Corte giust. UE, Sentenza del 25 giugno 1975, causa 5/75

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo dello statuto della Corte di giustizia CEE possono riassumersi come segue:

Ai termini dell'art. 4, n. 1, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, relativo alle norme generali che reggono la denaturazione del grano e della segala da panificazione (GU pag. 2602), «il premio di denaturazione del grano tenero, il cui ammontare può essere variabile, viene fissato prima dell'inizio di ogni campagna e per la durata di essa».

Nel regolamento 29 maggio 1968, n. 644, che modifica il regolamento n. 172/64 (GU L 122, pag. 3), il Consiglio osservava che, dal momento che nel corso della stagione il premio di denaturazione doveva restare invariato, se gli elementi di base fossero nel frattempo mutati, gli operatori economici avrebbero considerato più o meno favorevolmente le possibilità di denaturazione, con le inevitabili conseguenze sul mercato, specie nel caso in cui l'andamento dei prezzi avesse costretto gli enti di intervento ad acquistare ingenti quantitativi. Il Consiglio, pertanto, pur riconoscendo la necessità di prefissare l'importo del premio prima dell'inizio della stagione, riteneva opportuno consentire eventuali modifiche qualora fosse in gioco l'equilibrio del mercato. Esso quindi integrava l'art. 4, n. 1, del regolamento n. 172/67 con un secondo capoverso, in forza del quale «il premio può tuttavia essere modificato durante la campagna in caso di rischio di perturbazioni sul mercato comunitario dei cereali».

La Commissione, in conformità al suo regolamento 18 luglio 1969, n. 1403, relativo alle modalità di applicazione delle disposizioni concernenti la denaturazione del frumento tenero e della segala da panificazione (GU L 180, pag. 3) fissava, nell'art. 1 del regolamento 11 luglio 1973, n. 1897 (GU L 193, pag. 25) il premio di denaturazione del grano tenero per lastagione 1973/74 a 10,50 u.c. la tonnellata, A tale cifra andava aggiunto un importo pari alla differenza fra le maggiorazioni mensili da applicare, rispettivamente, ai prezzi d'intervento del grano tenero e di quelli dell'orzo.

Nell'ottobre 1973, la Commissione aveva rilevato un'improvvisa tensione nella situazione, che aveva provocato una riduzione generale della durata della validità delle licenze d'esportazione, la soppressione dei prelievi all'importazione e l'istituzione di un prelievo all'esportazione. Sarebbe stato quindi opportuno porre un freno alla denaturazione dei cereali che, — grazie ad un premio inadeguato alla situazione — potevano fare pericolosa concorrenza all'orzo, che avrebbe dovuto perciò venir assorbito in modo massiccio dagli enti d'intervento. Di conseguenza, la Commissione, modificando il regolamento n. 1897/73 col regolamento 19 ottobre 1973, n. 2859 (GU L 293, pag. 31), decideva di ridurre, con decorrenza 1o novembre 1973, il premio di denaturazione del grano tenero — ivi compresi gli aumenti di cui all'art. 1, 1o comma, del regolamento n. 1897/73. I nuovi parametri oscillavano dalle 7 u.c. la tonnellata per il novembre 1973 alle 8,32 u.c. la tonnellata per il luglio 1974.

Nel novembre 1973, la società Deuka denaturava 10324,223 tonnellate di frumento e chiedeva all'ente tedesco di intervento — lo Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel — il relativo premio in ragione di 10,01 u.c. la tonnellata, come stabilito dal regolamento n. 1897/73.

L'ente di intervento le versava invece un premio pari a 7 u.c. la tonnellata, attenendosi ai parametri fissati dal regolamento n. 2859/73.

Agli inizi del 1974, la Commissione temeva un ulteriore aumento dei prezzi del grano tenero in conseguenza della costante riduzione dell'offerta sul mercato mondiale. Tale situazione aveva richiesto un'ulteriore limitazione della durata di validità delle licenze di esportazione e l'aumento del prelievo all'esportazione. Poiché l'incremento della domanda di grano tenero sul mercato comunitario aveva già provocato notevoli aumenti dei prezzi, e la richiesta di cereali da foraggio era in costante crescita, la Commissione, mediante il regolamento 23 gennaio 1974, n. 175, che modificava il regolamento n. 1897/73 (GU L 20, pag. 28), riduceva a zero il premio di denaturazione, a decorrere dal 10 febbraio 1974.

