Direttiva (UE) 2025/1788 del Consiglio del 24 giugno 2025 relativa alle modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non sono cittadini (rifusione)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 22, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Parlamento europeo¹,

deliberando secondo una procedura legislativa speciale,

Si rendono necessarie varie modifiche della direttiva 93/109/CE del Consiglio². A fini di chiarezza è opportuno procedere alla sua rifusione.

L’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, lettera b), e l’articolo 22, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) conferiscono ai cittadini dell’Unione residenti in uno Stato membro di cui non sono cittadini il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiedono, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato. Tale diritto, sancito anche dall’articolo 39 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea («Carta»), concretizza il principio di uguaglianza e non discriminazione fondata sulla nazionalità stabilito dall’articolo 21 della Carta. Costituisce inoltre un corollario del diritto di circolare e soggiornare liberamente sancito dall’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, lettera a), e dall’articolo 21 TFUE, e dall’articolo 45 della Carta.

Le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo sono stabilite dalla direttiva 93/109/CE.

Nella relazione sulla cittadinanza dell’UE del 2020, la Commissione ha sottolineato l’esigenza di aggiornare, chiarire e rafforzare le norme sull’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo, per assicurare che favoriscano una partecipazione ampia e inclusiva dei cittadini mobili dell’Unione. Alla luce di ciò e tenendo conto dell’esperienza maturata con l’applicazione della direttiva 93/109/CE nel corso di più elezioni successive e dei cambiamenti introdotti dalle modifiche dei trattati, è opportuno aggiornare diverse disposizioni di tale direttiva.

L’articolo 22, paragrafo 2 , TFUE non reca pregiudizio all’articolo 223, paragrafo 1, TFUE, che prevede l’introduzione di una procedura uniforme in tutti gli Stati membri, secondo principi comuni a tutti gli Stati membri, per le elezioni del Parlamento europeo.

Per fare in modo che i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro del quale non sono cittadini («cittadini stranieri dell’Unione») possano esercitare il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante, è opportuno chiarire le condizioni che disciplinano l’iscrizione e la partecipazione a tali elezioni in modo da garantire la parità di trattamento dei cittadini dell’Unione che sono cittadini dello Stato membro interessato e i cittadini stranieri dell’Unione. In particolare, i cittadini dell’Unione che intendono votare e candidarsi alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza dovrebbero ricevere lo stesso trattamento riguardo ai periodi di residenza che devono essere trascorsi per poter esercitare tale diritto e alle prove da presentare per dimostrare il rispetto di tale condizione.

Si deve rispettare la libertà di scelta dei cittadini dell’Unione, quanto allo Stato membro nel quale intendono partecipare alle elezioni del Parlamento europeo, adottando misure adeguate affinché nessuno possa votare più di una volta o candidarsi in più di un paese.

In linea con le norme internazionali ed europee, compresi gli obblighi previsti dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e le disposizioni della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, oltre a riconoscere e rispettare il diritto di voto e di eleggibilità dei cittadini dell’Unione gli Stati membri dovrebbero facilitare l’esercizio dei diritti elettorali eliminando il maggior numero possibile di ostacoli alla partecipazione alle elezioni.

Per facilitare l’esercizio del diritto di voto e di eleggibilità dei cittadini dell’Unione nel paese di residenza, è opportuno che tali cittadini siano iscritti nelle liste elettorali in tempo utile prima della consultazione elettorale. Le formalità da espletare per l’iscrizione dovrebbero essere il più semplici possibile. Al fine di essere iscritti, dovrebbe essere sufficiente, per i cittadini dell’Unione interessati, presentare un documento di identità valido e una dichiarazione formale che comprenda elementi attestanti il loro diritto a partecipare alle elezioni. Una volta iscritti, i cittadini stranieri dell’Unione dovrebbero rimanere inclusi nelle liste elettorali alle stesse condizioni dei cittadini dell’Unione che sono cittadini dello Stato membro interessato, fintantoché soddisfano le condizioni per esercitare il diritto di voto. Ove applicabile, i cittadini dell’Unione dovrebbero poter fornire dati di contatto alle autorità competenti per consentire a queste ultime di tenerli regolarmente informati.

