Corte giust. UE, Sentenza del 9 marzo 1976, causa 95/75

Il provvedimento di rinvio e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

L'art. 19 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 120/67 (GU del 19. 6. 1967, pag. 2269) consente, quando i prezzi sul mercato mondiale (prezzi cif) superino notevolmente i prezzi vigenti sul mercato comunitario (prezzi d'entrata), l'adozione dei provvedimenti ritenuti necessari in proposito. Detti provvedimenti sono stati precisati, sotto forma di regole generali, nel regolamento del Consiglio 19 luglio 1973 n. 1968 (GU n. L 201, pag. 10), più tardi modificato dal regolamento del Consiglio 28 settembre 1973 n. 2632 (GU n. L 272, pag. 18).

Durante la stagione 1973-74, di fronte all'aumento dei prezzi dei cereali sul mercato mondiale, che minacciava di creare una situazione di penuria all'interno della Comunità, venivano istituiti prelievi all' esportazione nel settore dei cereali.

I mangimi composti contenenti cereali (voce 23.07 della TDC), che inizialmente non erano stati toccati, venivano assoggettati per la prima volta a prelievo dal regolamento della Commissione 6 febbraio 1974, n. 311, con il quale veniva fissato un prelievo uniforme di 26,25 u.c. la tonnellata per tutte le preparazioni di cui alla voce tariffaria 23.07, indipendentemente dal loro tenore in amido. La predetta disposizione fu conservata nei successivi regolamenti 7 febbraio 1974, n. 317, 14 febbraio 1974, n. 381, 18 febbraio 1974, n. 410, e 20 febbraio 1974, n. 427, senza che si provvedesse a chiarire se il tenore in amido d'un mangime andava determinato sulla base dei cereali in esso contenuti, ai sensi dell'allegato A di cui all'art. 1 del regolamento CEE n. 120/67, oppure sulla base di altre componenti, contenenti sì dell'amido, ma non comprese nell'organizzazione comune del mercato nel settore dei cereali.

Con regolamento CEE 21 febbraio 1974, n. 433, la Commissione adottava poi una disciplina dei prelievi, destinata ad entrare in vigore il 25 dello stesso mese, la quale, da una parte, distingueva le preparazioni controverse a seconda del loro tenore in cereali, e, dall'altra, limitava espressamente il prelievo ai soli prodotti indicati nel capitolo 10 e nelle voci 11.01 e 11.02 della TDC (esclusa tuttavia la sottovoce 11.02 G). Contemporaneamente l'ammontare dei prelievi veniva fatto variare sulla base del tenore in cereali.

Tra il 7 e il 22 febbraio 1974, l'attrice nella causa principale, una ditta con sede in Germania, esportava in Austria, Svezia e Svizzera 405537 kg di mangimi per animali domestici ricadenti sotto la voce 23.07 B I a 1 e 188048 kg di mangimi per animali domestici ricadenti sotto la voce 23.07 B I b 1 della TDC. Su queste esportazioni l'ufficio doganale di Verden esigeva il 24 aprile 1974 il versamento della somma di DM 57028,60 a titolo di prelievo.

Il 27 maggio 1974 l'attrice nella causa principale presentava ricorso contro il provvedimento di cui sopra, asserendo che i tassi forfettari fissati dai regolamenti disciplinanti la fattispecie erano illegittimi e che solo i prodotti rientranti sotto la voce 23.07 B I a 1 contenevano cereali, mentre quelli classificati sotto la voce 23.07 B I b 1 contenevano certamente amido, farina integrale di frumento, germi di frumento, amido di granoturco e glutine di granoturco, ma non cereali nell'accezione di cui al capitolo 10 o alle voci 11.01 e 11.02 della TDC. Se l'ammontare del prelievo controverso fosse stato calcolato sulla base del regolamento n. 433/74, ne sarebbe risultata una somma di 4864,12 marchi, che l'attrice ammetteva di dover effettivamente pagare.

