Corte giust. UE, Sentenza del 15 maggio 1974, causa 184/73

Il provvedimento di rinvio e le osservazioni scritte presentate in virtù dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia delle CC.EE. possono riassumersi come segue :

Il Kaufmann, cittadino tedesco, nato il 9 maggio 1906, ha sempre lavorato in Germania, eccettuato il periodo 1o ottobre 1928 -30 settembre 1935 nel quale si è trasferito nei Paesi Bassi.

Colpito da malattia il 4 dicembre 1969 veniva dichiarato invalido al lavoro e da! 5 dicembre 1969 gli veniva concessa la prestazione in denaro (Krankengeld) contemplata dal § 183 nn. 2 e 3 del regolamento tedesco in materia di assicurazioni (RVO) del 19 luglio 1911. Dal 1o gennaio 1970, egli gode di una pensione di invalidità. Tuttavia, poiché l'entità di tale prestazione era inferiore all'importc del Krankengeld, egli continuava a percepire la pensione d'invalidità, in quanto l'importo versato come pensione si riteneva conglobato nell'importo del sussidio per malattia (§ 183, n. 5, del RVO).

Invocando il periodo trascorso nei Paesi Bassi, il Kaufmann si rivolgeva alla Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging (ente previdenziale olandese) onde ottenere una pensione per la sua incapacità lavorativa in virtù della legge olandese disciplinante la materia (wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, in prosieguo WAO). Con provvedimento 17 maggio 1971 la domanda veniva respinta, il che provocava un'impugnazione dinanzi al Raad van Beroep di Amsterdam.

In sede processuale, l'ente previdenziale ha motivato la decisione di reiezione, che, a seconda del periodo in esame, si può giustificare come segue:

a) per il periodo precedente il 4 dicembre 1970, l'interessato non poteva percepire la pensione d'invalidità, giacché era stato colpito da malattia il 4 dicembre, cioè non aveva ancora maturato il periodo minimo prescritto di 52 settimane ininterrotte (art. 19 della WAO); b) per il periodo posteriore al 1o maggio 1971 il suo diritto era prescritto, avendo compiuto i 65 anni il 9 maggio. Con il compimento del 65o anno non viene più versata la pensione d'invalidità in forza dell'art. 49 della WAO; c) per il periodo intermedio (4 dicembre 1970 — 1o maggio 1971) non è possibile corrispondere la pensione di cui alla WAO, in quanto l'interessato in Germania riscuote il Krankengeld (anche se ridotto) ad integrazione della pensione tedesca d'invalidità, fatto che non gli consente — in forza del combinato disposto dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 e dell'art. 20 della WAO — di fruire delle provvidenze di quest'ultima disciplina.

rer quanto riguarda l'ultimo periodo, la Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging allegava che il Kaufmann poteva avvalersi della WAO sfruttando il combinato disposto degli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3, però nella fattispecie era possibile applicare anche l'art. 11, n. 2, dello stesso regolamento, che recita: «Le norme di riduzione o sospensione, previste dalla legislazione di uno Stato membro per i casi di cumulo con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi o in rapporto all'esercizio di un'occupazione possono essere opposte al beneficiario anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro o se si tratti di redditi ottenuti o di un'occupazione esercitata nel territorio di un altro Stato membro».

Da ciò si arguisce che, in caso di applicazione dell'art. 20 della WAO, in virtù del quale «finché l'interessato può fruire delle prestazioni in denaro in virtù dell'assicurazione malattia (Ziekengeld) contemplata dalla legge sull'assicurazione contro le malattie (Ziektewet), non gli spettano prestazioni per inabilità al lavoro», il «Krankengeld» percepito in virtù della legislazione tedesca andrebbe assimilato allo «Ziekengeld» di cui alla legislazione olandese. Nella fattispecie si dovrebbe dunque applicare la disposizione di cui all'art. 20 che vieta il cumulo, cumulo che nel nostro caso potrebbe venir eccepito nei confronti dell'interessato a norma dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3.

La tesi venne respinta dal Raad van Beroep di Amsterdam, che nella sua sentenza 9 novembre 1971 accolse il ricorso annullando la decisione del 17 marzo 1971 e statuendo che l'ente previdenziale olandese doveva fornire al Kaufmann le prestazioni previste dalla legge sulle assicurazioni contro l'invalidità.

La Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging impugnava la sentenza dinanzi al Centrale Raad van Beroep che, ravvisando la necessità di interpretare un atto comunitario, con ordinanza 2 novembre 1973 deferiva alla Corte di giustizia le seguenti questioni:

1. Se rientri nell'espressione «norme di riduzione o sospensione, previste dalla legislazione di uno Stato membro per i casi di cumulo con altre prestazioni di sicurezza sociale», di cui al citato numero 2, anche una disposizione, secondo cui il diritto alla pensione di invalidità sorge solo quando viene meno il diritto all'indennità di malattia. 2. Se i termini «possono essere opposte al beneficiario» si spingano fino a estendere una norma giuridica di uno Stato membro (che prevede la riduzione o sospensione di una pensione di invalidità in presenza di una pensione derivante da una legge espressamente menzionata di assicurazioni sociali dello stesso Stato membro) in modo tale da rendere possibile la riduzione o la sospensione stessa in presenza di una pensione goduta in forza di una legge di un altro Stato membro corrispondente alla legge di assicurazioni sociali sopraccitata. 3. Se, nel caso in cui una pensione venga effettivamente goduta in uno Stato membro, ma venga successivamente decurtata a causa del cumulo con una pensione derivante da un'altra legge di previdenza sociale del medesimo Stato, la prima pensione vada considerata come «dovuta in forza della legislazione di un altro Stato membro» nella sua totalità (in quanto sia stata effettivamente goduta) o semplicemente nella parte che rimane dopo la riduzione.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata presso la cancelleria della Corte il 21 novembre 1973. Hanno presentato osservazioni scritte la Commissione delle CC.EE. e la Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging.

Ascoltata la relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria.

La Commissione rileva anzitutto che la legislazione olandese in materia di incapacità lavorativa si fonda sul rischio, quindi l'interessato avrebbe diritto alle prestazioni di cui alla WAO solo se la sua soggezione alla legge tedesca nel momento in cui l'evento dannoso si è realizzato, fosse assimilata alla soggezione alla legislazione olandese, assimilazione possibile in virtù dell'art. 27 del regolamento n. 3, come interpretato dalla Corte di giustizia nella sentenza 13 luglio 1966 (causa 4-66 Hagenbeek/ Raad van Arbeid di Arnhem; Raccolta 1966, pag. 579).

Tuttavia, pur se l'ente olandese ha applicato l'art. 11, n. 2, in quanto il Kaufmann riteneva che gli spettassero prestazioni in forza degli artt. 27 e 28 del regolamento n. 3, lo stesso ente nega che sussista il diritto a pensione invece di liquidarla secondo le disposizioni degli artt. 27 e 28.

La Commissione ne conclude che l'ente olandese considera l'art. 20 WAO piuttosto come presupposto per l'acquisto del diritto, però — se così fosse — perchè ha applicato l'art. 11 del regolamento n. 3?

La Commissione ritiene invece che si tratti di una clausola vietante il cumulc ai sensi dell'art. 11, il che però non esclude che si tenga contemporaneamente conto del fatto che il combinato disposto dell'art. 11 del regolamento n. 3 e dell' art. 9 n. 2 del regolamento n. 4, che ne determina le modalità d'applicazione, stabilendo una ripartizione delle prestazioni che implica la decurtazione dell'importo o la sospensione del versamento della pensione, contempla non solo una sospensione totale, ma anche l'eventualità di una semplice riduzione della prestazione. L'art. 20 WAO non avrebbe quindi le conseguenze radicali attribuitegli dall'ente olandese e non si deve escludere che al Kaufmann spetti una pensione, anche se ridotta. Se — attenendosi al senso letterale della norma — si ammettesse ch'essa costituisce un presupposto per l'acquisto di un diritto invece che una disposizione che vieta il cumulo, giacché il termine olandese «toekenning» riguarda piuttosto il conferimento di un diritto a prestazione che non la fornitura della stessa, resta cionondimeno evidente che lo scopo dell'art. 20 WAO è quello di evitare il cumulo dell'indennità di malattia e dell'indennità d'invalidità, specie per il fatto che la WAO si fonda sul ri schio ed alla scadenza del periodo transitorio di 52 settimane, durante il quale l'interessato percepisce l'indennità assicurativa contro le malattie, gli viene versata la pensione completa, tenuto conto del suo grado d'invalidità. Se, vista l'intrinseca coerenza dei sistemi nazionali, la distinzione tra presupposto per l'acquisto del diritto e clausola di sospensione non ha rilevanza pratica, come sostiene la Commissione, nell'ambito comunitaria la situazione è diversa, giacchè non va escluso che l'importo dell'indennità di malattia spettante in forza della disciplina di uno Stato membro possa essere inferiore all'importo della prestazione spettante in virtù della WAO.

