Corte giust. UE, Sentenza del 14 ottobre 1980, causa 812/79

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE si possono riassumere come segue:

Il 30 ottobre 1979 il sig. Juan C. Burgoa, comandante del peschereccio battente bandiera spagnola «Itxas Ondo» n. B*-4-109, compariva dinanzi alla Circuit Court riunita in Cork, per rispondere di tre reati che avrebbe commesso secondo le leggi irlandesi in materia di pesca. All'imputato veniva fatto carico di aver pescato e tentato di pescare senza autorizzazione, nonché di aver avuto a bordo reti con maglie di dimensioni insufficienti, mentre si trovava nella zona di pesca esclusiva della Repubblica d'Irlanda. Gli veniva fatto carico di aver commesso questi tre reati il 10 luglio 1978, mentre l'«Itxas Ondo», n. B*-4-109, di cui era comandante, si trovava a 51° 55' nord e 11o 10' ovest ed a 20 miglia dalla linea di base, cioè a 180 miglia all'interno della zona di pesca esclusiva della Stato irlandese.

La normativa irlandese da applicarsi nella fattispecie stabilisce all'art. 224A del «Fisheries (Consolidation) Act 1959», aggiunto dall'art. 7 del «Fisheries (Amendment) Act 1978»: «222 1. Chi si trovi a bordo di un peschereccio straniero non deve pescare né tentare di pescare mentre il natante si trova nella zona di pesca esclusiva dello Stato, a meno che non vi sia stato autorizzato. 2. Chi trasgredisca il n. 1 del presente articolo commette un reato». La tabella III del «Fisheries (Amendment) Act 1978» punisce il reato di cui sopra con l'ammenda fino a 100000 IRL e con la confisca di tutto ciò che si trova a bordo del battello in fatto di pesce e attrezzi per la pesca. In forza dell'art. 6 del «Maritime Jurisdiction Act 1959», emendato dall'art. 2 del «Maritime Jurisdiction (Amendment) Act 1964», con decreto 22 dicembre 1976 e con effetto dal 1° gennaio 1977, il Governo irlandese portava la zona di pesca esclusiva dello Stato irlandese a 200 miglia marine a partire dal punto più vicino della linea di base salvo i casi in cui viene limitata dalla contigua zona di pesca esclusiva di un altro Stato («Maritime Jurisdiction (Exclusive Fishery Limits) Order 1976»). Le dimensioni minime delle maglie delle reti da pesca che un peschereccio può avere a bordo nella zona di pesca esclusiva dello Stato venivano fissate dal «Fishing Nets (Regulation of Mesh) Order 1976», adottato a norma degli artt. 226 e 230 del «Fisheries (Consolidation) Act 1959». Questa legge veniva poi emendata dall'art. 2 del «Fisheries (Amendment) Act 1978» e il «Fishing Nets (Regulation of Mesh) Order 1976» veniva sostituito, con effetto dal 18 settembre 1978, dal «Fishing Nets (Regulation of Mesh) Order 1978».

Dinanzi alla Circuit Court l'imputato sosteneva fra l'altro che la Convenzione di Londra sulla pesca, del 9 marzo 1964 (U.N. Treaty Series 581, n. 8432), gli garantiva dei diritti anteriori e che questi erano stati tenuti fermi dal diritto comunitario, in particolare dall'art. 234 del Trattato CEE. L'Attorney General, dal canto suo, contestava questa tesi sostenendo in particolare che l'art. 10 della Convenzione di Londra rendeva lo Stato irlandese competente ad adottare le disposizioni legislative sopra menzionate.

Con ordinanza 7 dicembre 1979, la Circuit Court ha sospeso il giudizio ed ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se l'art. 234 del Trattato di Roma costituisca diritti ed obblighi a) per le istituzioni delle Comunità europee b) per gli Stati membri delle Comunità 2. Se l'art. 234 del Trattato di Roma o qualsiasi altra norma di diritto comunitario conservi o tuteli diritti in capo ai destinatari delle convenzioni cui si riferisce l'art. 234 del Trattato di Roma, diritti che i giudici nazionali degli Stati membri devono tutelare. 3. Se la Convenzione di Londra sulla pesca del 1964 sia una convenzione cui si applica l'art. 234, come modificato, nei confronti dell'Irlanda, del Regno Unito e della Danimarca, dall'art. 5 dell'Atto di adesione al Trattato di Roma. 4. Se l'eventuale condanna dell'imputato a norma dell'art. 222A, n. 1, del “Fisheries (Consolidation) Act” del 1959, aggiunto dall'art. 7 del “Fisheries Amendment Act” del 1978, nel presente procedimento dinanzi alla Circuit Court di Cork, sia incompatibile col diritto comunitario». L'ordinanza di rinvio è stata iscritta nel registro della Corte l'11 dicembre 1979. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte CEE, osservazioni scritte sono state depositate dal sig. Burgoa, rappresentato dal sig. Rory F. Conway, Solicitor, dall'Attorney General d'Irlanda, rappresentato dal sig. Louis Dockery, Chief State Solicitor, dal Governo della Repubblica francese, rappresentata dal sig. Thierry Le Roy, in qualità di agente, dal Governo del Regno Unito, rappresentato dal sig. R. D. Munrow, Treasury Solicitor's Department, in qualità di agente, e dalla Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Richard Wainwright, membro del suo ufficio legale, in qualità di agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Convenzione di Londra sulla pesca è stata conclusa il 9 marzo 1964 fra l'Austria, la Spagna, il Portogallo, la Svezia e i nove Stati che sono attualmente membri della Comunità economica europea. Questa Convenzione definisce degli elementi comuni di un regime di pesca per la zona di 6 miglia a partire dalla linea di base e per la zona situata fra 6 e 12 miglia a partire dalla stessa linea.