Con ordinanza 5 agosto 1975, pervenuta in cancelleria il 3 settembre 1975, il Finanzgericht di Amburgo ha sospeso il procedimento e sottoposto, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:

Se i regolamenti (CEE) della Commissione 6 febbraio 1974, n. 311, 7 febbraio 1974, n. 317, 14 febbraio 1974, n. 381; 18 febbraio 1974, n. 410 e 20 febbraio 1974, n. 427, siano validi nella parte in cui, per le merci comprese nella voce doganale 23.07 e indicate nei rispettivi allegati, detti regolamenti hanno stabilito il prelievo, senza tener conto del tenore di amido, secondo l'aliquota unitaria di 26,25 u.c. la tonnellata, o se invece, per le merci della suddetta voce doganale, si dovessero stabilire varie aliquote di prelievo, com'è stato fatto nell'allegato del regolamento (CEE) 21 febbraio 1974, n. 433.

Il giudice proponente si domanda se, nella fattispecie, si possa riconoscere alla Commissione la facoltà, che la Corte ha riconosciuto al Consiglio (sentenze del 24 ottobre 1973 nelle cause 5-73, Balkan (Racc. 1973, pag. 1091) e 9-73, Schlüter (Racc. 1973, pag. 1135), di effettuare una valutazione globale dei vantaggi e degli svantaggi del sistema da mettere in opera, in una situazione che si evolve in modo continuo e pressochè imprevedibile. La Commissione — esso osserva — sapeva fin dal luglio 1973 che il livello dei prezzi sul mercato mondiale poteva favorire le esportazioni dalla Comunità ed avrebbe perciò avuto il tempo di mettere bene a punto il sistema dei prelievi.

In conformità dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE hanno presentato osservazioni scritte la Commissione delle Comunità europee, il 24 ottobre 1975, e l'attrice nella causa principale, il 13 novembre 1975.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

L'attrice nella causa principale osserva che i suoi prodotti contengono una percentuale abbastanza ridotta d'amido, il quale, specialmente nel caso del prodotto Frolic, non proviene in sostanza da cereali di cui al capitolo 10 ed alle voci 11.01 e 11.02 della TDC. Essi non costituiscono preparazioni foraggere nel senso di miscugli di cereali o di prodotti cerealicoli diversi, ma contengono piuttosto diversi tipi di carni e di interiora. Le perturbazioni sopravvenute nel settore dei cereali non hanno quindi potuto interessare in misura rilevante questi prodotti.

Il non aver tenuto presente questa circostanza costituisce un'infrazione al sistema delle organizzazioni comuni di mercato e di conseguenza una violazione degli art. 39 e 40 del trattato CEE, dell art. 19 del regolamento n. 120/67 e dei regolamenti nn. 1968/73 e 2632/73.

Se si fosse applicata l'aliquota legittima e differenziata prevista dal regolamento n. 433/73, l'attrice nella causa principale avrebbe dovuto semplicemente pagare, a titolo di prelievo, 4864,21 DM anziché 57028,60 DM. Le varie componenti (semola di riso, fratture di riso, amido di granoturco e glutine di granoturco), che nel loro insieme sono state sottoposte a prelievo sulla base dei regolamenti n. 311/74 e successivi, ne sarebbereo state esenti se esportate separatamente. È ben vero che altre componenti sarebbero state assoggettate a prelievo, anche se esportate singolarmente, ma, considerato che esse rappresentano una piccola percentuale del prodotto, l'aliquota uniforme di 26,25 u.c. la tonnellata costituisce un onere eccessivo, molte volte superiore non solo alla differenza fra i prezzi del mercato mondiale ed i prezzi comunitari, ma addirittura al valore stesso delle citate componenti. Fra le componenti sottoposte a prelievo figuravano la farina di frumento tenero, i grumi d'orzo, la farina integrale di frumento e verosimilmente l'amido di germi di frumento. Secondo il regolamento n. 433/74, invece, solo alcuni di questi prodotti sono sottoposti ad un prelievo, che, in considerazione del loro scarso tenore in peso di cereali, è stato fissato a meno d'1/7 di quello previsto dal regolamento n. 311/74.

