Corte giust. UE, Sentenza del 11 gennaio 1973, causa 13/72

Gli antefatti e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue:

1. a) Con l'art. 1 del regolamento 4 aprile 1962, n. 25, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 1962, pag. 991), il Consiglio ha istituito il «Fondo europeo agricolo d'orientamento e di garanzia», in prosieguo denominato «il Fondo». Secondo l'art. 3, n. 1, di questo regolamento, nella versione di cui all'art. 8, n. 1, del regolamento del Consiglio 26 luglio 1966, n. 130 (GU 1966, n. 165, pag. 2965), sono imputabili al Fondo le spese seguenti: a) Le restituzioni all'esportazione nei paesi terzi, da calcolarsi, come stabilito nei regolamenti relativi ai prodotti, in base all'aliquota di restituzione dello Stato membro la cui restituzione media è la più bassa, e alle esportazioni nette, fino al periodo contabile 1966/1967 incluso, ed alle esportazioni lorde in seguito; b) — d) … b) In forza del suddetto regolamento il Consiglio adottava, il 5 febbraio 1964, il regolamento n. 17/64/CEE, relativo alle condizioni di concorso del Fondo europeo agricolo d'orientamento e di garanzia (GU 1964, pag. 586). Secondo gli artt. 9 e 10 di questo regolamento — che hanno subito in seguito varie modifiche, irrilevanti tuttavia nella fattispecie — gli Stati membri interessati presentano alla Commissione, una volta all'anno, domanda di rimborso delle spese relative alle suddette restituzioni, che restano a carico della sezione «garanzia» del Fondo, mentre la Commissione decide, anch' essa una volta all'anno, in merito all'intervento del Fondo stesso, in base alle domande presentate, e previa consultazione del Comitato del Fondo (in prosieguo denominato «il Comitato». Questo, contemplato dagli artt. 24 e seguenti del regolamento n. 17/64, è composto di rappresentanti degli Stati membri e della Commissione (art. 25, n. 1). c) Per quanto riguarda in particolare il settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, il 5 febbraio 1964 il Consiglio ha adottato il regolamento n. 13/64/CEE, relativo alla graduale attuazione di una organizzazione comune dei mercati in questo settore (GU 1964, pag. 549). Ai sensi dell'art. 14, n. 2, di questo regolamento, «allo scopo di permettere l'esportazione nei paesi terzi in base ai corsi praticati nel commercio internazionale, la differenza tra i prezzi dello Stato membro esportatore e tali corsi può essere compensata da una restituzione». 2. a) Nel 1966, in occasione dell'esame del periodo contabile 1963/64, il Comitato discuteva per la prima volta la questione del se le spese sostenute da uno Stato membro, per «restituzioni all' esportazione» relative ad operazioni di aiuto alimentare a favore di paesi terzi, fossero imputabili al Fondo. La questione veniva allora risolta in senso affermativo, tenuto conto della modesta entità degli importi richiesti, e senza pregiudizio della soluzione da adottare per il futuro. b) Nel 1968 e nel 1969, la stessa questione veniva tuttavia risolta in senso negativo per i periodi contabili 1964/65 e, rispettivamente, 1965/66. Nella relazione elaborata dalla Commissione riguardo al primo periodo si legge fra l'altro, in merito ai doni di cereali fatti dalla Francia: «L'eventuale assimilazione, da parte della Francia, di queste spese alle restituzioni va approvata dal Consiglio. Ora, nel corso dell'attuale negoziato relativo ai doni alimentari di cereali nell'ambito del Kennedy-Round, è stato espresso parere favorevole quanto al finanziamento di restituzioni FOB a partire dalla data d'applicazione dell'accordo. A contrario, le spese assimilate alle restituzioni per i periodi anteriori non sono imputabili al FEAOG finché non sia intervenuta una decisione del Consiglio. Di conseguenza tali restituzioni e tali quantitativi sono stati detratti dagli importi e dai dati relativi agli scambi, comunicati per i prodotti di base grano tenero e granoturco.» Nella riunione relativa al periodo 1964/65, il presidente dello stesso Comitato dichiarava che le norme in vigore non permettevano l'attribuzione di restituzioni se non per operazioni di carattere commerciale. Nella riunione dedicata al periodo 1965/66, il rappresentante della Commissione spiegava nuovamente il punto di vista di quest'ultima. c) In una lettera del 9 febbraio 1970 indirizzata al sig. Mansholt, allora vicepresidente della Commissione, il rappresentante permanente dei Paesi Bassi, sig. Spierenburg, criticava tale punto di vista ed invitava la Commissione a modificarlo tenendo conto della tesi olandese, esposta in un memorandum allegato alla lettera stessa. Con lettera 2 aprile 1970, il sig. Mansholt rispondeva fra l'altro: che la Commissione si riservava di sottoporre il problema al Consiglio: «Solo il Consiglio, infatti, ha il potere di pronunciarsi giuridicamente riguardo al finanziamento di forniture a titolo di aiuto alimentare, poiché tali forniture non vanno considerate come una operazione commerciale ai sensi dell'organizzazione comune dei mercati»; inoltre, un siffatto finanziamento da parte del Fondo avrebbe avuto la conseguenza, date le divergenti prassi amministrative degli Stati membri, che sul piano finanziario taluni Stati membri, come i Paesi Bassi, sarebbero stati avvantaggiati a detrimento di altri. In una lettera di risposta al sig. Mansholt, in data 24 giugno 1970, il sig. Spierenburg manteneva il suo punto di vista. 