quantità di spettro radio di elevata qualità, nota come «dividendo digitale», che rimarrà libera per la fornitura di servizi di comunicazione elettronica. Il dividendo digitale, e in particolare la frequenza di 790-862 MHz («banda 800 MHz»), può dare impulso al settore delle comunicazioni elettroniche, influire considerevolmente sulla competitività e sulla crescita e produrre un ampio ventaglio di vantaggi sociali e culturali²⁰.

Il «dividendo digitale» è conseguibile migrando dalla piattaforma terrestre a una piattaforma di altro genere oppure dalla radiodiffusione terrestre analogica a quella digitale. Si potrebbe altresì prefigurare una soluzione mista che combini piattaforme differenti²¹.

Tuttavia, nel caso della radiodiffusione terrestre, la scarsità di frequenze continua a creare problemi anche dopo la digitalizzazione, come illustra il fatto che, appena concluso il passaggio dalla televisione analogica a quella digitale nell'aprile 2010, il governo spagnolo ha dovuto trasferire le emittenti dalla banda 800 MHz a un'altra banda di frequenza. Il trasferimento dei multiplex della televisione digitale terrestre assegnati alle emittenti ha comportato costi aggiuntivi e ulteriori aiuti di Stato, che sono stati considerati dalla Commissione²² aiuti incompatibili. Inoltre, la Spagna sostiene la liberalizzazione della banda 700 MHz per i servizi di televisione terrestre mediante risarcimento alle famiglie e ai fornitori di servizi televisivi. Da un lato, la misura offre una compensazione ai proprietari di edifici condominiali per i costi sostenuti ai fini dell'adattamento dei ricevitori televisivi. Il bilancio complessivo ammonta a 150 milioni di EUR. Dall'altro lato, la misura offre un risarcimento ai fornitori privati di servizi televisivi per i costi sostenuti ai fini dell'adeguamento dei sistemi di trasmissione. Il bilancio complessivo ammonta a 10 milioni di EUR²³.

Quanto alla radiodiffusione televisiva, la trasmissione digitale terrestre potrebbe essere sostituita in futuro dalla tecnologia a banda larga, poiché è probabile che le reti a banda larga di prossima generazione (NGA) diventino la tecnologia di punta per le trasmissioni. Al momento, tuttavia, la copertura geografica di tali reti NGA in Spagna non è universale.

In Spagna vi sono oggigiorno quattro piattaforme di radiodiffusione: TDT [tecnologia digitale terrestre (DBV-T)], satellitare (DBV-S), via cavo (DVB-C) e IPTV. La TDT è la piattaforma principale per i canali spagnoli pubblici e privati in chiaro²⁴. Il principale operatore della rete terrestre è Abertis, che controlla anche l'operatore satellitare Hispasat. Vi sono anche vari operatori di telecomunicazioni locali che trasportano i segnali della TDT, solitamente interconnessi con la rete nazionale di Cellnex. Quanto ai canali della televisione a pagamento, sono trasmessi generalmente via satellite, cavo e IPTV. Astra e Hispasat sono i principali operatori satellitari.

Per far fronte al processo di digitalizzazione teso alla migrazione dalla televisione analogica a quella digitale, nel 2005-2009 la Spagna ha adottato una serie di misure che interessavano la rete terrestre, come descritto nella sezione 2.2. Le autorità centrali spagnole hanno suddiviso il territorio nazionale in tre zone distinte:

Il regime oggetto dell'indagine si basa su un complesso sistema di disposizioni giuridiche istituito dalle autorità centrali spagnole a partire dal 2005. Sulla base di queste disposizioni, l'aiuto di Stato per l'installazione della TDT nella zona II è stato concesso negli anni 2008-2009 dalle comunità autonome e dai comuni, che hanno trasferito ai destinatari i fondi provenienti dal bilancio centrale e dai rispettivi bilanci. Inoltre, dal 2009 le comunità autonome hanno concesso aiuti costanti per la manutenzione e lo sfruttamento delle reti nella zona II.

La regolamentazione della transizione alla tecnologia televisiva digitale ha avuto inizio con l'adozione della legge n. 10/2005 del 14 giugno 2005²⁶. Essa menzionava la necessità di promuovere la transizione dalla tecnologia analogica a quella digitale terrestre e imponeva al governo di adottare misure idonee ad assicurare detta transizione.

Dando seguito a questo mandato, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano tecnico nazionale con regio decreto n. 944/2005, che fissava al 3 aprile 2010 la data di cessazione delle trasmissioni analogiche.

Il piano tecnico nazionale stabiliva per le emittenti private l'obbligo di raggiungere entro tale data il 96 % della popolazione nelle rispettive zone di copertura²⁷, mentre le emittenti pubbliche dovevano raggiungere, entro la stessa data, il 98 % della popolazione nelle rispettive zone di copertura.

Nella zona I, le emittenti avevano l'obbligo di coprire tali percentuali di popolazione con la televisione digitale terrestre e di farsi carico delle spese di digitalizzazione. Non era pertanto necessario, in questa zona, alcun aiuto di Stato.

Quanto alle zone II e III, la dodicesima disposizione aggiuntiva del piano tecnico nazionale prevedeva la possibilità che le autorità locali e regionali estendessero la copertura tra il 96 % e il 100 % della popolazione. A tale riguardo, il piano tecnico nazionale fa esplicito riferimento alla televisione digitale terrestre (TDT) e stabilisce sei condizioni alle quali le autorità locali potevano realizzare tale estensione. La condizione e) stabilisce che l'installazione locale deve essere conforme con il piano tecnico nazionale della televisione digitale terrestre.

Successivamente, il 7 settembre 2007, il Consiglio dei ministri ha approvato il piano nazionale per la transizione verso la televisione digitale terrestre («piano di transizione»²⁸), che dà esecuzione al piano tecnico nazionale. Il piano di transizione divideva il territorio spagnolo in novanta progetti tecnici di transizione²⁹ e fissava un termine ultimo per l'abbandono della radiodiffusione analogica per ciascuno di tali progetti.

Il 29 febbraio 2008 il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio («MITyC») ha adottato una decisione intesa a migliorare le infrastrutture di telecomunicazione e a stabilire i criteri e la distribuzione dei finanziamenti delle azioni miranti allo sviluppo della società dell'informazione nel quadro del Plan Avanza del 2008³⁰. Il bilancio approvato con tale decisione ammontava a 558 milioni di EUR ed è stato assegnato in parte allo sviluppo della banda larga e in parte alla digitalizzazione della televisione nelle zone remote e meno urbanizzate della Spagna che non rientrano negli obblighi statutari imposti alle emittenti commerciali³¹. La digitalizzazione in tale zona era denominata solitamente «estensione della copertura». È stata poi attuata attraverso una serie di addenda agli accordi quadro esistenti dal 2006³² sottoscritti dal MITyC e dalle comunità autonome tra luglio e novembre 2008 («gli addenda agli accordi quadro del 2006») pubblicati nella gazzetta ufficiale spagnola separatamente per ciascuna comunità autonoma. Gli addenda agli accordi quadro del 2006 seguono il medesimo modello per tutte le comunità autonome, con alcune lievi differenze. Gli addenda agli accordi quadro del 2006 fanno riferimento al Plan Avanza, al piano di transizione e al regio decreto n. 944/2005 che approva il piano tecnico nazionale per la televisione digitale terrestre. Nella maggior parte dei casi, questi accordi sono formulati in modo che la tecnologia digitale terrestre risulta essere l'unica tecnologia finanziabile. A seguito degli accordi, il MITyC ha trasferito i fondi a tutte le comunità autonome, che si sono impegnate a coprire i costi restanti dell'operazione attingendo ai propri bilanci. Questi addenda comprendevano anche l'obbligo per le autorità locali di ottemperare alle prescrizioni di cui alla dodicesima disposizione aggiuntiva del piano tecnico nazionale.

In parallelo, il 17 ottobre 2008 il Consiglio dei ministri ha deciso di assegnare un importo di 8,72 milioni di EUR per l'estensione e il completamento della copertura della TDT nel quadro dei progetti di transizione da concludere nella prima metà del 2009, fase I del piano di transizione. Il finanziamento è stato concesso in seguito alla firma di nuovi accordi quadro tra il MITyC e le comunità autonome nel dicembre 2008 («gli accordi quadro del 2008»). Questi fanno riferimento al già citato finanziamento di 8,72 milioni di EUR e hanno ricevuto la denominazione di «Accordo quadro di collaborazione tra il ministero dell'Industria, del turismo e del commercio e la Comunità autonoma di [...] per lo sviluppo del piano nazionale per la transizione verso la TDT». Vi si stabilisce un elenco di attività che saranno finanziate dalle autorità centrali e regionali per conseguire una copertura della televisione digitale pari a quella analogica esistente. Queste attività sono connesse con l'attivazione della televisione digitale terrestre.

Il 23 febbraio 2009 è stato adottato il regio decreto legge n. 1/2009 recante misure urgenti nel settore delle telecomunicazioni³³. Il regio decreto legge n. 1/2009 conferma la previsione che l'estensione della copertura nella zona II avvenga esclusivamente mediante la tecnologia digitale terrestre. L'articolo 2 del regio decreto legge in questione aggiunge una nuova disposizione alla legge n. 10/2005, che dispone quanto segue: «L'accesso ai suddetti canali trasmessi dal sistema o dai sistemi di radiodiffusione via satellite è limitato ai cittadini residenti in zone in cui, dopo la conclusione della transizione alla televisione digitale terrestre, non vi sarà alcuna copertura del servizio di televisione digitale terrestre a livello statale». Inoltre, il preambolo di tale decreto precisa che l'estensione della copertura nella zona II, finanziata dalle autorità, deve essere effettuata esclusivamente mediante la tecnologia digitale terrestre. In altre parole, il regio decreto legge parte dal presupposto che sia utilizzata nelle zone I e II solo la tecnologia terrestre³⁴.

Il 29 maggio 2009 il Consiglio dei ministri ha approvato i criteri di distribuzione del finanziamento di 52 milioni di EUR per le iniziative intese alla transizione alla TDT e destinate a finanziare l'estensione della copertura dei progetti nell'ambito delle fasi II e III del piano di transizione³⁵. L'accordo del Consiglio dei ministri stabiliva un collegamento diretto con il piano di transizione, dal momento che vi si legge che «per conseguire l'obiettivo prefissato nel piano nazionale per la transizione alla TDT, e in particolare una copertura del servizio della TDT simile a quella dell'attuale servizio di televisione terrestre con tecnologia analogica, risulta necessario il sostegno finanziario delle autorità pubbliche» e che «l'attuazione di questa cooperazione sarà formalizzata nel quadro stabilito dal piano nazionale per la transizione verso la TDT».

Infine, tra ottobre e dicembre 2009 sono stati pubblicati nella gazzetta ufficiale spagnola gli addenda agli accordi quadro del 2008 (di cui al considerando 36), compreso il finanziamento per l'estensione della copertura prevista dalle fasi II e III del piano di transizione. Questi addenda definiscono che cosa si debba intendere per «azioni di estensione della copertura», facendo esplicito riferimento soltanto alla tecnologia terrestre (seppure senza escludere formalmente altre tecnologie)³⁶.

Dopo la pubblicazione degli accordi quadro del 2008 e degli addenda menzionati³⁷, i governi delle comunità autonome hanno cominciato a realizzare l'estensione. A tal fine hanno organizzato essi stessi gare d'appalto pubbliche oppure hanno affidato a un'impresa pubblica l'estensione e/o l'organizzazione della gara. Le sovvenzioni sono state in parte concordate con il MITyC e quindi finanziate dal bilancio centrale (cfr. i considerando da 35 a 38), e in parte finanziate dalle stesse comunità autonome. In alcuni casi queste ultime hanno demandato ai comuni la conduzione dell'estensione.

Le gare per l'estensione della copertura prevedevano che l'impresa aggiudicataria era investita del mandato di fornire (spesso costruire) una rete di TDT operativa. A tal fine, i compiti da svolgere comprendevano la progettazione e la realizzazione ingegneristica della rete, il trasporto del segnale, l'installazione della rete e la fornitura delle apparecchiature necessarie. Di norma, le gare per l'estensione della copertura comprendevano, oltre al contratto per la fornitura di una rete TDT operativa, anche la fornitura delle apparecchiature necessarie (e, in alcuni casi, la fornitura gratuita di apparecchiature all'operatore della rete). Inoltre, le gare per l'estensione della copertura spesso comprendevano contratti accessori relativi alla digitalizzazione dei centri di trasmissione o alla costruzione di nuovi centri di trasmissione (quali ad esempio locali, lavori di ammodernamento, fornitura di energia, «manutenzione rigorosa», contratti di locazione o studi sulla sicurezza e la salute). L'altra tipologia di gare riguardava la fornitura di apparecchiature di telecomunicazione, organizzate nel caso di reti già esistenti. L'aggiudicatario dell'appalto doveva ammodernarle con le apparecchiature necessarie, ossia fornitura, installazione e attivazione di tali apparecchiature.

Nella maggior parte delle gare le autorità organizzatrici fanno riferimento esplicito, mediante la definizione dell'oggetto della gara³⁸, e implicito, nella descrizione delle specifiche tecniche o delle apparecchiature da finanziare³⁹, alla tecnologia terrestre e alla TDT. Nei casi sporadici in cui si menziona esplicitamente la tecnologia satellitare, si fa riferimento alle antenne paraboliche per la ricezione del segnale via satellite su torri terrestri⁴⁰ oppure alle apparecchiature per accedere alla televisione digitale nella zona III⁴¹. Pochissime gare possono essere considerate tecnologicamente neutrali. Queste gare tecnologicamente neutrali sono state formulate in modo tale che - nonostante i piani del governo spagnolo di utilizzare solo la TDT per l'estensione della copertura - non sarebbero state escluse tecnologie diverse dalla TDT⁴². Invece di pubblicare bandi di gara, alcune autorità hanno scelto un modo diverso per estendere la copertura della TDT. Ad esempio, il Paese Basco ha concesso un aiuto finanziario direttamente all'operatore di rete regionale Itelazpi. Una soluzione analoga è stata scelta anche in Navarra.

In totale, negli anni 2008-2009 sono stati investiti nell'estensione della copertura alla zona II quasi 163 milioni di EUR del bilancio centrale (in parte sotto forma di prestiti agevolati concessi dal MITyC alle comunità autonome⁴³) e 60 milioni di EUR dai bilanci delle 16 comunità autonome in esame (tutte tranne Castiglia-La Mancha). Inoltre, i comuni hanno finanziato l'estensione con fondi propri per un importo di circa 3,5 milioni di EUR.

Come passo successivo all'estensione della TDT alla zona II, a partire dal 2009 alcune comunità autonome hanno organizzato ulteriori gare oppure hanno concluso i contratti corrispondenti senza gara per lo sfruttamento e la manutenzione delle apparecchiature digitalizzate e installate durante l'estensione. A differenza degli aiuti alla transizione, queste ultime misure costituiscono un aiuto in corso. Poiché riguardano lo sfruttamento e la manutenzione della rete terrestre installata nella zona II, neanche questi contratti sono tecnologicamente neutrali. L'importo totale di fondi concessi mediante gara per lo sfruttamento e la manutenzione (aiuto in corso) negli anni 2009-2011 è stato pari almeno a 32,7 milioni di EUR.

In seguito all'adozione della decisione del 2013, alcune comunità autonome hanno apportato alcune modifiche alle misure relative allo sfruttamento e alla manutenzione dell'infrastruttura. Nello specifico (considerando da 46 a 60):

l'amministrazione aggiudicatrice dell'Andalusia ha indetto, il 12 novembre 2014, un bando di gara per i servizi di telecomunicazione al fine di consentire la ricezione di canali televisivi digitali nazionali che trasmettono in chiaro in talune zone geografiche della Comunità autonoma di Andalusia. L'appalto pubblico è stato aggiudicato l'11 aprile 2017 a U.T.E. Andalucía Televisión Digital (Retevisión y Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones S.A.). Il contratto è stato firmato il 9 giugno 2017;

in Aragona, la gara d'appalto per la fornitura di servizi di televisione digitale in zone remote e meno urbanizzate è stata indetta il 25 novembre 2016. L'appalto pubblico è stato aggiudicato il 19 maggio 2017 a Retevisión ed è stato firmato il 26 giugno 2017;

nelle Isole Baleari è stata indetta una gara d'appalto il 14 luglio 2014. L'appalto è stato aggiudicato a Tradia Telecom S.A. il 5 novembre 2014;

nelle isole Canarie, la gara d'appalto per i servizi di radiodiffusione di canali televisivi digitali nazionali e regionali in zone remote e meno urbanizzate della Comunità autonoma delle Isole Canarie (dialogo competitivo) è stata pubblicata il 28 gennaio 2015. Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole il 5 febbraio 2021, il contratto è stato firmato nel gennaio 2020 e il servizio è operativo dal 3 luglio 2020;

in Cantabria la gara per i servizi di diffusione dei canali televisivi digitali nelle zone remote e meno popolate della Comunità autonoma è stata pubblicata il 13 maggio 2015. L'appalto pubblico è stato aggiudicato il 2 dicembre 2015 a Retevisión ed è stato firmato il 14 marzo 2016;

in Estremadura, la gara per i servizi di telecomunicazione per la trasmissione e la ricezione di canali televisivi digitali in talune zone della Comunità autonoma di Estremadura è stata pubblicata il 3 aprile 2015. L'appalto pubblico è stato aggiudicato il 30 dicembre 2015 a Retevisión ed è stato firmato il 15 marzo 2016;

in Navarra, la gara per l'estensione della televisione digitale nelle zone remote e meno urbanizzate è stata pubblicata l'11 novembre 2014. Il 28 maggio 2019 le autorità della Navarra hanno deciso di non aggiudicare l'appalto e di rinunciare alla gara d'appalto;

a La Rioja, la procedura di dialogo competitivo è stata pubblicata il 13 novembre 2014. Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole il 5 febbraio 2021, la procedura è in corso;

la Comunità autonoma delle Asturie ha indetto una gara per la co-ubicazione delle apparecchiature⁴⁴ il 28 dicembre 2018. L'appalto pubblico è stato aggiudicato a Retevisión il 10 gennaio 2019. Il 19 dicembre 2018 è stata indetta una gara per un contratto di servizi di manutenzione. Inoltre, il 10 dicembre 2018 è stata indetta una gara per servizi di radiodiffusione nelle Asturie con apparecchiature di proprietà delle Asturie. Secondo le informazioni fornite dalle autorità spagnole il 16 gennaio 2019, le ultime due gare sono ancora in corso;

per quanto riguarda la Galizia, le autorità spagnole hanno informato la Commissione che la Galizia non intende finanziare lo sfruttamento e la manutenzione per gli operatori nella zona II e che non organizzerà, pertanto, alcuna nuova gara tecnologicamente neutrale. Lo sfruttamento e la manutenzione per gli operatori della zona II della rete di radiodiffusione non sarebbero di competenza della Comunità autonoma, bensì dei comuni;

le autorità spagnole hanno informato la Commissione che Madrid ha indetto una gara per la manutenzione delle apparecchiature della televisione digitale. L'appalto è stato aggiudicato a Retevisión l'8 luglio 2019 e il contratto è stato firmato il 7 agosto 2019. Per quanto riguarda Melilla e Murcia, le autorità spagnole hanno informato la Commissione che non avrà luogo alcuna gara d'appalto e che i comuni si faranno carico della manutenzione;

in base alle informazioni presentate dalla Spagna, il Paese Basco non ha indetto alcuna gara a seguito della decisione del 2013 e non intende farlo. Ha invece reso una dichiarazione di servizio di interesse economico generale (SIEG). L'accordo sul servizio di estensione della copertura dei canali televisivi nella Comunità autonoma del Paese Basco è stato approvato dal Consiglio governativo il 2 dicembre 2014;

per quanto riguarda Ceuta, le autorità spagnole hanno informato la Commissione che non sarà indetta alcuna gara d'appalto e hanno dichiarato che qualsiasi pagamento per la manutenzione sarebbe coperto dalle regole de minimis;

nel gennaio 2017 è stata indetta nella comunità autonoma di Valencia una gara per la manutenzione delle apparecchiature. L'appalto pubblico è stato aggiudicato a Retevisión nel dicembre 2017 ed è stato firmato il 18 maggio 2018. Il contratto è limitato alla manutenzione delle apparecchiature e non prevede la fornitura di servizi di manutenzione preventiva e correttiva;

in Catalogna è stata pubblicata una gara nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea il 3 agosto 2018 per la trasmissione e la distribuzione di segnali audiovisivi al fine di fornire una copertura alla popolazione catalana nella zona II⁴⁵. Nel 2019 è stato stipulato un contratto della durata di un anno, rinnovabile per un ulteriore anno.

Alla luce di quanto precede, in alcune comunità autonome le misure iniziali relative agli aiuti per lo sfruttamento e la manutenzione sono state interrotte dalla data di risoluzione dei contratti iniziali a seguito dell'entrata in vigore dei contratti relativi alle nuove misure modificate o dalla data in cui è stata introdotta una nuova base giuridica per gli aiuti destinati allo sfruttamento e alla manutenzione in corso (che, secondo la Spagna, rientrerebbero nelle norme sui servizi di interesse economico generale o nell'esenzione de minimis).

La valutazione giuridica delle nuove misure modificate non è oggetto della presente decisione. Tale decisione non pregiudica in alcun modo la valutazione delle misure modificate ai sensi delle norme sugli aiuti di Stato.

Nella decisione di avviare il procedimento, la Commissione ha osservato innanzitutto che la misura descritta sembrava soddisfare tutti i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e poteva quindi essere considerata un aiuto di Stato.

Poiché nel mercato della radiodiffusione sussistono diversi livelli, nella decisione di avvio sono state individuate tre categorie di beneficiari degli aiuti di Stato: i) gli operatori di rete, ii) i fornitori delle apparecchiature di telecomunicazione partecipanti alle gare per la fornitura della strumentazione necessaria per l'estensione e iii) le emittenti di canali televisivi.