La Commissione conosceva la situazione fin dall'estate 1973. Essa non poteva confondere il prodotto controverso con altri eventuali prodotti fabbricati per aggirare le norme comunitarie ed evitare il prelievo. Essa sapeva che, per le preparazioni foraggere considerate sotto la voce 23.07, andavano operate, nell'ambito dell'organizzazione del mercato dei cereali, graduazioni in funzione sia del tenore in amido, sia del tenore in cereali. Quanto sopra risulta dalle distinzioni esistenti nella TDC, ma soprattutto da quelle contenute nell'allegato al regolamento CEE n. 311/74 e nei regolamenti successivi. Nei suddetti regolamenti si ritrovano infatti le distinzioni basate sul tenore in amido, anche se manca una corrispondente graduazione dei prelievi. È incomprensibile, pur ammettendo l'urgenza dei provvedimenti, che non si sia potuta effettuare una tale graduazione. Poco più tardi, infatti, vi si è provveduto. Non è possibile invocare nel presente caso le già citate sentenze 5-73 e 9-73 della Corte di giustizia, che si riferiscono ad una situazione completamente diversa.

La Commissione ritiene che il diritto comunitario non vieti di fissare per più prodotti un tasso di prelievo unico ed indifferenziato quando ciò sia imposto o consentito dalla situazione del mercato.

Il testo stesso dell'art. 3, n. 2, b), del regolamento n. 1968/73, secondo il quale la Commissione deve tener conto delle quantità di cereali necessarie per la fabbricazione dei prodotti in questione e, se del caso, anche del valore dei prodotti secondari, non conduce necessariamente ad affermare l'esistenza d'un obbligo di differenziare. L'esigenza posta da tale articolo risulta soddisfatta quando la Commissione abbia disciplinato in modo diverso le varie voci tariffarie, senza che sia necessario procedere ad ulteriori distinzioni nell'ambito di una singola voce.

Un simile obbligo sarebbe in contrasto con lo spirito del regolamento n. 1968/73, le cui disposizioni, lungi dall'enunciare obblighi e criteri rigidi, concedono alla Commissione un'ampia libertà di apprezzamento e di decisione in un ambito definito da direttive di portata molto generale, specialmente in materia di politica d'organizzazione dei mercati. La Commissione può, ad esempio, fissare gli importi al livello più basso possibile e basarsi su valori medi quando il gran numero di diversi prodotti e componenti impedisca un'esatta individuazione e distinzione dei medesimi. Una differenziazione portata all'estremo renderebbe impossibile l'applicazione pratica dei prelievi. Inoltre, perché dovrebbe essere consentito fissare un tasso di prelievo uniforme per una sottovoce tariffaria che comprende più prodotti, e non invece per un'intera voce? Di conseguenza, i prelievi stabiliti dai regolamenti controversi sono sottoposti al controllo giurisdizionale solo sotto l'aspetto dello sviamento di potere.

Per quanto riguarda la censura di sviamento di potere, i provvedimenti adottati con i regolamenti controversi si possono spiegare solo tenendo conto della grave crisi del mercato dei cereali che aveva raggiunto il suo apice tra la fine di gennaio e l'inizio di febbraio 1974. La situazione allora creatasi sul mercato dei cereali è stata accuratamente analizzata nelle cause 78-74 (Racc. 1975, pag. 421) e 5-75 (Racc. 1975, pag. 759). Tutti i cereali di base e successivamente tutti i loro prodotti di trasformazione generale, esclusi i mangimi composti, sono stati sottoposti a prelievo. È inesatto affermare che ne sarebbero stati esenti i prodotti cerealicoli, (farina integrale di frumento, germi di frumento, semola di riso e grumi d'orzo) utilizzati dall'attrice nella causa principale.

Di pari passo con l'aggravarsi della crisi furono aumentati gli importi dei prelievi, mentre sempre maggiormente si avvertiva l'esigenza di prevenire le difficoltà che avrebbero potuto sorgere anche nel settore dei mangimi contenenti cereali. Per di più, l'esperienza aveva dimostrato che ogni rafforzamento delle misure di salvaguardia nel commercio con l'estero provocava tentativi di aggirare le restrizioni facendo ricorso a surrogati dello stesso valore, classificati sotto voci tariffarie esenti da prelievo o sottoposte ad un prelievo meno elevato.