Nel febbraio 1974, la Deuka procedeva alla denaturazione di due partite di grano tenero, rispettivamente di 1922,085 e 153,853 tonnellate, e presentava domanda per ottenere il premio relativo nella misura rispettivamente di 12,67 e 12,89 u.c. la tonnellata, come prescritto dal regolamento n. 1897/73, o almeno secondo i parametri fissati dal regolamento n. 2859/73.

L'ente d'intervento si rifiutava di versare qualsiasi premio, richiamandosi al regolamento n. 175/74.

Avverso tali decisioni la Deuka presentava reclamo e, non avendo ottenuto soddisfazione, adiva il Verwaltungsgericht di Francoforte s. Meno con due ricorsi, rispettivamente del 12 febbraio e 24 maggio 1974.

Con ordinanza 17 dicembre 1974, questo tribunale, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, decideva di sospendere il procedimento fino a che la Corte di giustizia non si sia pronunciata, in via pregiudiziale, sulle seguenti questioni:

1. Se il regolamento (CEE) della Commissione 19 ottobre 1973, n. 2859, che modifica il regolamento (CEE) n. 1897/73, il quale fissa il premio di denaturazione per il grano tenero per la stagione 1973/74 (GU L 293, pag. 31), sia compatibile con l'art. 4, n. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, modificato dal regolamento (CEE) n. 644/68 (GU L 122, pag. 3). In caso affermativo: 2. Se il regolamento (CEE) 19 ottobre 1973, n. 2859 debba applicarsi anche alle operazioni di denaturazione rego larmente denunciate all'ente di intervento anteriormente al 1o novembre 1973, che però sono state materialmente effettuate dopo dale data, ma comunque entro il termine prescritto. 3. Se il regolamento (CEE) della Commissione 23 gennaio 1974, n. 175 (GU L 20, pag. 28), che fissa a zero il premio di denaturazione a decorrere dal 10 febbraio 1974, sia compatibile con il regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio n. 644/68 (GU L 122, pag. 3). In caso affermativo: 4. Se il regolamento n. 175/74 si applichi anche alle operazioni di denaturazione regolarmente denunciate all' ente d'intervento anteriormente al 10 febbraio 1974, che però sono state materialmente effettuate dopo tale data, ma comunque entro il termine prescritto.

Il provvedimento del Verwaltungsgericht è stato registrato in cancelleria il 16 gennaio 1975.

La Commissione delle CC.EE. e l'attrice nella causa principale hanno depositato, rispettivamente il 21 marzo ed il 1o aprile 1975, osservazioni scritte, a norma dell' art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle CC.EE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria.

La ditta Deuka, attrice nella causa principale, sottolinea che l'impiego di frumento da panificazione come mangime per il bestiame è essenzialmente una soluzione di ripiego per smaltire le eccedenze. La denaturazione non è criticabile sotto alcun aspetto; lungi dal comportare la distruzione del frumento, essa lo trasforma in mangime. La denaturazione, inoltre, contribuisce a stornare dal mercato dei quantitativi di frumento da panificazione ed a convogliarli sul mercato dei cereali da foraggio, largamente tributario delle importazioni.

Nel terzo considerando del regolamento n. 172/67 è sottolineata la necessità di prefissare il premio di denaturazione e di comunicarlo agli interessati sin dall'inizio della stagione, onde consentire loro di elaborare razionali programmi di denaturazione. Il sistema dei premi di denaturazione si impernia su un programma annuale, che comprende l'intera stagione (1 agosto-31 luglio). La Commissione è in grado di prefissare l'importo del premio per una data stagione: esatte previsioni sul raccolto, uno studio della domanda sul mercato comunitario ed extra comunitario dovrebbero essere sufficienti a scegliere la politica da seguire circa la denaturazione nella prossima stagione. D'altra parte, essa e obbligata a comunicare in anticipo l'importo del premio, giacché normalmente le imprese interessate stipulano già in agosto contratti a lungo termine onde poter disporre con certezza delle materie prime destinate alla produzione di foraggi misti. Ne consegue che la Commissione non può ad libitum abolire o modificare il premio nel corso della stagione, a meno che si profilino improvvisamente serie minacce di perturbazioni sul mercato del granoturco e dell'orzo, come ad esempio improvvise, e forti variazioni dei fattori assunti come base nel calcolo del premio.