La Commissione è giunta alla conclusione preliminare che, finanziando i costi associati all'estensione della piattaforma TDT, il regime potrebbe avere generato una distorsione potenziale o effettiva della concorrenza tra i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione che operano nell'ambito di tecnologie diverse nonché tra gli operatori della piattaforma terrestre e quella satellitare. In particolare, secondo il parere preliminare della Commissione (considerando da 66 a 68):

potrebbe verificarsi una distorsione della concorrenza tra le diverse piattaforme (terrestre e satellitare), poiché la misura contestata riguarda la digitalizzazione e l'installazione ex novo di centri di trasmissione terrestri, senza tenere conto della tecnologia satellitare;

la misura contestata potrebbe inoltre falsare la concorrenza tra le emittenti. In passato, la piattaforma terrestre ospitava tradizionalmente emittenti in chiaro; e la piattaforma satellitare sostanzialmente emittenti televisive a pagamento o ad accesso condizionato. Tuttavia, al momento della decisione di avvio del procedimento, le emittenti in chiaro stavano lanciando iniziative di televisione a pagamento sulla piattaforma terrestre e le emittenti satellitari cercavano di accedere ai canali in chiaro per completare la loro offerta e competere più attivamente con le emittenti in chiaro;

per quanto riguarda i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione, la misura contestata sembrava comportare un vantaggio competitivo (sotto forma di aumento della domanda) a favore dei fornitori di tali apparecchiature.

Nella sua valutazione preliminare, la Commissione ha ritenuto che la misura costituisse un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e che non rinveniva alcuna motivazione per cui potesse essere compatibile con il mercato interno, dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.

Per ulteriori dettagli fattuali, la presente decisione rinvia alla decisione di avvio.

Astra ribadisce la sua precedente posizione secondo la quale le misure miranti alla transizione alla televisione digitale terrestre costituivano un piano coordinato elaborato a livello di governo centrale e attuato dalle autorità regionali. Tuttavia, anche supponendo che l'aiuto di Stato per l'estensione della copertura fosse stato concepito, organizzato e attuato a livello regionale, Astra ritiene che costituisca un aiuto illegale e incompatibile.

Quanto alla gara d'appalto in Cantabria, Astra ribadisce che, contrariamente alle affermazioni della Spagna, l'obbligo di ricevere le autorizzazioni dalle emittenti per mettere i canali a disposizione della piattaforma satellitare ricadeva sulle autorità cantabriche. Inoltre, sebbene le emittenti abbiano inviato le lettere nel marzo 2008, le autorità cantabriche hanno offerto ad altre comunità autonome l'alternativa via satellite che esse stesse avevano scelto nel luglio 2008. Se, come sostiene la Spagna, la riluttanza delle emittenti a utilizzare la piattaforma satellitare fosse stata la ragione per risolvere il contratto con Astra, le autorità cantabriche non avrebbero raccomandato la soluzione satellitare ad altre comunità autonome.

Quanto al vantaggio ottenuto dagli operatori di rete e in particolare da Abertis, Astra osserva che ad Abertis, in qualità di fornitore di apparecchiature di telecomunicazione, è stato aggiudicato circa il 45 % degli appalti per la digitalizzazione dei siti terrestri ubicati nelle zone di estensione della copertura. Poiché Abertis è un operatore di piattaforma, la digitalizzazione della rete favorisce la sua offerta commerciale alle emittenti dal momento che la rete di TDT raggiungerà ora quasi il 100 % della popolazione senza alcun costo aggiuntivo contro il 96-98 % che avrebbe beneficiato della digitalizzazione terrestre in assenza della misura contestata. Abertis, inoltre, trarrebbe vantaggio dal fatto che ad Astra, quale principale concorrente come operatore di piattaforma alternativo, verrebbe impedito di affermarsi nel mercato spagnolo penetrando nella zona II.

Inoltre, secondo Astra, Abertis ha ottenuto altri vantaggi grazie alle misure. In primo luogo, un numero importante di siti terrestri di Abertis hanno usufruito dei fondi forniti dalle autorità spagnole nell'ambito delle misure esaminate e sono di fatto gestiti da Abertis. È questo il caso in particolare dei siti ubicati nella zona in cui RTVE (emittente pubblica) è obbligata a fornire il segnale, ma non sussiste tale obbligo per le emittenti private (circa il 2,5 % della popolazione). In secondo luogo, Astra sostiene che Abertis abbia beneficiato indirettamente dell'aiuto di Stato in mercati contigui quale quello dei trasporti. Inoltre, l'autore della denuncia osserva che la misura esaminata determina distorsioni della concorrenza nella zona III⁴⁶.

Astra ritiene che le piattaforme satellitari e terrestri rientrino nello stesso mercato. La distinzione tra la televisione pagata a consumo e in chiaro non sarebbe rilevante per quanto concerne la concorrenza tra piattaforme. Già alla data odierna le piattaforme terrestri e satellitari sono concorrenti per la trasmissione della televisione a pagamento, in quanto vi sono già almeno due canali con pagamento a consumo che offrono il proprio segnale attraverso la piattaforma di TDT e uno di essi è disponibile soltanto con quest'ultima tecnologia. Inoltre, secondo Astra, tutte le emittenti attualmente autorizzate hanno già richiesto una licenza al governo per trasmettere i propri contenuti nella modalità a pagamento.

Nella lettera del 27 maggio 2019, Astra ha affermato che le misure in questione sono selettive e non promuovono lo sviluppo di attività di radiodiffusione nel loro complesso, ma discriminano gli operatori di reti terrestri. Astra spiega che, ai fini dell'estensione della copertura alle zone remote e rurali, si deve considerare che gli operatori di rete che utilizzano altre tecnologie, tra cui Astra, si trovano in una situazione comparabile a quella degli operatori che utilizzano la tecnologia terrestre. In particolare, Astra osserva che le procedure di gara volte a estendere la copertura sono state organizzate in alcuni casi (ad esempio in Cantabria e Navarra) in modo tecnologicamente neutrale e che le piattaforme satellitari sono in concorrenza con gli operatori terrestri e hanno vinto la gara d'appalto. In altri Stati membri (ad esempio Francia, Portogallo e Regno Unito) le piattaforme alternative competono con la piattaforma terrestre. Inoltre, nella zona III della Spagna, si ricorre in modo esclusivo ai servizi dell'operatore satellitare Hispasat. Astra sostiene che il satellite non si trova in una situazione di svantaggio competitivo in termini di costi rispetto alla tecnologia terrestre. A suo avviso, tutti questi elementi dimostrano che gli operatori terrestri e quelli che utilizzano tecnologie diverse si trovano in una situazione comparabile sotto il profilo degli obiettivi perseguiti dalle misure in questione.

Astra ritiene che le misure esaminate non fossero proporzionate e segnala che la conversione alla TDT ha richiesto adattamenti significativi nei condomini e investimenti in cablaggi. Inoltre, a sostegno della sua argomentazione secondo la quale l'estensione della copertura via satellite non sarebbe stata più onerosa di quella mediante la piattaforma terrestre, Astra fa riferimento al proprio studio interno dei costi, presentato unitamente alla denuncia e risalente al novembre 2008 (lo «studio Astra»). Lo studio confrontava i costi dell'estensione della copertura mediante le due tecnologie, terrestre e satellitare. Gli assunti dello studio differiscono da quelli formulati dalla Spagna e da Abertis sotto vari aspetti, concernenti tra l'altro i costi delle antenne paraboliche e l'esigenza di acquistare decoder esterni per la ricezione della televisione digitale terrestre. I risultati dello studio portano a concludere che l'estensione della copertura via satellite non fosse necessariamente più onerosa di quella mediante tecnologia terrestre. Astra ha trasmesso altresì ulteriore documentazione volta a dimostrare che i costi di installazione e di sfruttamento di entrambe le tecnologie non presentano differenze considerevoli.

Astra sostiene inoltre che assicurare la condizionalità dell'accesso alla trasmissione via satellite non è un ostacolo alla radiodiffusione di canali in chiaro. I sistemi di accesso condizionato sono presenti in tutto il mondo e non sono difficili da usare⁴⁷. Inoltre, la soluzione proposta in Cantabria per l'accesso condizionato è stata accettata dalle autorità cantabriche, che potevano decidere quali utenti attivare perché ricevessero il servizio. Pertanto, la limitazione territoriale del servizio era controllata dal governo cantabrico. Non era necessario alcun adattamento specifico a tal fine.

Quanto all'appropriatezza della misura, Astra sostiene che, grazie alle economie di scala, la tecnologia satellitare diventa tanto più interessante sotto il profilo economico quanto più estesa è la copertura geografica. Ripartendo la misura nella zona II in oltre 600 gare d'appalto locali e regionali, la tecnologia satellitare era già stata messa in una situazione di notevole svantaggio concorrenziale. Tuttavia, anche qualora il governo spagnolo non fosse stato nella posizione di imporre o suggerire l'esigenza di prendere in esame sinergie interregionali come condizione per la concessione dei fondi, le regioni avrebbero potuto prendere in esame tale possibilità per avere la certezza di scegliere la soluzione più conveniente per i contribuenti. In realtà, Astra sostiene che avevano cercato di farlo prima dell'intervento del governo centrale spagnolo a favore della tecnologia terrestre. Dopo aver selezionato Astra nella gara d'appalto pubblica, le autorità cantabriche inizialmente avevano cercato di convincere anche altre regioni a optare per la piattaforma satellitare, in quanto questo avrebbe consentito loro di ridurre ulteriormente i propri costi.

Astra ribadisce che una parte delle misure contestate costituisce aiuto di Stato in corso, poiché i governi delle comunità autonome finanzieranno i costi di sfruttamento e manutenzione delle reti locali nella zona II su base continuativa. Per quanto riguarda i costi annui di sfruttamento e manutenzione della soluzione satellitare, Astra stima che ammonterebbero a 100000 EUR per canale ogni anno, anche se si sarebbero potuti contenere se più di una regione avesse optato per tale tecnologia.

Abertis è un operatore di infrastrutture di telecomunicazione e fornitore di apparecchiature di rete. È proprietaria, tra le altre imprese, di Retevisión S.A. e Tradia S.A., che dirigono e gestiscono reti e infrastrutture di telecomunicazione.

Innanzitutto, Abertis osserva che le misure esaminate non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Le autorità regionali hanno semplicemente acquisito beni e servizi a condizioni di mercato mediante gare d'appalto aperte e rimangono proprietarie delle apparecchiature installate nei centri di trasmissione della zona II. Per questo motivo, né i fondi né le apparecchiature digitali acquistate con questi fondi sono mai stati trasferiti ad alcun beneficiario esterno.

Abertis ritiene, inoltre, che le misure contestate non abbiano conferito alcun vantaggio economico apprezzabile agli operatori di rete. Abertis sostiene di non gestire alcuna rete locale ubicata nella zona II (neanche laddove possiede i centri di trasmissione connessi) e che pertanto non può ottenere alcun vantaggio diretto. In secondo luogo, Abertis ha operato nella zona II unicamente come fornitore di apparecchiature di telecomunicazione. In terzo luogo, anche nel caso in cui Abertis avesse venduto le apparecchiature digitali utilizzate per ammodernare un centro di trasmissione e tali apparecchiature fossero state installate in seguito in un centro di trasmissione di proprietà di Abertis, non si sarebbe prodotto alcun beneficio. Questo perché Abertis semplicemente affitta i centri di trasmissione agli operatori delle reti locali a condizioni di mercato e l'importo corrispostole a titolo di locazione non ha risentito del processo di digitalizzazione. In quarto luogo, essa ribadisce che l'aumento incrementale dell'1-2 % nella copertura di una rete di TDT non si traduce in un vantaggio economico per Abertis in qualità di operatore di piattaforma nella zona I. Infine, la digitalizzazione della zona II non incide sul prezzo che Abertis può applicare alle emittenti per i servizi di trasmissione prestati, in particolare dal momento che il prezzo all'ingrosso di Abertis è disciplinato dalla Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, l'autorità spagnola di regolamentazione («CMT»)⁴⁸.

Quanto agli operatori della rete locale nella zona II (ossia i comuni), Abertis ritiene che non possa esservi alcun vantaggio economico in quanto non soddisfano le condizioni per essere considerati imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e in ogni caso erogano un servizio pubblico.

Abertis ritiene inoltre che le misure esaminate non abbiano comportato alcun vantaggio economico per le emittenti. Il passaggio alla tecnologia digitale nella zona II non ha aumentato il numero di telespettatori rispetto a quelli che avevano accesso alla televisione analogica prima che il processo di transizione alla radiodiffusione digitale avesse inizio nel 2005.

Inoltre, Abertis reputa che le misure contestate non abbiano avuto alcun effetto apprezzabile sulla concorrenza tra operatori di rete. Il fatto che né Astra né altri operatori privati abbiano mostrato alcun interesse nella fornitura di servizi di trasmissione nella zona II negli ultimi 20 anni conferma che non vi era alcun mercato e che l'intervento statale era necessario per agevolare l'offerta di servizi. In particolare, non vi è alcuna distorsione della concorrenza tra la piattaforma satellitare e quella della TDT, in quanto costituiscono due mercati distinti. Peraltro, la digitalizzazione delle reti terrestri nella zona II non ha modificato in alcun modo la struttura competitiva dei mercati interessati, ma ha semplicemente rappresentato un ammodernamento tecnico necessario della piattaforma analogica esistente.

Abertis sostiene che i servizi di radiodiffusione forniti attraverso le reti nella zona II sono circoscritti a determinate zone isolate e che pertanto non incidono sugli scambi tra Stati membri.

Qualora la Commissione consideri che le autorità pubbliche competenti o le entità loro collegate siano imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, Abertis reputa che i fondi destinati a finanziare il passaggio alla tecnologia digitale nella zona II siano stati una compensazione per la prestazione di un servizio pubblico. A tale proposito Abertis ritiene che le misure contestate soddisfino le condizioni stabilite nella giurisprudenza Altmark⁴⁹ e che non sussista alcun aiuto di Stato.

Nella sua lettera del 13 giugno 2019, Cellnex spiega che le misure contestate non sono selettive e non costituiscono pertanto un aiuto di Stato. A suo avviso, le tecnologie della TDT e satellitare non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga in relazione all'obiettivo perseguito dal regime giuridico in questione. In particolare, le tecnologie della TDT e satellitare sono soggette a regimi giuridici diversi e, a differenza della tecnologia satellitare, la TDT è un servizio pubblico. La tecnologia terrestre ha un'infrastruttura preesistente e la TDT ha beneficiato delle sinergie create dalla digitalizzazione della zona I. Inoltre, Cellnex sottolinea che le emittenti spesso non hanno il diritto di trasmettere via satellite e dovrebbero rinegoziare i diritti sui contenuti necessari alla loro programmazione. Ciò aumenterebbe i costi dei contenuti e gli autori di questi ultimi potrebbero non essere disposti a vendere i diritti. Inoltre, i costi della trasmissione via satellite sarebbero notevolmente più elevati di quelli della televisione digitale terrestre, come dimostrato da diversi studi presenti nel fascicolo. Cellnex sostiene che lo studio di Astra contiene una serie di lacune e che, di conseguenza, la Commissione non può avvalersene.

Cellnex sostiene che l'annullamento della decisione del 2013 comporta l'annullamento della decisione di avvio. A suo avviso, la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio a seguito dell'annullamento della decisione del 2013 ed esporre i motivi per cui le misure in esame sono selettive. Cellnex sostiene che, in mancanza di una siffatta decisione, essa non può esercitare i suoi diritti di difesa.

Secondo Abertis, l'installazione di reti di radiodiffusione nella zona II ha avuto inizio nel 1982 in un settore di radiodiffusione non liberalizzato. All'epoca lo Stato spagnolo deteneva un monopolio legale nel mercato della radiodiffusione terrestre. I fondi pubblici sono ora utilizzati per finanziare l'installazione, la manutenzione e lo sfruttamento delle reti locali nella zona II costituite prima della liberalizzazione del settore. Pertanto, la misura esaminata costituisce un aiuto esistente in corso.

Abertis sostiene che qualsiasi potenziale aiuto di Stato sarebbe compatibile in virtù delle disposizioni dell'articolo 106 TFUE, perché soddisfa tutte le condizioni previste dalla decisione 2005/842/CE della Commissione⁵⁰ («decisione riguardante l'articolo 86, paragrafo 2»).

Qualora così non fosse, ogni potenziale aiuto sarebbe in ogni caso compatibile con l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE. In primo luogo, lo scopo delle misure adottate dalle autorità spagnole è di accelerare il processo di conversione digitale in Spagna, che nella prassi decisionale della Commissione in merito agli aiuti di Stato è stato riconosciuto come obiettivo di interesse comune. In secondo luogo, l'aiuto era uno strumento adeguato, poiché la TDT è una tecnologia più appropriata per offrire l'estensione della copertura⁵¹. Oltre alle motivazioni economiche, Abertis osserva altresì che le emittenti sono restie a impiegare piattaforme satellitari, a causa dei vincoli da esse sperimentati nell'acquisizione dei diritti sui contenuti per i propri programmi in chiaro. Nella maggioranza dei casi esse acquisiscono unicamente il diritto a trasmettere i contenuti tramite una piattaforma specifica, ossia la TDT, poiché questa tecnologia consente una trasmissione localizzata e limitazioni geografiche. Inoltre, le misure sono proporzionate, dal momento che coprono soltanto i costi strettamente necessari per la conversione dei servizi di televisione analogica in digitale nella zona II. Gli unici costi supportati dalle misure contestate sono quelli connessi alla digitalizzazione dei centri di trasmissione nella zona II, che viene realizzata attraverso l'acquisizione e l'installazione di apparecchiature digitali.

Quanto alla neutralità tecnologica della misura, Abertis osserva che la tecnologia terrestre non era l'unica soluzione presa in considerazione dal governo spagnolo. Inoltre, nella zona III la piattaforma satellitare è stata infine considerata la scelta tecnologica più adeguata per offrire i servizi di televisione digitale. Aspetto ancora più importante, Abertis afferma che la TDT è ritenuta la piattaforma più adeguata e meno costosa per offrire servizi di televisione digitale nella zona II assicurando la medesima copertura presente prima dell'abbandono della radiodiffusione analogica, come emerge dagli studi sui costi trasmessi⁵².

Itelazpi S.A. («Itelazpi») è un'impresa pubblica del governo basco che offre servizi di trasporto e di copertura di radiodiffusione alla radio e alla televisione. Nella lettera del 13 giugno 2019, Itelazpi spiega che le misure contestate non sono selettive e che non costituiscono pertanto un aiuto di Stato. Chiarisce che le tecnologie della TDT e satellitare non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga in relazione all'obiettivo perseguito dal regime giuridico in questione. In particolare, la TDT e il satellite sono soggetti a norme diverse (comprese le norme concernenti gli obblighi di copertura territoriale e in materia di diritti d'autore). A differenza del satellite, la TDT è un servizio pubblico. La TDT ha un'infrastruttura preesistente che genera sinergie e giustifica la scelta della tecnologia TDT. Inoltre, spesso le emittenti non hanno il diritto di trasmettere via satellite e, qualora fossero tenute a utilizzare una piattaforma satellitare, dovrebbero rinegoziare i diritti sui contenuti necessari per la loro programmazione. Ciò aumenterebbe i costi dei contenuti e gli autori di questi ultimi potrebbero non essere disposti a vendere i diritti. Inoltre, i costi relativi al satellite sarebbero notevolmente più elevati di quelli relativi alla TDT, come dimostrato da diversi studi contenuti nel fascicolo. Itelazpi presenta altri due studi sui costi, preparati da FTI Consulting nel 2015 e nel 2019⁵³ («Studio di Itelazpi 2015» e «Studio di Itelazpi 2019»).

Itelazpi ritiene inoltre che la decisione di avvio del procedimento non spieghi il quadro dell'analisi relativa al criterio di selettività. Itelazpi sostiene che la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio a seguito dell'annullamento della decisione del 2013 ed esporre i motivi per cui le misure in esame sono selettive.

Radiodifusión è un fornitore nel mercato dei servizi di trasmissione del segnale audiovisivo iscritto nel Registro degli operatori della CMT dal novembre 2005.

Radiodifusión concorda in generale con la decisione di avvio e condivide i pareri della Commissione, sottoponendo al contempo alcune osservazioni aggiuntive. Conviene inoltre sul fatto che l'aiuto di Stato non soddisfa le condizioni della sentenza Altmark e comporta un ingente trasferimento di risorse statali.

Il regime di aiuti di Stato in esame ha avvantaggiato gli operatori di rete già operativi nelle zone rurali. Di fatto, nel mercato in questione, caratterizzato da elevate barriere all'ingresso che agevolavano un operatore già in posizione dominante, la misura ha fatto sì che si ripetessero i medesimi modelli monopolistici del passato. In particolare, Abertis è riuscita a rafforzare la propria posizione monopolistica e ad avvalersi di finanziamenti pubblici per sviluppare una nuova rete più fitta che le consentirà di competere in nuovi mercati.

Radiodifusión sostiene che l'aiuto di Stato oggetto dell'indagine non sia proporzionato. Per soddisfare il requisito di proporzionalità, l'aiuto deve limitarsi a quanto necessario, ossia essere applicato solo alle zone rurali remote, e andare a vantaggio di tutti gli operatori in pari misura imponendo obblighi di accesso effettivo.

Le emittenti sostengono che la misura non può essere considerata un aiuto di Stato perché non ha conferito alcun vantaggio finanziario a nessuna impresa e, in particolare, a nessuna emittente. Le misure non hanno accresciuto il numero di telespettatori delle emittenti rispetto a quando trasmettevano con la tecnologia analogica. Inoltre, i residenti nelle zone di copertura estesa, ossia zone rurali, remote e scarsamente popolate, non hanno alcun impatto sul mercato pubblicitario e non rientrano nei gruppi di telespettatori obiettivo delle emittenti. In tali circostanze gli operatori privati non hanno aumentato le tariffe pubblicitarie per effetto dell'estensione.