Anche se spetta agli Stati membri stabilire il diritto di voto o di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo per quanto riguarda i cittadini residenti fuori del loro territorio, l’iscrizione di cittadini stranieri dell’Unione nelle liste elettorali dello Stato membro di residenza non dovrebbe essere di per sé motivo della cancellazione di tali persone dalle liste elettorali dello Stato membro di origine per altri tipi di elezioni.

Per garantire la parità di trattamento dei cittadini stranieri dell’Unione che intendono esercitare il diritto di eleggibilità alle elezioni nello Stato membro di residenza, tali cittadini dovrebbero essere tenuti a fornire le stesse prove richieste ai candidati che sono cittadini dello Stato membro interessato. È tuttavia opportuno che gli Stati membri, per stabilire che tali cittadini sono beneficiari del diritto sancito dall’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, lettera b), e dall’articolo 22, paragrafo 2, TFUE, possano esigere la presentazione di una dichiarazione formale che comprenda elementi necessari per attestare il loro diritto di eleggibilità alle elezioni in questione.

Per agevolare l’identificazione precisa degli elettori e dei candidati iscritti sia nello Stato membro di origine sia in quello di residenza, gli Stati membri dovrebbero poter esigere che i dati che devono essere forniti dai cittadini dell’Unione all’atto del deposito della domanda di iscrizione nelle liste elettorali o della domanda di candidatura nello Stato membro di residenza comprenda anche il numero di identificazione personale o il numero di serie di un documento di identità o di viaggio in corso di validità.

I cittadini dell’Unione che sono decaduti dal diritto di voto o di eleggibilità per effetto di una decisione individuale in materia civile o penale adottata dall’autorità competente dovrebbero essere esclusi dall’esercizio di questo diritto nello Stato membro di residenza in occasione delle elezioni del Parlamento europeo. Gli Stati membri dovrebbero poter chiedere che i cittadini dell’Unione che presentino una domanda di iscrizione nelle liste elettorali in qualità di elettori forniscano una dichiarazione formale attestante che non sono decaduti dal diritto di voto. I cittadini dell’Unione che si candidano nel paese di residenza dovrebbero essere tenuti a presentare una dichiarazione in cui attestano di non essere decaduti dal diritto di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo.

Lo Stato membro di residenza dovrebbe poter verificare che il cittadino dell’Unione che abbia manifestato l’intenzione di esercitare il diritto di eleggibilità non sia decaduto da tale diritto nello Stato membro di origine. Lo Stato membro che riceve una richiesta in tal senso dallo Stato membro di residenza dovrebbe fornire la conferma necessaria entro un termine che permetta l’effettiva verifica dell’ammissibilità della candidatura. I dati personali scambiati possono essere trattati soltanto per tale finalità. Data l’importanza fondamentale dei diritti elettorali, la mancata trasmissione tempestiva di informazioni sullo status di un cittadino dell’Unione da parte dello Stato membro di origine non dovrebbe comportare la decadenza dal diritto di eleggibilità nello Stato membro di residenza. Qualora le pertinenti informazioni siano fornite in una fase successiva, lo Stato membro di residenza dovrebbe provvedere, mediante misure appropriate e conformemente alle procedure previste dal suo diritto nazionale, affinché al cittadino dell’Unione decaduto dal diritto di eleggibilità nello Stato membro di origine che è già candidato o eletto sia impedito di essere eletto o di esercitare il mandato.

Poiché la procedura di ammissibilità in uno Stato membro comporta necessariamente fasi amministrative per un cittadino di un altro Stato membro in aggiunta a quelle per i cittadini dello Stato membro in questione, ogni Stato membro dovrebbe poter fissare, per la presentazione delle candidature da parte dei cittadini stranieri dell’Unione, un termine che sia diverso rispetto a quello stabilito per coloro che la possiedono. La differenza di termine dovrebbe essere limitata a quanto necessario e proporzionato al fine di consentire di tener conto della notifica delle informazioni ricevute dallo Stato membro di origine in tempo utile. La fissazione di un termine distinto non dovrebbe incidere sui termini stabiliti per gli obblighi di notifica da parte degli altri Stati membri a norma della presente direttiva.