L'art. 20 della WAO funge dunque da clausola di sospensione ove vi sia cumulo di prestazioni previdenziali.

Per quel che riguarda la seconda questione, la Commissione sostiene ch'essa mira in sostanza a far stabilire se l'istituzione olandese è legittimata ad invocare l'art. 11, n. 2, onde applicarlo assimilando le indennità di malattia spettanti in virtù della disciplina tedesca alle indennità analoghe spettanti in forza della legislazione olandese (Ziektewet), espressamente ricordata nell'art. 20 della WAO. A rigor di termini, l'art. 11, n. 2, contempla l'opponibilità delle clausole di riduzione o di sospensione vigenti nella disciplina di uno Stato membro «anche se si tratta di prestazioni spettanti in virtù del regime di un altro Stato membro»; si direbbe dunque che non si è tenuto conto della finalità di tale disposizione se si volesse limitare l'estensione ch'esso si ripropone circoscrivendola all'ipotesi unica che la disposizione interna vietante il cumulo si esprima in termini generici, escludendo invece le ipotesi in cui le varie prestazioni, il cui cumulo è vietato, siano singolarmente elencate in relazione alla sola disciplina interna.

L'applicazione dei regolamenti comunitari non può dipendere dalla formulazione delle disposizioni di diritto interno.

La terza questione mira a far stabilire se, per la riduzione o la sospensione di una prestazione, si debba tener conto dell'importo iniziale della prestazione spettante in forza della legislazione di un altro Stato membro che implica la riduzione o la sospensione, oppure dell'importo già decurtato per effetto di un'altra prestazione spettante in forza della disciplina dello stesso Stato membro. Se non vi sono disposizioni esplicite in senso contrario, in considerazione del fatto che la prestazione ridotta potrebbe venir considerata come integrazione della pensione di invalidità e che l'art. 9 n. 2 del regolamento n. 4 intende evitare che, per effetto delle clausole vietanti il cumulo, gli interessati vengano privati dei loro diritti, pare opportuno optare per la soluzione più favorevole all'interessato, tenendo conto solo dell'importo versato a quest'ultimo. La Commissione esamina infine la questione del se, alla luce della sentenza della Corte 10 dicembre 1969 (causa 34-69, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris/Jeanne Duffy; Raccolta 1969, pag. 597) in materia d'interpretazione dell'art. 11 n. 2 del regolamento n. 3, l'ente previdenziale olandese fosse legittimato ad applicare questa norma nella fattispecie. La sentenza Duffy precisa che le limitazioni possono venir imposte ai lavoratori solo in cambia dei vantaggi che essi traggono dal regolamento n. 3 e «al di fuori di questo caso, simili limitazioni non sono ammesse, poiché esse avrebbero l'effetto di porre il lavoratore in una situazione meno favorevole di quella che, in mancanza dei regolamenti, deriverebbe dall'applicazione del diritto interno o degli accordi speciali conclusi fra Stati membri». Nella fattispecie vi è un accordo tra Germania e Olanda anteriore al regolamento n. 3 e alla WAO, menzionato all'allegato D del regolamento n. 3. Secondo la Commissione, l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 e l'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71 (GU n. L 149, del 5 luglio 1971, pag. 7) esercitano i loro effetti solo sui rapporti tra gli Stati membri non vincolati da convenzioni bilaterali anteriori all'entrata in vigore di detti regolamenti, poiché tutte le convenzioni bilaterali stipulate tra Stati membri alle quali si sono surrogati i regolamenti comunitari si fondano analogamente sulla parità di trattamento, sul cumulo dei periodi e sull'esportazione delle prestazioni.

Per quel che riguarda la prima questione, la Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging ritiene che lo scopo dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 è quello di far scattare le clausole miranti ad evitare un cumulo di prestazioni, considerato inopportuno dalla legislazione nazionale di uno Stato membro, anche nel caso in cui si tratti di prestazioni spettanti in forza della legislazione di un altro Stato membro. L'espressione «clausole di riduzione o di sospensione» riguarderebbe quindi, oltre le disposizioni di riduzione o di sospensione delle prestazioni effettivamente fornite, anche quelle che determinano il momento dal quale una prestazione, fornita per effetto della cessazione di un'altra, diventa esigibile ed inoltre le disposizioni che determinano il momento in cui il diritto a prestazione può sorgere, momento subordinato alla cessazione del versamento di un'altra prestazione.

La Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging rileva che l'art. 12, n. 2, del regolamento n. 1408/71 del Consiglio del 14 giugno 1971 ricalca le disposizioni dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 e menziona inoltre le «clausole di soppressione», però nulla consente di desumerne che con l'uso di questo termine — che presuppone manifestamente la sussistenza del diritto a prestazione — il legislatore comunitario ha inteso modificare radicalmente il sistema scaturente dall'applicazione dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3.

Quanto alla seconda questione, la Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging ritiene che la risposta scaturisce dallo stesso tenore dell'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3, specie dall'espressione «anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro». Si desume dalla osservazioni della Commissione e dalla sentenza della Corte nella causa 34-69 (sentenza 10 dicembre 1969, Caisse d'assurance vieillesse des travailleurs salariés de Paris/Jeanne Duffy; Raccolta 1969, pag. 597) che vi è una relazione tra l'entità dei vantaggi concessi ai lavoratori e le limitazioni che loro si possono imporre.

La Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging esamina in seguito la condizione posta dalla Corte nella sentenza Duffy in caso di applicazione delle restrizioni di cui all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3, cioè tali restrizioni sono opponibili agli assicurati solo se essi godono di prestazioni spettanti in virtù dell'applicazione dello stesso regolamento.

Questa ipotesi si verifica nella fattispecie, nonostante l'esistenza di un regolamento della pubblica amministrazione (Algemene Maatregel van Bestuur) adottato in forza dell'art. 52 della WAO e che prevede riduzioni in caso di cumulo di una prestazione olandese ai sensi della legge sull'assicurazione invalidità e di una prestazione in materia di invalidità percepita in un altro paese. Tale regolamento non può venir applicato nella fattispecie, in quanto riguarda il cumulo di prestazioni già spettanti, mentre, nel caso del Kaufmann, le prestazioni non erano ancora esigibili.

Il motivo per cui una prestazione assicurativa contro la invalidità — in forza della WAO — sarebbe fornita solo dopo l'estinzione del diritto ad indennità di malattia, è che la indennità di malattia potrebbe venir considerata come indennizzo completo ed adeguato, per il quale è superflua ogni integrazione. Essa va considerata ugualmente nella legislazione di ogni Stato membro come indennizzo adeguato e possibile per la perdita della remunerazione nel paese in cui lavora l'interessato, il che esclude una prestazione integrativa a titolo di assicurazione invalidità in forza della legislazione olandese.

La Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging risponde alla terza questione che, se l'effetto dell'art. 20 della WAO è quello di paralizzare il diritto alla fornitura della prestazione, poco importa che l'indennità di malattia il cui versamento provoca tale paralisi sia versata integralmente o parzialmente.

Durante la fase orale, il 27 marzo 1974, la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. Bayens, assistito dalla sig.na Jonczy, si è richiamato alle osservazioni scritte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 27 marzo 1974.

14/15 L'estensione ad una prestazione previdenziale estera d'una norma anticumulo riferita ad una prestazione previdenziale nazionale rappresenta la contropartita dell'assimilazione dei rischi nazionali ai rischi esteri, operata dal regolamento n. 3. Essa è perciò possibile soltanto se le due prestazioni sono effettivamente assimilabili, con particolare riguardo alla possibilità del cumulo.

Con ordinanza 2 novembre 1973, il Centrale Kaad van Beroep ha sottoposto a questa Corte alcune questioni concernenti l'interpretazione dell'art. 11, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 3, relativo alla previdenza sociale dei lavoratori migranti (GU 16. 12. 1958 n. 30, pag. 561/58).

Secondo il suddetto articolo «le norme di riduzione o sospensione, previste dalla legislazione d'uno Stato membro per i casi di cumulo con altre prestazioni di sicurezza sociale o con altri redditi… possono essere opposte al beneficiario anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro…».

Con la prima questione si chiede se l'art. 11 si riferisca a norme di diritto interno quali l'art. 20 della legge olandese sull'assicurazione d'invalidità (WAO), secondo cui «fintantoché l'interessato ha diritto ad un'indennità di malattia (ziekengeld), in forza della legge sull'assicurazione-malattie (ziektewet), non può pretendere il riconoscimento d'una pensione d'invalidità».