Il premio di denaturazione per il frumento, va concepito non solo come indennità per le spese di trasformazione e indennità di conguaglio per colmare la differenza di prezzo fra il frumento e l'orzo (o il granoturco), esso rappresenta anche un incentivo economico che favorisce la denaturazione. Le autorità nazionali dispongono così di un mezzo di controllo diretto ed efficace per assicurarsi la collaborazione costante degli operatori durante tutta la stagione. È quindi logico modificare il premio come «incentivo», ma non come «indennità».

a) Per quanto riguarda la validità del regolamento n. 2859/73, l'attrice ricorda che la Commissione ha motivato la riduzione del premio di denaturazione affermando che anzitutto si era registrata una tensione improvvisa nel mercato mondiale del frumento, in secondo luogo sarebbe stato pericoloso lasciare riversare sul mercato dell'orzo le eccedenze di frumento, che avrebbero provocato a loro volta notevoli offerte d'orzo agli enti d'intervento. In realtà la prima circostanza non ha alcun rapporto, né logico né oggettivo con la seconda. L'aumento provvisorio dei prezzi registrato sul mercato mondiale del frumento al termine della stagione 1972/73 non poteva avere alcun effetto sul livello dei prezzi comunitari, e comunque avrebbe potuto essere neutralizzato mediante l'istituzione di prelievi, senza ricorrere a provvedimenti straordinari. Peraltro, la Commissione era già a conoscenza della situazione del mercato mondiale allorché ha fissato il premio di denaturazione mediante il regolamento n. 1897/73. La seconda considerazione della Commissione, e cioè il timore che la concorrenza del frumento denaturato nei confronti dell'orzo avrebbe potuto provocaré notevoli offerte di orzo agli enti di intervento non basta a giustificare una diminuzione del premio decisa onde scoraggiare la denaturazione. Infatti i quantitativi di frumento e di orzo prodotti nel 1973 e ceduti all'ente di intervento nella Repubblica federale tedesca entro il 31 ottobre 1973 sono stati inferiori di circa 45.000 tonnellate a quelli offerti nello stesso periodo l'anno precedente, e ciò, nonostante un raccolto di gran lunga più abbondante. Il 25 ottobre 1973, la Commissione ha accertato che le eccedenze di grano tenero erano superiori del 50 % al fabbisogno annuo della Comunità: l'unica via per smaltire tali eccedenze era la denaturazione. Inoltre, una limitazione delle operazioni di denaturazione avrebbe comportato un incremento direttamente proporzionale degli acquisti di fru mento da panificazione da parte degli enti di intervento e non avrebbe pertanto consentito alcun risparmio. Va infine osservato che gli elementi in base ai quali era stato calcolato il premio di denaturazione nel luglio 1973 non hanno subito, fino all'ottobre 1973 alcuna variazione. È quindi evidente che al momento dell' emanazione del regolamento n. 2859/73 non sussistevano i presupposti prescritti dalle norme comunitarie per modificare il premio di denaturazione. Al contrario, tutto lascia presupporre che la Commissione si sia fondata su considerazioni di carattere soggettivo, e che la sua decisione sia dovuta, in particolare, a ragioni di economia. Essa si è resa pertanto colpevole di sviamento di potere. b) In merito al regolamento n. 175/74, l'attrice non ritiene che al momento in cui è stato emanato vi fossero ragioni obiettive per l'abolizione del premio di denaturazione. Anche in questo caso la Commissione si è ispirata a considerazioni di carattere soggettivo ed emotivo, commettendo uno sviamento di potere. Sotto il profilo giuridico, va osservato che il regolamento n. 175/74 non si limita ad una semplice modifica del premio — solo provvedimento consentito — ma ne decide l'abolizione: esso, cioè, dispone, nel pieno della stagione di vendita, la soppressione dell'intero programma annuale di denaturazione. La Commissione ha in tal modo varcato i limiti stabiliti dal regolamento di base n. 172/67. L'abolizione del premio di denaturazione è un provvedimento che influisce molto pesantemente sui programmi di denaturazione, elaborati a lunga scadenza sia per quel che riguarda la composizione dei vari foraggi, che l'approvvigionamento delle materie prime necessarie e i prezzi del foraggio misto. Per smorzare l'interesse degli operatori alla denaturazione nel corso della stagione 1973/74, la Commissione avrebbe dovuto limitarsi ad abolire la parte del premio destinata .ad incentivare tali operazioni. Sopprimendo radicalmente il premio, ivi compresa la parte destinata a controbilanciare le differenze dei prezzi ed avente funzione di indennità, la Commissione ha abusato delle facoltà conferitele dal diritto comunitario, violando il tal modo il principio generale della «proporzionalità dei mezzi». Essa non aveva il diritto di abolire bruscamente il programma annuale in corso senza tener conto degli impegni assunti dagli operatori interessati, che dovevano affrontare con le sole loro forze questo nuovo onere. In un sistema pianificato di interventi economici, gli enti pubblici hanno il dovere, nei confronti dei soggetti interessati, esposti a determinati rischi, di garantire l'attuazione ed il regolare svolgimento del programma.

