Decisione (UE) 2025/2655 del Consiglio del 16 dicembre 2025 relativa alla firma, a nome dell’Unione, della Convenzione che istituisce una Commissione internazionale per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 212, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 5,

vista la proposta della Commissione europea,

A seguito dell’inizio della guerra di aggressione non provocata e ingiustificata condotta dalla Federazione russa nei confronti dell’Ucraina, nelle conclusioni del 24 febbraio 2022 il Consiglio europeo ha condannato con la massima fermezza l’aggressione militare della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina, affermando che la responsabilità di questa aggressione e di tutte le distruzioni e perdite di vite umane che ne risultano ricade interamente sulla Federazione russa, che sarà chiamata a rispondere delle sue azioni.

Il 14 novembre 2022 l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha adottato la risoluzione A/RES/ES-11/5, nella quale ha riconosciuto che la Federazione russa deve essere chiamata a rispondere di ogni violazione del diritto internazionale in o nei confronti dell’Ucraina. Ha inoltre riconosciuto che la Federazione russa deve sopportare le conseguenze giuridiche di tutti i suoi atti illeciti sul piano internazionale, in particolare la riparazione del pregiudizio causato da tali atti, compreso il risarcimento dei danni. In tale contesto, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha riconosciuto la necessità di istituire, in cooperazione con l’Ucraina, un meccanismo internazionale per il risarcimento dei danni, delle perdite o delle lesioni derivanti dagli atti illeciti a livello internazionale della Federazione russa in Ucraina o contro di essa. A tal fine, l’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha raccomandato la creazione di un Registro internazionale dei danni che funga da raccolta, in forma documentale, delle prove e delle informazioni relative alle richieste di risarcimento per i danni, le perdite o le lesioni causati a tutte le persone fisiche e giuridiche interessate nonché allo Stato dell’Ucraina, arrecati dagli atti illeciti a livello internazionale della Federazione russa in Ucraina o contro di essa, e che serva anche per la promozione e il coordinamento della raccolta di prove.

Il 12 maggio 2023 il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ha adottato la risoluzione CM/Res(2023)3, che istituisce l’Accordo parziale allargato sul Registro dei danni causati dall’aggressione da parte della Federazione russa nei confronti dell’Ucraina. Come indicato in tale risoluzione, l’istituzione di un Registro dei danni costituisce un primo passo nella creazione di un meccanismo internazionale di risarcimento, che può comprendere una Commissione per le richieste di risarcimento e un fondo di risarcimento. Di conseguenza, la risoluzione CM/Res (2023)3 riconosce che il Registro dei danni, compresa la sua piattaforma digitale con tutti i dati relativi alle richieste di risarcimento e alle prove ivi raccolte, è inteso a costituire parte integrante del meccanismo di risarcimento che deve essere istituito da uno strumento internazionale distinto in cooperazione con l’Ucraina e con le organizzazioni e gli organismi internazionali rilevanti.

Dopo aver aderito al Registro dei danni in qualità di membro fondatore associato l’11 maggio 2023, l’Unione ha cambiato il proprio status in partecipante a pieno titolo il 22 luglio 2024.

Il 29 febbraio 2024 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno adottato il regolamento (UE) 2024/792 che istituisce lo strumento per l’Ucraina¹, che prevede il finanziamento di iniziative e organismi coinvolti nella promozione e nell’applicazione della giustizia internazionale in Ucraina. Ciò comprende, tra l’altro, il contributo finanziario dell’Unione al Registro dei danni.

Nel 2024 l’Ufficio del presidente dell’Ucraina, il Ministero degli Affari esteri dell’Ucraina, il Ministero degli Affari esteri del Regno dei Paesi Bassi e il Registro dei danni per l’Ucraina hanno invitato gli Stati che hanno sostenuto l’adozione della risoluzione A/RES/ES-11/5 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite alle riunioni preparatorie relative a uno strumento internazionale volto a istituire una Commissione per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina all’Aia.