Ciascuna delle parti contraenti riconosce alle altre parti contraenti il diritto di istituire il regime di pesca definito nella Convenzione (art. 1, n. 1). Gli artt. 2 e 3 di questa stabiliscono quanto segue:

«Art. 2 Lo Stato rivierasco ha il diritto esclusivo di pesca e giurisdizione esclusiva in fatto di pesca nella zona di 6 miglia misurate a partire dalla linea di base delle acque territoriali. Art. 3 Nella zona compresa fra 6 e 12 miglia misurate a partire dalla linea di base delle acque territoriali, il diritto di pesca è esercitato solo dallo Stato rivierasco nonché dalle altre parti contraenti i cui pescherecci abbiano abitualmente praticato la pesca in tale zona fra il 1° gennaio 1953 e il 31 dicembre 1962.»

L'art. 10 dichiara che nessuna disposizione della Convenzione può ostare alla conservazione o all'istituzione di un regime particolare in fatto di pesca, fra l'altro, fra gli Stati membri della Comunità economica europea.

In seguito all'estensione parallela, a partire dal 1° gennaio 1977, da parte degli Stati membri della Comunità delle loro zone esclusive a 200 miglia, lo sfruttamento delle risorse alieutiche in dette zone da parte dei pescherecci dei paesi terzi è disciplinata da numerosi provvedimenti comunitari provvisori per ciascuno dei paesi interessati. Questi provvedimenti sono stati adottati in attesa della conclusione di accordi-quadro sulla pesca fra la Comunità e gli stessi paesi terzi.

L'art. 2 del regolamento n. 341/78 recita:

«Art. 2.1. L'attività di pesca nelle zone di pesca di cui all'art. 1 è subordinata alla concessione di una licenza, rilasciata dalla Commissione per conto della Comunità nonché al rispetto delle misure di conservazione e di controllo e delle altre disposizioni che disciplinano le attività di pesca nelle zone di cui all'art. 1. 2. Le quote di pesca, il numero di licenze che possono essere rilasciate alle navi battenti bandiera della Spagna e il numero massimo di navi munite di licenza che possono esercitare l'attività di pesca simultaneamente in una zona determinata sono fissate in allegato.»

Il regolamento stabilisce poi in particolare le condizioni per il rilascio delle licenze, nonché del loro ritiro in caso di irregolarità o di esaurimento dei quantitativi previsti.

Le osservazioni del sig. Burgoa, imputato nella causa principale, si articolano essenzialmente in due tesi.

In primo luogo esso sostiene che la Convenzione di Londra del 1964 impone all'Irlanda, attraverso l'art. 234 del Trattato CEE, degli obblighi nei confronti della Spagna. In particolare, l'art. 3 della Convenzione è atta a creare dei diritti a favore dei pescatori spagnoli in quanto attribuisce dei diritti ai pescatori abituali, espressamente per quanto riguarda la zona compresa fra 6 e 12 miglia e implicitamente per la zona compresa fra 12 e 200 miglia.

In secondo luogo esso sostiene che la Comunità deve rispettare, nell'elaborare la propria politica in materia di pesca, l'art. 234 del Trattato di Roma nonché il principio di diritto internazionale il quale consiste nel riconoscere i diritti dei pescatori tradizionali nelle sue acque di pesca. Qualsiasi provvedimento nazionale unilaterale in contrasto con detto principio fondamentale della politica comunitaria in materia di pesca è nullo.

Per quanto riguarda l'art. 234 del Trattato, il Burgoa rileva anzitutto che da detta disposizione, quale si applica ai nuovi Stati membri in forza dell'art. 5 dell'Atto d'adesione, si desume chiaramente che i diritti e gli obblighi derivanti da accordi conclusi prima del 1973, nel nostro caso fra l'Irlanda e la Spagna, sussistono tuttora. A suo parere, l'art. 234 vincola al tempo stesso gli Stati membri e le istituzioni, comunitarie.

L'imputato nella causa principale si richiama alla sentenza 21-24/72 (International Fruit Company e/Produktschap voor Groenten en Fruit, Race. 1972, pag. 1219), secondo la quale gli Stati membri «non hanno potuto sottrarsi agli obblighi contratti nei confronti dei paesi terzi» (punto 11 della motivazione). Nel caso in esame, né l'Irlanda né la Commissione hanno intrapreso alcuna azione ai sensi dell'art. 234, 2° comma, per porre fine ad eventuali incompatibilità.

Esso rileva inoltre che la Convenzione di Londra ricade certamente sotto l'art. 234 del Trattato CEE. Nel caso in esame si tratta precisamente di diritti di uno Stato terzo e di obblighi di uno Stato membro nei confronti di questo Stato (cfr. causa 10/61, Commissione CEE c/Italia, Race. 1962, pag. 1). La Convenzione à tuttora in vigore fra l'Irlanda e la Spagna e la clausola rebus sic stantibus, del resto controversa, non può essere invocata contro gli obblighi che ne derivano.

Per questi motivi, la prima questione sollevata dal giudice nazionale va a suo parere risolta in senso affermativo.

Onde determinare la posizione giuridica dei pescatori tradizionali nella zona compresa fra 12 e 200 miglia, il Burgoa espone brevemente la cronistoria del diritto marittimo. Il diritto marittimo attualmente in vigore, derivato principalmente dalle Convenzioni di Ginevra del 1958 e dalla Seconda Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto marittimo del 1960, riconosce, come consuetudine internazionale universale, l'esistenza di acque territoriali di 6 miglia e una zona di pesca adiacente, che va da 6 a 12 miglia al massimo, in cui i diritti esclusivi dello Stato rivierasco si confondono con i diritti acquisiti da altri Stati. Questo principio è stato ammesso del pari nella Convenzione di Londra del 1964.

L'interesse preferenziale dello Stato rivierasco alla conservazione delle risorse alieutiche nell'intera parte d'alto mare adiacente alle proprie acque territoriali è stato riconosciuto per la zona compresa fra 12 e 50 miglia dalla pronunzia della Corte internazionale di giustizia del 1974, la quale ha tuttavia riconosciuto al tempo stesso i diritti dei pescatori tradizionali di altri Stati in detta zona (causa Regno Unito c/Irlanda, Race. CIJ 1974, pag. 3). Gli stessi criteri si possono applicare alla zona situata fra 12 e 200 miglia e sono stati effettivamente riconosciuti nei documenti della Terza Conferenza sul diritto marittimo (cfr. art. 62 del Revised Informal Composite Negotiating Text, U.N., Doc A/conf. 62/WP10/Rev. I 28 aprile 1979).

