Direttiva 2009/119/CE del Consiglio del 14 settembre 2009 che stabilisce l’obbligo per gli Stati membri di mantenere un livello minimo di scorte di petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 100,

vista la proposta della Commissione,

visto il parere del Parlamento europeo¹,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo²,

previa consultazione del garante europeo della protezione dei dati³,

L’approvvigionamento di petrolio greggio e di prodotti petroliferi da parte della Comunità continua a rivestire un’importanza notevole, soprattutto per quanto riguarda il settore dei trasporti e l’industria chimica.

La concentrazione crescente della produzione, il calo delle riserve petrolifere come pure l’aumento del consumo di prodotti petroliferi a livello mondiale sono tutti elementi che contribuiscono ad aumentare i rischi di difficoltà di approvvigionamento.

Il Consiglio europeo, nel suo piano d’azione (2007-2009), dal titolo «Politica energetica per l’Europa», ha sottolineato la necessità di migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento per l’Unione europea nel suo insieme e per ciascuno Stato membro prevedendo, tra l’altro, una revisione dei meccanismi in materia di riserve petrolifere dell’Unione, soprattutto con riguardo alla disponibilità in caso di crisi.

Tale obiettivo presuppone, tra l’altro, che si operi un ravvicinamento tra il sistema comunitario e quello previsto dall’Agenzia internazionale per l’energia (AIE).

A norma della direttiva 2006/67/CE del Consiglio, del 24 luglio 2006, che stabilisce l’obbligo per gli Stati membri di mantenere un livello minimo di scorte di petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi⁴, la valutazione delle scorte viene effettuata sulla base del consumo interno giornaliero medio registrato nell’anno civile precedente. Per contro, gli obblighi di stoccaggio imposti dall’accordo relativo a un programma internazionale per l’energia del 18 novembre 1974 («accordo AIE») sono valutati sulla base delle importazioni nette di petrolio e di prodotti petroliferi. Per questi motivi e a causa di altre differenze nella metodologia, è opportuno adeguare i metodi di calcolo relativi agli obblighi di stoccaggio e di valutazione delle scorte di sicurezza comunitarie al fine di ravvicinarli a quelli utilizzati nell’ambito dell’applicazione dell’accordo AIE, nonostante il fatto che i metodi di calcolo dell’AIE potrebbero dover essere valutati alla luce dei miglioramenti tecnologici degli ultimi decenni e che gli Stati che non aderiscono all’AIE che dipendono completamente dalle importazioni potrebbero aver bisogno di un periodo più lungo per adeguare i loro obblighi di stoccaggio. Ulteriori modifiche alle modalità e ai metodi di calcolo del livello delle scorte possono dimostrarsi necessarie e utili per aumentare ulteriormente la coerenza con la prassi AIE, ad esempio anche in ordine a modifiche da cui deriva per alcuni Stati membri un ribasso della percentuale di riduzione del 10 % applicata al calcolo delle scorte, che consentirebbe un trattamento diverso delle scorte di nafta o che consentirebbe di contabilizzare le scorte detenute a bordo di navi cisterne nelle acque territoriali di uno Stato membro.

Una produzione interna di petrolio può contribuire di per sé alla sicurezza dell’approvvigionamento e potrebbe pertanto giustificare il fatto che gli Stati membri produttori di petrolio detengano scorte inferiori a quelle di altri Stati membri. Una siffatta deroga non potrebbe tuttavia determinare un cambiamento sostanziale degli obblighi di stoccaggio rispetto a quelli applicabili a norma della direttiva 2006/67/CE. Ne consegue pertanto che gli obblighi di stoccaggio di taluni Stati membri dovrebbero essere fissati sulla base del consumo interno di petrolio e non sulla base delle importazioni.

Le conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Bruxelles dell’8 e 9 marzo 2007 segnalano la crescente importanza e urgenza dell’attuazione da parte della Comunità di una politica energetica integrata, che combini l’azione a livello europeo con quella a livello degli Stati membri. È pertanto essenziale garantire una maggiore convergenza delle norme previste dai meccanismi di stoccaggio in atto nei diversi Stati membri.