Per evitare votazioni multiple o casi in cui la stessa persona presenti la propria candidatura più volte nel corso delle stesse elezioni, è opportuno che gli Stati membri si scambino le informazioni raccolte sulla base delle dichiarazioni formali presentate dagli elettori dell’Unione e dai cittadini eleggibili dell’Unione. Poiché gli Stati membri si basano su dati diversi per identificare i cittadini, è opportuno prevedere un insieme comune di dati per identificare con precisione gli elettori dell’Unione e i cittadini eleggibili dell’Unione, e per impedire loro di votare o presentare la candidatura più di una volta. I dati personali scambiati dovrebbero essere limitati al minimo necessario per conseguire tali finalità. Gli Stati membri dovrebbero trasmettere le informazioni in tempo utile prima della consultazione elettorale. Gli Stati membri dovrebbero condurre lo scambio di informazioni in modo tale da non creare oneri amministrativi superflui per le rispettive autorità competenti. Fatte salve le disposizioni nazionali riguardanti l’iscrizione degli elettori nelle liste elettorali e la presentazione delle candidature, lo Stato membro di residenza dovrebbe iniziare a trasmettere i dati disponibili entro sei settimane prima della data di inzio del periodo elettorale. I dati scambiati fra gli Stati membri dovrebbero essere quanto più accurati possibile e gli Stati membri dovrebbero poterli aggiornare, tenendo conto delle disposizioni nazionali riguardanti l’iscrizione degli elettori nelle liste elettorali e la presentazione delle candidature.

Lo scambio di informazioni tra gli Stati membri volto a impedire votazioni multiple o casi in cui la stessa persona presenti la propria candidatura più di una volta nel corso della stessa elezione non dovrebbe impedire ai loro cittadini di votare o presentare la propria candidatura in altri tipi di elezioni. Al fine di agevolare la comunicazione tra le autorità nazionali, gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a designare un referente unico per lo scambio di informazioni. La Commissione ha sviluppato in passato un quadro destinato a essere usato solo dagli Stati membri, sotto la loro responsabilità, per scambiarsi i dati necessari. È opportuno integrare tale quadro nella presente direttiva per sostenere ulteriormente gli scambi tra le autorità competenti degli Stati membri. Gli Stati membri agiranno in qualità di titolari distinti del trattamento dei dati personali in tale contesto. Tale quadro dovrebbe dare agli Stati membri l’accesso esclusivamente ai dati dei cittadini dell’Unione residenti nel loro territorio elettorale che hanno espresso esplicitamente il desiderio di essere iscritti nelle loro liste elettorali o di essere eleggibili e dei propri cittadini che hanno espresso esplicitamente il desiderio di votare o di essere eleggibili negli Stati membri di residenza.

Per definire le responsabilità, gli obblighi e le norme tecniche relativi al funzionamento del quadro, in conformità del capo IV del regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio³, è opportuno conferire alla Commissione competenze di esecuzione. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴.

L’accessibilità delle informazioni sui diritti e sulle procedure elettorali è fondamentale per assicurare l’effettivo esercizio del diritto sancito dall’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, lettera b), e dall’articolo 22, paragrafo 2, TFUE. Ciò significa, in particolare, che tali informazioni dovrebbero essere accessibili non solo alle persone con disabilità, ma anche a coloro che non dispongono delle competenze digitali, specie le persone anziane, facendo in modo che la comunicazione non avvenga esclusivamente tramite un solo canale.

La mancanza di informazioni adeguate, nel contesto delle procedure elettorali, nuoce all’esercizio dei diritti elettorali dei cittadini in quanto parte dei loro diritti in qualità di cittadini dell’Unione. Incide inoltre sulla capacità delle autorità competenti di esercitare i loro diritti e adempiere ai loro obblighi. Gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a designare autorità specificamente competenti per fornire ai cittadini dell’Unione informazioni adeguate sui loro diritti in virtù dell’articolo 20, paragrafo 2, primo comma, lettera b), e dell’articolo 22, paragrafo 2, TFUE e sulle norme e procedure nazionali relative alla partecipazione alle elezioni del Parlamento europeo e all’organizzazione delle stesse. Per garantire l’efficacia delle comunicazioni è opportuno che le informazioni siano fornite in un linguaggio chiaro e semplice. Ciò significa che dovrebbero essere fornite informazioni in maniera tale che l’interessato le comprenda o che si possa ragionevolemente aspettarsi gli siano comprensibili.