Per quanto riguarda l'applicazione della Convenzione di Londra del 1964 alla zona che va da 12 a 200 miglia, il Burgoa sostiene essenzialmente che questa Convenzione riconosce i diritti dei pescatori tradizionali di altri Stati nella fascia, sulla quale gli Stati rivendicano dei diritti sovrani, che va dall'orlo delle acque territoriali fino al limite esterno della zona di pesca. Questo principio vale per la fascia da 6 a 200 miglia, per la quale vengono attualmente rivendicati i diritti sovrani, non meno che per la fascia da 6 a 12 miglia, in cui esisteva già prima. Secondo lo spirito, se non secondo la lettera, la Convenzione di Londra si applica quindi perfettamente alla nuova estensione della competenza comunitaria in fatto di pesca a 200 miglia; essendo stata provata la competenza esclusiva fino a 12 miglia, il regime contemplato per i pescatori degli altri Stati membri sussiste per le restanti 188 miglia.

Se ciò non bastasse, il riconoscimento dei diritti dei pescatori tradizionali spagnoli nella zona delle 200 miglia, alla luce dell'art. 3 della Convenzione di Londra del 1964, è stato confermato da una pronunzia della Cour d'appel di Poitiers del 23 giugno 1978.

L'imputato nella causa principale esamina poi la questione se, per i beneficiari delle convenzioni anteriori ai sensi dell'art. 234 del Trattato, e in particolare della Convenzione di Londra del 1964, il diritto comunitario tenga fermi dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare.

Dalla giurisprudenza della Corte, che esso ritiene fondata su principi monisti, si desume che i trattati internazionali in cui la Comunità è parte possono produrre direttamente degli effetti nel diritto nazionale (cause riunite 21-24/72, International Fruit Company e/Produktschap voor Groenten en Fruit, Race. 1972, pag. 1219 ed altre). Questa giurisprudenza si applica per analogia alle convenzioni anteriori, non solo attraverso l'art. 234 del Trattato, ma anche in ragione del principio del diritto comune pacta sunt servanda, il quale fa parte dei principi generali del diritto di cui la Corte garantisce l'osservanza (causa 4/73, Nold e/Commissione, Race. 1974, pag. 491). Questa soluzione è tanto più cogente in quanto il principio del riconoscimento dei diritti dei pescatori tradizionali fa del pari parte dei principi generali che vanno tenuti fermi nel diritto comunitario. Secondo la sentenza della Corte nella soprammenzionata causa International Fruit Company, questo principio, nonché la massima pacta sunt servanda, va applicato nel valutare la validità tanto di provvedimenti nazionali quanto di quelli comunitari.

Per quanto riguarda la questione se la Comunità sia vincolata dalla Convenzione di Londra, il Burgoa assume che, secondo la sentenza della Corte nella causa 61/77 (Commissione c/Irlanda, Race. 1978, pag. 417), la competenza per istituire un regime di pesca spetta alla Comunità. Questa competenza ha carattere esclusivo e comprende tutte le acque marittime che dipendono dalla potestà degli Stati membri, cioè, dal gennaio 1977, alla zona che si estende fino a 200 miglia (punti 48-51 della sentenza sopra menzionata). La Comunità ha quindi assunto i poteri in precedenza esercitati dagli Stati membri nel campo di cui trattasi (sentenza International Fruit Company, sopra menzionata, punto 18). Di conseguenza, la Comunità è vincolata dalle convenzioni internazionali concluse fra gli Stati membri e i paesi terzi nel campo della pesca e in particolare dalla Convenzione di Londra.

Il secondo presupposto per l'accertamento della compatibilità di norme nazionali o comunitarie con gli obblighi internazionali della Comunità, cioè che la Convenzione internazionale di cui trattasi dev'essere atta ad attribuire dei diritti ai cittadini degli Stati firmatari (sentenza International Fruit Company, sopramenzionata, punto 20 della motivazione), ricorre del pari. A differenza delle disposizioni del GATT esaminate nella sentenza sopramenzionata, la Convenzione di Londra è infatti caratterizzata dalla mancanza di flessibilità di natura politica e stabilisce un regime giuridico, senza deroghe, precisamente a favore dei singoli, cioè dei pescatori degli Stati firmatari.

Alla luce di queste osservazioni il Burgoa è del parere che la soluzione della seconda e della terza questione sollevata dalla Circuit Court dev'essere del pari affermativa.

A suo parere ne consegue che la condanna che gli fosse eventualmente inflitta a norma delle leggi irlandesi, come detto nella quarta questione, sarebbe effettivamente in contrasto col diritto della CEE.

Ľ Attorney General d'Irlanda osserva anzitutto che la Convenzione di Londra del 1964, anche se fosse ancora in vigore e producesse gli effetti suggeriti nelle questioni pregiudiziali, non si applicherebbe ai fatti di causa. Mentre infatti i reati in questione sono stati commessi in un punto distante 20 miglia marine dalla linea di base, l'art. 3 della Convenzione, invocata dall'imputato, non ha concesso diritti alle altre parti contraenti che nella zona compresa fra 6 e 12 miglia a partire dalla linea di base.

A parte ciò, la Convenzione del 1964 è stata effettivamente superata dagli avvenimenti e privata di effetti dall'estensione generale delle zone di pesca a 200 miglia.

Cionondimeno, per il caso di eventuali opinioni divergenti in proposito, l'Attorney General sostiene che la Corte di giustizia non ha motivo di pronunziarsi su questo punto.