3. a) Il 1o agosto 1969, il governo olandese presentava alla Commissione domanda di rimborso delle spese che i Paesi Bassi avevano sostenuto nel corso del periodo contabile 1966/67, fra l'altro per restituzioni all'esportazione nei paesi terzi. Nel commento che accompagnava la domanda era precisato, al punto 5o, che: «I Paesi Bassi hanno… fatto dono di determinate somme al World Food Program. Con queste somme detta organizzazione, servendosi dei commercianti e degli esportatori, acquistava sul mercato olandese e spediva in paesi in via di sviluppo i seguenti quantitativi di prodotti che rientrano nelle organizzazioni comuni di mercato esistenti a quell'epoca: … Per tali esportazioni, agli operatori è stata attribuita una restituzione secondo la normale procedura. Gli importi delle restituzioni in questione sono stati inclusi nella presente dichiarazione.» b) Nella riunione del Comitato tenutasi il 16 dicembre 1971 e dedicata al periodo 1966/67, il presidente del Comitato presentava un documento di lavoro elaborato dagli uffici della Commissione, che costituiva un'«appendice» alla «relazione sulla partecipazione del Fondo europeo agricolo d'orientamento e di garanzia — sezione garanzia — per il periodo contabile 1966/67» (documento n. VI/4640/71 + «appendice»). Gli autori dell'appendice hanno ritenuto fra l'altro che un dono alimentare costituisca per natura un atto gratuito. Questo non essendo un'operazione commerciale, non può dar luogo a restituzioni; un dono del genere non risponde alla definizione contenuta nei regolamenti per l'organizzazione comune dei mercati; stando così le cose, il finanziamento di spese equivalenti a restituzioni può essere concesso dalla Commissione soltanto in base ad un atto del Consiglio. Quanto alla detta relazione, essa indica per ogni Stato membro interessato, fra cui i Paesi Bassi, i doni alimentari che sono stati detratti dalle domande di rimborso, precisando sia i quantitativi sia l'importo delle restituzioni. Secondo il verbale della suddetta riunione, la delegazione olandese ha dichiarato ch'essa «non può condividere il punto di vista adottato dalla Commissione su questo problema». c) Il 26 gennaio 1972 la Commissione ha adottato le due seguenti decisioni: decisione n. 72/120/CEE, relativa alla domanda del governo olandese di cui al precedente punto (a); questa decisione, in seguito denominata «decisione concorso», fissa per il periodo contabile 1966/67, l'importo che il Fondo deve rimborsare ai Paesi Bassi, fra l'altro per le restituzioni paesi terzi (GU n. L 61, pag. 15); al quinto punto della motivazione, è detto «che le quantità esportate a titolo di doni alimentari non sono imputabili al FEAOG in quanto spese per operazioni non commerciali non possono essere considerate come restituzioni all'esportazione nei paesi terzi ai sensi della regolamentazione comunitaria» e che «pertanto, le relative quantità e spese sono da escludersi dalle esportazioni nette e dal calcolo dei tassi di restituzione»; decisione n. 72/115/CEE, destinata a tutti gli Stati membri, pubblicata nella GU n. L 61 (pag. 1) e in prosieguo denominata «decisione restituzioni medie», essa determina, in conformità all'art. 3, n. 1, lettera a), del regolamento n. 25 e per il periodo suddetto, gl'importi delle restituzioni medie più basse per i vari prodotti agricoli da prendere in considerazione; da questo calcolo, le restituzioni relative a operazioni di aiuto alimentare sono state escluse. Il 19 aprile 1972 il governo olandese ha proposto il presente ricorso, inteso all' annullamento di tale decisione. 4. La fase scritta si è svolta ritualmente. Su relazione del. giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato il governo olandese a fornire più precise informazioni circa il modo in cui sono state effettuate, nelle successive fasi, le operazioni litigiose, e in particolare sulla questione relativa a chi abbia pagato il prezzo d'acquisto ed eventualmente per conto di chi tale prezzo sia stato pagato. La Commissione è stata invitata a produrre i documenti di lavoro VI/4639/71 e VI/4640/71, elaborati dai suoi uffici ai fini della preparazione delle decisioni impugnate. Le parti hanno aderito a queste richieste. Le parti hanno svolto le loro difese orali nell'udienza del 7 novembre 1972. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 6 dicembre 1972.