La Commissione sostiene che l'art. 4, n. 1, 2o comma, del regolamento n. 172/67 la autorizza ad adottare provvedimenti precauzionali per fronteggiare qualsiasi «rischio di perturbazione». La nozione di «perturbazione» non va assimilata a quella di «difficoltà gravi e persistenti sul mercato». In relazione al mercato dei cereali, e nell'ambito del sistema dei premi di denaturazione, il senso di tale nozione si desume sia dall'obiettivo di carattere generale che, in materia di organizzazione di mercato, si intende raggiungere mediante il premio di denaturazione, sia dalla motivazione del regolamento n. 644/68. La denaturazione dei cereali destinati all'alimentazione umana non costituisce, di per sé, un obiettivo dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali: il premio di denaturazione rappresenta uno strumento di intervento straordinario, che ha la funzione esclusiva di eliminare dal mercato le eccedenze che non possono essere smaltite altrimenti. Mediante la denaturazione, il frumento da panificazione viene destinato ad un uso anomalo, che lo assimila agli altri cereali da foraggio.

L'entità del premio influisce sul prezzo del grano denaturato e lo pone in concorrenza con gli altri cereali. Sotto il profilo finanziario, la sovvenzione per la denaturazione del grano deve essere contenuta; tale sovvenzione, infine, tenuto conto della sua natura e delle sue funzioni, va adeguata alla situazione del mercato.

Per stabilire se sussista realmente un «rischio di perturbazione», la Commissione deve procedere ad una analisi approfondita della situazione del mercato dei cereali e prevederne l'andamento futuro; a tal fine, essa dispone di un'ampia libertà di valutazione. In conformità alla giurisprudenza della Corte, si potrebbe sostenere fondatamente che la Commissione, emanando i regolamenti in causa, ha oltrepassato i limiti della facoltà conferitale dall'art. 4 del regolamento n. 172/67, solo se essa fosse manifestamente incorsa in un grave errore nella valutazione della situazione del mercato o avesse commesso un eccesso di potere.