Nella contestata ipotesi in cui la Convenzione continuasse a produrre effetti, l'Attorney General attira l'attenzione sull'art. 29, punto 6, della Costituzione irlandese, secondo il quale

«Nessun accordo internazionale fa parte del diritto interno dello Stato, a meno che il Parlamento non abbia deciso in questo senso».

Orbene, la Convenzione di Londra non ha mai avuto efficacia diretta e non è stata nemmeno recepita nel diritto nazionale irlandese mediante decisione del Parlamento. Per contro, i diritti di pesca che la Convenzione tendeva a garantire nei confronti della Spagna sono stati attribuiti mediante decreti autonomi del Governo, senza richiamo alla Convenzione.

D'altro canto, si devono distinguere nettamente gli obblighi imposti agli Stati membri dal diritto comunitario, da un lato, da quelli imposti loro dal diritto internazionale, d'altro lato. Benché il diritto comunitario, ivi compreso l'art. 234 del Trattato CEE, faccia parte integrante del diritto interno irlandese e prevalga su qualsiasi disposizione contraria della Costituzione irlandese, l'adesione alla Comunità non ha avuto l'effetto di comprimere la norma di cui sopra della Costituzione stessa nel caso di convenzioni anteriormente stipulate. Un accordo internazionale, che non faceva parte del diritto interno irlandese quando è stato concluso, non diviene parte integrante di questo diritto — nei confronti degli Stati terzi — se non in forza di una disposizione espressa del Trattato CEE o della normativa comunitaria derivata.

L'art. 234 del Trattato CEE, secondo l'interpretazione datane dalla Corte nella sentenza 10/61 (Commissione e/Italia, Race. 1962, pag. 1), si limita a garantire passivamente l'osservanza dei diritti dei paesi terzi, e degli obblighi degli Stati membri, provenienti da accordi conclusi prima dell'entrata in vigore del Trattato CEE. Questa disposizione non ha lo

scopo di creare nuovi obblighi per gli Stati membri.

Inoltre, almeno in uno Stato in cui, come in Irlanda, gli accordi internazionali non fanno parte del diritto nazionale se non in forza di norme interne a tale effetto, «i diritti e gli obblighi derivanti da» convenzioni ai sensi dell'art. 234 sono unicamente i diritti e gli obblighi fra gli Stati che partecipano alle convenzioni stesse. Per quanto riguarda i diritti dei singoli nei confronti dell'art. 234, l'Attorney General sostiene che il singolo può contestare dinanzi ai giudici di uno Stato membro unicamente la legittimità di un atto comunitario che esso ritenga in contrasto con una Convenzione ai sensi dell'art. 234.

Se ciò non bastasse, l'Attorney General ritiene che non vi sia alcun'altra norma comunitaria che abbia l'effetto di vincolare la Comunità alla Convenzione di Londra.

Le considerazioni in base alle quali la Corte ha affermato che le norme del GATT vincolano la Comunità erano peculiari al caso in esame (cause riunite 21-24/72, International Fruit Company e/Produktschap voor Groenten en Fruit, Race. 1972, pag. 1219, punti nn. 10-18 della motivazione). Questa sentenza non consente di affermare, che la Comunità abbia assunto degli obblighi imposti agli Stati membri dalla Convenzione di Londra o che essa sia vincolata da questa Convenzione.

Ciò non era certamente vero il giorno in cui il reato è stato commesso, poiché in tale data il termine stabilito dall'art. 102 dell'Atto d'adesione, come è stato interpretato dalla Corte nelle cause- riunite 185-204/78 (Van Dam, non ancora pubblicata), non era ancora scaduto.

Secondo il Governo della Repubblica francese non vi è dubbio che l'art. 234 del Trattato di Roma si applichi, per quanto riguarda l'Irlanda in forza dell'art. 5 dell'Atto di adesione, alla Convenzione di Londra del 1964.

Anch'esso sostiene tuttavia che i fatti della presente causa esulano dal campo d'applicazione ratione materiae di detta convenzione.

Il Governo francese si chiede poi se le questioni sottoposte alla Corte siano utili ai fini della definizione del giudizio pendente dinanzi alla Circuit Court di Cork.

Per il caso in cui la Corte ritenesse cionondimeno utile risolverle, il Governo francese rileva che l'art. 10, leu. a), della Convenzione di Londra autorizza gli Stati membri della Comunità ad istituire un «regime particolare». Un regime del genere può persino differire dal regime generale di conservazione valido per i pescatori abituali dei paesi terzi, adottato in forza dell'art. 5 della Convenzione. Orbene, il sistema delle licenze, istituito dal legislatore comunitario in forza dei suoi poteri in materia, onde far'rispettare le quote da esso stabilite, persegue lo stesso scopo e rientra nell'ambito stesso del potere attribuitogli dall'art. 5 della Convenzione.

Infine, il Governo francese sostiene che la Corte di giustizia non è competente ad interpretare le norme di cui trattasi della Convenzione di Londra. In forza dell'art. 177 del Trattato, la Corte è infatti competente ad interpretare le disposizioni del Trattato, nonché quelle del diritto comunitario derivato, ivi comprese le disposizioni di diritto internazionale che vincolano la Comunità in quanto tale (cfr. cause riunite 21-24/72, International Fruit Company e/Produktschap voor Groenten en Fruit, Race. 1972, pag. 1219). Per contro, la Corte non è competente, in forza dello stesso art. 177, a statuire sull'interpretazione di disposizioni di diritto internazionale che vincolino gli Stati membri al di fuori dell'ambito comunitario (cfr. causa 130/72, Vandeweghe e/Berufsgenossenschaft, Race. 1973, pag. 1329).

La Convenzione di Londra, cui partecipano degli Stati membri e degli Stati terzi, ma non la Comunità in quanto tale, non può essere interpretata, in caso di bisogno, se non secondo le modalità che essa stessa contempla a tale scopo.

Il Governo del Regno Unito sostiene del pari che la Convenzione di Londra non si applica ai fatti di cui è causa.