Il 17 marzo 2025 il Consiglio ha adottato la decisione (UE) 2025/7022 che autorizza la Commissione europea a partecipare, a nome dell’Unione, ai negoziati per uno strumento internazionale che istituisce una Commissione internazionale per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina.

Tra marzo e settembre 2025 circa 55 delegazioni, tra cui l’Unione europea e tutti i suoi Stati membri, hanno partecipato a quattro cicli di negoziati all’Aia. I primi tre cicli si sono svolti nel quadro del comitato intergovernativo di negoziato su un trattato internazionale volto a istituire una Commissione per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina (Intergovernmental Negotiation Committee - «INC»), che ha proceduto a uno scambio di opinioni sul progetto di trattato, ha completato diverse letture del testo e ne ha prodotto successive versioni rivedute.

Durante il terzo ciclo di negoziati del luglio 2025, l’INC ha deciso di sviluppare lo strumento internazionale volto a istituire una Commissione per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina quale Convenzione del Consiglio d’Europa («progetto di Convenzione») aperta anche a Stati Parti non membri del Consiglio d’Europa e all’Unione europea. Pertanto, il quarto ciclo di negoziati si è svolto nel quadro della prima riunione del comitato ad hoc sull’istituzione di una Commissione internazionale per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina sotto l’egida del Consiglio d’Europa. I lavori dell’INC sono stati successivamente trasferiti, e sono proseguiti, nel quadro di tale comitato ad hoc, che ha ulteriormente esaminato e approvato in via provvisoria il progetto di Convenzione, il regolamento interno della conferenza diplomatica per l’adozione del progetto di Convenzione, il progetto di risoluzione che stabilisce le disposizioni necessarie per l’avvio delle attività della Commissione per le richieste di risarcimento e l’adempimento del suo mandato, e il progetto di Atto finale da adottare in occasione di una conferenza diplomatica che si terrà all’Aia il 16 dicembre 2025. Acclusi all’Atto finale vi saranno la Convenzione, la risoluzione e il verbale di riunione della conferenza diplomatica.

Il 22 ottobre 2025 il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ha adottato in via provvisoria il progetto di Convenzione in vista della sua adozione e apertura alla firma in occasione della conferenza diplomatica di cui al considerando 9.

Nel progetto di Convenzione si considera che la Commissione internazionale per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina costituisca la seconda componente del meccanismo internazionale di risarcimento, che succede al Registro dei danni per l’Ucraina, i cui lavori saranno trasferiti alla Commissione per le richieste di risarcimento il prima possibile dopo l’istituzione di quest’ultima. Il progetto di Convenzione riconosce inoltre che la Commissione internazionale per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina può includere, come terza componente, un futuro fondo di risarcimento per i danni, le perdite o le lesioni causati dagli atti illeciti a livello internazionale della Federazione russa in Ucraina o contro di essa.

A norma dell’articolo 30 del progetto di Convenzione, la Convenzione è aperta alla firma di tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa, dell’Unione europea, di qualsiasi altro Stato che abbia partecipato alla conferenza diplomatica di cui al considerando 9 e di qualsiasi altro Stato che abbia votato a favore della risoluzione A/RES/ES-11/5 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.

L’Unione è fermamente determinata a garantire che la Federazione russa sopporti le conseguenze giuridiche dei suoi atti illeciti sul piano internazionale contro l’Ucraina, compreso l’obbligo di riparazione di ogni danno, perdita e lesione causati da tali atti. È pertanto opportuno che l’Unione firmi la Convenzione che istituisce la Commissione internazionale per le richieste di risarcimento a favore dell’Ucraina e l’Atto finale nonché approvi l’adozione della risoluzione che stabilisce le disposizioni necessarie per l’avvio delle attività della Commissione per le richieste di risarcimento e l’adempimento del suo mandato.

È possibile che la conferenza diplomatica apporti modifiche formali o di lieve entità ai testi della Convenzione, dell’Atto finale o della risoluzione. A condizione che tali modifiche non alterino la sostanza dei testi, la Commissione dovrebbe essere autorizzata ad approvarle a nome dell’Unione, senza un’ulteriore decisione del Consiglio,