a) Nel corso della stagione 1972/73, il mercato mondiale del grano era caratterizzato da una contrazione dell'offerta e da un notevole incremento della domanda; di conseguenza, i prezzi aumentavano sensibilmente e le riserve si andavano sempre più assottigliando. Nella stagione 1973/74, la situazione era ancora più critica, a causa dei problemi monetari internazionali, della crisi petrolifera e delle difficoltà di trasporto. L'istituzione dei premi per la denaturazione di cereali destinati all'alimentazione umana è subordinata alla giacenza delle eccedenze. Per questo motivo, e tenuto conto della situazione, la Commissione è stata costretta a rettificare i suoi programmi d'acquisti ed a porre un freno alla riduzione forzata delle riserve di grano favorita dal premio di denaturazione piuttosto alto, ed ha dovuto orientarsi invece verso una politica di costituzione ed aumento delle riserve. D'altronde, con l'aumento del prezzo mondiale del grano rispetto a quello comunitario e con l'incremento della domanda sul mercato mondiale, il premio di denaturazione perdeva la sua seconda ragione d'essere, cioè non costituiva più lo strumento più idoneo e meno oneroso per smaltire le eccedenze comunitarie. Infine, le statistiche registrate in quel periodo dimostravano che, dall'inizio della stagione, il volume delle operazioni di denaturazione era sensibilmente aumentato rispetto all'anno precedente. La Commissione, in considerazione di quanto esposto sopra, mediante il regolamento n. 2859/73, riduceva l'importo del premio di denaturazione ad un livello che, pur continuando ad incentivare le operazioni di denaturazione, avrebbe consentito di contenere tali operazioni entro proporzioni ragionevoli, evitando di pregiudicare tanto l'equilibrio del mercato dei cereali da foraggio, quanto l'approvvigionamento del grano da panificazione. Tenuto conto delle considerazioni sopra esposte, non vi possono essere dubbi circa l'opportunità di tale decisione. b) La situazione del mercato mondiale del grano, caratterizzata da una crescente penuria, dall'incertezza circa le forniture e dal costante aumento dei prezzi, ha continuato ad aggravarsi rapidamente e considerevolmente fino a metà gennaio 1974: i prezzi avevano raggiunto livelli record e le possibilità di approvvigionamento apparivano ancor più precarie a causa delle difficoltà di trasporto derivanti dalla penuria di carburante, e poiché si temeva che il mercato potesse venir dominato dai cartelli. La Commissione doveva quindi adoperarsi per convogliare sul mercato alimentare le riserve di grano disponibili nella Comunità. Peraltro, i rapporti fra i prezzi del grano, dell'orzo e del granoturco si erano sensibilmente modificati rispetto all'ottobre 1973: il prezzo del grano era notevolmente aumentato, anche a causa di una ulteriore contrazione dell'offerta, imputabile alle operazioni di denaturazione; comunque, la differenza fra il prezzo di tale prodotto e quello dell'orzo e del granoturco, anch'essi notevolmente rincarati, si era sensibilmente ridotta. Pertanto appariva inutile continuare a ricorrere all'artifizio del premio di denaturazione, per garantire la concorrenza tra foraggi e grano denaturato. Data la situazione, la Commissione decideva non solo di limitare ulteriormente l'esportazione del grano, ma anche di abolire il premio di denaturazione, poiché aveva constatato che la riduzione operata nell'ottobre 1973 non era stata sufficiente a frenare le operazioni di denaturazione. Il regolamento n. 175/74, al pari del regolamento n. 2859/73, è conforme ai requisiti stabiliti dall'art. 4, n. 1, 2o comma, del regolamento n. 172/67.

Secondo la Deuka, in ogni caso la riduzione del premio disposta dal regolamento n. 2859/73 può valere solo per le operazioni di denaturazione formalmente notificate all'ente di intervento dopo il 1o novembre 1973; del pari, la soppressione del premio contemplata dal regolamento n. 175/74 può applicarsi alle sole operazioni di denaturazione denunciate dopo il 1o febbraio 1974.

La denaturazione non si esaurisce nel semplice procedimento tecnico; essa Va considerata come un complesso fenomeno economico, commerciale ed industriale che abbraccia tutta una serie di iniziative e di decisioni che vanno dallo studio del mercato agli accordi con la clientela ed alla programmazione della produzione e della vendita. Proprio per questi motivi il regolamento n. 172/67 sottolinea l'opportunità che l'istituzione del premio venga portata a conoscenza degli interessati già all'inizio della stagione, onde consentire loro di elaborare i loro programmi di denaturazione. È quindi opportuno tener conto di tali programmi: se — in linea generale — la loro realizzazione merita di essere tutelata, particolare salvaguardia va concessa alle operazioni singole.

Per quanto riguarda la Repubblica federale di Germania, le singole operazioni di denaturazione sono disciplinate, oltre che dal regolamento n. 172/67, da varie norme interne di carattere esecutivo, emanate dall'ente di intervento. Tali norme, in particolare, tenuto conto del fatto che le operazioni di miscelatura possono essere effettuate, per ragioni tecniche, solo al momento della consegna del prodotto finito, stabiliscono che si deve procedere alla miscelatura entro la fine del mese successivo a quello in cui è stata presentata la domanda.

L'attrice si è conformata alle disposizioni degli artt. 2, 3 e 7 del regolamento n. 172/67, ed ha quindi diritto al premio di denaturazione. Rifiutarglielo equivarrebbe a violare il principio della irretroattività della legge.

Non vi è alcun motivo logico di ridurre i premi (o di sopprimerli) per le operazioni in corso o appena terminate: tale decisione pregiudica indiscutibilmente gli interessati, mentre non arreca alcun vantaggio sul piano generale.

La Commissione sostiene che il diritto al premio insorge al momento in cui si è portata a termine la denaturazione e l'entità del premio è determinata dal tasso praticato nel giorno dell'operazione: a tale principio non è prevista alcuna deroga.

Non a caso, il regolamento comunitario non parla di .prefissazione del premio in vigore per un certo periodo, indipendentemente dalle ulteriori modifiche; non sarebbe possibile mantenere simili impegni nella situazione di estrema instabilità che caratterizza il mercato dei cereali.