Per migliorare l’accessibilità delle informazioni elettorali, è opportuno che tali informazioni siano disponibili, ad esempio su un sito web accessibile pubblicamente, in almeno una lingua ufficiale dell’Unione diversa da quella dello Stato membro ospitante, che sia ampiamente compresa dal maggior numero possibile di cittadini dell’Unione residenti nel suo territorio. Le traduzioni in tali altre lingue dovrebbero essere di natura puramente informativa e non dovrebbero avere effetti giuridici. Qualora sorgano questioni in merito all’accuratezza delle informazioni contenute in tali traduzioni, soltanto la versione nella lingua ufficiale o nelle lingue ufficiali dello Stato membro interessato dovrebbe essere considerata giuridicamente vincolante. Gli Stati membri possono usare diverse lingue ufficiali dell’Unione in parti specifiche del loro territorio o delle loro regioni in funzione della lingua compresa dal più ampio gruppo di cittadini dell’Unione che vi risiedono.

Qualsiasi deroga alle norme generali della presente direttiva deve essere giustificata, a norma dell’articolo 22, paragrafo 2 , TFUE, da problemi specifici di uno Stato membro e deve essere conforme ai requisiti di cui all’articolo 52 della Carta, compreso il requisito affinché eventuali limitazioni del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo siano previste dalla legge e rispettino i principi di proporzionalità e necessità. Inoltre, ogni disposizione derogatoria deve essere conforme all’articolo 47 della Carta.

Problemi specifici potrebbero sorgere specialmente in uno Stato membro in cui la percentuale dei cittadini dell’Unione che vi risiedono senza averne la cittadinanza e che hanno raggiunto l’età del voto supera di molto la media. Una quota del 20 % di questi cittadini rispetto al totale dell’elettorato giustifica disposizioni derogatorie relative al diritto di voto. Tali disposizioni derogatorie dovrebbero basarsi sul criterio della durata della residenza.

Gli Stati membri in cui la percentuale di cittadini stranieri dell’Unione in età di voto supera il 20 % di tutti i cittadini dell’Unione in età di voto residenti in detto Stato dovrebbero poter adottare, nell’osservanza dell’articolo 22, paragrafo 2, TFUE, disposizioni specifiche relative alla composizione delle liste dei candidati.

Si deve tener conto del fatto che in alcuni Stati membri i cittadini di altri Stati membri che vi risiedono hanno diritto di voto alle elezioni per il Parlamento nazionale. Alcune disposizioni della presente direttiva possono non essere applicabili in tali Stati.

I dati statistici relativi all’esercizio dei diritti elettorali e all’applicazione della presente direttiva possono essere utili al fine di determinare le misure necessarie per garantire l’esercizio effettivo dei diritti elettorali dei cittadini dell’Unione. Tali dati statistici possono contribuire a valutare le misure poste in essere per sostenere la partecipazione dei cittadini dell’Unione alle elezioni e potrebbe tradursi in soluzioni più efficienti. Nella fattispecie, ove disponibili, i dati statistici sulla partecipazione dei cittadini stranieri dell’Unione alle elezioni, ad esempio i dati sull’iscrizione degli elettori e dei candidati, e sull’affluenza alle urne nonché i dati aggregati e resi anonimi riguardanti cittadinanza, età, lingua e ubicazione, potrebbero rivelarsi utili per le misure strategiche dell’Unione e nazionali tese a sostenere un’affluenza elevata e a facilitare l’esercizio dei diritti elettorali. La raccolta di tali dati, nel pieno rispetto delle norme applicabili in materia di protezione dei dati, può avvenire, tramite, tra l’altro, indagini o qualsiasi metodo di raccolta di informazioni da fonti pubbliche o amministrative. La rete europea di cooperazione sulle elezioni potrebbe sostenere tale processo elaborando riferimenti comuni per la raccolta dei dati in merito alla partecipazione dei cittadini stranieri dell’Unione alle elezioni.