Le emittenti ritengono inoltre di non nutrire interesse per la migrazione a una piattaforma satellitare, dove i loro programmi sarebbero stati in concorrenza con centinaia di altri canali. La piattaforma terrestre presenta il vantaggio di una capacità limitata, che per le emittenti commerciali in chiaro significa una minore concorrenza. Inoltre, hanno sottolineato il fatto che solitamente acquistano contenuti solo per la piattaforma terrestre. Ciò è dovuto al fatto che la radiodiffusione terrestre consente la delimitazione geografica delle trasmissioni, circostanza che non si verifica con la trasmissione via satellite.

Le emittenti hanno anche ribadito che, dopo l'aggiudicazione della gara d'appalto cantabrica ad Astra, hanno informato le autorità della regione che si sarebbero opposte alla radiodiffusione via satellite, in quanto avevano acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti esclusivamente tramite la piattaforma terrestre.

La Spagna e le comunità autonome hanno addotto numerose argomentazioni nelle loro osservazioni rispetto alla decisione di avvio⁵⁴. In termini generali queste ricadono in due categorie. In primo luogo, secondo le autorità spagnole non vi era alcun aiuto di Stato poiché, trattandosi di un servizio di interesse economico generale (SIEG), la misura non costituisce un aiuto in quanto rientra nell'obbligo di servizio pubblico della radiodiffusione pubblica. Inoltre, non genera alcun vantaggio. In secondo luogo, quand'anche vi fosse aiuto di Stato, sarebbe compatibile ai sensi dell'articolo 106, paragrafo 2, o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE dal momento che: a) la rete analogica già esisteva e, in una prospettiva di efficienza, un semplice ammodernamento dell'infrastruttura esistente sarebbe stato meno oneroso della conversione a una nuova piattaforma; b) solo la tecnologia TDT risponderebbe ai necessari criteri di qualità; c) le gare erano tecnologicamente neutrali e altri operatori di piattaforma avrebbero potuto prendervi parte. Queste argomentazioni sono riassunte di seguito.

Nella lettera del 14 giugno 2019, la Spagna osserva che il sostegno finanziario concesso per l'estensione della copertura della televisione digitale in zone remote e meno urbanizzate non è selettivo e non può pertanto essere qualificato come aiuto di Stato (cfr. sezione 4.2.3). La Spagna sostiene inoltre che l'annullamento della decisione del 2013 ha comportato l'annullamento della decisione di avvio⁵⁵ e che la Commissione deve pertanto adottare una nuova decisione di avvio del procedimento. La Spagna ritiene che questa nuova decisione di avvio del procedimento debba esporre il parere della Commissione sulla selettività delle misure in questione.

Quanto agli operatori di rete, secondo le autorità spagnole questi erogano un servizio di interesse economico generale ai sensi della sentenza Altmark⁵⁶. Tuttavia, poiché le comunità autonome sono responsabili delle misure adottate per estendere la copertura, l'applicabilità della sentenza Altmark deve essere esaminata caso per caso e spetta alle comunità autonome dimostrare che sono state soddisfatte le condizioni della sentenza Altmark. L'argomentazione più esaustiva è stata quella presentata dal Paese Basco, che ha realizzato la digitalizzazione tramite un'impresa pubblica, Itelazpi S.A. («Itelazpi»).

Quanto ai fornitori di apparecchiature di telecomunicazione, secondo la Spagna il fatto che si siano aggiudicate gare per la fornitura di strumentazione esclude la presenza di un vantaggio selettivo.

Per quanto concerne gli operatori di rete, pur essendo il principale operatore nella zona I e possedendo il 29 % dei centri ammodernati nella zona II, Abertis non gestisce la rete nella zona II. Essa quindi non avrebbe beneficiato della misura quale operatore di rete.

Lo sfruttamento della rete, invece, è assicurato da alcuni operatori regionali, dalle comunità autonome o dai comuni, che semplicemente prendono in affitto i locali e gli impianti di Abertis. Le comunità autonome e i comuni non sono in concorrenza con altri operatori di rete e quindi non usufruiscono di un vantaggio concorrenziale. Inoltre, non percepiscono alcun provento, poiché le emittenti non pagano per la prestazione di servizi di trasmissione nella zona II.

Quanto alle emittenti della TDT, le autorità spagnole sostengono che l'impatto delle misure esaminate sulle emittenti sia pressoché inesistente. Le misure non hanno accresciuto il pubblico delle emittenti rispetto a quando i programmi erano trasmessi con tecnologia analogica, dal momento che il 2,5 % della popolazione destinataria della copertura ampliata già riceveva la televisione analogica terrestre. Di conseguenza, le misure non hanno alcuna incidenza sulle finanze di queste imprese.

Nella lettera del 14 giugno 2019, le autorità spagnole sostengono che le misure contestate non sono selettive e spiegano che le norme applicabili alla televisione terrestre e alla televisione satellitare sono molto diverse. Al momento dell'adozione delle misure, le diverse tecnologie erano disciplinate da leggi distinte⁵⁷. La Spagna sostiene che, sebbene tutti i servizi audiovisivi siano attualmente disciplinati dalla legge generale n. 7/2010, del 31 marzo 2010, sulla comunicazione audiovisiva, i quadri giuridici per la tecnologia TDT e le altre tecnologie sono molto diversi. In particolare, i requisiti per ottenere una licenza per la fornitura di servizi di TDT sono, rispetto ad altre tecnologie, più rigorosi, più ampi e più dettagliati. Inoltre, la tecnologia TDT - a differenza di altre tecnologie - è considerata un servizio di interesse economico generale ed è soggetta a rigorosi obblighi di copertura.

La Spagna sostiene che le situazioni di fatto delle tecnologie terrestri e delle altre tecnologie sono molto diverse. Le tecnologie terrestri e le altre tecnologie non sono comparabili sotto il profilo tecnico, commerciale o economico. Nell'effettuare il passaggio alla tecnologia digitale, la Spagna ha utilizzato la rete infrastrutturale terrestre esistente. La migrazione digitale attraverso la tecnologia satellitare avrebbe richiesto l'installazione di un'infrastruttura di trasmissione e ricezione del tutto nuova. Ciò avrebbe reso la conversione più difficile e costosa. La Spagna sottolinea che gli studi sui costi presentati in precedenza dimostrano che la TDT è stata la soluzione più efficace sotto il profilo dei costi. Inoltre, in più di trent'anni, nessun operatore ha mai offerto tecnologia satellitare, né questa è stata utilizzata in Spagna per la radiodiffusione televisiva in chiaro, che viene trasmessa esclusivamente attraverso la TDT. Secondo la Spagna, anche questo dimostra che la tecnologia TDT e le altre tecnologie si trovano in una situazione fattuale diversa.

Nella lettera del 4 febbraio 2019, il Paese Basco ha sostenuto che le tecnologie della TDT e satellitare non si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga e che pertanto la misura non è selettiva. Il Paese Basco ha osservato che la Spagna e Abertis hanno presentato una serie di studi che mostrano notevoli differenze di fatto e di diritto tra la tecnologia satellitare e quella della TDT. Tali relazioni indicano che l'impiego di tecnologie diverse dalla TDT per la digitalizzazione avrebbe comportato costi più elevati e avrebbe causato gravi ritardi nella digitalizzazione della zona II.

Con lettera del 14 gennaio 2019, inviata alla Commissione dalle autorità spagnole il 19 febbraio 2019, il governo della Catalogna ha presentato uno studio a partire da settembre 2017. Lo studio è stato commissionato dal Centre de Telecomunicacions i Tecnologie de la Informació («CTTI») e preparato dalla Federación Catalana de Empresas Integradas e integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), dall'Associazione catalana degli ingegneri (Telco.cat) e dall'Associazione degli ingegneri tecnici delle telecomunicazioni della Catalogna (Graus TIC) («studio della Catalogna»). Lo studio ha valutato le diverse tecnologie prese in considerazione per la fornitura di servizi di televisione digitale nella zona II e ha concluso che le tecnologie più valide erano quella terrestre e satellitare e che, tra queste due tecnologie, la tecnologia TDT era la meno costosa per i cittadini. Sulla base di tale studio, il governo della Catalogna sostiene che la scelta della tecnologia TDT per portare la televisione digitale nella zona II è oggettivamente giustificata e che la misura non può essere considerata né discriminatoria né selettiva dal punto di vista degli aiuti di Stato.

Le autorità del Paese Basco hanno asserito che l'aiuto di Stato concesso a Itelazpi è compatibile con il mercato interno in virtù delle disposizioni di cui all'articolo 106 TFUE. A tale riguardo, reputano che la misura soddisfi tutte le condizioni previste dalla decisione del 28 novembre 2005 riguardante l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale («decisione sull'articolo 86, paragrafo 2»)⁵⁸.

Qualora la Commissione decidesse che le misure adottate dalle autorità spagnole in relazione all'introduzione della televisione digitale terrestre nella zona II costituiscano aiuti di Stato e non siano compatibili con il mercato interno in applicazione dell'articolo 106 TFUE, la Spagna sostiene che sarebbero senza dubbio compatibili con il mercato interno dal momento che la loro finalità è assicurare il conseguimento di un obiettivo di interesse dell'Unione (la conversione alla radiodiffusione digitale), ragione per cui ricadrebbero nell'eccezione prevista dall'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE.

Secondo le autorità spagnole, né il piano tecnico nazionale né il piano di transizione sono piani di estensione della copertura su scala nazionale poiché si riferiscono esclusivamente alla conversione nella zona I. Pertanto, i piani non limitano le opzioni tecnologiche disponibili per l'estensione della copertura. Gli accordi quadro, dal canto loro, non hanno il medesimo livello normativo dei piani menzionati e sono basati su intese fra autorità centrali e regionali. Inoltre, secondo le autorità spagnole, non escluderebbero il ricorso alla tecnologia satellitare o di altro tipo. In ogni caso, l'estensione della copertura e la scelta della tecnologia sono state effettuate dalle comunità autonome, solitamente mediante procedure di gara. La Spagna spiega che una di queste gare, condotta in Castiglia e León, era tecnologicamente neutrale e il semplice fatto che si sia tenuta dimostra che le autorità centrali non hanno imposto la tecnologia terrestre alle comunità autonome.

Benché alcune gare indette altrove facciano riferimento a determinati elementi tecnici della tecnologia terrestre, ciò è imputabile al fatto che la radiodiffusione terrestre richiede alcuni elementi che non servono a quella satellitare, e la loro inclusione era necessaria per non precludere le gare alle soluzioni terrestri.

Le autorità spagnole fanno anche riferimento a uno studio sulla fattibilità dell'offerta di un servizio universale di televisione digitale terrestre mediante tecnologie diverse (TDT e via satellite) condotto dal MITyC nel luglio 2007, ossia prima della proposta di finanziamento per estendere la copertura della TDT («studio sulla Spagna 2007»). Pur ammettendo che lo studio era solo un documento interno di cui in seguito non si è tenuto conto, le autorità mettono in evidenza il fatto che, comunque, prendeva in esame i costi realistici per l'impiego della trasmissione mediante TDT o via satellite. Lo studio concludeva che non era possibile stabilire a priori quale tecnologia fosse più efficiente o meno costosa per l'estensione della copertura del segnale televisivo. Si doveva invece operare una scelta regione per regione, preferibilmente sulla base di studi condotti dalle singole comunità autonome che analizzassero fattori quali la topografia, la distribuzione della popolazione sul territorio e lo stato dell'infrastruttura esistente.

Sono state addotte due argomentazioni qualitative. In primo luogo, a oggi in questa zona non sono disponibili canali in chiaro mediante radiodiffusione satellitare. Pertanto, in caso di transizione alla piattaforma satellitare i clienti dovrebbero pagare per il servizio.

In secondo luogo, oltre ai canali nazionali, vanno trasmessi anche i canali regionali. La tecnologia della TDT fa sì che ciascuna zona geografica riceva i canali a essa destinati. In base ai canali regionali e locali, nell'intero territorio spagnolo sono state assegnate in tutto 1380 frequenze alla televisione terrestre, senza l'esigenza di restrizioni tecniche e senza estendere la trasmissione oltre la zona di diffusione di ciascun canale. Secondo le autorità spagnole, ciò risulterebbe impossibile per le reti satellitari in quanto non offrono la possibilità di una delimitazione geografica e dovrebbero pertanto ricorrere a un complesso sistema di accesso condizionato. I costi della radiodiffusione satellitare aumenterebbero ulteriormente e le emittenti non accetterebbero di offrire l'accesso ai propri canali senza la certezza che la delimitazione sia possibile.

Secondo la Spagna, gli accordi bilaterali tra le autorità centrali e regionali non imponevano una tecnologia di digitalizzazione specifica, bensì stabilivano soltanto i trasferimenti alle comunità autonome in linea con i costi della digitalizzazione, calcolati sulla base di quella che era considerata una tecnologia efficiente di riferimento, ossia la TDT. A tale riguardo, secondo le autorità spagnole occorre tenere presente che, all'epoca dell'estensione, la televisione analogica terrestre raggiungeva il 98,5 % delle abitazioni spagnole.

Quanto alla gara d'appalto in Cantabria cui fa riferimento la decisione di avvio, le autorità spagnole sottolineano che la gara vinta da Astra riguardava sia la zona II sia la zona III, nel senso che era mirata all'offerta universale di televisione digitale in questa regione, con una duplice incidenza sulla valutazione del caso.

In primo luogo, il progetto cantabrico è fallito quando, dopo l'aggiudicazione del contratto ad Astra, alcune delle principali emittenti hanno informato Astra e il governo della Cantabria che non avrebbero consentito che i loro contenuti fossero diffusi via satellite. Di conseguenza, l'obiettivo del piano non era più conseguibile. In secondo luogo, la principale ragione per la risoluzione del contratto è stata la decisione del governo centrale di offrire la copertura satellitare nell'intera zona III della Spagna e non la decisione di ottenere finanziamenti da parte del governo centrale per l'estensione della copertura nella zona II. Inoltre, il contratto è stato rescisso nel novembre 2008 perché a quel punto era evidente che Astra non sarebbe stata in condizione di assolvere i propri obblighi. In particolare, Astra non aveva eseguito le opere necessarie secondo la tempistica stabilita e non aveva ricevuto le autorizzazioni dalle emittenti in chiaro di trasmettere i rispettivi canali.

Nel contesto della presente decisione, il progetto della Cantabria riveste importanza solo nella misura in cui la piattaforma satellitare si può considerare una valida alternativa a quella terrestre. A questo proposito le argomentazioni riportate in precedenza non sono pertinenti. Scegliendo la piattaforma satellitare per la zona III, le autorità spagnole hanno adottato un piano nazionale e emanato una regolamentazione speciale che imponeva alle emittenti di coordinarsi fra loro e di selezionare un fornitore comune di piattaforma satellitare. La Spagna sottolinea che, secondo la decisione di avvio, si sarebbe potuto applicare un meccanismo analogo anche per la zona II. Tuttavia, a suo avviso, imporre un tale obbligo alle emittenti della zona II sarebbe stato contrario al principio dell'intervento minimo. Inoltre, in Spagna, le emittenti non sono disposte ad utilizzare la piattaforma satellitare. A differenza di altri Stati membri, in Spagna non esiste una piattaforma satellitare in chiaro. Secondo la Spagna, i motivi addotti per la risoluzione del contratto non sollevano dubbi sul fatto che la tecnologia satellitare non possa essere una piattaforma valida per la trasmissione di segnali televisivi nella zona II.

Quanto alla concorrenza tra operatori di rete, la Spagna ha sostenuto che la televisione terrestre e via satellite costituiscono due mercati del tutto distinti e che pertanto le misure in esame non falsino la concorrenza nei mercati interessati. La Spagna sostiene che tali misure non abbiano alcun effetto sul mercato intraunionale in quanto sono mirate ai residenti di una zona geografica circoscritta. Poiché si tratta di servizi locali, è improbabile che la misura si ripercuota sugli scambi tra Stati membri.

Le autorità spagnole hanno sostenuto inoltre che la regola de minimis introdotta dal regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione sugli aiuti de minimis⁵⁹ si applica sicuramente a una parte cospicua del finanziamento. In ogni comunità autonoma o comune le apparecchiature di telecomunicazione sono state acquistate in maniera indipendente e pertanto le disposizioni de minimis dovrebbero essere analizzate in tale contesto. Poiché in questi casi è noto l'importo esatto corrisposto, così come i beni e i servizi acquisiti, l'aiuto è stato sufficientemente trasparente per l'applicazione delle soglie de minimis.

Per quanto concerne lo sfruttamento e la manutenzione dei centri di trasmissione, le autorità centrali spagnole ritengono che non rientrino nelle opere per l'estensione della copertura finanziate in parte dal MITyC. Il ministero non ha alcuna competenza per richiedere ai comuni o alle comunità autonome di continuare lo sfruttamento e la manutenzione oltre il periodo compreso nelle gare d'appalto per l'estensione della copertura. Pertanto non si può escludere del tutto che lo sfruttamento e la manutenzione di alcuni centri di trasmissione possano essere interrotti a causa dei tagli di bilancio dei comuni. I costi annuali di sfruttamento e manutenzione sono stati valutati in via provvisoria dalle autorità centrali in un importo pari al 10 % degli investimenti iniziali. Nel corso dell'indagine, varie comunità autonome hanno fornito dati più dettagliati sui costi sostenuti per lo sfruttamento e la manutenzione della rete della TDT nella zona II.

Nelle osservazioni del 13 e 14 giugno 2019, Itelazpi, Cellnex e la Spagna hanno sostenuto che, in seguito all'annullamento della decisione del 2013, la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio in cui si pronunciasse sulla selettività delle misure in questione. Secondo la Spagna e le parti interessate, l'assenza di una nuova decisione di avvio ha impedito alle parti di esercitare i loro diritti di difesa.

La Spagna e Cellnex hanno inoltre sostenuto che la decisione di avvio del procedimento in questo caso è stata annullata quando la Corte ha annullato la decisione del 2013. Il considerando 41 della decisione del 2013 così recitava: «Per ulteriori dettagli fattuali si rimanda alla decisione di avvio, che va considerata parte integrante della presente decisione». Secondo la Spagna, ciò significa che l'annullamento della decisione del 2013 comporta l'annullamento della decisione di avvio. Questa tesi è errata per i motivi seguenti.

In primo luogo, la decisione di avvio e la decisione finale sono atti giuridici indipendenti, con effetti giuridici distinti. La decisione di avvio del procedimento è stata adottata sulla base dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento di procedura del 1999». La decisione di avvio spiega i dubbi della Commissione in merito alla compatibilità delle misure in esame con il mercato interno. La decisione finale (ossia la decisione del 2013) è stata adottata sulla base dell'articolo 7, paragrafo 5, del regolamento di procedura del 1999. Nella decisione del 2013 la Commissione ha concluso che l'aiuto era incompatibile con il mercato interno e ne ha ordinato il recupero. Poiché la decisione di avvio e la decisione finale sono due atti giuridici distinti, la corretta lettura del considerando 41 della decisione del 2013 è che i dettagli fattuali contenuti nella decisione di avvio fanno parte della decisione del 2013. Inoltre, l'annullamento della decisione finale non è collegato a tali dettagli fattuali.

In secondo luogo, in nessuna delle azioni giudiziarie avviate dalla Spagna e dalle parti interessate a seguito dell'adozione della decisione del 2013 è stato chiesto l'annullamento della decisione di avvio: si chiedeva l'annullamento della decisione finale. Secondo una giurisprudenza costante, la portata di una dichiarazione di nullità da parte della Corte non può eccedere quella richiesta dal ricorrente⁶⁰. Poiché nessuno dei ricorsi ha chiesto l'annullamento della decisione di avvio, non è possibile che la Corte abbia annullato la decisione di avvio nella sentenza Retegal⁶¹.

In terzo luogo, secondo una giurisprudenza costante, l'annullamento di un atto dell'Unione non incide necessariamente sugli atti preparatori⁶². L'annullamento di un atto che conclude un procedimento amministrativo che si compone di più fasi non comporta necessariamente l'annullamento di tutte le fasi del procedimento che precedono l'adozione dell'atto impugnato, indipendentemente dalla motivazione, procedurale o sostanziale, della sentenza di annullamento.

Per quanto riguarda l'asserito obbligo di riaprire il procedimento a seguito dell'annullamento della decisione del 2013, la Commissione osserva che nessun elemento normativo o giurisprudenziale consente di ritenere che l'annullamento di una decisione della Commissione implichi necessariamente la riapertura del procedimento d'indagine formale mediante l'adozione di una nuova decisione (cfr., in particolare, causa T-1/15, SNCM/Commissione europea, ECLI:EU:T:2017:470, punto 69). Come spiegato in precedenza, secondo la giurisprudenza, l'annullamento di un atto dell'Unione non incide necessariamente sugli atti preparatori. Nella causa SNCM, a seguito dell'annullamento della decisione finale della Commissione, quest'ultima non ha riaperto il procedimento, ma ha semplicemente invitato le parti a presentare le loro osservazioni. La Corte ha osservato che, poiché la Commissione ha dato agli Stati membri e alle parti la possibilità di presentare osservazioni in seguito all'annullamento della decisione, i diritti procedurali dello Stato membro e delle parti interessate sono stati rispettati. Inoltre, il regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio⁶³ non specifica quando la Commissione è tenuta a riaprire un procedimento. Di conseguenza, neppure da tale regolamento può dedursi un asserito obbligo di riaprire il procedimento mediante l'adozione di una nuova decisione.