La comunicazione dell'intenzione di procedere alla denaturazione di un dato quantitativo di grano in una data determinata, non fa sorgere ipso facto il diritto a riscuotere un determinato prèmio. Del pari, se l'ente d'intervento approva la data prevista per la denaturazione, non si impegna a versare il premio che sarà in vigore quel giorno, ma garantisce soltanto il controllo dell'operazione. In ogni caso, un provvedimento interno non può operare in senso contrario alle disposizioni di un regolamento comunitario.

L'interpretazione della normativa comunitaria in materia consente quindi di pervenire alle seguenti conclusioni: in primo luogo la ricorrente aveva diritto di fruire del premio secondo i parametri stabiliti all'inizio della stagione solo per le operazioni di denaturazione effettuate sotto regolare controllo nei periodi precedenti l'entrata in vigore dei regolamenti n. 2859/73 e, rispettivamente, n. 175/74; d'altra parte, è irrilevante che essa abbia, negli stessi periodi, comunicato all'ente d'intervento la propria intenzione di procedere alla denaturazione di determinati quantitativi di grano, ricevendone il relativo nulla osta. In merito al principio della tutela delle legittime aspettative degli interessati, la Commissione non condivide interamente il punto di vista espresso dalla Corte di giustizia nella sentenza 18 marzo 1975 (causa 78-74, Deuka c. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel; domanda di pronunzia pregiudiziale presentata dal Verwaltungsgerichtshof dell'Assia). Non c'è alcun dubbio che, in caso di modifica del premio, le autorità comunitarie devono tener conto, per quanto possibile, degli interessi legittimi degli operatori. Proprio a tal fine la Commissione ha disposto che i regolamenti litigiosi entrassero in vigore alcune settimane dopo la loro pubblicazione, onde consentire agli interessati di terminare le operazioni di denaturazione in corso sempre sotto l'egida della vecchia disciplina.

D'altra parte, contrariamente a quanto la Corte sembra voler ammettere, la normativa comunitaria in materia non autorizza gli interessati a far affidamento per lungo tempo su un premio determinato.

Poiché il premio di denaturazione costituisce uno strumento di intervento straordinario, esso può essere modificato o soppresso a seconda dell'andamento del mercato. La tutela delle legittime aspettative non può essere invocata per contestare le modifiche risultanti dalla corretta applicazione delle norme emanate in conformità ai principi generali. L'art. 4, n. 1, del regolamento n. 172/67 dispone esplicitamente che l'importo del premio può essere modificato in qualsiasi momento: l'imprenditore deve tener conto del fatto che, finché le operazioni di denaturazione non sono terminate, il tasso del premio può variare. L'ente nazionale di intervento non può assumere impegni che oltrepassino i limiti stabiliti dal diritto comunitario. Infine, l'imprenditore che nel momento in cui presenta la denuncia all'ente d'intervento sa già che vi sarà una variazione del tasso del premio alla data prevista per la denaturazione — come sembra sia il caso della fattispecie — non può trincerarsi dietro il principio della tutela della legittima aspettativa.

L'imprenditore che effettua la denaturazione non è tuttavia privo di tutela. Onde non commettere illeciti, la Commissione deve attenersi alle condizioni previste dalla legge per la modifica del premio e deve procedere a tale modifica solo in caso di «rischio di perturbazione»; la legittimità del suo operato è sottoposta ad un sindacato giurisdizionale.

Gli interessati possono se mai invocare una tutela più rigorosa nell'ipotesi in cui l'importo del premio è modificato per ragioni non contemplate dalla normativa vigente e, in particolare, quando le modifiche mutino radicalmente lo stesso sistema dei premi.

La sentenza nella causa 78-74 enumera dettagliatamente le condizioni in presenza delle quali la Commissione non può procedere ad una riduzione del premio; tali condizioni, in realtà, dipendono dalla sola volontà dell'imprenditore interessato e sono di così facile realizzazione che la Commissione non sarebbe praticamente più in grado di adempiere i propri compiti in materia di organizzazione dei mercati. Peraltro, qualsiasi provvedimento che modifichi il premio è soggetto ad un sindacato giurisdizionale di legittimità per quanto riguarda la data della sua entrata in vigore; in ossequio al principio della «proporzionalità» dei mezzi, la Commissione è tenuta a tener conto sia dell'interesse collettivo ad una tempestiva riduzione del premio, sia degli interessi legittimi degli operatori, e quindi a prevedere un congruo periodo di transizione fra l'emanazione del provvedimento e la sua entrata in vigore. Nella fattispecie essa, ispirandosi a tali criteri, ha previsto dei periodi di transizione di varie settimane.