Nel caso in cui fosse provato che la pesca ha avuto luogo entro la zona da 6 a 12 miglia, l'art. 234 del Trattato avrebbe l'effetto che le norme comunitarie non possono togliere dei diritti attribuiti dalla Convenzione di Londra, né, al contrario, rendere direttamente applicabile la Convenzione qualora si desuma dal suo stesso tenore che essa non attribuisce alcun diritto ai singoli. In forza degli artt. 5 e 10 della Convenzione, la Repubblica d'Irlanda e la Comunità hanno il potere di disciplinare le attività della pesca nella zona da 6 a 12 miglia.

In mancanza di norme comunitarie in contrario, la normativa irlandese sulle dimensioni delle maglie delle reti da pesca va applicata nelle acque che dipendono dalla sua potestà. Nel caso in cui la Convenzione andasse applicata, dette norme sarebbero autorizzate dall'art. 5.

Di conseguenza, il Governo del Regno Unito è del parere che nessuna disposizione di diritto comunitario osta ad una condanna nella causa principale.

La Commissione espone anzitutto le norme di diritto internazionale riguardanti le zone di pesca, in particolare la Convenzione di Londra 1964, nonché determinati aspetti esterni della politica comunitaria della pesca.

Per quanto riguarda l'art. 234 del Trattato, la Commissione ritiene, per determinati casi, che detto articolo si limiti a ricordare il principio di diritto internazionale posto dall'art. 30 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, secondo il quale ogni Stato che partecipi ad un trattato, resta vincolato all'osservanza degli obblighi in precedenza assunti nei confronti di paesi terzi, anche se tali obblighi sono in conflitto con quelli che derivano da un nuovo trattato (cfr. pure la sentenza 10/61, Commissione e/Italia, Race. 1962, pag. 1).

Per altri casi, invece, essa è del parere che l'art. 234 vada interpretato come introduttivo di una variante della nozione di diritto internazionale di «successione di Stati», secondo la quale la Comunità succede agli Stati membri, assumendo i diritti e gli obblighi che questi traggono da convenzioni anteriori. La sentenza nelle cause riunite 21-24/72 (International Fruit Company e/Produktschap voor Groenten en Fruit, Race. 1972, pag. 1219) è un esempio di questa interpretazione.

La Commissione sostiene che la Comunità è succeduta negli obblighi assunti inizialmente dagli Stati membri, fra cui l'Irlanda, nei confronti dei paesi terzi, in forza della Convenzione di Londra. Dalla giurisprudenza della Corte si desume chiaramente che la Comunità è competente ad adottare provvedimenti di gestione delle risorse della pesca (cfr. cause 3, 4 e 6/76, Kramer e altri, Race. 1976, pag. 1279; 61/77, Commissione e/Irlanda, Race. 1978, pag. 417 e 88/77, Ministro della pesca e/Schonenberg e altri, Race. 1978, pag. 473). Inoltre, dall'inizio del 1977 è la Comunità che negozia e conclude gli accordi coi paesi terzi e che stabilisce le quote da assegnare ai pescherecci di tali paesi. I nove Stati membri hanno partecipato alla Convenzione, ma hanno in seguito delegato alla Comunità il loro potere di gestione delle risorse nelle rispettive zone di pesca.

D'altro canto la Commissione sostiene che la Convenzione di Londra — basata sul principio di zone di 12 miglia — è del resto superata, poiché vi è stato un cambiamento fondamentale di circostanze provocato dal riconoscimento generale delle zone di pesca di 200 miglia. Tuttavia, come è emerso dai negoziati per l'accordo tra la Spagna e la Comunità, è impossibile pretendere che la Spagna abbia accettato la denunzia della Convenzione di Londra. Per questo motivo la Commissione non considera affatto auspicabile che la Corte si pronunzi sul problema.

Tenuto conto dei termini molto chiari della Convenzione, non si può nemmeno sostenere che essa si applichi oltre la zona delle 12 miglia. Nessuna norma interpretativa dei Trattati può autorizzare un tribunale ad estendere l'applicazione della Convenzione alla zona complementare di 188 miglia. Così pure, né il periodo di riferimento per la determinazione dei «diritti storici», né la prassi ulteriore dei partecipanti alla Convenzione consentono un'interpretazione del genere.

Per quanto riguarda la questione se le disposizioni della Convenzione di Londra siano atte a produrre direttamente effetti nell'ordinamento giuridico comunitario, la Commissione osserva anzitutto che il sistema costituzionale dello Stato, di cui la Comunità ha ereditato l'obbligo di osservare la Convenzione, non può fornire un argomento contro l'incorporazione della Convenzione nel diritto comunitario.

Per contro, la Commissione ritiene che la Convenzione non attribuisca ai singoli dei diritti che possono essere fatti valere dinanzi al giudice. In proposito essa si richiama anzitutto al procedimento specifico contemplato per la composizione delle controversie, nonché al carattere imperfetto di determinate disposizioni, le quali lasciano ad esempio alle parti contraenti la cura di definire la nozione di «pesca abituale».

L'Attorney General d'Irlanda rileva che si può ritenere che i regolamenti del Consiglio nn. 341/78 e 1376/78 contengano in realtà il divieto di pesca per i pescherecci spagnoli nelle acque situate all'interno della zona di pesca di 200 miglia degli Stati membri, a meno che non siano muniti di una licenza comunitaria.

A suo parere, la causa penale di cui trattasi non è tuttavia basata sulla violazione di norme comunitarie, ma sulla trasgressione dell'art. 222A del «Fisheries (Consolidation) Act 1959», emendato dal «Fisheries (Amendment) Act 1978».

Le sole autorizzazioni legali per un'attività di pesca, come quella che costituisce oggetto del processo, sono o il possesso di una licenza comunitaria, ovvero l'esercizio di tale attività in conformità ai decreti autonomi del Governo irlandese.

Di conseguenza, anche se dovesse essere provato che una disposizione qualsiasi del regolamento n. 341/78, prorogata dal regolamento n. 1376/78, è atta ad ostacolare, in violazione dell'art. 234 del Trattato, l'esercizio dei diritti di pesca che la Convenzione di Londra mirava a garantire alla Spagna, l'azione penale promossa contro l'imputato ne resterebbe impregiudicata e potrebbe essere proseguita in forza delle afferenti norme irlandesi.