Sulla base delle quantità di mangimi per cui erano state rilasciate licenze d'esportazione (settembre 1973: 7505 t; ottobre 1973: 14686 t; novembre 1973: 16322 t; dicembre 1973: 18459 t; gennaio 1974: 19790 t), la Commissione ha constatato un aumento di tali esportazioni in evidente corrispondenza con l'andamento dei prezzi sul mercato mondiale e con lo sviluppo dei prelievi all'esportazione.

Tenuto conto del numero dei prodotti menzionati alla voce tariffaria 23.07, prodotti che potevano contenere qualsiasi percentuale di qualsiasi prodotto cerealicolo in qualsivoglia combinazione, sarebbe stato estremamente difficile accertare con la dovuta precisione quali mangimi composti costituissero la parte principale delle esportazioni.

Così stando le cose, la Commissione avrebbe potuto rinunciare ad un'azione preventiva e gravare di prelievi all'esportazione solo quei «mangimi», per cui si fossero manifestati dei problemi al momento dell'esportazione, e di cui fossero note la natura e la composizione. In tal caso, però, essa non avrebbe potuto dirigere le operazioni in questo settore ed avrebbe dovuto limitarsi a reagire volta per volta. Inoltre, finché non fosse stato possibile affermare con una certa sicurezza che sarebbero sorte difficoltà solo per i mangimi contenenti cereali e non per quelli ricchi d'amido, o viceversa, la Commissione non poteva sapere se, distinguendo i prodotti soggetti a prelievo secondo le percentuali di cereali o di amido, essa avrebbe agito in modo sufficiente e corretto. Per questi motivi la Commissione ha deciso di ricorrere ad una soluzione globale preventiva sotto forma di prelievi che le consentisse di esentare immediatamente i prodotti qualora la situazione fosse migliorata ovvero si fossero conosciuti meglio gli svilupi del mercato e delle esportazioni.

Se, nel settore in questione, ci si è formalmente basati su una nomenclatura differenziata in funzione del tenore in amido, ciò è specialmente dovuto al fatto che gli ambienti commerciali e le autorità dell'organizzazione di mercato si erano familiarizzati con tale nomenclatura nell'applicare i prelievi all'importazione.

Grazie all'orientamento assunto dal mercato ed alle informazioni più sicure ottenute in seguito, è stato possibile, mediante il regolamento n. 433/74, limitare i prelievi ad un gruppo ristretto di prodotti che potevano essere forniti sulla base del loro tenore in prodotti cerealicoli di un tipo particolare.

In tali circostanze, la Commissione ha scelto un importo pari al 75 % del prelievo sul granoturco, cioè sul prodotto che più di tutti viene trasformato in mangimi; il suddetto importo corrispondeva a circa la metà del prelievo riscosso sulla crusca e sull'amido ed a circa un terzo di quello previsto per il frumento.

Se si considerano i fatti retrospettivamente, può sembrare che la Commissione avrebbe già dovuto inserire nel regolamento n. 311/74 quelle disposizioni che invece compaiono soltanto nel regolamento n. 433/74.

In realtà, nel momento in cui la Commissione ha dovuto agire (che è il solo cui si possa far riferimento nel valutare il modo in cui la Commissione ha esercitato i suoi poteri) non sussistevano le condizioni per l'adozione di norme analoghe a quelle contenute nel regolamento n. 433/74.

L'attrice nella causa principale, con l'avv. Paetow, del foro d'Amburgo, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Kalbe, in qualità d'agente, hanno svolto le proprie osservazioni orali all'udienza del 28 gennaio 1976.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 17 febbraio 1976.

Con essa si chiede se siano validi gli allegati dei regolamento della Commissione 6 febbraio 1974, n. 311, 7 febbraio 1974, n. 317, 14 febbraio 1974, n. 381, 18 febbraio 1974, n. 410 e 20 febbraio 1974, n. 427, che fissano, per i prodotti di cui alla voce tariffaria 23.07, un prelievo uniforme di 26,25 u.c. la tonnellata, senza prendere in considerazione, caso per caso, il tenore in amido dei suddetti prodotti o se, invece, il prelievo applicato ai prodotti in esame dovesse essere differenziato come previsto dall'allegato al regolamento (CEE) 21 febbraio 1974, n. 433 (GU n. L 50, pag. 10), entrato in vigore il 25 febbraio 1974.