Le riduzioni del premio disposte dai regolamenti nn. 2859/73 e 175/74 si applicano, pertanto, senza eccezione a tutte le operazioni di denaturazione effettuate dopo l'entrata in vigore di tali regolamenti.

La ditta Deuka, con l'avvocato Karl Hin-richs, del foro di Duisburg, e la Commissione delle CC.EE., rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Peter Kalbe, hanno presentato osservazioni orali e risposto a taluni quesiti posti loro dalla Corte nell'udienza del 7 maggio 1975.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 28 maggio 1975.

Con ordinanza 17 dicembre 1974, pervenuta in cancelleria il 16 gennaio 1975, il tribunale amministrativo di Francoforte s. Meno ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, quattro questioni intese ad accertare la validità e, in subordine, la sfera temporale dei regolamenti della Commissione 19 ottobre 1973, n. 2859 e 23 gennaio 1974, n. 175, che modifica il regolamento n. 1897/73, relativo alla fissazione del premio di denaturazione per il frumento tenero per la stagione 1973/74 (GU 1973, L 293, pag. 31 e 1974, L 20, pag. 28).

Con la prima questione si chiede se il regolamento n. 2859/73, recante riduzione del premio di denaturazione per il grano tenero in un primo momento fissato per la stagione 1973/74, sia compatibile con l'art. 4, n. 1, 2a frase, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172, relativo alle norme generali che disciplinano la denaturazione del frumento (GU, pag. 2602), modificato dall'art. 1o del regolamento del Consiglio 29 maggio 1968, n. 644 (GU L 122, pag. 3). Con la terza questione si chiede se il regolamento della Commissione 23 gennaio 1974, n. 175, il quale ha fissato a zero l'importo del premio di denatur razione da applicarsi a partire dal 10 febbraio 1974, sia compatibile colla stessa disposizione.

Dall'ordinanza di rinvio si desume che il giudice proponente ha dei dubbi circa la compatibilità dei regolamenti della Commissione col regolamento del Consiglio che ne costituisce il fondamento. A suo parere, il potere di modificare l'importo del premio, fissato in linea di principio per l'intera stagione, andrebbe esercitato con molta prudenza onde evitare di impedire alle imprese di elaborare in modo razionale i loro programmi di denaturazione. Inoltre sarebbe discutibile la motivazione dei regolamenti della Commissione che hanno in un primo momento ridotto, indi completamente abolito, il premio durante la stagione.

A norma dell'art. 4 del regolamento del Consiglio n. 172/67, completato dall' art. 1o del regolamento n. 644/68, la Commissione può modificare il premio di denaturazione nel corso della stagione, «in caso di minaccia di perturbazioni sul mercato comunitario dei cereali». Per far fronte alla minaccia di perturbazioni, la Commissione dispone di un ampio margine discrezionale — per quanto riguarda sia i fattori di perturbazione da prendere in considerazione, sia la scelta dei mezzi per ovviarvi — del quale deve servirsi tenendo conto degli obiettivi di politica economica stabiliti dal regolamento fondamentale in questo campo — cioè il regolamento del Consiglio 13 giugno 1967, n. 120, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU, pag. 2269) — nell'ambito della politica agricola comune. Fra i poteri attribuiti alla Commissione vi è quello di sospendere interamente la corresponsione del premio, ove le circostanze economiche lo impongano. Nel controllare se tale potere sia stato esercitato in modo legittimo, il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità competente, ma deve limitarsi ad accertare se quest'ultima non sia incorsa in un errore manifesto o non abbia commesso uno sviamento di potere.