L'Attorney General sostiene del resto che, tenuto conto degli artt. 5 e 10 della Convenzione di Londra, i sopra menzionati regolamenti del Consiglio non sono in contrasto né con la Convenzione né con l'art. 234 del Trattato.

Per quanto riguarda i fatti, la Commissione precisa anzitutto che, in forza dell'art. 2, del regolamento n. 341/78, prorogato al 31 luglio 1978 dal regolamento n. 1376/78, essa ha rilasciato, tramite le autorità spagnole, delle licenze per le navi i cui nomi e le cui restanti caratteristiche gli erano stati comunicati dalle stesse autorità. Dopo la scadenza le licenze le erano state rese.

Orbene, la Commissione non dispone di alcun documento dal quale risulti che una licenza fosse stata rilasciata per la nave Itxas Ondo n. B*-4-109, il cui comandante è imputato nella causa principale.

La Commissione deduce poi che il testo di un accordo sulla pesca fra la Spagna e la Comunità è stato approvato e siglato il 23 settembre 1978 (allegato III delle osservazioni della Commissione), ma che l'accordo non è stato ancora concluso. In attesa della conclusione, la Comunità ha continuato ad adottare provvedimenti provvisori, basati sulle norme convenute e preceduti da consultazioni con le autorità spagnole. Queste hanno continuato, come all'epoca del reato, a fare da intermediari fra la Commissione ed i pescherecci spagnoli per il rilascio delle licenze.

La Commissione sostiene che la legislazione irlandese di cui alla quarta questione può essere considerata unicamente come un complemento delle norme comunitarie. Solo una licenza da essa rilasciata in forza del regolamento n. 1376/78, avrebbe costituito un'autorizzazione ai sensi dell'art. 222A del «Fisheries (Consolidation) Act».

Per questo motivo la quarta questione del giudice nazionale pone implicitamente in discussione la validità del regime comunitario. L'imputato ha infatti invocato l'incompatibilità del requisito della licenza e di altre restrizioni, imposte dalle norme comunitarie, con gli obblighi internazionali, inizialmente assunti dall'Irlanda in forza della Convenzione di Londra e che a suo parere vincolano la Comunità a norma dell'art. 234 del Trattato e dell'art. 5 dell'Atto d'adesione.

Per quanto riguarda la compatibilità del sistema delle licenze con la Convenzione di Londra, la Commissione condivide l'opinione secondo cui un regime siffatto corrisponde a quanto l'art. 5 della Convenzione stabilisce per la zona compresa fra 6 e 12 miglia. D'altro canto, la normativa comunitaria costituisce un regime particolare ai sensi dell'art. 10, lett. a), della Convenzione. Infine, non vi è motivo di dubitare della validità del regime comunitario in considerazione d'incompatibilità con altre norme di diritto internazionale.

All'udienza del 18 giugno 1980 il sig. Burgoa, rappresentato nella fase orale dal sig. Rory F. Conway, Solicitor, l'Attorney General d'Irlanda, rappresentato nella fase orale dal sig. Hugh O'Flaherty, Senior Counsel, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata nella fase orale dal sig. Richard Wainwright, membro del suo ufficio legale, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 10 luglio 1980.

Con ordinanza 7 dicembre 1979, pervenuta alla Corte I'11 dicembre successivo, la Circuit Court della contea di Cork ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, quattro questioni relative all'interpretazione dell'art. 234 del Trattato, nonché al regime da applicarsi alla zona di pesca della Repubblica d'Irlanda.

Dette questioni sono state sollevate in occasione di una causa penale a carico del comandante di un peschereccio battente bandiera spagnola, imputato di aver pescato e tentato di pescare senza autorizzazione nella zona di pesca dell'Irlanda, nonché di aver avuto a bordo delle reti con maglie di dimensioni non ammesse nella stessa zona.

All'imputato viene fatto carico di aver commesso tali reati il 10 luglio 1978, mentre la nave ai suoi ordini si trovava a 51° 55' nord e 11° 10' ovest, cioè a 20 miglia marine dalla linea di base, mentre lo Stato irlandese avrebbe esteso la propria zona di pesca a 200 miglia marine dalla linea di base a partire dal 1° gennaio 1977.

Avendo l'imputato sostenuto, dinanzi alla Circuit Court, che la Convenzione di Londra sulla pesca del 9 marzo 1964 (U.N. Treaty Series 581, n. 8432), cui partecipano la Spagna e l'Irlanda, creava a suo favore dei diritti anteriori che sarebbero tenuti fermi o conservati dalle norme del diritto comunitario in generale, e dall'art. 234 del Trattato in particolare, il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte di giustizia quattro questioni vertenti sull'interpretazione del diritto comunitario.

Le tre prime questioni sono formulate come segue: «1. Se l'art. 234 del Trattato di Roma costituisca diritti ed obblighi a) per le istituzioni delle Comunità europee b) per gli Stati membri delle Comunità. 2. Se l'art. 234 del Trattato di Roma o qualsiasi altra norma di diritto cor munitario conservi o tuteli diritti in capo ai destinatari delle convenzioni cui si riferisce l'art. 234 del Trattato di Roma, diritti che i giudici nazionali degli Stati membri devono tutelare. 3. Se la Convenzione di Londra sulla pesca del 1964 sia una convenzione cui si applica l'art. 234, come modificato, nei confronti dell'Irlanda, del Regno Unito e della Danimarca, dall'art. 5 dell'Atto di adesione al Trattato di Roma».