Quando il prezzo cif di uno o più prodotti superi notevolmente il prezzo d'entrata, se tale situazione rischia di persistere e, per ciò stesso, il mercato della Comunità subisce o rischia di subire perturbazioni, le autorità comunitarie possono adottare, a norma dell'art. 19 del regolamento (CEE) 13 giugno 1967, n. 120 (GU n. L 117, pag. 2269), i necessari provvedimenti. Nel fissare le norme generali applicabili nel settore dei cereali in caso di perturbazione il regolamento del Consiglio 19 luglio 1973, n. 1968 (GU n. L 201, pag. 10), modificato dal regolamento 28 settembre 1973, n. 2632 (GU n. L 272, pag. 18), precisa all'art. 1, n. 3, che «il mercato della Comunità subisce o rischia di subire perturbazioni… quando il livello elevato dei prezzi nel commercio internazionale è tale da ostacolare l'importazione nella Comunità di prodotti di cui all'art. 2 del regolamento n. 120/67/CEE, ovvero da provocare l'uscita di tali prodotti dalla Comunità, in modo che la sicurezza degli approvvigionamenti non sia più o rischi di non essere più garantita nella Comunità.»

In caso di perturbazione del mercato i surriferiti regolamenti consentono la riscossione di un prelievo all'esportazione su uno o più prodotti contemplati dall'art. 1 del regolamento n. 120/67/CEE, ed in particolare su alcuni prodotti classificati sotto la voce tariffaria 23.07 B. I prelievi da applicare a tali prodotti sono fissati tenendo conto, fra l'altro, della quantità di cereali necessaria alla loro preparazione e delle loro possibilità e condizioni di vendita sul mercato mondiale.

Di conseguenza, contrasta con le disposizioni di cui s'è detto un prelievo forfettario fissato senza tener conto della quantità, irrilevante oppure notevole, di cereali presenti nei prodotti stessi. Tale sembra essere il caso del prelievo di 26,25 u.c. la tonnellata, che si applica a preparazioni contenenti una assai ridotta percentuale di cereali e che risulta, fra l'altro, molte volte superiore al valore dei prodotti cui si riferisce.

Si può affermare che la graduazione del prelievo era senz'altro possibile. Il regolamento n. 443/74/CEE, infatti, fissa, per i medesimi prodotti, prelievi differenziati per cinque gruppi di preparazioni secondo il rispettivo tenore in peso di prodotti cerealicoli (dal 5 % al 15 %, dal 15 % al 30 % dal 30 % al 50 %, dal 50 % al 65 %, oltre il 65 %) ed esenta dal prelievo le preparazioni con tenore in peso di prodotti cerealicoli uguale od inferiore al 5 %; e si tratta d'un regolamento emanato mentre ancora persisteva la perturbazione del mercato dei cereali. Applicando a tutti i prodotti contemplati dalla voce tariffaria in esame un identico prelievo forfettario, i regolamenti impugnati non hanno tenuto conto della quantità di cereali necessaria alla loro fabbricazione.

La situazione di penuria sul mercato dei cereali, che la Commissione doveva fronteggiare al momento della pubblicazione del primo regolamento controverso, era nota già dall'agosto 1973 ed aveva portato fin d'allora all'istituzione di prelievi sulle esportazioni di alcuni tipi di cereali. Inoltre, pur tenendo nel debito conto il potere discrezionale attribuito alla Commissione in materia di politica economica, va osservato che essa avrebbe potuto operare una distinzione a seconda delle sottovoci tariffarie ed applicare prelievi calcolati in base al tenore in prodotti cerealicoli, non diversamente da come fu fatto più tardi col regolamento n. 433/74.

Ciò premesso, i regolamenti della Commissione 6 febbraio 1974, n. 311, 7 febbraio 1974, n. 317, 14 febbraio 1974, n. 381, 18 febbraio 1974, n. 410 e 20 febbraio 1974, n. 427, vanno dichiarati illegittimi nella parte in cui fissano per i prodotti di cui alla voce tariffaria 23.07 un prelievo forfettario che non tiene conto della quantità, irrilevante oppure notevole, di cereali incorporati in tali prodotti.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato davanti al giudice nazionale, cui spetta quindi di statuire sulle spese.