L'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 richiama tutte le norme di riduzione o sospensione previste da leggi nazionali al fine d'evitare determinati cumuli di prestazioni, senza considerare se tali norme riguardino il diritto alle prestazioni oppure la corresponsione delle medesime.

Una norma interna volta ad evitare il cumulo di prestazioni derivanti, rispettivamente, dall'assicurazione-malattie e dalla assicurazione d'invalidità costituisce pertanto una norma di sospensione o riduzione ai sensi del già menzionato art. 11, n. 2.

Spetta al giudice nazionale accertare se sussista, in concreto, il rischio del cumulo di prestazioni.

Con la seconda questione si chiede, in sostanza, se il fatto che una norma interna a prevenzione del cumulo definisca secondo criteri assolutamente peculiari allo Stato interessato la prestazione di malattia non cumulabile con una prestazione d'invalidità, renda la norma stessa inopponibile al beneficiario di una prestazione di malattia corrisposta in forza delle leggi d'un altro Stato membro.

La soluzione dovrà consentire al giudice nazionale d'accertare se l'art. 20 WAO, in forza del quale l'interessato non può pretendere la pensione d'invalidità, fintantochè continui a percepire la specifica prestazione di malattia (ziekengeld) prevista dalla legge olandese, possa essere opposto al beneficiario della prestazione di malattia prevista dalla legge tedesca (Krankengeld), in altre parole d'accertare se, ai sensi del suddetto art. 20 WAO, il «Krankengeld» tedesco vada equiparato allo «ziekengeld» olandese.

Come si può argomentare dagli artt. 48-51 del trattato, l'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 rappresenta la contropartita dei vantaggi che i regolamenti nn. 3 e 4 assicurano ai lavoratori, cui consentono di chiedere l'applicazione simultanea dei sistemi previdenziali di diversi Stati membri; esso, infatti, intende evitare il conseguimento di vantaggi che le leggi nazionali ritengono indebiti.

Di conseguenza, le limitazioni poste dall'art. 11, n. 2, possono venir eccepite nei confronti degli assicurati soltanto con riguardo a prestazioni conseguite grazie ai succitati regolamenti.

Nell'ipotesi sopraenunciata rientra il caso d'un lavoratore, successivamente occupato in diversi Stati membri, il quale richieda, in forza dell'art. 26 del regolamento n. 3, l'applicazione per analogia dell'art. 27 allo scopo di acquisire in uno Stato membro il diritto ad una prestazione d'invalidità collegata ad un rischio che si è verificato in un altro Stato membro.

L'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 dispone che le norme di riduzione o sospensione possono venire applicate «anche se si tratti di prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro».

La portata effettiva del predetto articolo verrebbe ristretta di molto se la nozione di «prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro» si intendesse limitata al solo caso in cui la norma anticumulo richiami l'insieme delle prestazioni acquisite tanto sotto il sistema previdenziale di altri Stati membri quanto sotto quello dello Stato interessato.

Con la terza questione si chiede se, nell'applicazione della norma interna anticumulo, le «prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di un altro Stato membro» di cui all'art. 11, n. 2, del regolamento n. 3 vadano intese come l'intera prestazione spettante al beneficiario oppure la prestazione ad esso effettivamente corrisposta, una volta detratto, secondo la legislazione dello Stato estero interessato, l'ammontare della prestazione derivante da un'altra legge di previdenza sociale del medesimo Stato.

Si può osservare che la soluzione di questo problema riguarda soltanto le norme anticumulo che riducono una prestazione, non quelle che ne sospendono il godimento.

Spetta al giudice nazionale stabilire in quale delle due categorie rientri l'art. 20 WAO.

Se il citato art. 11 obbligasse a ridurre una prestazione previdenziale nazionale dell'intero ammontare d'una prestazione estera, a sua volta già ridotta in applicazione d'una norma anticumulo, esso oltrepasserebbe il proprio scopo e si risolverebbe in un danno per il lavoratore interessato.

Con «prestazioni acquisite nell'ambito di un regime di uno Stato membro» non si può dunque intendere se non l'ammontare effettivamente versato d'una prestazione assimilata.

22/23 Le spese sostenute dalla Commissione delle CC.EE. che ha sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.