L'art. 234 del Trattato stabilisce, al Io comma, che i diritti e gli obblighi derivanti da Convenzioni concluse anteriormente all'entrata in vigore del Trattato, fra uno o più Stati membri da un lato e uno o più Stati terzi dall'altro, non sono sminuiti dalle disposizioni del Trattato, salvo restando l'obbligo dello Stato membro interessato di valersi, a norma del 2° comma dello stesso articolo, di tutti i mezzi atti ad eliminare le eventuali incompatibilità fra detta convenzione e il trattato. L'art. 234 ha portata generale e si applica a qualsiasi convenzione internazionale, indipendentemente dal suo oggetto, atta ad incidere sull'applicazione del Trattato.

Dall'art. 5 dell'Atto d'adesione si desume che, per l'Irlanda, l'art. 234 del Trattato si applica alle convenzioni concluse prima dell'adesione. Tra l'Irlanda e la Spagna, la Convenzione di Londra sulla pesca è entrata in vigore il 15 marzo 1966; essa era stata firmata e ratificata da detti due Stati in date anteriori a quelle dell'adesione dell'Irlanda alla Comunità. Dato che l'Irlanda si trovava quindi vincolata da obblighi nei confronti della Spagna derivanti da una convenzione conclusa prima dell'adesione, va applicato l'art. 234, 1° comma.

Come la corte ha già affermato nella sentenza 27 febbraio 1962, causa 10/61 (Commissione e/Repubblica italiana, Race. pag. 7), questa disposizione ha lo scopo di precisare, conformemente ai principi del diritto internazionale, che l'applicazione del Trattato non pregiudica l'impegno dello Stato membro di cui trattasi di rispettare i diritti degli Stati terzi derivanti da una. convenzione anteriore e di osservare i propri obblighi in proposito.

L'art. 234, 1° comma, benché parli unicamente degli obblighi degli Stati membri, non conseguirebbe il suo scopo se non implicasse l'obbligo delle istituzioni comunitarie di non ostacolare l'adempimento degli impegni degli Stati membri derivanti da una convenzione anteriore. Cionondimeno, questo obbligo delle istituzioni comunitarie tende unicamente a consentire allo Stato membro di cui trattasi di osservare gli impegni impostigli dalla convenzione anteriore senza con ciò vincolare la Comunità nei confronti dello Stato terzo interessato.

L'art. 234, 1° comma, dato che ha lo scopo di eliminare l'ostacolo che può derivare per uno Stato membro dall'adesione alla Comunità, per quanto riguarda l'esecuzione di convenzioni anteriormente concluse con Stati terzi, non può avere l'effetto di modificare la natura dei diritti eventualmente derivanti dalle convenzioni stesse. Ne consegue che detta disposizione non ha l'effetto di attribuire, ai singoli che invochino una convenzione conclusa anteriormente all'entrata in vigore del Trattato o, eventualmente, all'adesione dello Stato membro di cui trattasi, dei diritti che i giudici nazionali degli Stati membri debbono tutelare. Essa non ha nemmeno l'effetto di comprimere i diritti che i singoli possono trarre dalla convenzione stessa.

Si deve quindi ritenere: quanto alla prima questione: che l'art. 234 del Trattato va interpretato nel senso che l'applicazione del Trattato non pregiudica né il rispetto dovuto ai diritti degli Stati terzi derivanti da una convenzione conclusa con uno Stato membro anteriormente all'entrata in vigore del Trattato o, eventualmente, all'adesione dello Stato membro, né l'osservanza, da parte dello stesso Stato membro, degli obblighi derivanti dalla convenzione e che, come conseguenza, le istituzioni comunitarie sono tenute a non ostacolare l'esecuzione di tali impegni da parte dello Stato membro di cui trattasi ; quanto alla seconda questione: che l'art. 234 del Trattato, di per sé considerato, non ha l'effetto di attribuire, ai singoli che invochino una delle convenzioni menzionate nella soluzione della prima questione, dei diritti che i giudici nazionali degli Stati membri debbano tutelare, né di comprimere i diritti che i singoli possono trarre dalla convenzione stessa; quanto alla terza questione: che l'art. 234, 1° comma, del Trattato, si applica ai diritti ed agli obblighi creati fra l'Irlanda e la Spagna dalla Convenzione di Londra sulla pesca del 1964.

Con la quarta questione, il giudice nazionale chiede se la condanna dell'imputato a norma della legge irlandese nella causa penale pendente dinanzi ad essa, sia in contrasto col diritto comunitario.

La Corte, benché non le spetti — nell'ambito dell'art. 177 del Trattato — di pronunziarsi sulla validità o sull'interpretazione di una legge nazionale, è tuttavia competente, ai fini della collaborazione con i giudici nazionali, per determinare gli elementi di diritto comunitario la cui interpretazione è necessaria per consentire al giudice nazionale di risolvere, in conformità alle norme comunitarie, la lite dinanzi ad esso pendente.

Dal fascicolo, nonché dalla discussione dinanzi a questa Corte, si desume che la Circuit Court di Cork si chiede se i pescherecci battenti bandiera spagnola possano essere sottoposti ad un regime d'autorizzazione nella zona di pesca dell'Irlanda, situata fra 12 e 200 miglia marine a partire dalla linea di base, dato che la Convenzione di Londra riguarda unicamente la zona situata entro le 12 miglia.

Dinanzi al giudice nazionale, l'Attorney General aveva concluso a favore della necessità dell'autorizzazione, in base all'art. 222A del «Fisheries (Concolidation) Act» irlandese del 1959, emendato nel 1978, che vieta a chi si trovi a bordo di un peschereccio straniero di pescare, o tentare di pescare, qualora il natante si trovi nella zona di pesca dell'Irlanda, a meno che non vi sia stato autorizzato.

Un'esigenza del genere non è in conflitto con il diritto comunitario. Come la Commissione ha giustamente sostenuto infatti, le zone di pesca degli Stati membri — che si estendono fino a 200 miglia marine — situate al largo delle coste del mare del Nord e dell'Atlantico, costituiscono oggetto della disciplina comunitaria sulla pesca. Al momento dei fatti di cui è causa (10 luglio 1978), i diritti di pesca delle navi spagnole nella zona di 200 miglia al largo della costa occidentale dell'Irlanda, erano retti dal regolamento del Consiglio 21 giugno 1978, n. 1376, che proroga al 31 luglio 1978 determinati provvedimenti provvisori di conservazione e di gestione delle risorse alieutiche da applicarsi alle navi battenti bandiera spagnola (GU n. L 167, pag. 9).