La Spagna, Itelazpi e Cellnex sostengono che la Commissione avrebbe dovuto adottare una nuova decisione di avvio del procedimento contenente un'analisi dettagliata della selettività al fine di consentire alle parti di esprimere il loro punto di vista sulla selettività della misura. La Commissione osserva che le autorità spagnole hanno già espresso il loro parere sulla mancanza di selettività nella fase dell'indagine preliminare (come indicato nel considerando 22 della decisione di avvio⁶⁴). La decisione di avvio del procedimento espone le conclusioni preliminari della Commissione sull'esistenza di un aiuto di Stato (compresa la selettività) e sulla compatibilità dell'aiuto. Nella decisione di avvio del procedimento si affermava che le misure contestate falsano la concorrenza favorendo la tecnologia TDT e si sosteneva che la tecnologia TDT e la tecnologia satellitare erano in concorrenza tra loro (si faceva riferimento, ad esempio, al caso della Cantabria, dove inizialmente un operatore satellitare aveva vinto la gara d'appalto). La decisione di avvio ha spiegato perché alcune piattaforme sono state favorite rispetto ad altre e ha consentito alla Spagna e alle parti interessate di sviluppare il proprio punto di vista sulla selettività delle misure. Nelle osservazioni del 30 novembre 2010 sulla decisione di avvio del procedimento, la Spagna ha spiegato che gli operatori di rete che utilizzavano la tecnologia TDT non hanno beneficiato di un vantaggio selettivo rispetto ad altri operatori di rete. La Spagna ha inoltre sostenuto che le misure in questione non discriminano tecnologie diverse dalla TDT e ha spiegato le differenze tra la TDT e il satellite in termini di costi e condizioni di mercato. La Spagna ha sottolineato che il satellite e la televisione digitale terrestre non fanno parte dello stesso mercato. Ciò dimostra che la Spagna ha avuto la possibilità di esprimere il proprio punto di vista sulla questione della selettività già dopo la decisione di avvio del procedimento.

Inoltre, né la misura oggetto dell'indagine né i fatti del caso, né la sua valutazione giuridica sono cambiati.

D'altro canto, il 26 aprile 2019 la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni alla Spagna, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías, S.A., Retegal e Astra, con la quale ha invitato le parti a presentare le loro osservazioni sulla sentenza Retegal e sulla selettività delle misure in questione⁶⁵. Cellnex, Itelazpi, la Spagna e Astra hanno presentato osservazioni dettagliate nelle loro risposte alla richiesta di informazioni della Commissione, esprimendo il loro parere sul criterio di selettività. Le parti hanno presentato osservazioni dettagliate e la Commissione ha analizzato tutti gli elementi nuovi, pertinenti e opportuni forniti dalla Spagna e dalle parti interessate. Alla luce di quanto precede, la Spagna e le altre parti interessate hanno avuto numerose opportunità di far conoscere il loro punto di vista sulla questione della selettività e, pertanto, i diritti procedurali delle parti sono stati scrupolosamente rispettati.

Come già descritto in dettaglio nella sezione 2.2, considerando da 28 a 39, il quadro giuridico per la conversione digitale in Spagna è una rete complessa di vari atti emanati sia dal governo centrale e dalle comunità autonome sia dalle autorità locali su un periodo di quattro anni. Il piano tecnico nazionale del 2005 e il piano per la transizione del 2007 disciplinano principalmente la transizione alla TDT nella zona I, ma creano anche i presupposti per ulteriori misure di estensione nella zona II. Tali misure di estensione sono state attuate dalle autorità regionali, dopo avere stipulato vari accordi quadro con il governo centrale (gli accordi quadro del 2008) ed avere introdotto alcuni addenda, nel 2008 ai precedenti accordi quadro del 2006 e nel 2009 agli accordi quadro del 2008.

A seguito della conclusione di questi accordi e dell'introduzione degli addenda, le autorità regionali e/o locali hanno sviluppato un ampio ventaglio di misure intese a estendere la copertura della TDT alla zona II, principalmente mediante gare d'appalto pubbliche, come descritto nei precedenti considerando da 40 a 43. La Commissione ritiene pertanto che i vari atti adottati a livello centrale e gli accordi conclusi e modificati tra il MITyC e le comunità autonome costituiscano la base del regime di aiuti per l'estensione della copertura nella zona II e ne includano le caratteristiche principali, vale a dire l'incentivo per passare alla televisione digitale nella zona II e la limitazione di tale incentivo alla tecnologia terrestre. L'obiettivo di tali atti e accordi era quello di portare le comunità autonome ad adottare misure che non erano tecnologicamente neutrali⁶⁶. Seppure disciplini la conversione alla TDT nella zona I, il piano tecnico nazionale dà anche mandato alle autorità locali di stabilire, di concerto con le comunità autonome, ulteriori centri di trasmissione necessari ad assicurare la ricezione della TDT nella zona II. Pertanto, il governo centrale aveva già prospettato allora l'estensione della copertura della TDT. Il mandato previsto nell'atto giuridico principale che regolamenta la transizione alla televisione digitale riguarda unicamente la piattaforma terrestre. Inoltre, il regio decreto legge n. 1/2009 dimostra che l'uso della tecnologia satellitare è previsto solo per la zona III. Nella pratica, le comunità autonome hanno pertanto applicato le linee guida del governo centrale sull'estensione della TDT⁶⁷. Le comunità autonome hanno attuato il piano del governo centrale sulla base dei rispettivi accordi quadro, basati sullo stesso modello.

Risulta quindi dagli atti summenzionati adottati a livello centrale, dagli accordi e dagli addenda che essi costituiscono la base di un sistema volto ad estendere la copertura della TDT nella zona II utilizzando esclusivamente la radiodiffusione terrestre. D'altronde, in tali circostanze, le autorità centrali o locali non disponevano di alcun margine nell'applicazione tecnica del sistema per rispettare il principio di neutralità tecnologica. Le misure adottate dalle autorità nazionali, regionali o locali hanno perseguito lo stesso obiettivo e, in considerazione dei loro stretti legami, devono essere analizzate congiuntamente nell'ambito dello stesso sistema. Ciò è stato ulteriormente avallato dal Tribunale che nella causa T-541/13, in relazione al ricorso per annullamento della decisione del 2013, ha confermato quanto riportato di seguito. Questa conclusione rimane valida per le misure esaminate nella presente decisione (che sono identiche a quelle esaminate nella decisione del 2013): «52 Dai vari atti legislativi e amministrativi delle autorità spagnole risulta che il piano per la transizione alla televisione digitale su tutto il territorio del Regno di Spagna attraverso l'uso predominante della tecnologia terrestre costituiva una risposta a un'iniziativa avviata e coordinata dall'amministrazione centrale. Come risulta dal considerando 24 della decisione impugnata, è pacifico che la legge 10/2005, con la quale ha avuto inizio la regolamentazione della transizione alla tecnologia televisiva digitale, si riferiva all'esigenza di promuovere la transizione dalla tecnologia analogica alla digitale terrestre. Conformemente al considerando 26 di tale decisione, le autorità spagnole hanno previsto, nella dodicesima disposizione aggiuntiva del piano tecnico nazionale per la TDT, la possibilità di estendere la copertura mediante la tecnologia terrestre nelle zone scarsamente popolate, a condizione che l'impianto locale fosse conforme a tale piano. I considerando da 28 a 32 di tale decisione, di cui le ricorrenti non contestano il contenuto, descrivono la cooperazione tra il MITC e le comunità autonome mediante accordi quadro e relativi addenda al fine di realizzare la digitalizzazione di tale zona. Tali atti riguardavano, in particolare, il cofinanziamento da parte del governo spagnolo dell'estensione della copertura della TDT in tale zona. 53 Alla luce di quanto precede, non si può addebitare alla Commissione di aver analizzato le misure spagnole per la diffusione della TDT nella zona II in un solo e medesimo contesto. Difatti, poiché i vari interventi statali a livello nazionale, regionale e comunale dovevano essere analizzati alla luce dei loro effetti, tali misure erano così strettamente connesse nel caso di specie che la Commissione ha giustamente ritenuto che si trattasse di un unico regime di aiuti concesso dalle autorità pubbliche spagnole. Ciò si verifica, in particolare, in quanto gli interventi consecutivi in Spagna avevano, tenuto conto della loro cronologia, del loro oggetto e della situazione in tale zona, legami così stretti che la Commissione non poteva essere censurata per non averli dissociati (v., in tal senso, sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione, C-399/10 P e C-401/10 P, Racc., EU:C:2013:175, punti 103 e 104)».

Per avvalorare questa constatazione, la Commissione ha anche esaminato un campione significativo delle gare d'appalto condotte dalle stesse comunità autonome. Il campione di gare copre l'intero territorio spagnolo, ad eccezione di Melilla (le autorità spagnole non hanno presentato alcuna gara per questa città autonoma adducendo l'assenza di documenti pertinenti). Il campione comprende sia le gare per l'estensione della copertura sia le gare per la fornitura di apparecchiature. Il campione comprende inoltre gare d'appalto con bilanci di importi diversi: gare d'appalto con bilanci relativamente modesti e gare d'appalto con bilanci più elevati (bilanci superiori a 10 milioni di EUR). La selezione e la copertura del campione di cui sopra ne garantiscono la rappresentatività. Tali gare sono il risultato dell'attuazione del programma nazionale descritto nei considerando precedenti, che era stato predefinito sulla base delle leggi e degli accordi conclusi con le comunità autonome. La verifica del campione conferma la conclusione di cui sopra, in quanto la stragrande maggioranza delle gare esaminate non è stata tecnologicamente neutrale. Sulla base di questo campione rappresentativo, la Commissione ha confermato che le gare d'appalto effettuate in alcune comunità autonome seguivano in generale la logica di concentrarsi esclusivamente sulla tecnologia terrestre.

Anche se fossero considerate gare tecnologicamente neutrali non formalmente discriminatorie, la Commissione avrebbe potuto individuare soltanto alcune di esse. Il capitolato di tali gare d'appalto è stato redatto in modo tale che, nonostante i piani del governo centrale spagnolo, potessero partecipare operatori che utilizzano tecnologie diverse dalla TDT. In ogni caso, il semplice fatto che una minoranza di gare d'appalto fosse tecnologicamente neutrale indica solo un'attuazione incompleta del sistema e non esclude il sistema stesso in quanto tale.

Per quanto riguarda la decisione del 2013, il Tribunale ha inoltre chiarito quanto segue: «la Commissione non ha effettuato l'estrapolazione ritenendo che le irregolarità constatate per il campione si riproducessero in tutta la Spagna. La Commissione si è limitata a studiare le caratteristiche del regime di aiuti in questione e ne ha correttamente concluso che, per il fatto che le gare d'appalto analizzate non rispettavano il principio di neutralità tecnologica, tale principio non era rispettato in tutte le gare relative allo sfruttamento della rete di TDT, il che si riflette, in particolare, nel dispositivo della decisione impugnata»⁶⁸. Questa conclusione rimane valida per le misure esaminate nella presente decisione (che sono identiche a quelle esaminate nella decisione del 2013).

Il momento in cui l'aiuto di Stato a favore dell’installazione della TDT nella zona II è stato effettivamente erogato è stato segnato dal trasferimento di fondi dalle autorità centrali e regionali ai beneficiari. Tale circostanza si è verificata in un periodo di tempo diverso a seconda della comunità autonoma interessata. Dalle informazioni ricevute, le prime gare d'appalto si sono tenute nel luglio 2008⁶⁹. In allegato figura il calcolo della spesa pubblica per regione.

Quanto all'aiuto in corso per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti, tale aiuto è accessorio al regime volto ad estendere la copertura della TDT nella zona II utilizzando esclusivamente la radiodiffusione terrestre e ne è la logica conseguenza, anche se l'attuazione di tale aiuto in corso è stata lasciata dal governo centrale alle comunità autonome. Alcune comunità autonome (cfr. «costi ricorrenti» nell'allegato della decisione) hanno indetto gare d'appalto per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti digitali terrestri esistenti, che sono state pubblicate nelle rispettive gazzette ufficiali⁷⁰.

Come spiegato nel considerando 62, la valutazione giuridica delle nuove misure modificate non è oggetto della presente decisione.

La misura in questione, incluso l'aiuto in corso per lo sfruttamento e la manutenzione descritto nel considerando 44, può essere considerata aiuto di stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE, che stabilisce le condizioni per la presenza di aiuti di Stato. Innanzitutto, deve trattarsi di un intervento dello Stato oppure effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, deve conferire al beneficiario un vantaggio economico selettivo. In terzo luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza. Infine, l'intervento deve essere tale da poter incidere sugli scambi tra Stati membri.

La misura in esame trae origine dall'insieme di atti giuridici descritto in precedenza, promulgati tanto a livello centrale quanto regionale e locale, nonché dagli accordi conclusi tra diversi livelli dell'amministrazione spagnola. La Spagna, inoltre, non contesta la constatazione della decisione di avvio che la misura è stata finanziata da risorse di bilancio. Ha ribadito, tuttavia, che è stata finanziata sia dal bilancio centrale sia dai bilanci regionali e comunali. Ritiene altresì che la misura in esame sia stata in realtà un semplice trasferimento di fondi tra amministrazioni diverse. Pertanto, il fatto che i fondi provengano principalmente dal bilancio centrale e in parte dai bilanci regionali e locali non è contestato dalla Spagna. Peraltro, la misura non è consistita in un semplice trasferimento di fondi tra amministrazioni poiché, in ultima analisi, i fondi sono stati impiegati per l'installazione della rete TDT da parte di soggetti che svolgevano un'attività economica (come spiegato nella sezione 6.2.1.2).

In tali circostanze si conclude che la misura oggetto di indagine è stata finanziata direttamente dal bilancio statale e dai bilanci di determinate comunità autonome ed enti locali. L'aiuto per lo sfruttamento e la manutenzione, descritto nel considerando 44, non è finanziato dal bilancio dello Stato centrale, bensì direttamente dai bilanci delle comunità autonome. È pertanto imputabile allo Stato e comporta l'impiego di risorse statali.

La misura in questione comporta il trasferimento di risorse statali a determinate imprese. Benché il concetto di impresa non sia definito dal trattato, esso fa riferimento a qualsiasi persona fisica o giuridica che svolga un'attività economica, a prescindere dal suo statuto giuridico e dal suo finanziamento. Nella prassi della Commissione, confermata dalla giurisprudenza, lo sfruttamento delle reti di trasmissione televisiva è considerato un'attività economica⁷¹, al pari di altri casi in cui è implicata la gestione di infrastrutture da parte delle autorità regionali⁷². Nel caso in questione, gli operatori di piattaforma e la maggior parte delle imprese pubbliche o dei comuni sono iscritti nel registro della CMT come operatori di rete. Ciò lascia supporre che forniscano determinati servizi che, secondo la prassi consolidata, costituiscono un'attività economica. Un mercato esiste se, come in questo caso, altri operatori sono disposti o sono in grado di offrire il servizio in questione. Così ad esempio, prima della realizzazione dell'estensione della copertura nella zona II, Astra ha tenuto vari incontri con le comunità autonome per presentare la propria offerta. Inoltre, nel marzo 2008, Astra ha preso parte a una gara d'appalto tecnologicamente neutrale, pubblicata in Cantabria, per la fornitura della televisione digitale nelle zone II e III, di cui è risultata aggiudicataria. Il fatto che le imprese pubbliche e i comuni non ricevano una remunerazione per i servizi offerti non impedisce che le attività in questione siano considerate un'attività economica⁷³.

La Commissione non condivide l'argomentazione della Spagna secondo cui lo sfruttamento della rete terrestre da parte di comunità autonome, imprese pubbliche e comuni ricade nell'esercizio dei poteri ufficiali in veste di autorità pubblica e rimane pertanto al di fuori dell'ambito di applicazione dell'articolo 107 TFUE. Si è riconosciuto che le attività connesse all'esercizio delle prerogative statali da parte dello Stato stesso oppure da parte di autorità che agiscono nei limiti della loro pubblica autorità non costituisca attività economica ai fini delle regole sulla concorrenza⁷⁴. Tali attività sono quelle che rientrano nelle funzioni essenziali dello Stato oppure che sono ad esse connesse per loro natura, per il loro scopo o per le norme cui sono soggette. La giurisprudenza della Corte ha fornito vari esempi di attività che ricadono in questa categoria, tracciando così una linea di demarcazione tra le attività statali pure e le attività commerciali che un ente statale può svolgere. L'elenco comprende attività connesse all'esercito o alla polizia, il mantenimento e il miglioramento della sicurezza della navigazione aerea, il controllo del traffico aereo⁷⁵, la vigilanza contro l'inquinamento (compito esercitato nell'interesse pubblico che rientra nelle funzioni essenziali dello Stato per quanto concerne la tutela dell'ambiente nelle zone marittime⁷⁶), le attività di normalizzazione nonché quelle di ricerca e sviluppo attinenti⁷⁷.

Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che nel presente caso lo sfruttamento della rete di radiodiffusione terrestre non ricada negli obblighi o nelle prerogative dello Stato né sia un'attività tipica che possa essere svolta unicamente dallo Stato. I servizi in esame non sono solitamente quelli di un'autorità pubblica e sono di per sé di natura economica, come dimostra il fatto che varie imprese sono attive nel mercato nella zona I. In secondo luogo, un'impresa privata, che non dipende da alcuna autorità pubblica, nel caso specifico Astra (come dimostra la sua partecipazione quale offerente alla gara del 2008 in Cantabria), era interessata a fornire tale servizio nella zona II. In terzo luogo, l'installazione della rete nella zona II riguarda unicamente la trasmissione di canali privati nazionali e regionali⁷⁸. La natura economica dello sviluppo di una rete digitale terrestre nella zona II è stata confermata da diverse sentenze della Corte; cfr., ad esempio, le cause T-808/14, Regno di Spagna contro Commissione europea⁷⁹; T-37/15 e T-38/15, Abertis Telecom Terrestre, SA e Telecom Castilla-La Mancha, SA contro Commissione europea⁸⁰; e T-487/13, Navarra de Servicios y Tecnologías, SA contro Commissione europea⁸¹. Di conseguenza, si conclude che lo sfruttamento della rete terrestre da parte di comunità autonome, imprese pubbliche e comuni non ricade nell'esercizio dei poteri ufficiali quale autorità pubblica.

Gli operatori della piattaforma TDT sono i beneficiari diretti delle misure contestate in quanto hanno ricevuto i fondi per l'ammodernamento e l'estensione della propria rete nella zona II e la fornitura di apparecchiature in relazione alla propria rete. Analogamente, traggono vantaggio dall'aiuto in corso per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti. Le comunità autonome hanno scelto approcci diversi per realizzare l'estensione della copertura e pertanto sono state individuate tipologie differenti di beneficiari diretti.

In primo luogo, alcune comunità autonome⁸² hanno conferito a un'impresa pubblica, che talvolta opera come impresa di telecomunicazioni, l'incarico di estendere la copertura. Queste imprese hanno organizzato gare d'appalto per l'estensione della copertura, demandandone il compito all'aggiudicatario, oppure hanno effettuato esse stesse l'estensione, dopo aver acquisito le apparecchiature necessarie.

Queste imprese pubbliche sono ora nella condizione di sfruttare la rete TDT nella zona II grazie alle sovvenzioni pubbliche. Possono inoltre avvalersi della nuova infrastruttura per offrire altri servizi, come WiMax (norma di trasmissione wireless a banda larga in grado di fornire banda larga fissa o mobile), radio digitale, televisione mobile (DVB-H), oppure servizi di coubicazione alla rete a banda larga di base di Telefonica in zone rurali e a operatori mobili. Grazie a queste economie di diversificazione, gli operatori della rete TDT hanno l'opportunità di trarre profitto da infrastrutture finanziate dal settore pubblico.

Il vantaggio quantificabile concesso alle imprese pubbliche corrisponde all'ammontare dei fondi ricevuti per l'estensione della copertura.

In secondo luogo, alcune comunità autonome⁸³ hanno indetto direttamente gare d'appalto a livello regionale per l'estensione della TDT. La Spagna sostiene che le gare d'appalto sono state organizzate in gran parte per la fornitura di apparecchiature e che le imprese aggiudicatarie hanno agito in qualità di fornitori di apparecchiature. Questo sarebbe il caso anche delle gare aggiudicate ad Abertis, e sue imprese associate, Tradia e Retevisión. Le risultanze dell'indagine portano tuttavia alla conclusione che un numero significativo di gare d'appalto erano finalizzate all'estensione della copertura e non solo alla fornitura di apparecchiature⁸⁴. Pertanto, contrariamente a quanto asserisce la Spagna, la Commissione ritiene che Abertis e altre imprese abbiano preso parte a tali gare in qualità di operatori di rete⁸⁵. In questo caso, gli aggiudicatari di tali gare hanno effettivamente ricevuto un vantaggio concorrenziale rispetto ad altri operatori di rete che non avevano neanche potuto partecipare al processo di selezione. Il loro vantaggio è la somma dei fondi ricevuti per l'estensione in seguito a una gara tecnologicamente non neutrale.

In terzo luogo, alcune comunità autonome⁸⁶ hanno concesso finanziamenti ai comuni per l'estensione della copertura TDT. La Spagna sostiene che si trattava di meri trasferimenti di fondi tra livelli amministrativi diversi e che i comuni, estendendo le reti da loro possedute, assolvevano semplicemente i propri obblighi amministrativi nei confronti dei cittadini. Ciò nonostante, la Spagna riconosce che gli enti locali hanno agito da operatori di rete, che molti di essi sono registrati nell'elenco degli operatori di rete presso la CMT e che hanno effettivamente realizzato l'estensione della rete, in alcuni casi attraverso una procedura di gara. La Commissione ritiene pertanto che, se operano in qualità di operatori di rete della TDT, gli enti locali siano beneficiari diretti dell'aiuto. Il loro vantaggio corrisponde all'importo ricevuto dalle autorità regionali e centrali per l'estensione della copertura. Ciò vale anche se l'estensione è finanziata in parte con risorse proprie di un ente locale che costituisce aiuto all'impresa o all'attività.