La disponibilità di scorte petrolifere e la salvaguardia dell’approvvigionamento di energia costituiscono elementi essenziali della sicurezza pubblica degli Stati membri e della Comunità. L’esistenza di organismi centrali di stoccaggio (OCS) nella Comunità contribuisce al raggiungimento di questi obiettivi. Per permettere agli Stati membri interessati un uso ottimale della legislazione nazionale allo scopo di definire lo statuto dei rispettivi OCS, contenendo nel contempo l’onere finanziario a carico dei consumatori finali risultante da tali attività di stoccaggio, è sufficiente escludere scopi di lucro con riguardo alle scorte, al contempo consentendo che le riserve petrolifere siano detenute in qualsiasi luogo della Comunità e da parte di qualsiasi OCS all’uopo previsto.

Dati gli obiettivi della legislazione comunitaria in materia di scorte petrolifere e le eventuali preoccupazioni concernenti la sicurezza espresse da alcuni Stati membri, nonché l’auspicio di aumentare il rigore e la trasparenza dei meccanismi di solidarietà tra gli Stati membri, è necessario concentrare il più possibile l’attività degli OCS nei rispettivi territori nazionali.

Le scorte petrolifere dovrebbero poter essere detenute in qualsiasi luogo della Comunità, purché si tenga in debito conto l’accessibilità fisica. Di conseguenza, è opportuno che gli operatori economici cui incombono obblighi di stoccaggio possano liberarsi degli stessi delegandoli ad altri operatori economici o a uno qualsiasi degli OCS. Inoltre, se tali obblighi possono essere delegati a un OCS liberamente scelto sul territorio della Comunità dietro versamento di un importo limitato al costo dei servizi forniti, il rischio di pratiche discriminatorie su scala nazionale sarebbe ridotto. Il diritto di delega di un operatore economico non dovrebbe implicare per alcun soggetto l’obbligo di accettare la delega, salvo quanto diversamente previsto dalla presente direttiva. Quando gli Stati membri decidono di limitare i diritti di delega degli operatori, essi dovrebbero assicurare che agli operatori sia garantito il diritto di delegare una percentuale minima del loro obbligo; tali Stati membri dovrebbero pertanto assicurare che il loro OCS accetterà la delega dell’obbligo di stoccaggio con riferimento alla quantità necessaria a garantire tale percentuale minima per il diritto di delega degli operatori economici.

È opportuno che gli Stati membri garantiscano la disponibilità assoluta di tutte le scorte detenute a norma della legislazione comunitaria. Per garantire tale disponibilità, il diritto di proprietà di tali scorte non dovrebbe essere soggetto ad alcuna restrizione o limitazione che potrebbe impedirne l’uso in caso di interruzioni dell’approvvigionamento di petrolio. È opportuno non tenere conto dei prodotti petroliferi di proprietà delle imprese esposte a rischi sostanziali di procedimenti esecutivi nei confronti delle loro attività. Quando un obbligo di stoccaggio è imposto agli operatori, l’avvio di una procedura di fallimento o di concordato potrebbe essere considerato come rivelatore dell’esistenza di un tale rischio.

Affinché gli Stati membri possano reagire con rapidità a casi di particolare urgenza o a crisi locali potrebbe essere opportuno consentire loro di usare parte delle loro scorte in tali situazioni. Non rientrerebbero in tali casi di urgenza o crisi locali situazioni derivanti dall’andamento del prezzo del petrolio greggio e dei prodotti petroliferi; potrebbero invece rientrarvi le interruzioni nell’approvvigionamento del gas naturale che implicano il ricorso a un altro combustibile, ossia l’uso di petrolio greggio o di prodotti petroliferi come combustibile per la produzione di energia.

Considerando le necessità connesse alla definizione di politiche di emergenza, al raggiungimento di una convergenza delle norme assicurate dai meccanismi nazionali di stoccaggio e alla garanzia di una migliore visibilità dei livelli delle scorte, soprattutto in caso di crisi, è opportuno che gli Stati membri e la Comunità dispongano dei mezzi per rafforzare i controlli su tali scorte. Le scorte detenute ai sensi di accordi bilaterali o i diritti contrattuali di acquistare determinati volumi di scorte («biglietti») che soddisfano gli obblighi stabiliti dalla presente direttiva dovrebbero rappresentare utili strumenti compatibili con questo obiettivo di maggiore convergenza.

Il fatto che una parte consistente di tali scorte sia di proprietà degli Stati membri o degli OCS istituiti dalle diverse autorità nazionali dovrebbe consentire di aumentare i livelli di controllo e trasparenza, quantomeno su tale parte delle scorte.