Per migliorare la raccolta di dati sulle elezioni del Parlamento europeo è necessario che gli Stati membri procedano a un monitoraggio regolare dell’applicazione e presentino relazioni periodiche. La Commissione appoggia tale monitoraggio e presentazione di relazioni, anche diffondendo, in tempo utile prima della data delle elezioni del Parlamento europeo, un questionario per gli Stati membri sulla partecipazione dei cittadini dell’Unione alle elezioni. È opportuno che tale questionario venga preparato in collaborazione con i membri della rete europea di cooperazione sulle elezioni. Parallelamente la Commissione dovrebbe valutare l’applicazione della presente direttiva e presentare al Parlamento europeo e al Consiglio, dopo ogni elezione del Parlamento europeo, una relazione comprendente i risultati di tale valutazione.

La raccolta e il trattamento dei dati personali ai fini della produzione di dati statistici sulla partecipazione dei cittadini stranieri dell’Unione alle elezioni, come pure la trasmissione di tali dati al pubblico e alla Commissione, dovrebbero avvenire nel pieno rispetto dei regolamenti (UE) 2016/679 e (UE) 2018/1725 del Parlamento europeo e del Consiglio⁵, compresi i principi di limitazione della finalità, minimizzazione dei dati, limitazione della conservazione, integrità e riservatezza. In particolare, il trattamento dei dati personali a fini statistici dovrebbe essere soggetto a opportune garanzie, conformemente all’articolo 89, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2016/679 e all’articolo 13 del regolamento (UE) 2018/1725. A tale riguardo, i dati dovrebbero essere condivisi mediante tecnologie di rafforzamento della tutela della vita privata progettate specificamente per attuare tali principi. I dati statistici trattati ai fini della presente direttiva dovrebbero essere aggregati in modo tale che le persone fisiche non possano essere identificate ed essere resi anonimi prima della loro aggregazione.

È necessario che la Commissione effettui la propria valutazione dell’applicazione della presente direttiva entro un termine ragionevole dopo almeno due elezioni del Parlamento europeo.

È opportuno che gli Stati membri possano chiedere ai cittadini stranieri dell’Unione di presentare dati aggiuntivi specifici nel quadro delle dichiarazioni formali che devono fornire nel contesto dell’esercizio dei loro diritti elettorali. Al fine di tenere conto dei requisiti e delle prassi nazionali in evoluzione, è opportuno conferire alla Commissione il potere di adottare atti delegati in conformità dell’articolo 290 TFUE concenrnente le modifiche dell’elenco di tali dati solo aggiungendovi elementi. Tutte le misure adottate nell’esercizio di tale delega dovrebbero essere necessarie e proporzionate per conseguire lo scopo della presente direttiva. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi stabiliti nell’accordo interistituzionale del 13 aprile 2016 «Legiferare meglio»⁶. In particolare, al fine di garantirel’accesso tempestivo a tutte le informazioni relative alla preparazione degli atti delegati, il Consiglio riceve tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i suoi esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

Gli Stati membri e l’Unione si sono impegnati a garantire il rispetto della convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, rispettivamente ratificando e concludendotale convenzione tramite la decisione 2010/48/CE del Consiglio⁷ Al fine di favorire la partecipazione inclusiva e paritaria delle persone con disabilità, è opportuno che le modalità secondo cui i cittadini stranieri dell’Unione possono esercitareil diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo tengano debitamente conto delle esigenze dei cittadini con disabilità e dei cittadini anziani.

I regolamenti (UE) 2016/679 e (UE) 2018/1725 si applicano al trattamento dei dati personali nell’ambito della presente direttiva.

Conformemente all’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2018/1725, il Garante europeo della protezione dei dati è stato consultato e ha formulato osservazioni formali il 17 gennaio 2022.

La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e i principi riconosciuti, segnatamente, dalla Carta, in particolare i suoi articoli 21 e 39. È pertanto essenziale che la presente direttiva sia attuata in conformità di tali diritti e principi garantendo il pieno rispetto, fra l’altro, del diritto alla protezione dei dati di carattere personale, del diritto di non discriminazione, del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni del Parlamento europeo, della libertà di circolazione e di soggiorno e del diritto a un ricorso effettivo.

È opportuno che l’obbligo di recepimento della presente direttiva nel diritto interno sia limitato alle disposizioni che costituiscono una modifica sostanziale rispetto alle direttive precedenti. L’obbligo di recepire le disposizioni che restano immutate discende dalle direttive precedenti.

È opportuno che la presente direttiva faccia salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini di recepimento nel diritto interno delle direttive di cui all’allegato III, parte B,