Nel complesso, Abertis e Retevisión sono stati i principali beneficiari degli appalti. In totale, hanno percepito all'incirca la metà dell'ammontare complessivo dei fondi destinato all'estensione della copertura.

Inoltre, alcune comunità autonome hanno concesso aiuti di Stato per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti. Questi compiti erano svolti da imprese pubbliche e da comuni oppure erano appaltati esternamente, ad esempio ai proprietari dei centri di trasmissione. Le autorità centrali spagnole hanno asserito di non aver imposto l'obbligo dello sfruttamento e della manutenzione dei centri digitalizzati e che spettava alle comunità autonome decidere in proposito. Nel corso dell'indagine varie comunità autonome hanno presentato dati che indicavano l'effettivo finanziamento da parte loro dello sfruttamento e della manutenzione dei centri di trasmissione nella zona II, soprattutto a partire dal 2009, dopo la scadenza del periodo iniziale di due anni di sfruttamento e manutenzione compresi nei contratti stipulati con gli aggiudicatari. Le imprese incaricate dello sfruttamento e della manutenzione della rete terrestre digitalizzata nella zona II sono i beneficiari diretti degli aiuti.

Infine, in termini più generali, Abertis trae vantaggio anche dal fatto che a un altro operatore di piattaforma sia precluso in Spagna l'ingresso nel mercato delle trasmissioni di segnali televisivi in chiaro⁸⁷.

Operatori di rete. Gli operatori di rete che hanno partecipato alle, e si sono aggiudicate le, gare d'appalto per l'estensione della copertura organizzate dalle imprese pubbliche nella prima ipotesi descritta nel considerando 154 sono beneficiari indiretti dell'aiuto. Le imprese pubbliche non hanno effettuato esse stesse l'estensione né hanno conservato i fondi destinati all'estensione della copertura; li hanno invece trasferiti agli operatori di rete mediante le gare d'appalto per l'estensione della copertura. Dette gare erano destinate esclusivamente agli operatori della rete terrestre. Questi ultimi hanno quindi beneficiato dell'esclusione degli operatori satellitari. Inoltre, a causa del numero limitato di operatori sul mercato, gli operatori di rete terrestre sono stati esposti solo a una pressione concorrenziale limitata. Come già indicato per i beneficiari diretti, gli operatori di rete traggono ulteriore vantaggio nel caso in cui impieghino la nuova infrastruttura anche per l'offerta di altri servizi (quali WiMax, radio digitale, TV mobile, ecc.). Il vantaggio conseguito da questi operatori di rete ammonta alla somma dei fondi ricevuti in seguito alla gara per l'estensione della copertura⁸⁸.

Fornitori di apparecchiature di telecomunicazione. A differenza degli operatori di rete, i fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non sono considerati beneficiari indiretti in quanto non hanno goduto di un vantaggio selettivo. Come nel caso dei decoder digitali in Italia⁸⁹, non è stato possibile operare una distinzione tra le diverse categorie di produttori dei vari tipi di infrastrutture digitali perché i produttori devono essere in grado di produrre qualsiasi tipo di apparecchiatura. Le imprese aggiudicatarie non sono diverse dal gruppo di imprese che avrebbero partecipato alle gare se il regime di aiuti fosse stato tecnologicamente neutrale per quanto riguarda gli operatori di piattaforma⁹⁰. In Spagna, le imprese che integrano, installano e forniscono le apparecchiature di telecomunicazione necessarie all'estensione della TDT offrono solitamente anche altri servizi. Tali produttori di apparecchiature, nonché gli operatori di telecomunicazioni, possono offrire anche soluzioni terrestri o satellitari o una combinazione delle due⁹¹.

La misura in questione non intende, per oggetto o struttura generale, creare un vantaggio per i produttori. Qualsiasi politica pubblica a favore della digitalizzazione (anche quella più neutrale tecnologicamente) favorirebbe i produttori di apparecchi digitali. Pertanto, nel caso dei produttori di apparecchiature, il fatto che abbiano beneficiato di un aumento delle vendite in seguito alla misura può essere considerato un effetto collaterale automatico. In linea di principio, qualsiasi aiuto di Stato ha un «effetto a cascata» favorevole sui fornitori del beneficiario dell'aiuto di Stato. Ciò, tuttavia, non produce necessariamente un vantaggio selettivo per tali fornitori. I fornitori di apparecchiature di telecomunicazione non erano destinatari dell'aiuto e pertanto non hanno beneficiato di un effetto indiretto mirato. Inoltre, dal momento che sono stati selezionati sulla base di procedure di gara trasparenti e aperte a tutti i fornitori di tali prodotti, compresi quelli provenienti da altri Stati membri, è presumibile che non abbiano beneficiato di profitti anomali.

Emittenti. La Spagna ha dimostrato in maniera sufficiente che le emittenti terrestri non hanno tratto alcun vantaggio dall'estensione della copertura. A differenza della zona I, le emittenti si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione nella zona II in quanto non ne avrebbero ricavato alcun introito aggiuntivo. Di fatto, alla luce della scarsità della popolazione interessata, che non pare essere l'obiettivo commerciale degli operatori pubblicitari, le emittenti non hanno potuto apportare un aumento significativo alle proprie tariffe pubblicitarie in seguito all'estensione della copertura alla zona II. Pertanto, le emittenti terrestri non sono beneficiari indiretti della misura in esame.

L'articolo 107, paragrafo 1, TFUE considera aiuti le misure attuate dagli Stati membri o mediante risorse pubbliche che falsano o minacciano di falsare la concorrenza «favorendo talune imprese o talune produzioni». Tale criterio serve a individuare le misure che favoriscono talune imprese o taluni settori dell'economia.

Come indicato in precedenza, la misura contestata riguarda il settore della radiodiffusione e, all'interno di tale settore, la trasmissione di segnali radiotelevisivi. La misura in questione è destinata alle imprese che operano solo in determinati segmenti del settore radiotelevisivo, più precisamente nella trasmissione di segnali radiotelevisivi⁹².

Secondo la giurisprudenza della Corte, una misura è selettiva «solo se, nell'ambito di un dato regime giuridico, essa ha l'effetto di favorire talune imprese rispetto ad altre che appartengano ad altri settori o al medesimo settore e si trovino, in considerazione dell'obiettivo perseguito da tale regime, in una situazione fattuale e giuridica analoga»⁹³.

Dato che gli aiuti sono concessi sotto forma di sovvenzioni, il sistema di riferimento nel caso di specie è costituito dalle normali condizioni di mercato in cui le imprese devono operare. L'obiettivo del sistema di riferimento non è quello di concedere sovvenzioni, poiché in condizioni normali di mercato gli operatori sostengono le proprie spese. La misura in esame mirava ad accelerare il passaggio alla tecnologia digitale e ad estendere la copertura nella zona II, come spiegato nel considerando 244. La misura costituisce un'eccezione al sistema di riferimento (ossia le normali condizioni di mercato) in quanto riduce i costi normali per alcune imprese.

Di conseguenza, i beneficiari del regime sono favoriti rispetto alle altre imprese degli altri settori e dello stesso settore, che devono sostenere i propri costi. La misura, pertanto, è prima facie selettiva.

Alcune parti hanno sostenuto che non vi era selettività perché gli operatori digitali terrestri svolgerebbero una missione di servizio pubblico. Tuttavia, come sarà spiegato nella sezione 6.2.1.4 della presente decisione, non è stata loro affidata una missione di questo tipo⁹⁴. Inoltre, occorre ricordare che una misura rimane selettiva anche se il suo obiettivo è quello di favorire finanziariamente entità considerate socialmente utili⁹⁵ o che producono effetti positivi sull'economia che vanno al di là dei loro interessi⁹⁶. Pertanto, gli effetti positivi della digitalizzazione del segnale radiotelevisivo non possono compromettere la conclusione di selettività prima facie della misura.

In ogni caso, anche se il sistema di riferimento fosse limitato al settore della radiodiffusione (il che non è il caso), e anche supponendo che l'obiettivo del sistema di riferimento fosse l'emissione di trasmissioni digitali (e non è neanche questo il caso), occorre rilevare che, nel settore della radiodiffusione, diverse piattaforme sono normalmente in concorrenza tra loro e tutte queste piattaforme (come le reti terrestri, via cavo, satellitari o DSL) possono fornire servizi per la trasmissione del segnale digitale.

La selettività della misura sarebbe valutata tenendo conto di tutte le imprese che offrono, o possono offrire, servizi di estensione della copertura della radiodiffusione digitale nella zona II⁹⁷. Se gli operatori di rete che utilizzano tecnologie diverse da quelle terrestri, in particolare satellitari, sono in grado di offrire servizi di estensione della copertura nella zona II, essi dovrebbero essere considerati in una situazione fattuale e giuridica analoga, alla luce degli obiettivi del regime giuridico in questione.

La Spagna ha sostenuto che la tecnologia terrestre e quella satellitare non possono essere considerate in una situazione fattuale e giuridica analoga. La Spagna spiega che i quadri giuridici applicabili alla tecnologia TDT e ad altre tecnologie sono molto diversi. Al momento dell'adozione delle misure in questione, le diverse tecnologie erano disciplinate da leggi distinte⁹⁸. La Spagna ritiene che, sebbene tutti i servizi audiovisivi siano attualmente disciplinati dalla legge generale n. 7/2010 del 31 marzo 2010 sulla comunicazione audiovisiva, i quadri giuridici per la tecnologia TDT e le altre tecnologie rimangano diversi. Inoltre, secondo la Spagna, la tecnologia TDT è più efficiente, in termini di costi, della tecnologia satellitare, già ampiamente disponibile in Spagna (nella zona I) e l'introduzione della TDT nella zona II ha sfruttato l'infrastruttura di radiodiffusione già a disposizione degli operatori. La Spagna sostiene che non vi è stata alcuna discriminazione nei confronti delle imprese che utilizzano la tecnologia satellitare in quanto queste altre tecnologie non si trovano in una situazione giuridica e fattuale analoga a quella della TDT.

Le argomentazioni che precedono non possono essere accolte. La Commissione ritiene che il fatto che diverse tecnologie siano soggette a norme specifiche differenti non sia rilevante ai fini della valutazione del criterio di selettività nel caso di specie. Nel contesto delle differenze normative, Cellnex ha fatto riferimento alla sentenza Eventech⁹⁹ in cui la Corte ha statuito che la prassi consistente nel consentire ai taxi londinesi di utilizzare corsie riservate agli autobus, vietando nel contempo ai veicoli a noleggio con conducente («VNC») di fare altrettanto, non sembra conferire un vantaggio economico selettivo ai primi. La Commissione ritiene che la causa Eventech sia di scarsa rilevanza per il caso di specie, in quanto i fatti di tale causa sono molto diversi. I servizi offerti dai due gruppi di operatori (i taxi londinesi e VNC) nella causa Eventech erano alquanto diversi¹⁰⁰. Nel caso di specie, la TDT e la televisione satellitare potrebbero fornire essenzialmente lo stesso servizio (ossia trasmettere il segnale televisivo digitale nella zona II). Le differenze normative tra queste due tecnologie non comportano la fornitura di servizi diversi. Inoltre, la causa Eventech riguardava una misura regolamentare, vale a dire il divieto di utilizzare corsie riservate agli autobus, direttamente collegato alla sicurezza e all'efficienza del sistema di trasporto¹⁰¹. Il presente caso riguarda invece una sovvenzione statale e non una misura regolamentare. A fortiori, la misura in questione non è la conseguenza necessaria di una misura regolamentare che possa incidere sulla sicurezza e sull'efficienza del sistema di trasporto e che sia obiettivamente giustificata.

Le diverse tecnologie avrebbero potuto essere utilizzate per l'estensione della copertura nella zona II. Le differenze nella regolamentazione di tecnologie specifiche non incidono sulla capacità delle diverse tecnologie (ad esempio la TDT o il satellite) di fornire servizi di trasmissione di segnali televisivi nella zona II. La Commissione ritiene che anche tecnologie diverse dalla TDT, in particolare quella satellitare, sarebbero in grado di fornire servizi di trasmissione di segnali televisivi nella zona II per i motivi seguenti:

Oltre ai criteri tecnici e qualitativi, gli esempi di cui al paragrafo precedente mostrano anche che non vi è alcuna ragione economica intrinseca che giustifichi l'esclusione ex ante di altre piattaforme per la zona II. Come spiegato più dettagliatamente nella sezione 6.3.3.2, gli studi sui costi non giustificano tale esclusione ex ante. Come spiegato nel considerando 257, alcune comunità autonome hanno affermato che la tecnologia terrestre è più efficiente in termini di costi e hanno fornito calcoli interni che confrontavano i costi dell'utilizzo di entrambe le tecnologie per l'estensione della copertura. Tuttavia, tali calcoli non erano sufficientemente dettagliati e solidi da giustificare la scelta della tecnologia terrestre. Inoltre, nessuno di questi calcoli è stato effettuato da un esperto indipendente. Analogamente, come spiegato nel considerando 256, lo studio ex ante della Spagna del 2007 non dimostra in modo soddisfacente l'esistenza di una differenza di costi tra la piattaforma terrestre e quella satellitare. Inoltre, come spiegato nel considerando 258, i due studi sui costi presentati da Abertis¹⁰⁵ (l'attuale «Cellnex») sono stati preparati nel 2010, ben dopo l'attuazione delle misure contestate. Inoltre, come spiegato nei considerando da 260 a 264, lo studio catalano presentato il 19 febbraio 2019 e gli studi di Itelazpi del 2015 e del 2019 non dimostrano in modo soddisfacente che la TDT è una tecnologia più efficiente, sotto il profilo dei costi, rispetto alla tecnologia satellitare. Su tale base, la Commissione conclude che la tecnologia satellitare non può essere considerata in una situazione di svantaggio competitivo sotto il profilo dei costi¹⁰⁶.

Tale conclusione è corroborata anche dalla decisione C(2014) 6846 della Commissione nel caso SA.27408 sulla diffusione della televisione digitale terrestre in Castiglia-La Mancha¹⁰⁷, in cui la Commissione ha constatato che gli studi sui costi presentati dalle autorità non dimostravano in modo soddisfacente l'esistenza di una notevole differenza di costi tra la tecnologia satellitare e quella terrestre. Tale decisione della Commissione è stata pienamente confermata dalle sentenze del Tribunale¹⁰⁸ e della Corte¹⁰⁹.

Inoltre, come indicato nel considerando 24, la scarsità di frequenze terrestri richiede un trasferimento regolare degli operatori della TDT verso altre bande di frequenza. Ciò comporta notevoli costi aggiuntivi e conseguenti aiuti di Stato. Tali costi di trasferimento non sarebbero stati sostenuti se, ad esempio, fosse stata selezionata la piattaforma satellitare.

Inoltre, al momento del passaggio alla tecnologia digitale, la trasmissione satellitare era già digitalizzata e pertanto non richiedeva l'adattamento delle apparecchiature comparabili. Ciò conferma anche la tesi secondo cui la tecnologia satellitare non può essere considerata in una situazione di svantaggio competitivo sotto il profilo dei costi.

Il fatto che il satellite non possa essere considerato in una situazione di svantaggio competitivo sotto il profilo dei costi rafforza ulteriormente la tesi secondo cui le tecnologie satellitare e terrestre si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga, tenuto conto degli obiettivi del regime giuridico in questione.

Per quanto riguarda le differenze di fatto tra la tecnologia TDT e la tecnologia satellitare, la Spagna, Itelazpi e Cellnex hanno sostenuto inoltre che gran parte dell'infrastruttura terrestre era già installata in Spagna, anche nella zona II, al momento dell'adozione del piano tecnico nazionale per la TDT. Esse sostengono che l'uso delle infrastrutture esistenti crea sinergie e giustifica pertanto la scelta della tecnologia TDT. Itelazpi sostiene che l'estensione della copertura non ha portato alla costruzione su larga scala di nuovi centri TDT, ma nella maggior parte dei casi ha determinato il miglioramento e la trasformazione dei centri terrestri analogici preesistenti.

Tali argomentazioni non possono essere accolte per i motivi seguenti. L'installazione della rete TDT nella zona II non può essere considerata un semplice adattamento o miglioramento della rete analogica terrestre esistente. Il fatto che esistesse una rete analogica terrestre non significa che esistesse già una rete digitale terrestre. La trasmissione digitale terrestre è una tecnologia diversa dalla trasmissione analogica terrestre. L'estensione della copertura ha richiesto l'installazione di apparecchiature digitali nei centri preesistenti ed anche la costruzione di nuovi centri¹¹⁰ nella zona II¹¹¹.

Itelazpi, Cellnex e la Spagna hanno inoltre sostenuto che gli operatori di piattaforme satellitari non sarebbero in grado di ricevere il segnale dalle emittenti, a causa della riluttanza delle emittenti a utilizzare la trasmissione satellitare. Sostengono inoltre che le emittenti, spesso, non hanno il diritto di trasmettere i loro contenuti via satellite. La Commissione osserva che tali difficoltà possono essere superate. Conformemente all'articolo 31 della legge generale n. 7/2010 sulla comunicazione audiovisiva¹¹², i licenziatari di servizi di comunicazione audiovisiva in ambito statale sono tenuti a negoziare la vendita dei loro principali canali di diffusione ai fornitori di servizi di radiodiffusione, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata¹¹³. Tali disposizioni mirano a preservare la concorrenza leale e quindi la neutralità tecnologica, come risulta dal preambolo della legge generale n. 7/2010¹¹⁴. Qualsiasi controversia derivante dai negoziati di cui all'articolo 31 della legge generale n. 7/2010 può essere deferita all'autorità spagnola garante della concorrenza (Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, CNMC). L'esempio della Navarra dimostra che, utilizzando tale procedura, gli operatori satellitari possono ottenere l'accordo delle emittenti per trasmettere i loro canali. In Navarra, l'amministrazione aggiudicatrice ha proposto di aggiudicare l'appalto per l'estensione della televisione digitale ad Astra nel giugno 2015. Successivamente, le autorità della Navarra hanno sospeso l'aggiudicazione dell'appalto pubblico in quanto le emittenti non erano d'accordo sul fatto che i loro contenuti fossero trasmessi tramite la piattaforma satellitare. A seguito dell'intervento della commissione nazionale per i mercati e la concorrenza, nel maggio 2019 Astra ha infine ottenuto da Atresmedia e Mediaset l'autorizzazione ad accedere ai loro canali a determinate condizioni. L'esempio dimostra che gli operatori satellitari possono negoziare con le emittenti e ottenere l'accesso al loro segnale al fine di estendere la copertura alla zona II¹¹⁵.

Cellnex e Itelazpi sostengono inoltre che, a differenza della trasmissione digitale terrestre, la tecnologia satellitare non può trasmettere in una zona specifica (ad esempio, all'interno del territorio di una comunità autonoma) perché la portata geografica del satellite è l'intero territorio della Spagna. L'uso del satellite nella zona III contraddice questa tesi e pertanto, da un punto di vista tecnologico, dovrebbe essere possibile limitare la ricezione del servizio satellitare a una zona specifica e selezionata. Inoltre, la crittografia del segnale consentirebbe di norma di limitare la ricezione del servizio alle zone selezionate.

La Spagna sostiene inoltre che solo la TDT può essere considerata in Spagna televisione in chiaro, in quanto altre tecnologie, come la televisione via satellite o via cavo, impongono un canone. Tale tesi è errata in quanto non può essere operata una siffatta distinzione tra le tecnologie. Non esiste alcuna specificità tecnologica che impedisca agli operatori satellitari di offrire la televisione in chiaro. Ad esempio, in Spagna l'offerta «SAT-TDT» (disponibile solo nella zona III e unicamente per le famiglie in grado di dimostrare che la loro ricezione della TDT è insufficiente) include canali gratuiti. Inoltre, in altri Stati membri (ad esempio Francia e Irlanda) gli operatori satellitari offrono canali in chiaro.

La misura contestata favorisce gli operatori della televisione digitale terrestre (che sono gli unici a potere beneficiare della misura), anche se gli operatori che utilizzano altre tecnologie (in particolare quella satellitare) sono in grado di offrire i servizi in questione e si trovano pertanto in una situazione fattuale e giuridica analoga a quella degli operatori terrestri per quanto riguarda gli obiettivi del regime giuridico in questione. La misura contestata comporta quindi una discriminazione.

L'obiettivo della misura di aiuto in questione è di promuovere la transizione dalla tecnologia di trasmissione analogica a quella digitale in Spagna e di garantire la continuità della ricezione del segnale televisivo da parte dei residenti di alcune zone remote e rurali (zona II), come spiegato nei considerando 27, 29 e 244. Le emittenti non avevano un interesse commerciale sufficiente a fornire il servizio nella zona II e si sono rifiutate di sostenere i costi della digitalizzazione (cfr. considerando 165). Pertanto, le autorità spagnole hanno istituito il regime di aiuti di Stato in esame per digitalizzare i centri di trasmissione esistenti e crearne di nuovi, nonché per garantire che i residenti continuassero a ricevere tutti i canali attraverso la TDT (come indicato nel considerando 27). Questo obiettivo non giustifica l'esclusione dalle misure di aiuto degli operatori che utilizzano tecnologie diverse dalla TDT.

La misura conferisce un vantaggio economico selettivo a singole imprese che svolgono attività commerciali. Il finanziamento pubblico conferisce un vantaggio selettivo ai beneficiari in quanto riduce i costi che dovrebbero sostenere in normali condizioni di mercato.

Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le misure in esame siano selettive ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

A causa dell'organizzazione amministrativa del paese e della ripartizione delle competenze tra le autorità centrali e regionali, secondo la Spagna spetta alle comunità autonome invocare l'assenza di aiuto di Stato ai sensi della giurisprudenza Altmark. In particolare, le autorità spagnole hanno sottoposto il caso del Paese Basco.