Al fine di migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento nella Comunità, le scorte, dette «scorte specifiche», acquisite in proprietà dagli Stati membri o dagli OCS e costituite sulla base di decisioni adottate dagli Stati membri dovrebbero corrispondere alle effettive necessità in caso di crisi. È inoltre opportuno che queste scorte godano di uno statuto giuridico proprio che ne garantisca la disponibilità assoluta in caso di crisi. A tale fine, gli Stati membri interessati dovrebbero assicurare l’adozione delle misure necessarie per tutelare in maniera incondizionata tali scorte da qualsiasi misura di esecuzione forzata.

In questa fase, i volumi che gli OCS o gli Stati membri dovrebbero acquisire dovrebbero essere fissati, in modo indipendente e su base volontaria, da ciascuno degli Stati membri interessati.

Data la necessità di aumentare i livelli di controllo e di trasparenza, è opportuno sottoporre a obblighi di controllo più rigorosi le scorte di sicurezza diverse dalle scorte specifiche e, in alcuni casi, imporre agli Stati membri di comunicare le misure che disciplinano la disponibilità delle scorte di sicurezza e le eventuali modifiche delle disposizioni relative al loro mantenimento.

Potrebbero essere ammesse fluttuazioni nel volume delle scorte specifiche dovute a operazioni di sostituzione delle singole scorte al fine di consentire operazioni necessarie, quali quelle richieste al fine di assicurare la freschezza delle scorte, di garantire il rispetto delle nuove specifiche di un prodotto o di indire nuovi bandi di gara in materia di stoccaggio.

Qualora le scorte di sicurezza e le scorte specifiche siano mescolate ad altre scorte detenute da operatori economici, è opportuno mettere in rilievo la trasparenza dei livelli delle scorte di sicurezza.

La frequenza della compilazione degli inventari delle scorte e i termini entro i quali essi devono essere comunicati, stabiliti dalla direttiva 2006/67/CE, appaiono sfasati rispetto a diversi sistemi di stoccaggio di scorte petrolifere istituiti in altre parti del mondo. In una risoluzione sulle ripercussioni macroeconomiche dell’aumento del prezzo dell’energia, il Parlamento europeo si è dichiarato a favore di un aumento della frequenza delle informazioni.

Allo scopo di evitare il moltiplicarsi di informazioni che gli Stati membri sono tenuti a fornire sulle diverse categorie di prodotti, il regolamento (CE) n. 1099/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2008, relativo alle statistiche dell’energia⁵ dovrebbe servire da riferimento per le differenti categorie di prodotti petroliferi di cui alla presente direttiva.

Al fine di migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento, di fornire informazioni più complete ai mercati, di rassicurare i consumatori sullo stato delle scorte petrolifere e di ottimizzare i mezzi di trasmissione delle informazioni, è opportuno prevedere la possibilità di apportare in una fase successiva modifiche e chiarimenti alle norme per la compilazione e la comunicazione delle rilevazioni statistiche.

Tali obiettivi impongono inoltre di estendere a scorte diverse dalle scorte di sicurezza e dalle scorte specifiche l’obbligo di compilazione e comunicazione delle rilevazioni statistiche, prevedendo la comunicazione di tali rilevazioni con cadenza mensile.

Poiché è possibile che nei resoconti trasmessi alla Commissione si registrino errori o sfasature, le persone impiegate o incaricate dalla Commissione dovrebbero poter controllare lo stato di preparazione alle situazioni d’emergenza e le scorte degli Stati membri. È opportuno fare affidamento sui regimi nazionali degli Stati membri per assicurare che tali controlli possano essere realizzati efficacemente conformemente alle procedure nazionali.

I dati pervenuti o raccolti dovrebbero essere oggetto di un trattamento informatico e statistico complesso. Ciò richiede l’uso di strumenti o procedure integrati. La Commissione dovrebbe poter adottare tutte le misure opportune in questo senso, in particolare per lo sviluppo di nuovi sistemi informatici.

La tutela delle persone in relazione al trattamento dei dati personali da parte degli Stati membri è disciplinata dalla direttiva 95/46/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 ottobre 1995, relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati⁶, mentre la tutela delle persone in relazione al trattamento dei dati personali da parte della Commissione è disciplinata dal regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati⁷. In particolare, tali atti legislativi impongono che il trattamento dei dati personali sia giustificato da un obiettivo legittimo e che i dati a carattere personale raccolti in modo accidentale siano immediatamente distrutti.