I dubbi espressi dal giudice nazionale non contengono alcun serio indizio di errore o di sviamento di potere. In proposito è opportuno sottolineare che, nella motivazione dei provvedimenti da essa adottati, la Commissione si è con ragione richiamata all'andamento del mercato mondiale del frumento, da cui il mercato comunitario dipende in ampia misura, data la libertà degli scambi con l'esterno. Nella motivazione dei regolamenti criticati, essa ha menzionato la crescente tensione sul mercato mondiale, particolarmente rilevante nel momento in cui è stato adottato il regolamento n. 175/74. Questa tensione, secondo la motivazione di questo regolamento, si è concretata in maggiori difficoltà d'approvvigionamento e nella tendenza al rialzo dei prezzi. Questa situazione ha provocato la soppressione dei prelievi all'importazione ed ha persino reso necessaria l'istituzione di un prelievo all'esportazione. Stando così le cose, appariva particolarmente inopportuno convogliare artificialmente delle partite di frumento verso il mercato dei cereali da foraggio, dal momento che questo mercato, dato l'aumento della domanda, offriva possibilità di smercio più favorevoli per i cereali da foraggio propriamente detti, tra cui in particolare l'orzo, come è detto nella motivazione dei criticati regolamenti.

Dall'esame delle questioni sollevate non è emerso alcun elemento atto ad inficiare la validità dei regolamenti nn. 2859/73 e 175/74.

Con la seconda questione si chiede se il regolamento n. 2859/73 si applichi del pari alle denaturazioni che sono state comunicate all'ente d'intervento, nella forma da questo stabilita, anteriormente al 1o novembre 1973 — data dalla quale, a norma dell'art. 1o del regolamento, ha avuto effetto la modifica del premio di denaturazione — ma per le quali le operazioni materiali sono state effettuate dopo tale data, benchè entro il termine all'uopo prescritto. La stessa questione viene sollevata a proposito del regolamento n. 175/74, per quanto riguarda le operazioni di denaturazione comunicate all'ente d'intervento prima del 10 febbraio 1974 — data dalla quale, a norma dell'art. 1o del regolamento, il premio è stato sospeso — ma che sono state materialmente effettuate dopo tale data, benché entro il termine all'uopo prescritto.

In proposito l'ordinanza di rinvio pone in rilievo la circostanza che, dato che l'attrice nella causa principale, al momento in cui aveva presentato la domanda all'ente d'intervento, aveva già fatto tutto quanto necessario per la denaturazione e lo smercio del frumento denaturato, la corresponsione di un premio inferiore o la soppressione totale del premio non avrebbero comunque consentito di raggiungere lo scopo perseguito dai regolamenti di cui trattasi. Inoltre, la tutela del legittimo affidamento consiglierebbe di non sconvolgere senza assoluta necessità i calcoli degli operatori economici, basati sull'entità del premio in vigore nel momento in cui è stata avviata la denaturazione.

L'art. 4 del regolamento del Consiglio n. 172/67, nella versione iniziale, mostra di ritenere normale che le singole denaturazioni vengano decise nell' ambito di ciascuna stagione cerealicola. Questo punto di vista non è stato in sostanza modificato dal regolamento n. 644/68, il cui art. 1o attribuisce alla modifica del regime della denaturazione durante la stagione carattere eccezionale, dato che questa può essere disposta solo in caso di minaccia di perturbazione del mercato. Non si può quindi considerare anormale che un'impresa di denaturazione stabilisca i propri programmi d'attività con riferimento all' intera stagione cerealicola.

Di conseguenza, quando si tratta di denaturazioni iniziate, prima della scadenza dei termini contemplati dai regolamenti nn. 2859/73 e 175/74 — cioè il 1o novembre 1973 e, rispettivamente, il 10 febbraio 1974 — mediante presentazione all'ente d'intervento della domanda di cui all'art. 4, n. 2, del regolamento 172/67 -e riguardanti partite di merce acquistate prima dell'entrata in vigore rispettiva dell'uno o dell'altro di detti regolamenti, in nome della certezza del diritto si devono applicare, per determinare l'importo del premio di denaturazione, le. disposizioni in vigore al momento della presentazione della domanda, anche se le operazioni materiali sono state effettuate in seguito, purchè entro il termine prescritto dall'ente d'intervento.

La seconda questione va quindi risolta nel senso che il regolamento n. 2859/73 non può essere applicato alle denaturazioni che sono state comunicate all'ente d'intervento anteriormente al 1o novembre 1973, nella forma da questo prescritta, ma per le quali le operazioni materiali sono state effettuate solo dopo il 1o novembre 1973, purché entro il termine all'uopo prescritto. Circa la quarta questione, va affermato che il regolamento n. 175/74 non si applica, nelle stesse circostanze, alle operazioni di denaturazione che sono state comunicate all'ente d'intervento prima del 10 febbraio 1974.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato delle osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al Tribunale amministrativo di Francoforte s. Meno, al quale spetta quindi statuire sulle spese.