Nel Paese Basco, un'impresa pubblica del governo basco, Itelazpi S.A. («Itelazpi»), offre servizi di trasporto e di copertura di radiodiffusione alla radio e alla televisione. A tale scopo, gestisce circa 200 centri di trasmissione, la maggior parte dei quali appartiene al governo basco. Per estendere la copertura, Itelazpi ha ricevuto l'incarico di organizzare dieci gare d'appalto a livello regionale per la fornitura delle apparecchiature necessarie per la digitalizzazione dell'infrastruttura terrestre.

Secondo il Paese Basco, gli Stati membri godono di una significativa discrezionalità nel definire un servizio di interesse economico generale. La definizione può essere messa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto; questo margine discrezionale è ancora più ampio nel caso del servizio pubblico di radiodiffusione¹¹⁶. Su tale base, il governo basco ha sostenuto che lo sfruttamento delle reti di radiodiffusione può essere considerato un servizio di interesse economico generale. Sarebbe tale non di per sé, ma piuttosto come «servizio essenziale» intrinseco al servizio pubblico di radiodiffusione derivante da varie disposizioni di legge e dalla giurisprudenza spagnole¹¹⁷.

Secondo le autorità basche, il finanziamento concesso a Itelazpi era di fatto una compensazione per la prestazione di servizi di interesse economico generale rispondenti ai criteri della sentenza Altmark.

Abertis ha inoltre sostenuto¹¹⁸ che lo sfruttamento delle reti di radiodiffusione terrestre è un servizio pubblico e soddisfa i criteri della sentenza Altmark. Essa ha sostenuto che l'impresa beneficiaria è tenuta ad adempiere a obblighi di servizio pubblico e che tali obblighi sono chiaramente definiti. Abertis ha osservato che qualsiasi compensazione ricevuta dagli operatori di rete non supererebbe mai quanto necessario per coprire i costi di fornitura dei servizi di trasporto. In particolare, ha sostenuto che le autorità locali avevano adottato misure adeguate per ridurre al minimo i costi: gli acquisti di apparecchiature sono stati effettuati mediante una gara pubblica che ne garantiva l'acquisto al prezzo di mercato.

Inoltre, nei loro ricorsi per annullamento contro la decisione del 2013, diverse parti hanno sostenuto che lo sfruttamento della rete digitale terrestre era stato assegnato come SIEG da un atto ufficiale di una determinata comunità autonoma. Itelazpi (causa T-462/13) ha fatto riferimento alla legge n. 31/1987, del 18 dicembre 1987, sulla disciplina in materia di telecomunicazioni, alla legge n. 10/2005 e al regio decreto n. 944/2005, nonché agli accordi interistituzionali conclusi tra il governo basco, l'associazione dei comuni baschi e i tre consigli regionali baschi. La Catalogna e CTTI (causa T-465/13) hanno fatto riferimento a una gara d'appalto e all'appalto pubblico, nonché alla legge n. 10/2005. Navarra de Servicios y Tecnologías (causa T-487/13) ha fatto riferimento al regio decreto n. 944/2005 e alla decisione del governo della Navarra del 28 luglio 2008. Cellnex e Retevisión (causa T-541/13) hanno fatto riferimento alla legge n. 31/1987, del 18 dicembre 1987, sulla disciplina in materia di telecomunicazioni, al regio decreto n. 944/2005 e alle gare. La Spagna (causa T-461/13) ha fatto riferimento al regio decreto n. 944/2005 nonché agli appalti pubblici conclusi tra le autorità pubbliche e gli operatori interessati. Inoltre, tutte le parti summenzionate hanno fatto riferimento alla legge generale n. 11/1998 sulle telecomunicazioni e alla legge generale n. 32/2003 sulle telecomunicazioni come presunti atti di incarico della gestione della rete digitale terrestre in qualità di SIEG. Alcuni di questi documenti sono stati portati all'attenzione della Commissione e degli organi giurisdizionali dell'Unione nell'ambito dei suddetti ricorsi.

Nella sentenza Altmark, la Corte ha affermato che la compensazione per un servizio pubblico non costituisce un vantaggio economico ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato TFUE se sono soddisfatte tutte e quattro le condizioni seguenti: 1) l'impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico e l'incarico con i connessi obblighi devono essere definiti in modo chiaro; 2) i parametri della compensazione per la prestazione del servizio devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente; 3) la compensazione non può eccedere i costi originati dall'adempimento degli obblighi di servizio pubblico; 4) per contenere il più possibile i costi per la comunità, la scelta dell'impresa da incaricare dell'adempimento di obblighi di servizio pubblico è operata mediante appalto pubblico, oppure i costi della prestazione dei servizi di interesse economico generale sono determinati sulla base dei costi di un'impresa media gestita in modo efficiente.

Il diritto spagnolo non definisce lo sfruttamento della rete terrestre come un servizio pubblico. La legge del 1998 sulle telecomunicazioni¹¹⁹ stabilisce che i servizi di telecomunicazioni, compreso lo sfruttamento delle reti di diffusione della radio e della televisione, sono servizi di interesse economico generale, ma non assumono lo status di servizi pubblici, riservato solo a un numero limitato di servizi di telecomunicazioni¹²⁰. La legge sulle telecomunicazioni in vigore al momento dell'adozione delle misure¹²¹ mantiene la medesima definizione. I servizi di trasmissione per la radiodiffusione della televisione, cioè il trasporto di segnali attraverso le reti di telecomunicazione, sono considerati servizi di telecomunicazione e in quanto tali sono servizi di interesse economico generale, ma non costituiscono un servizio pubblico¹²².

In ogni caso, le disposizioni della legge sulle telecomunicazioni sono tecnologicamente neutrali. L'articolo 1 di tale legge definisce le telecomunicazioni come lo sfruttamento delle reti e la prestazione dei servizi di comunicazioni elettroniche e delle risorse associate. Le telecomunicazioni consistono nella trasmissione di segnali attraverso qualsivoglia rete di diffusione e non attraverso la rete terrestre in particolare¹²³. Inoltre l'articolo 3 della legge precisa che uno dei suoi obiettivi è di incoraggiare, per quanto possibile, la neutralità tecnologica nella regolamentazione.

Sebbene la legge in vigore e applicabile all'epoca del trasferimento di fondi a Itelazpi definisse la radiodiffusione pubblica un servizio pubblico, la diffusione pubblica non comporta lo sfruttamento di una particolare piattaforma di supporto. Il servizio di radiodiffusione deve essere distinto dal servizio di sfruttamento delle reti di radiodiffusione¹²⁴. Si tratta infatti di due attività distinte svolte da imprese diverse che operano su mercati differenti. Non vi sono prove del fatto che, oltre alla radiodiffusione, la legge abbia definito lo sfruttamento della rete terrestre come servizio pubblico.

Le autorità basche sostengono che l'incarico della prestazione di questo servizio di interesse economico generale a Itelazpi sia esplicitamente contemplato dalle convenzioni concluse tra il governo basco, EUDEL (associazione dei comuni baschi) e i tre consigli regionali baschi.

Nelle convenzioni l'amministrazione basca riconosce che i valori quali l'accesso universale alle informazioni e alla pluralità dell'informazione richiedono l'universalizzazione della televisione in chiaro e si impegna a salvaguardare questi valori estendendo la copertura dei multiplex statali¹²⁵. Ciononostante, nessuna disposizione delle convenzioni suggerisce realmente che lo sfruttamento della rete terrestre sia considerato un servizio pubblico. La Commissione ritiene pertanto che la formulazione delle convenzioni non sia sufficiente a definire con chiarezza la portata della missione del servizio pubblico e che non si possa sostenere su questa base che la trasmissione attraverso la rete terrestre sia un servizio pubblico.

Come spiegato nel considerando 196, nei ricorsi per annullamento della decisione del 2013 diverse parti hanno sostenuto che lo sfruttamento della rete digitale terrestre era stato attribuito come SIEG da un atto ufficiale di una determinata comunità autonoma e hanno portato i documenti pertinenti all'attenzione della Commissione. Dopo aver esaminato tali documenti nel corso del procedimento giurisdizionale, il Tribunale ha confermato il parere della Commissione secondo cui nessuno di tali documenti costituiva l'atto di conferimento dell’incarico richiesto¹²⁶. Le citate sentenze del Tribunale sono state confermate dalla Corte di giustizia¹²⁷.

Si conclude pertanto che nel diritto spagnolo lo sfruttamento delle reti terrestri non gode dello statuto di servizio pubblico. Tale conclusione è stata confermata dal Tribunale nelle cause T-462/13128, T-465/13¹²⁹, T-487/13¹³⁰, T-541/13¹³¹ e T-461/13132. Inoltre, la Corte ha confermato tali sentenze nelle cause riunite da C-66/16 P a C-69/16¹³³ e nella causa C-81/16134.

Di conseguenza, non è stato accertato che la prima condizione della sentenza Altmark sia stata soddisfatta. Il mancato soddisfacimento del primo criterio della sentenza Altmark nel caso di specie, dovuto alla mancanza di una definizione chiara e precisa del servizio di sfruttamento di una rete terrestre come servizio pubblico, è stato confermato da diverse sentenze del Tribunale e della Corte¹³⁵.

I criteri stabiliti nella sentenza Altmark sono cumulativi, ossia devono essere tutti soddisfatti perché la misura non sia considerata un aiuto di Stato. Dato il mancato soddisfacimento del primo criterio, il finanziamento concesso a Itelazpi dalle autorità del Paese Basco non soddisfa i requisiti per essere considerato una compensazione per la prestazione di un servizio di interesse economico generale. Come spiegato nel considerando 62, tale valutazione non pregiudica la valutazione della nuova misura introdotta nel Paese Basco il 2 dicembre 2014 dall'accordo in relazione al servizio di estensione della copertura dei canali televisivi statali all'interno della Comunità autonoma del Paese Basco.

In ogni caso, se il diritto spagnolo avesse dichiarato lo sfruttamento di una rete terrestre come servizio pubblico (il che non è avvenuto), si sarebbe trattato di un errore manifesto, come spiegato di seguito.

Secondo una giurisprudenza costante, gli Stati membri dispongono di un ampio potere discrezionale per definire ciò che essi considerano SIEG e la definizione di tali servizi da parte di uno Stato membro può essere rimessa in discussione dalla Commissione solo in caso di errore manifesto.

Tuttavia, il potere di uno Stato membro di definire i SIEG non è illimitato e non può essere esercitato in modo arbitrario al solo scopo di esonerare un determinato settore dall'applicazione delle regole di concorrenza. Inoltre, il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri nella definizione dei SIEG non può essere esercitato in modo contrario ai principi generali del diritto dell'Unione, come il principio della parità di trattamento¹³⁶.

Il principio della parità di trattamento è garantito per quanto riguarda le reti di radiodiffusione che gestiscono servizi applicando il principio di neutralità tecnologica, senza che ciò significhi che la scelta di una tecnologia specifica per i servizi di sfruttamento della rete di radiodiffusione comporti in ogni caso un errore manifesto¹³⁷.

Come spiegato nel considerando 176, le diverse piattaforme non terrestri, in particolare quelle satellitari, possono fornire servizi per la trasmissione di segnali televisivi nella zona II.

In tali circostanze, le piattaforme terrestri non possono essere considerate essenziali per la trasmissione di segnali televisivi senza violare il principio di neutralità tecnologica¹³⁸.

L'eventuale definizione dello sfruttamento di una piattaforma terrestre come SIEG dovrebbe essere debitamente giustificata per non violare il principio della parità di trattamento e per non discriminare altre piattaforme.

A tale riguardo, occorre ricordare che, nel momento in cui le autorità regionali hanno realizzato l'estensione della copertura, potevano scegliere tra organizzare una gara tecnologicamente neutrale o selezionare una particolare tecnologia, se giustificato sulla base delle informazioni disponibili in quel momento.

Come spiegato nei considerando da 254 a 264, nessuno degli studi sui costi forniti dalle autorità spagnole e dai beneficiari dell'aiuto è stato preparato ex ante da un esperto indipendente, né ha dimostrato che la tecnologia satellitare fosse chiaramente più costosa o non soddisfacesse i requisiti qualitativi essenziali per l'estensione della copertura nella zona II.

Inoltre, come già menzionato e spiegato dettagliatamente nel considerando 176, non esistono requisiti tecnici obbligatori che escludano la tecnologia satellitare dall'estensione della copertura nella zona II.

In ogni caso, come spiegato nei considerando da 198 a 204, non vi è stato alcun atto di incarico da parte dell'autorità pubblica che affidasse agli operatori della piattaforma terrestre una missione di SIEG e comprendesse un mandato di servizio pubblico e una chiara definizione dei relativi compiti e obblighi.

Alla luce di quanto precede, e nonostante l'ampio potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri nel definire ciò che considerano servizi di interesse economico generale, se il diritto spagnolo avesse dichiarato che lo sfruttamento di una rete terrestre costituisce un servizio pubblico (il che non è avvenuto), ciò sarebbe stato contrario al principio della parità di trattamento e avrebbe costituito pertanto un errore manifesto.

In assenza di gara d'appalto, il quarto criterio della sentenza Altmark esige che il livello della necessaria compensazione sia determinato sulla base di un'analisi dei costi in cui un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi di trasporto al fine di poter soddisfare le esigenze di servizio pubblico, sarebbe incorsa per adempiere tali obblighi, tenendo conto dei relativi introiti e di un margine di utile ragionevole per il loro adempimento. A tal fine occorre tener conto dei relativi introiti nonché di un margine di utile ragionevole per l'adempimento degli obblighi.

Nelle comunità autonome in cui è stata indetta una gara d'appalto pubblica per l'estensione della copertura e tale gara d'appalto non rispettava il principio di neutralità tecnologica e, in particolare, non era giustificata da un previo confronto dei costi, tale procedura non può essere considerata idonea a soddisfare il quarto criterio della sentenza Altmark. Una gara che, senza valide ragioni, impedisca la partecipazione di taluni operatori interessati non può essere considerata aperta, trasparente e non discriminatoria¹³⁹. Poiché le gare sono state concepite su misura per gli operatori terrestri, altri operatori di piattaforma, che avrebbero potuto realizzare l'estensione della copertura, si sono considerati automaticamente esclusi dalla procedura. La Commissione conclude pertanto che, nelle zone in cui è stata indetta una gara pubblica in violazione del principio di neutralità tecnologica, la quarta condizione Altmark non può essere considerata soddisfatta dall'esistenza di una gara d'appalto.

Nel caso del Paese Basco, dove non è stata indetta alcuna gara d'appalto, le autorità basche sostengono che il criterio è soddisfatto in quanto Itelazpi è essa stessa un'impresa gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi per svolgere le attività richieste. Sulla base di una comparazione dei costi, le autorità basche concludono che l'infrastruttura satellitare sarebbe stata più onerosa dell'ammodernamento della rete terrestre di Itelazpi¹⁴⁰. Tuttavia, per soddisfare il quarto criterio della sentenza Altmark, non è sufficiente un confronto con la tecnologia satellitare per stabilire che Itelazpi è efficiente. Avrebbero potuto esserci anche altri operatori terrestri in grado di svolgere il servizio a un costo inferiore.

Alla luce di quanto precede si conclude che anche nel caso del Paese Basco il quarto criterio della sentenza Altmark non è stato soddisfatto. Poiché tali condizioni devono essere concomitanti, si deve scartare la possibilità che il finanziamento concesso a Itelazpi dal governo basco non costituisca aiuto di Stato perché soddisfa le condizioni per essere reputato una compensazione per la prestazione di un servizio di interesse economico generale.

Per quanto riguarda gli altri casi in cui non è stata indetta una gara d'appalto, le autorità spagnole non hanno fornito alcuna analisi dei costi che un'impresa media, gestita in modo efficiente e adeguatamente dotata di mezzi avrebbe sostenuto per soddisfare i requisiti di servizio pubblico.

La Spagna e Abertis sostengono che la TDT e la tecnologia satellitare costituiscono due mercati distinti. La TDT è la piattaforma principale per la televisione terrestre in chiaro, mentre il numero degli operatori nel mercato nazionale è determinato dal numero di licenze concesse dal governo spagnolo. I canali in chiaro della televisione terrestre si finanziano mediante la pubblicità. Quanto alla televisione satellitare, molti canali sono disponibili sull'unica piattaforma a pagamento della Spagna, di cui Astra è l'operatore di rete. Questi canali sono finanziati dagli abbonamenti, in genere per un pacchetto di canali. Le autorità spagnole segnalano altresì che nel paese il costo della distribuzione satellitare per le emittenti è decisamente superiore al costo della radiodiffusione terrestre e che quindi le emittenti in chiaro, comprese quelle regionali e locali, non sono interessate a trasferirsi su tale piattaforma.

Per molteplici ragioni si conclude che la piattaforma terrestre e quella satellitare operano nel medesimo mercato.

Innanzitutto, nel 2008 Astra ha concorso all'estensione della copertura della televisione digitale in Cantabria, aggiudicandosi la gara d'appalto. In tale anno Astra ha tenuto una serie di incontri con le comunità autonome per presentare la propria offerta di canali di televisione digitale, fino ad allora trasmessi mediante la piattaforma terrestre. Benché successivamente le autorità abbiano messo fine al contratto con la Cantabria, il fatto che l'operatore satellitare fosse interessato a prestare servizi in concorrenza con la piattaforma terrestre suggerisce che vi sia una possibilità per gli operatori satellitari di fornire servizi simili.

In secondo luogo, l'operatore satellitare Hispasat (una controllata di Abertis) offre servizi in alcune parti della zona II¹⁴¹, e nella zona III è impiegata unicamente la piattaforma satellitare. Anche altri Stati membri usano servizi satellitari per trasmettere canali in chiaro nelle zone più remote del territorio nazionale¹⁴².

In terzo luogo, alcuni canali pubblici e privati, che sono distribuiti attraverso la piattaforma terrestre e coprono tutto il paese, sono trasmessi attraverso piattaforme satellitari, compresa la stessa Astra¹⁴³.

In quarto luogo, per quanto riguarda i canali regionali, alcuni di essi sono o erano disponibili di recente sulla piattaforma satellitare. Ciò è in contraddizione con l'affermazione che le emittenti regionali non sono interessate al satellite.

In quinto luogo, la Commissione rimarca altresì l'argomentazione di Astra circa la capacità del satellite di offrire 1380 canali e circoscriverli geograficamente. Astra sostiene che la piattaforma satellitare non è soggetta a limitazioni per la radiodiffusione di un tale numero di canali. Inoltre, il dato di 1380 canali regionali sarebbe gonfiato. Sebbene questo sia il numero massimo di frequenze disponibili in tutto il paese per i canali nazionali, regionali e locali, il numero di licenze concesse era in realtà notevolmente inferiore (cfr. nota 24). Inoltre, non tutte le emittenti che hanno ricevuto una licenza trasmettono realmente nelle frequenze assegnate.

In sesto luogo, alcune emittenti hanno manifestato una preferenza per la trasmissione terrestre perché hanno acquisito i diritti per la trasmissione di contenuti solo per la piattaforma terrestre. Ciò, tuttavia, non significa che vi siano mercati distinti per la trasmissione terrestre e satellitare. Poiché hanno acquisito i diritti per la piattaforma terrestre, le emittenti potrebbero fare altrettanto, se necessario, per il satellite. Inoltre, se una piattaforma satellitare è selezionata sulla base di una gara d'appalto pubblica, come nel caso della zona III, alle emittenti si potrebbe imporre un «obbligo di trasmissione». Inoltre, conformemente all'articolo 31 della legge generale n. 7/2010 sulla comunicazione audiovisiva, i licenziatari di servizi di comunicazione audiovisiva sono tenuti a negoziare la vendita dei loro principali canali di diffusione ai fornitori di servizi di radiodiffusione, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata. Le emittenti hanno l'obbligo di negoziare con gli operatori di piattaforma e qualsiasi controversia derivante da tali negoziati può essere sottoposta alla CNMC (cfr. considerando 184).

Infine, secondo i dati di maggio 2010¹⁴⁴, la copertura della TDT in Spagna raggiunge il 98,85 % della popolazione, mentre solo il 93,5 % delle famiglie guarda la televisione tramite la piattaforma terrestre. Ciò significa che il 5 % delle famiglie ha accesso alla televisione digitale terrestre, ma preferisce non utilizzarla, in quanto la maggior parte di esse è abbonata alla televisione a pagamento via satellite.

In conclusione, dal momento che le piattaforme di radiodiffusione satellitare e terrestre sono in concorrenza tra loro, la misura per l'installazione, lo sfruttamento e la manutenzione della TDT nella zona II comporta la distorsione della concorrenza tra due piattaforme. Va notato che anche altre piattaforme, specie la IPTV, risultano in posizione svantaggiata a causa della misura. Anche se la banda larga non ha ancora raggiunto l'intera zona II, è altamente probabile che in futuro la sua copertura si estenda in misura significativa.

La misura ha un impatto sugli scambi all'interno dell'Unione. Secondo la giurisprudenza dei giudici europei, allorché «un aiuto finanziario concesso da uno Stato con risorse statali rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto»¹⁴⁵.

Gli operatori di rete sono attivi in un settore in cui esistono scambi tra Stati membri. Abertis è parte di un gruppo internazionale di imprese che concorre nel mercato interno all'UE, così come l'autore della denuncia, Astra. La misura per l'installazione, lo sfruttamento e la manutenzione della TDT nella zona II incide quindi sugli scambi tra Stati membri.