Il sopra menzionato regolamento n. 1376/78 ha in particolare prorogato determinate disposizioni del regolamento del Consiglio 20 febbraio 1978, n. 341, che stabilisce taluni provvedimenti provvisori per la conservazione e la gestione delle risorse ittiche da applicare alle navi battenti bandiera della Spagna, per il periodo dal 21 febbraio al 31 maggio 1978 (GU n. L 49, pag. 1). Fra le disposizioni così prorogate si trovava quella in forza della quale l'esercizio delle attività di pesca è subordinato all'ottenimento di una licenza, rilasciata dalla Commissione per conto della Comunità, e dall'osservanza di altri provvedimenti di conservazione e di controllo, quali il divieto di usare determinati tipi di reti per la pesca del nasello e la limitazione delle catture accessorie.

Da questo complesso di disposizioni discende che il divieto per le navi battenti bandiera spagnola di pescare senza autorizzazione nella zona di pesca dell'Irlanda sita lungo la costa occidentale di questo paese dipendeva, all'epoca di cui trattasi, dalla legislazione comunitaria e, in particolare, dal regolamento n. 1376/78. Dato che questa non comminava sanzioni per la trasgressione del divieto, spettava alle autorità irlandesi adottare gli opportuni provvedimenti per garantirne l'osservanza, cosa che essi hanno fatto aggiungendo l'art. 222A al «Fisheries (Consolidation) Act».

L'imputato nella causa principale ha sostenuto che i provvedimenti comunitari sulla pesca sono stati adottati unilateralmente e che, di conseguenza, sono illegittimi. In primo luogo, essi violerebbero il principio di diritto internazionale, secondo cui tutti gli Stati dovrebbero riconoscere i diritti di pesca tradizionali nelle proprie acque di pesca. In secondo luogo, essi sarebbero in contrasto con lo spirito della Convenzione di Londra, la quale, avendo riconosciuto i diritti di pesca tradizionali nella zona da 6 a 12 miglia, andrebbe interpretata nel senso che lo stesso regime vale, dopo l'estensione delle zone di pesca, fino a 200 miglia.

Non è necessario prendere in esame tali tesi né determinare quale fosse il regime da applicarsi alle zone di pesca situate fra 12 e 200 miglia prima dell'entrata in vigore della normativa comunitaria. Benché spetti alla Corte statuire sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni della Comunità qualora la validità stessa sia stata impugnata, il sindacato sulla validità dei regolamenti nn. 341/78 e 1376/78, di cui si tratta nella presente causa, non esige la valutazione della situazione in atto prima dell'adozione dei provvedimenti comunitari per la conservazione e la gestione delle risorse alieutiche.

In proposito, va rilevato anzitutto che l'art. 102 dell'Atto d'adesione obbliga il Consiglio, che statuisce su proposta della Commissione, a determinare le condizioni dell'esercizio della pesca onde garantire la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare. La motivazione dei regolamenti nn. 341/78 e 1376/78 rende manifesto che il controllo sull'esercizio della pesca può essere effettuato mediante un sistema di licenze che possono essere revocate in caso di irregolarità o di esaurimento dei quantitativi previsti. Ciò vale in particolare quando il controllo sulle catture non può essere effettuato nei porti adiacenti, dato che i pescherecci degli Stati terzi tornano normalmente al porto d'origine per sbarcare il pesce.

Il riconoscimento dell'esigenza, sempre più impellente, della conservazione delle risorse marine, che informa già l'art. 5 della Convenzione di Londra sulla pesca del 1964, e che ha trovato espressione nell'art. 102 dell'Atto d'adesione, ha indotto la Comunità, al momento dell'estensione delle zone di pesca a 200 miglia, ad avviare negoziati coi paesi terzi, fra cui la Spagna, per giungere a degli accordi a lungo termine basati sulla reciprocità. Onde conciliare le esigenze di conservazione con gli interessi dei pescatori che esercitano tradizionalmente la pesca nelle acque di cui trattasi, detti accordi stabiliscono che ciascuna delle parti dà accesso alla propria zona di 200 miglia ai pescherecci della controparte affinché vi peschino delle quote determinate; per l'attuazione di questo regime, gli accordi dispongono che ciascuna delle parti può obbligare le navi della controparte che pescano nelle sue acque a munirsi di una licenza.

I regolamenti nn. 341/78 e 1376/78 sono entrati in vigore prima della conclusione definitiva dei negoziati fra la Comunità e la Spagna. La loro motivazione precisa che, in attesa della prossima conclusione di un accordo-quadro fra la Comunità e la Spagna, è opportuno adottare provvedimenti provvisori. Dai dati forniti alla Corte dalla Commissione si desume che le autorità spagnole hanno collaborato con la Commissione onde garantire l'attuazione di questo regime provvisorio, e in particolare onde organizzare il rilascio delle licenze comunitarie.

Da quanto precede discende che il regime provvisorio adottato dalla Comunità in forza delle proprie norme, rientra nell'ambito dei rapporti stabilitisi fra la Comunità e la Spagna onde risolvere i problemi inerenti ai provvedimenti di conservazione ed all'estensione delle zone esclusive di pesca, e per garantire reciprocamente l'accesso dei pescatori alle acque che costituiscono oggetto dei provvedimenti stessi. Questi rapporti si sono sovrapposti al regime in precedenza vigente per tali zone, onde tener conto dell'orientamento generale del diritto internazionale nel campo della pesca d'altura.

Ne deriva che l'esame del regolamento n. 1376/78 non ha rivelato alcun elemento atto ad inficiare la sua validità e che di conseguenza, la normativa nazionale che sanzioni i divieti che esso stabilisce non è incompatibile col diritto comunitario.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica francese, dal Governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità europee che hanno sottoposto osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.