I biocarburanti e taluni additivi sono frequentemente miscelati a prodotti petroliferi. Quando essi sono miscelati o destinati a essere miscelati con tali prodotti, dovrebbe essere possibile tenerne conto sia nel calcolo dell’obbligo di stoccaggio che nel calcolo del livello delle scorte detenuto.

È opportuno consentire agli Stati membri interessati di adempiere agli obblighi che potrebbero loro incombere in virtù di una decisione relativa al rilascio di scorte, adottata in applicazione dell’accordo AIE o di misure di esecuzione dello stesso. Una corretta e tempestiva esecuzione delle decisioni dell’AIE è un fattore essenziale per una risposta efficiente ai casi di difficoltà di approvvigionamento. Per garantire ciò, gli Stati membri dovrebbero rilasciare parte delle loro scorte di sicurezza nella misura prevista dalla decisione dell’AIE in questione. La Commissione dovrebbe cooperare strettamente con l’AIE e basare l’azione a livello comunitario sulla metodologia dell’AIE. In particolare, la Commissione dovrebbe essere in grado di raccomandare a tutti gli Stati membri di rilasciare le scorte, ove appropriato, per completare e facilitare l’attuazione della decisione dell’AIE che invita i suoi membri a rilasciare le scorte. È opportuno che gli Stati membri rispondano positivamente a tali raccomandazioni della Commissione nell’interesse di una forte solidarietà e coesione su scala comunitaria tra gli Stati membri che aderiscono all’AIE e quelli che non vi aderiscono, in risposta a un’interruzione dell’approvvigionamento.

La direttiva 73/238/CEE del Consiglio, del 24 luglio 1973, concernente le misure destinate ad attenuare le conseguenze delle difficoltà di approvvigionamento di petrolio greggio e prodotti petroliferi⁸, ha in particolare l’obiettivo di compensare, o quantomeno di attenuare, le conseguenze dannose di eventuali difficoltà, anche temporanee, che abbiano per effetto di ridurre sensibilmente le forniture di petrolio greggio o di prodotti petroliferi, comprese le perturbazioni gravi che tale riduzione potrebbe provocare sull’attività economica della Comunità. È opportuno che la presente direttiva preveda misure analoghe.

La direttiva 73/238/CEE è intesa inoltre a istituire un organo consultivo che faciliti il coordinamento delle misure concrete adottate o previste dagli Stati membri in questo settore. È opportuno che tale organo sia previsto anche dalla presente direttiva. È necessario che ciascuno Stato membro si doti di un piano che possa essere utilizzato in caso di difficoltà di approvvigionamento di petrolio greggio o di prodotti petroliferi. È inoltre opportuno che ciascuno Stato membro adotti disposizioni relative alle misure organizzative che devono essere adottate in caso di crisi.

Poiché la presente direttiva introduce una serie di nuovi meccanismi, l’attuazione e il funzionamento della stessa dovrebbero essere oggetto di riesame.

La presente direttiva sostituisce o riprende tutti gli aspetti trattati dalla decisione 68/416/CEE del Consiglio, del 20 dicembre 1968, concernente la conclusione e l’applicazione degli accordi intergovernativi particolari relativi all’obbligo per gli Stati membri di mantenere un livello minimo di scorte di petrolio greggio e/o di prodotti petroliferi⁹. Pertanto, tale decisione non ha più ragione d’essere.

Poiché l’obiettivo della presente direttiva, segnatamente il mantenimento di un livello elevato di sicurezza dell’approvvigionamento di petrolio nella Comunità mediante meccanismi affidabili e trasparenti basati sulla solidarietà tra Stati membri nel rispetto delle regole del mercato interno e della concorrenza, non può essere realizzato in misura sufficiente dagli Stati membri e può dunque, per la dimensione e gli effetti dell’intervento, essere realizzato meglio a livello comunitario, la Comunità può intervenire, in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

Le misure necessarie per l’esecuzione della presente direttiva dovrebbero essere adottate secondo la decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione¹⁰.

Conformemente al punto 34 dell’accordo interistituzionale «Legiferare meglio», gli Stati membri sono incoraggiati a redigere e a rendere pubblici, nell’interesse proprio e della Comunità, prospetti indicanti, per quanto possibile, la concordanza tra la presente direttiva e i provvedimenti di recepimento.

È opportuno pertanto abrogare le direttive 73/238/CEE e 2006/67/CE, nonché la decisione 68/416/CEE,