Alla luce delle osservazioni esposte in precedenza, la Commissione ritiene che la misura soddisfi i criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. In tali circostanze, la misura deve essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

La Commissione sostiene attivamente la transizione della radiodiffusione da analogica a digitale. I vantaggi della transizione digitale sono messi in evidenza nel Piano d'azione eEurope 2005 e nelle due comunicazioni sulla transizione alla tecnologia digitale¹⁴⁶. La Commissione riconosce altresì che la conversione digitale potrebbe subire ritardi se lasciata interamente alle forze del mercato.

Gli Stati membri possono ricorrere agli aiuti per ovviare a specifici fallimenti del mercato oppure assicurare la coesione sociale o regionale¹⁴⁷. Occorre tuttavia dimostrare in ogni singolo caso che l'aiuto in questione è uno strumento appropriato per risolvere il problema, è limitato al minimo necessario e non comporta un'indebita distorsione della concorrenza. Analogamente, la comunicazione sulla transizione prevede che, nell'ambito specifico della digitalizzazione, l'intervento pubblico possa essere giustificato in due circostanze: in primo luogo, la presenza di interessi generali; e, in secondo luogo, in caso di fallimento del mercato, cioè qualora le forze del mercato non riescano da sole a far fronte all'evento in termini di interessi della collettività. Specifica altresì che, in ogni caso, l'intervento pubblico va fondato su una valida analisi di mercato.

La comunicazione sulla transizione indica inoltre che la transizione alla radiodiffusione digitale rappresenta un'importante sfida industriale che deve essere trainata dal mercato. In linea di principio, ciascuna rete deve competere con le proprie forze. Per salvaguardare tale principio, qualsiasi intervento pubblico deve essere tecnologicamente neutrale. Si possono prevedere eccezioni a tale principio solo in caso di interventi che mirano a correggere uno specifico fallimento di mercato o a eliminare un suo squilibrio e che sono al contempo appropriati, necessari e proporzionati per superare dette difficoltà.

Se la transizione è lasciata al mercato, esiste il rischio che non tutte le fasce della popolazione possano beneficiare dei vantaggi della televisione digitale, a causa della loro situazione sociale svantaggiata. In riferimento a questo problema di coesione sociale, è possibile che gli Stati membri intendano assicurare che tutti i cittadini abbiano accesso alla televisione digitale una volta cessato il servizio di televisione analogica. Dal momento che la transizione digitale comporta costi per i consumatori e richiede una modifica delle abitudini, è possibile che gli Stati membri vogliano aiutare in particolare le fasce svantaggiate della società quali anziani, famiglie a basso reddito o persone residenti in regioni periferiche.

In varie decisioni sugli aiuti di Stato, basate sulle comunicazioni sulla transizione alla tecnologia digitale, la Commissione ha applicato le norme in materia di aiuti di Stato al settore in questione¹⁴⁸. Gli Stati membri dispongono di varie possibilità per concedere finanziamenti pubblici per la transizione al fine di assicurare che tutte le zone geografiche continuino a usufruire di un'adeguata copertura televisiva. Tra queste, il finanziamento dell'installazione di una rete di trasmissione nelle zone in cui altrimenti la copertura televisiva sarebbe insufficiente¹⁴⁹. Tali finanziamenti possono tuttavia essere concessi solo se non comportano un'inutile distorsione della concorrenza tra tecnologie o imprese e sono limitati allo stretto necessario.

Le autorità spagnole hanno invocato l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), e l'articolo 106, paragrafo 2, TFUE per giustificare la misura qualora si fosse concluso che costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. La Commissione valuta di seguito la compatibilità della misura alla luce di queste disposizioni e delle considerazioni di carattere generale esposte in precedenza.

Perché l'aiuto sia compatibile ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), la Commissione pondera gli effetti positivi con quelli negativi dell'aiuto. Nell'effettuare il test comparativo, la Commissione si pone i seguenti interrogativi:

1. (1) la misura di aiuto persegue un obiettivo preciso di interesse comune?

2. (2) L'aiuto è correttamente strutturato per conseguire l'obiettivo di interesse comune, ovvero pone rimedio all'inadeguatezza del mercato o consegue altri obiettivi? In particolare:

   1. (a) la misura di aiuto è uno strumento appropriato, ossia vi sono altri strumenti più consoni?

   2. (b) Si produce un effetto di incentivazione, ovvero l'aiuto modifica il comportamento delle imprese?

   3. (c) La misura di aiuto è proporzionata, ossia lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con meno aiuti?

3. (3) Le distorsioni della concorrenza e l'incidenza sugli scambi sono limitate, di modo che il bilancio complessivo sia positivo?

Il regime di aiuti si propone di accelerare la conversione digitale in Spagna e assicurare la continuità della ricezione dei segnali televisivi ai residenti di talune zone remote e rurali. Sotto questo aspetto, la misura è mirata a offrire servizi televisivi alla popolazione che abita in tali zone. L'accesso ai mezzi di informazione, comprese le trasmissioni televisive, è importante per i cittadini ai fini dell'esercizio del diritto costituzionale di accedere alle informazioni. La Commissione ha riconosciuto l'importanza e i benefici della trasmissione digitale nel Piano d'azione eEurope 2005¹⁵⁰ nonché nelle sue due comunicazioni sulla transizione dalla radiodiffusione analogica a quella digitale¹⁵¹. Nella sua comunicazione i2010 – Una società europea dell'informazione per la crescita e l'occupazione¹⁵², la Commissione ha segnalato che l'abbandono della televisione analogica terrestre previsto per il 2012 faciliterà l'accesso allo spettro in Europa. Poiché la radiodiffusione digitale utilizza lo spettro con maggiore efficienza, libera capacità per altri utenti, quali i nuovi servizi di radiodiffusione e telefonia mobile, circostanza che a sua volta promuoverà l'innovazione e la crescita nei settori della televisione e delle comunicazioni elettroniche.

Si conclude di conseguenza che la misura persegue un obiettivo preciso di interesse comune.

Come affermato dalle autorità spagnole, è generalmente riconosciuta la presenza del rischio che non tutte le fasce della popolazione possano beneficiare dei vantaggi della televisione digitale (problema di coesione sociale e regionale). Potrebbe sussistere un fallimento del mercato laddove gli operatori non prendono in debita considerazione gli effetti positivi della conversione digitale sulla società nel suo complesso poiché non hanno gli incentivi economici per farlo (esternalità positive). Inoltre, per quanto riguarda la coesione sociale, è possibile che gli Stati membri intendano assicurare che tutti i cittadini abbiano accesso alla televisione digitale una volta cessato il servizio di televisione analogica e che quindi prendano in esame misure volte a garantire che tutte le zone geografiche continuino a disporre di un'adeguata copertura televisiva.

Nella decisione di avvio, la Commissione ha riconosciuto la presenza di un fallimento del mercato per il fatto che le emittenti non sono disposte a sostenere i costi aggiuntivi dell'estensione della copertura al di là degli obblighi di legge. Inoltre, né le piattaforme satellitari né le famiglie hanno effettuato investimenti per assicurare la ricezione dei canali digitali satellitari da parte di tutti gli abitanti della zona II. Pertanto, la Commissione riconosce che la popolazione abitualmente residente in una zona rurale potrebbe rimanere del tutto esclusa dalla ricezione del segnale della televisione digitale in chiaro se la copertura digitale fosse lasciata interamente alle forze di mercato e che l'intervento pubblico può rivelarsi utile tramite il sostegno finanziario ai privati cittadini.

Nei casi riguardanti la conversione digitale, il principio di neutralità tecnologica è sancito chiaramente da varie decisioni della Commissione¹⁵³ ed è stato confermato dal Tribunale e dalla Corte¹⁵⁴.

La scelta della tecnologia deve essere stabilita di norma da una gara d'appalto tecnologicamente neutrale, come accaduto in altri Stati membri¹⁵⁵. Come segnalato nella sezione 2.2, le gare d'appalto per la maggior parte non sono state tecnologicamente neutrali, dal momento che fanno riferimento, o esplicitamente attraverso la definizione dell'oggetto di gara e/o implicitamente nella descrizione delle specifiche tecniche, alla tecnologia terrestre e alla TDT. Solo gli operatori della TDT potevano soddisfare tali requisiti (e di fatto solo tali operatori vi hanno preso parte). La Spagna sostiene che i riferimenti alla TDT nei bandi di gara o le specifiche che fanno riferimento alle apparecchiature e ai centri di trasmissione TDT non significano che l'impiego di tali centri fosse obbligatorio per gli offerenti. Questi riferimenti non possono essere interpretati ragionevolmente nel modo indicato dalla Spagna.

In primo luogo, secondo lo studio di Itelazpi del 2019, la politica del governo spagnolo aveva imposto una restrizione nella zona II che richiedeva l'uso della TDT. Lo studio di Itelazpi del 2019 indica che, al fine di sfruttare un'altra tecnologia, le amministrazioni regionali avrebbero dovuto negoziare con il governo centrale l'eliminazione di tale restrizione nella zona II¹⁵⁶. Nessun governo regionale ha cercato di negoziare tale eliminazione.

In secondo luogo, il fatto che il governo centrale spagnolo abbia favorito la tecnologia TDT e i riferimenti nelle gare d'appalto alla TDT hanno impedito agli offerenti di presentare un'offerta basata su un'altra soluzione tecnologica. Come si può vedere, l'argomento formale del governo spagnolo ignora la realtà commerciale. La partecipazione alle gare consuma notevoli risorse ed è quindi costosa per gli offerenti. La suddivisione dell'intervento nella zona II in centinaia di gare ha moltiplicato i costi, traducendosi in una significativa barriera all'ingresso per qualsiasi offerente che avesse voluto coprire l'intera zona II. La combinazione di interventi del governo centrale a favore della tecnologia TDT, come spiegato nei considerando 138 e 139, di riferimenti specifici alla TDT nei bandi di gara e dell'esigenza di prendere parte a centinaia di procedure differenti ha pertanto segnalato chiaramente agli operatori di piattaforma che la partecipazione a tali gare non sarebbe stata giustificata da un punto di vista commerciale. Si conclude pertanto che questi riferimenti nella gran parte dei casi hanno reso impossibile a operatori di altre piattaforme concorrere¹⁵⁷.

Il vantaggio di una gara tecnologicamente neutrale è che l'ente che concede l'aiuto può scegliere tra diverse offerte, tenendo conto anche degli eventuali sconti offerti dagli offerenti. D'altro canto, il mancato ricorso a tale procedura di gara può essere giustificato se da uno studio preliminare risultasse che, tenendo conto di tutti gli eventuali sconti previsti dai potenziali offerenti, qualsiasi altra tecnologia sarebbe chiaramente più costosa o non soddisferebbe i requisiti qualitativi essenziali¹⁵⁸. Un siffatto studio sui costi deve essere effettuato da un esperto indipendente e soddisfare determinati requisiti qualitativi (dimostrare una differenza significativa in termini di costi, presentare risultati solidi ed essere basato su dati verificabili). In tal caso, le autorità potrebbero evitare i costi e la perdita di tempo necessari per organizzare una procedura di gara¹⁵⁹.

Ciò è tanto più vero nel caso di specie, poiché nel 2008 l'operatore satellitare Astra si era già aggiudicato la gara d'appalto della Comunità autonoma di Cantabria, imponendosi su altri offerenti (cfr. considerando 13). Poiché tale gara era tecnologicamente neutrale, ciò dimostra che, all'epoca, la TDT probabilmente non beneficiava del necessario vantaggio in termini di costi o di qualità. Inoltre, la tecnologia satellitare è utilizzata per la trasmissione in tutta la zona III e nella zona II come servizio di supporto per l'infrastruttura della TDT¹⁶⁰. Ciò sembra anche indicare che, in linea di principio, la tecnologia satellitare è adatta alla trasmissione del segnale televisivo nella zona II.

Alla luce dei dati che contraddicono la presunzione che la tecnologia TDT godrebbe di un chiaro vantaggio in termini di costi, uno studio sui costi a sostegno di una decisione che favorisca una soluzione tecnologica evitando una gara tecnologicamente neutra dovrebbe essere particolarmente inequivocabile. Dovrebbe soddisfare, almeno, le cinque condizioni cumulative seguenti: 1) lo studio deve essere effettuato ex ante¹⁶¹; 2) deve essere effettuato da un esperto indipendente; 3) deve dimostrare una differenza significativa nei costi¹⁶², 4) i risultati devono essere solidi¹⁶³ e 5) i dati devono essere verificabili.

Nel corso dell'indagine, le autorità spagnole hanno presentato vari studi sui costi che dimostrerebbero che l'uso della tecnologia TDT sarebbe meno costoso dell'uso della tecnologia satellitare. Tutti questi raffronti dei costi risentono del fatto che si concentrano unicamente sui costi di installazione. La maggior parte di essi non tiene affatto conto dei costi di sfruttamento e di manutenzione. Tuttavia, in seguito all'introduzione della TDT, è emerso chiaramente che l'uso di questa tecnologia ha comportato notevoli costi di sfruttamento e manutenzione che le autorità spagnole hanno finanziato (ad oggi) concedendo agli operatori della TDT aiuti continui per lo sfruttamento e la manutenzione. Un raffronto dei costi delle diverse tecnologie deve tenere conto di tutti i costi pertinenti, ossia anche dei costi di sfruttamento e di manutenzione.

Lo studio ex ante fornito dalle autorità spagnole nel 2007, di cui al considerando 119, non dimostra in maniera sufficiente la superiorità della piattaforma terrestre rispetto a quella satellitare. Al contrario, lo studio conclude che la scelta di una particolare soluzione tecnologica per l'estensione della copertura dovrà essere analizzata in ogni singola regione, in considerazione delle specificità topografiche e demografiche di ciascuna. Questa conclusione indica invece l'esigenza di condurre una gara tecnologicamente neutrale per determinare la piattaforma più adatta. Il Tribunale ha confermato che lo studio della Spagna del 2007 non dimostrava in misura sufficiente la superiorità della piattaforma terrestre rispetto alla piattaforma satellitare. Inoltre, il Tribunale ha constatato che l'analisi effettuata nello studio della Spagna del 2007 non giustificava il mancato rispetto del principio di neutralità tecnologica¹⁶⁴

Nel corso dell'indagine, alcune comunità autonome hanno presentato calcoli effettuati internamente che confrontano i costi dell'impiego di entrambe le tecnologie per l'estensione della copertura. Tuttavia, oltre all'incertezza quanto alla datazione di tali calcoli¹⁶⁵, nessuno di questi era sufficientemente dettagliato e solido da giustificare la scelta della tecnologia terrestre per estendere la copertura¹⁶⁶. Quel che più conta, nessuno di questi è stato effettuato da un esperto indipendente. Nel novembre 2010 la Comunità autonoma di Galizia ha riferito in merito alle riunioni tenutesi con Astra nel 2009 e ha fornito un raffronto dei costi, compresi i dati forniti da Astra in tali discussioni. Tale raffronto dei costi è stato oggetto del ricorso proposto dalla Comunità autonoma di Galizia contro la decisione del 2013; il Tribunale non ha ammesso che tali calcoli giustificassero la superiorità della tecnologia terrestre rispetto alla tecnologia satellitare¹⁶⁷. Questo raffronto dei costi non tiene conto del costo della fornitura di apparecchiature di ricezione TDT ai clienti finali. Tali costi sono significativi in quanto il passaggio alla TDT richiede a ogni famiglia un'antenna e un decoder.

Quanto ai due studi sui costi presentati da Cellnex (Abertis), occorre notare che sono stati condotti nel 2010, molto dopo che le misure in esame sono state poste in essere. A prescindere dal fatto che possano considerarsi indipendenti e sufficientemente solidi, tali studi, poiché risalgono a una data successiva alle misure contestate, non possono essere invocati per giustificare l'argomento che il governo spagnolo non abbia indetto una gara tecnologicamente neutrale. Inoltre, i risultati di tali studi sono contraddetti dalle stime dei costi forniti da Astra, le quali dimostrano che la tecnologia satellitare è economicamente più efficiente¹⁶⁸.

Le autorità spagnole hanno presentato un altro studio l'8 novembre 2012, vale a dire più di quattro anni dopo che il governo spagnolo aveva attuato l'aiuto a favore dell'infrastruttura TDT¹⁶⁹ («studio della Spagna del 2012»). La Commissione osserva che lo studio della Spagna del 2012 è stato presentato nel contesto di un altro caso¹⁷⁰ ed è stato registrato nel caso di specie su richiesta delle autorità spagnole. Lo studio confronta i costi dell'adeguamento delle apparecchiature di ricezione televisiva in ciascuna abitazione, per l'intera popolazione spagnola, a seguito della fornitura del «dividendo digitale». Lo studio della Spagna del 2012 non è pertinente nel caso di specie perché non riguarda l'estensione della copertura della TDT nella zona II né nessuno dei costi finanziati dall'aiuto in questione. Inoltre, la cronologia impedisce che la decisione del governo a favore della TDT si basi sullo studio della Spagna del 2012. Inoltre, lo studio della Spagna del 2012 è carente in quanto non indica la fonte dei dati utilizzati e pertanto non è verificabile.

Nel 2019, ovvero circa dieci anni dopo l'adozione da parte del governo spagnolo delle misure di messa in funzione della TDT nella zona II, sono stati presentati nuovi studi ex post. Lo studio della Catalogna ha valutato le diverse tecnologie prese in considerazione per la fornitura della televisione digitale nella zona II. Lo studio si basa sui dati relativi al 2008. Lo studio ha concluso che le tecnologie più valide erano le tecnologie terrestri e quelle satellitari, e che, tra queste due tecnologie, la tecnologia TDT era la meno costosa per i cittadini.

Lo studio è stato condotto nel 2017, ben dopo l'attuazione delle misure oggetto dell'indagine. Il fatto che sia successivo alle misure contestate impedisce a tale studio di giustificare la mancata organizzazione, da parte del governo spagnolo, di una gara d'appalto tecnicamente neutrale. Inoltre, le stime dello studio non sono solide¹⁷¹.

Il 13 giugno 2019 il beneficiario dell'aiuto per la TDT della Comunità autonoma del Paese Basco, Itelazpi, ha presentato due studi che dimostrerebbero che, dal punto di vista dei costi, la trasmissione di segnali televisivi digitali attraverso la rete TDT è più efficiente rispetto a una rete satellitare. Il primo studio era stato preparato per Itelazpi nel 2015, mentre il secondo studio risale al 2019.

Lo studio di Itelazpi del 2015 stima i costi incrementali della fornitura della copertura per i multiplex nazionali attraverso le opzioni TDT e satellitare (esclusi i servizi regionali). Lo studio esclude i costi comuni dei servizi nazionali e regionali, quali l'infrastruttura dei centri esistenti, i servizi di gestione e altri servizi di assistenza di Itelazpi. Include le apparecchiature di trasmissione, i decoder per consumatori e gli impianti di antenne comuni.

Va inoltre osservato che questi studi sono stati preparati molto tempo dopo l'adozione della decisione effettiva. Pertanto, a prescindere dalla validità dei loro risultati, essi non possono essere presi come base per la decisione iniziale del governo di optare per una particolare tecnologia¹⁷². Inoltre, i risultati degli studi sui costi si basano principalmente su ipotesi sottostanti deboli¹⁷³ e non soddisfano i requisiti di qualità di cui al considerando 254¹⁷⁴.

In definitiva, il governo spagnolo non ha organizzato gare tecnologicamente neutrali. La scelta della tecnologia TDT non si è basata su uno studio preliminare indipendente e solido che giustificasse il mancato svolgimento di una procedura di gara pubblica.

Inoltre, la misura in esame non può essere ritenuta appropriata.

Il fatto che alcune famiglie nella zona II ricevessero canali in chiaro via satellite¹⁷⁵ dimostra che la tecnologia terrestre non è sempre la piattaforma più efficiente e appropriata. Si osserva altresì che la soluzione satellitare è stata utilizzata in alcuni altri Stati membri¹⁷⁶.

Inoltre, il fatto che Astra abbia preso parte alla gara d'appalto tecnologicamente neutrale per l'estensione della copertura della televisione digitale in Cantabria, aggiudicandosela, indica quanto meno che la piattaforma satellitare può fornire questo servizio¹⁷⁷.

L'adeguatezza della misura è ancora in dubbio. Sebbene la transizione dalla televisione analogica alla TDT nella banda 800 MHz sia stata ultimata in Spagna il 3 aprile 2010, nel 2011 si è deciso di mettere all'asta le frequenze di tale banda. È stato quindi necessario trasferire le trasmissioni ad altri canali localizzati al di sotto dei 790 MHz, non oltre il 1° gennaio 2014. Poiché questo ha comportato costi aggiuntivi, il 5 novembre 2011 la Spagna ha notificato due misure per le famiglie e le emittenti con un bilancio di 600-800 milioni di EUR nella zona I. Ad agosto 2016 la Commissione ha deciso che tali misure costituivano un aiuto incompatibile¹⁷⁸. Tali costi non sarebbero insorti se fossero state scelte altre piattaforme (televisione via Internet, cavo o satellite).

Inoltre, è stato segnalato che i nuovi servizi mobili (LTE, 4G) utilizzano una frequenza vicina allo spettro utilizzato dalla TDT e che potrebbero pertanto interferire con i segnali della TDT, per cui le famiglie devono acquistare filtri costosi per proteggere il loro segnale TDT da tale interferenza¹⁷⁹. Non è da escludere che simili interferenze siano un problema più generale tale da compromettere la futura idoneità della radiodiffusione terrestre, specie nel contesto di una maggiore e più ampia installazione delle reti NGA (accesso di nuova generazione).

Le autorità spagnole hanno presentato altre due argomentazioni per spiegare il motivo per cui la trasmissione satellitare sarebbe più costosa della TDT. In primo luogo, negli accordi con alcuni fornitori, le emittenti hanno restrizioni territoriali. Assicurare tale accesso condizionato sarebbe più costoso per la tecnologia satellitare. In secondo luogo, la tecnologia satellitare non sarebbe dotata dei mezzi per trasmettere un numero elevato di canali regionali. Queste affermazioni non sono state suffragate da prove e sono contraddette dal fatto che il contratto di Astra con la Cantabria prevedeva un sistema professionale di accesso condizionato. Inoltre, secondo il calcolo dei costi di Astra, la tecnologia satellitare sarebbe sempre più conveniente anche se si dovessero stipulare accordi distinti con ognuna delle regioni spagnole. Quanto alla radiodiffusione regionale, Astra sostiene che il numero di 1380 canali riportato dal governo spagnolo è molto gonfiato¹⁸⁰. Anche in questo caso, secondo i suoi calcoli, l'opzione satellitare sarebbe più conveniente anche se fossero compresi i canali regionali e locali.

Sussistono peraltro le prove che i governi regionali erano consapevoli dell'esistenza di un'alternativa tecnologica all'estensione della piattaforma terrestre. L'indagine ha rivelato che agli inizi del processo alcune comunità autonome hanno incontrato i rappresentanti di Astra. A queste riunioni, Astra ha presentato loro la proposta di una soluzione satellitare, che tuttavia non è stata approfondita dai governi regionali.

Per quanto concerne la proporzionalità, nel definire l'intervento per la zona II, sarebbe stato appropriato che l'amministrazione centrale conducesse un raffronto di costi (o gara d'appalto) a livello nazionale. Poiché il costo principale per la rete satellitare discende dalla sua capacità satellitare, questa piattaforma opera con significative economie di scala¹⁸¹. Le trattative di Astra con i governi regionali mostrano che essa avrebbe offerto riduzioni di prezzo significative se più regioni avessero stipulato un contratto congiunto. Dalla conduzione di una gara d'appalto nazionale si sarebbero potute attendere ulteriori riduzioni di prezzo. Invece, adottando misure decentrate e non armonizzate, talvolta addirittura a livello comunale, una tecnologia con tali economie di scala era già posta in una situazione di svantaggio considerevole. Pertanto, l'importo complessivo dell'aiuto statale necessario a fornire servizi di televisione digitale alle famiglie nella zona II è aumentato. Benché spetti alla Spagna decidere sulla propria organizzazione amministrativa, nell'offrire un finanziamento del governo centrale il governo spagnolo avrebbe potuto, anziché insistere sull'impiego della TDT, quanto meno incoraggiare le comunità autonome a prendere in considerazione nelle loro gare d'appalto i possibili risparmi sui costi che si sarebbero potuti conseguire da determinate piattaforme.

In conclusione, la Commissione considera che la misura in esame non abbia rispettato il principio di neutralità tecnologica. Come spiegato in precedenza, la misura non è proporzionale e non è uno strumento appropriato per assicurare la copertura di canali in chiaro ai residenti della zona II. La conclusione secondo cui la misura non rispettava il principio di neutralità tecnologica è stata confermata dalle sentenze nelle cause T-462/13182, T-465/13¹⁸³, T-487/13¹⁸⁴, T-541/13¹⁸⁵ e T-461/13186, confermate dalla Corte nelle cause riunite da C-66/16 P a C-69/16 P e nella causa C-81/16 P.

Quanto al finanziamento concesso per lo sfruttamento e la manutenzione delle reti sovvenzionate dopo il completamento della digitalizzazione e fino al periodo indicato nella sezione 2.3 (ossia fino alla modifica delle misure in esame), essendo accessorio all'aiuto per l'installazione, non può essere considerato tecnologicamente neutrale. È stato destinato alla conservazione dei centri che trasmettono un segnale tramite piattaforme terrestri. Anche tale aiuto è pertanto incompatibile.

Si conclude che la misura oggetto dell'indagine, compreso l'aiuto in corso, non è uno strumento appropriato, necessario e proporzionato per porre rimedio al fallimento del mercato constatato.

L'eccezione contemplata dall'articolo 106, paragrafo 2, applicabile alla compensazione statale per i costi relativi alla prestazione di un servizio pubblico non può essere invocata né in questo caso in generale né nel caso specifico del Paese Basco. La Commissione reputa che le autorità nazionali (o regionali) debbano definire con chiarezza il servizio di interesse economico generale e affidarlo a una determinata impresa. Come risulta dai considerando da 198 a 204, si ritiene che le autorità spagnole e basche non abbiano definito chiaramente lo sfruttamento di una piattaforma terrestre quale servizio pubblico. Tale conclusione è stata confermata dal Tribunale nelle cause T-462/13187, T-465/13¹⁸⁸, T-487/13¹⁸⁹, T-541/13¹⁹⁰ e T-461/13191. Inoltre, la Corte ha confermato tali sentenze nelle cause riunite da C-66/16 P a C-69/16¹⁹² e nella causa C-81/16193.

Abertis suggerisce che l'installazione della rete di radiodiffusione terrestre nella zona II sia stata finanziata quasi esclusivamente dalle regioni spagnole grazie a fondi pubblici sulla base della legislazione risalente al 1982, ossia prima della data di adesione della Spagna alla Comunità economica europea nel 1986. Pertanto, secondo Abertis, il regime potrebbe essere considerato parte del finanziamento pubblico in corso per lo sfruttamento delle reti terrestri locali e potrebbe pertanto essere considerato aiuto esistente.

Sebbene il finanziamento dell'estensione della rete terrestre sia indubbiamente cominciato agli inizi degli anni ottanta, a quel tempo non c'erano emittenti private sul mercato. L'ampliamento dell'infrastruttura serviva pertanto unicamente a soddisfare le esigenze dell'emittente pubblica che, in ogni caso, aveva l'obbligo di fornire il suo segnale alla maggioranza della popolazione. Inoltre, all'epoca la televisione terrestre era l'unica piattaforma per trasmettere il segnale televisivo in Spagna. Di conseguenza, l'estensione dell'unica rete disponibile non creava una distorsione della concorrenza con altre piattaforme.

Da allora la legislazione e la tecnologia si sono evolute, dando luogo a nuove piattaforme di radiodiffusione e a nuovi operatori di mercato, in particolare emittenti private. Dal momento che il beneficiario e le circostanze generali del finanziamento pubblico sono mutate nella sostanza, la misura in esame non può essere considerata come una modifica di natura puramente formale o amministrativa. Si tratta piuttosto di una modifica che incide sulla sostanza stessa del regime iniziale e che pertanto deve essere considerata come un nuovo regime di aiuti¹⁹⁴. In ogni caso, la migrazione dalla televisione analogica a quella digitale è divenuta possibile solo grazie ai recenti progressi tecnologici ed è pertanto un nuovo fenomeno. Le autorità spagnole avrebbero pertanto dovuto notificare questo nuovo aiuto.

Si ritiene che il finanziamento concesso dalla Spagna (compreso l'aiuto erogato dalle comunità autonome spagnole e dagli enti locali) agli operatori di rete terrestre per l'aggiornamento e la digitalizzazione della loro rete per offrire canali televisivi in chiaro nella zona II costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, TFUE. L'aiuto non è compatibile con il mercato comune, poiché il criterio della neutralità tecnologica non è stato soddisfatto. Inoltre, l'aiuto non è stato notificato alla Commissione¹⁹⁵ come impone l'articolo 108, paragrafo 3, TFUE ed è stato concesso illegalmente senza l'autorizzazione della Commissione. Deve pertanto essere recuperato dagli operatori di rete terrestre.

Inoltre, la Commissione ritiene che sia incompatibile anche l'aiuto per lo sfruttamento e la manutenzione della rete digitalizzata concesso senza indire gare o in seguito a gare d'appalto tecnologicamente non neutrali, fino al periodo indicato nella sezione 2.3 (ovvero fino al momento in cui il regime in esame è stato modificato). Neanche questo aiuto è stato notificato alla Commissione come impone l'articolo 108, paragrafo 3, TFUE ed è stato concesso illegalmente senza l'autorizzazione della Commissione.

Qualsiasi aiuto di Stato futuro per lo sfruttamento e la manutenzione deve essere notificato e deve rispettare il principio della neutralità tecnologica.

Conformemente al trattato sul funzionamento dell'Unione europea e alla giurisprudenza consolidata del Tribunale e della Corte di giustizia, la Commissione è competente per decidere che lo Stato in questione debba abolire o modificare tale aiuto qualora abbia accertato la sua incompatibilità con il mercato interno¹⁹⁶. In diverse occasioni la Corte ha inoltre statuito che l'obbligo per uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione ha dichiarato incompatibile con il mercato interno mira al ripristino della situazione preesistente¹⁹⁷.

In questo contesto, la Corte ha stabilito che tale obiettivo è conseguito una volta che il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi mediante l'aiuto illegale, perdendo così il vantaggio di cui aveva fruito rispetto ai concorrenti, ed è ripristinata la situazione precedente alla corresponsione dell'aiuto¹⁹⁸.

Conformemente a tale giurisprudenza, l'articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 stabilisce che «[nel] caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario».

Pertanto, poiché il finanziamento per la digitalizzazione della piattaforma terrestre e la manutenzione e lo sfruttamento successivi è stato concesso in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, e deve essere considerato un aiuto illegale e incompatibile, deve essere recuperato al fine di ripristinare la situazione esistente prima della concessione dell'aiuto. Il recupero deve coprire il periodo compreso tra la data in cui è stato creato il vantaggio per il beneficiario e il recupero effettivo. L'importo da recuperare è maggiorato degli interessi fino al recupero effettivo, da calcolare conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione¹⁹⁹.

Gli operatori di piattaforma sono beneficiari diretti laddove ricevano direttamente dei fondi per l'ammodernamento e l'estensione delle loro reti e per lo sfruttamento e la manutenzione. Qualora l'aiuto sia stato erogato a imprese pubbliche che in seguito hanno indetto gare d'appalto per l'estensione della copertura, l'operatore di piattaforma selezionato è considerato il beneficiario indiretto. L'aiuto illegale e incompatibile deve essere recuperato presso gli operatori di piattaforma che siano beneficiari diretti o indiretti.

Per essere tecnologicamente neutrale, una gara deve soddisfare le due seguenti condizioni cumulative: i) che il bando di gara faccia esplicito riferimento all'estensione della copertura della televisione digitale (e non della televisione digitale terrestre) e ii) che le specifiche tecniche supportino tecnologie diverse da quelle terrestri. Una gara non può essere considerata tecnologicamente neutrale se le sue specifiche tecniche richiedono l'acquisto o l'uso di apparecchiature per la trasmissione o il trasporto del segnale televisivo digitale terrestre.

Nei casi in cui l'aiuto illegale è stato concesso in esito a una gara d'appalto tecnologicamente non neutrale, lo Stato membro deve classificare tali gare nella categoria di forniture di apparecchiature di telecomunicazione o estensione della copertura, conformemente alle condizioni di seguito specificate.

Le gare d'appalto per l'estensione della copertura affidano all'impresa aggiudicataria l'incarico di fornire (e anche costruire) una rete TDT operativa. A tal fine, nei compiti imprescindibili rientrano la progettazione e la realizzazione ingegneristica della rete, il trasporto del segnale, l'installazione della rete e la fornitura delle apparecchiature necessarie. Le gare d'appalto per l'estensione della copertura comprendono anche i casi in cui avviene la fornitura di apparecchiature e l'operatore di rete ha il diritto di gestirle, utilizzarle o sfruttarle, indipendentemente dalla proprietà dell'apparecchiatura. Inoltre, le gare d'appalto per l'estensione della copertura spesso includono contratti accessori relativi alla digitalizzazione dei centri di trasmissione o alla costruzione di nuovi centri di trasmissione (ad esempio locali, lavori di ammodernamento, fornitura di energia, «manutenzione rigorosa», contratti di locazione o studi sulla sicurezza e la salute).

Nelle gare d'appalto destinate alla fornitura di apparecchiature, l'impresa aggiudicataria deve fornire le apparecchiature necessarie all'ammodernamento della rete. A tal fine, nei compiti imprescindibili rientrano la fornitura, l'installazione e l'attivazione delle apparecchiature, nonché la formazione del personale. Per queste gare d'appalto destinate alla fornitura di apparecchiature non è richiesto alcun recupero. In altri termini: i semplici fornitori di apparecchiature non sono tenuti a rimborsare l'aiuto. Tuttavia, qualora una gara d'appalto comporti la digitalizzazione di una rete terrestre esistente, compresa, se del caso, la fornitura di apparecchiature gestite, utilizzate o sfruttate da un operatore di rete, l'aiuto deve essere recuperato presso detto operatore, dal momento che tale gara deve essere qualificata come gara d'appalto per l'estensione della copertura.

Una volta classificate le gare d'appalto per l'estensione della copertura, la Spagna deve recuperare l'aiuto concesso in virtù di una gara non tecnologicamente neutrale. La Spagna trasmetterà alla Commissione i documenti di gara pertinenti, qualora ritenga che altri appalti, oltre a quelli che la Commissione stessa reputa tecnologicamente neutrali, soddisfino le due condizioni. Esempio Tra le gare esaminate dalla Commissione, si cita quella organizzata dalla Comunità autonoma di Estremadura a titolo di esempio quale gara tecnologicamente non neutrale per l'estensione della copertura²⁰⁰. Sebbene il titolo della gara faccia riferimento soltanto alla fornitura delle apparecchiature, l'oggetto dell'appalto comprendeva in realtà la progettazione e l'installazione della rete²⁰¹. Il capitolato della gara fa sì che essa non sia tecnologicamente neutrale²⁰², nonostante l'inserimento di una clausola che a prima vista sembra una clausola di neutralità tecnologica²⁰³. Un altro esempio di gara d'appalto tecnologicamente non neutrale per l'estensione della copertura è quella organizzata dall'impresa pubblica Agencia de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (AICCM) nella Comunità autonoma di Madrid²⁰⁴. In questo caso, sia il titolo sia i contenuti della gara indicano che essa verte sull'estensione della copertura²⁰⁵ indirizzata unicamente alla piattaforma terrestre²⁰⁶.

Le gare d'appalto devono essere classificate non solo in base al titolo, ma soprattutto in funzione dei contenuti, in quanto il titolo da solo non consente di definirne con chiarezza l'ambito di applicazione.

L'aiuto concesso in esito a gare d'appalto non neutrali per l'estensione della copertura verrà quindi recuperato.

Si riportano di seguito le diverse categorie di beneficiari dell'aiuto. Sulla base delle informazioni ricevute dalla Spagna, si riportano in tabelle le comunità autonome e le categorie di aiuto approssimate. Non avendo fornito informazioni complete sui beneficiari dell'aiuto, la Spagna deve classificarli nelle diverse categorie indicate e fornire alla Commissione i relativi elementi di prova. Come evidenziato nel considerando 233, il regime così come concepito è discriminatorio.

Peraltro, la maggior parte delle gare d'appalto per l'estensione della copertura esaminate dalla Commissione sono state considerate non conformi al principio di neutralità tecnologica. Ciònonostante, la Commissione ha altresì dimostrato che non si possa escludere il fatto che in determinati casi eccezionali la gara d'appalto sia stata tecnologicamente neutrale.

Le autorità spagnole dovranno pertanto segnalare, documentando con prove sufficienti, le gare d'appalto specifiche tecnologicamente neutrali, sulla base delle condizioni precisate nel considerando 294.

Qualora le comunità autonome abbiano indetto gare d'appalto non neutrali per l'estensione della copertura, come nel caso dell’Estremadura indicato nel precedente esempio, gli aggiudicatari di tali gare sono beneficiari diretti dell'aiuto illegale soggetto a recupero. L'importo da recuperare è pari all'intero ammontare di fondi che gli aggiudicatari delle gare d'appalto hanno percepito per l'estensione della copertura e, se del caso, tutti gli eventuali servizi accessori (ad esempio locali, lavori di ammodernamento, fornitura di energia, ecc.). Al fine di evitare qualsiasi dubbio, nei casi in cui la stessa infrastruttura o i medesimi servizi servano o siano serviti per trasmettere sia canali privati nella zona II sia canali pubblici nella zona I, le autorità spagnole non devono escludere il recupero a causa del duplice uso dell'infrastruttura o del servizio, bensì determinare la spesa proporzionale relativa alla zona II e recuperare gli aiuti corrispondenti. Sulla base delle informazioni ricevute dalla Spagna, la Commissione ha constatato che (quanto meno) le comunità autonome di Andalusia, Estremadura, Murcia, La Rioja e Valencia hanno condotto gare non neutrali per l'estensione della copertura.

Nei casi in cui è stato concesso un aiuto illegale per l'ammodernamento della rete terrestre a comuni che operavano come operatori di rete, i comuni sono beneficiari diretti dell'aiuto. L'importo da recuperare è pari all'intero ammontare che i comuni hanno percepito dalle autorità centrali e regionali per l'estensione della copertura della rispettiva rete. Sulla base delle informazioni provenienti dalla Spagna, la Commissione ha constatato che questo vale quanto meno per i comuni ubicati nelle comunità autonome di Andalusia, Canarie e Murcia (elenco non esaustivo). Se il comune ha stipulato un contratto per l'estensione della copertura, compresa la fornitura delle apparecchiature necessarie, con un'impresa che è un operatore di rete, il beneficiario dell'aiuto è l'operatore di rete e l'importo da recuperare è l'importo totale dei fondi pubblici ricevuti da tale operatore.

In Murcia, grazie ai fondi provenienti dalla regione e dal MITyC, i comuni hanno organizzato la quasi totalità delle 143 gare d'appalto individuate. Queste rientrerebbero nella categoria in esame purché le gare non siano state aggiudicate a operatori di rete e non siano aiuti de minimis.

Nei casi delle comunità autonome in cui sia stata un'impresa pubblica in funzione di operatore di rete a realizzare l'estensione della copertura della rete, tale impresa è considerata beneficiario diretto ed è soggetta a recupero. Secondo le constatazioni della Commissione, in questa categoria ricadono le seguenti imprese: Aragón Telecom, Gestión de Infraestructuras Públicas de Telecomunicaciones del Principado de Asturias, S.A., Multimedia de les Illes Balears S.A., Instituto Tecnológico de Canarias, Sociedad Regional de Cantabria I+D+I (IDICAN), Fundación Centro Tecnológico en Logística Integral de Cantabria (CTL), Promoción de Viviendas, Infraestructuras y Logística, S.A en Castilla y León (Provilsa), Redes de Telecomunicación Galegas Retegal, S.A. (Retegal), Obras Publicas y Telecomunicaciones de Navarra, S.A. (Opnatel), Itelazpi S.A., Centre de Telecomunicaciones i Tecnologies de la Informació (CTTI) in Catalogna e Agencia de Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (AICCM). L'importo da recuperare è pari all'intero importo dei fondi ricevuti dalle autorità per l'estensione della copertura.

In questi casi, tuttavia, non si esclude che le imprese pubbliche in parte abbiano realizzato l'estensione direttamente e in parte l'abbiano demandata a un operatore di rete mediante gara d'appalto. In quest'ultima evenienza l'aiuto illegale è stato di fatto trasferito alle imprese aggiudicatarie dell'appalto, che sono quindi beneficiarie effettive, ancorché indirette, dell'aiuto. Pertanto, al fine di evitare la duplicazione del recupero, l'aiuto illegale deve essere recuperato presso i beneficiari effettivi, ossia a) l'impresa pubblica per l'importo ricevuto per l'estensione al netto dei fondi trasferiti agli operatori di rete in esito a gare d'appalto tecnologicamente non neutrali per l'estensione della copertura e b) gli operatori di rete per gli importi aggiudicati in esito a gare d'appalto tecnologicamente non neutrali per l'estensione della copertura indette dall'impresa pubblica interessata.

Nel caso di Madrid, in cui una gara d'appalto indetta dall'impresa pubblica (AICCM) è stata addotta dalla Commissione come esempio di gara tecnologicamente non neutrale per l'estensione della copertura (cfr. considerando 294), l'importo di 3622744 EUR concesso all'impresa appaltatrice, Retevisión S.A., deve essere interamente recuperato presso Retevisión, in quanto aggiudicataria di una gara non neutrale, e dedotto dall'importo da recuperare presso AICCM, l'impresa pubblica che costituisce il beneficiario diretto²⁰⁸.

Quanto all'aiuto per la manutenzione e lo sfruttamento delle reti TDT, la Commissione ritiene che gli operatori di tali reti siano i beneficiari degli aiuti per la manutenzione e lo sfruttamento. L'aiuto deve essere quindi recuperato presso detti operatori di rete.

Nei casi in cui i singoli beneficiari abbiano ricevuto finanziamenti non superiori alle soglie specificate nel regolamento (CE) n. 1998/2006209, tale finanziamento non è considerato aiuto di Stato se tutte le condizioni previste da tale regolamento sono soddisfatte e non è pertanto soggetto a recupero.

Il recupero va effettuato dalla data in cui è sorto il vantaggio per il beneficiario, ossia quando l'aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario, ed è fruttifero di interessi fino al suo recupero effettivo.

Va osservato che, come indicato nel considerando 9, in seguito all'adozione della decisione del 2013, la Commissione ha concesso alla Spagna, fino al 31 ottobre 2014, di organizzare gare tecnologicamente neutrali, a condizione che tutte le comunità autonome organizzassero tali gare in tempo utile. Tuttavia, tale condizione non è stata soddisfatta e il periodo transitorio di cui sopra è pertanto irrilevante ai fini del recupero: la Spagna deve recuperare gli aiuti illegali concessi tra il 19 giugno 2013 e il 31 ottobre 2014.

La Commissione conclude che il Regno di Spagna ha dato esecuzione illegalmente all'aiuto destinato agli operatori della piattaforma televisiva terrestre per l'estensione della copertura della televisione digitale terrestre in zone remote e meno urbanizzate della Spagna in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, TFUE. L'aiuto, comprensivo dell'aiuto (in corso) per lo sfruttamento e la manutenzione, deve essere recuperato presso gli operatori di piattaforma che sono beneficiari diretti o indiretti. Fra questi rientrano gli enti locali laddove agiscono in funzione di operatori di piattaforma,