Il governo olandese conclude che la Corte voglia:

a) annullare la «decisione concorso», nella parte in cui i quantitativi esportati a titolo di doni alimentari e le relative spese non sono state prese in considerazione ai fini del rimborso delle restituzioni all'esportazione; b) annullare la «decisione restituzioni medie», nella parte in cui sugli importi da rimborsare al ricorrente in forza della decisione di cui al punto a) ha influito il fatto che per la determinazione delle restituzioni medie più basse non è stato tenuto conto, nella «decisione restituzioni medie», dei quantitativi esportati a titolo di doni alimentari;

porre le spese del giudizio a carico della Commissione.

La Commissione conclude che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare il governo olandese alle spese del giudizio.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Il governo olandese si riferisce allo scambio di vedute che ha avuto luogo fra lo stesso governo e la Commissione in merito alla questione litigiosa.

La presente causa verte sulle spese per le restituzioni a fronte di esportazioni destinate a paesi in via di sviluppo, effettuate a titolo di aiuti alimentari cui il governo olandese si è impegnato nell'ambito del «World Food Program» (Programma alimentare mondiale). Dette operazioni si sono svolte nel seguente modo:

il governo olandese ha posto a disposizione del «World Food Program» una determinata somma, di cui due terzi erano destinati all'acquisto di merci ed un terzo alla voce «cash and services»; su richiesta del «World Food Program», il ministero olandese dell' agricoltura e della pesca si è dichiarato disposto a fornire, a certe scadenze, determinati quantitativi di merci nel paese indicato dalla stessa organizzazione; il ministero ha quindi chiesto al competente «Produktschap» (ente pubblico dotato di poteri di gestione economica in materia agricola) di pubblicare un bando di gara FOB per le forniture in questione; una delle clausole del bando era la concessione agli offerenti della restituzione vigente, per l'esportazione nei paesi terzi, all' atto dell'esportazione stessa; le offerte sono state quindi fatte al prezzo del mercato mondiale; la fornitura e stata aggiudicata alla ditta che aveva fatto l'offerta più bassa; la ditta aveva ricevuto istruzioni le quali precisavano che la fornitura doveva essere effettuata al prezzo indicato nell'offerta, che la ditta sarebbe intervenuta nell'operazione «in quan to esportatore» e che la fattura doveva essere inviata al suddetto «Produktschap» per essere trasmessa al ministero dell'agricoltura e della pesca; la licenza d'esportazione designava in effetti la ditta come esportatore; la ditta ha consegnato le merci ad Amsterdam, ove esse dovevano essere imbarcate a cura delle autorità olandesi, in conformità ad un accordo stipulato con il «World Food Program»; il ministero ha quindi emesso l'ordine di pagare alla ditta il prezzo d'acquisto convenuto, a carico del Fondo gestito a tale scopo dal ministero e costituente il controvalore del «commodity pledging» (impegno per la fornitura di merci) per il 1966; la fattura è stata contemporaneamente inviata agli uffici del «World Food Program» con la precisazione che le merci sarebbero state pagate dal detto ministero, com'è in effetti avvenuto, per conto del «World Food Program»; l'organo olandese competente ha versato la restituzione alla ditta esportatrice.

La Commissione sostiene che a quell' epoca taluni Stati membri, fra cui i Paesi Bassi, avevano deciso autonomamente — quindi senza consultarsi con la Commissione o con gli altri Stati membri — di concedere un aiuto alimentare a taluni paesi terzi. Sembra che il modo in cui dette operazioni sono state organizzate sia stato diverso a seconda degli Stati membri; in alcuni casi le autorità nazionali hanno assunto integralmente il compito di eseguire dette operazioni, mentre in altri casi esse si sono limitate a decidere in merito agli aiuti ed al loro finanziamento.

In seguito, la Comunità si è anch'essa gradualmente interessata dell'aiuto alimentare. La Commissione elenca i provvedimenti adottati al riguardo (accordi con i paesi interessati o con organizzazioni internazionali; regolamenti del Consiglio). Essa sottolinea che nel determinare la propria azione, la Comunità non ha fatto riferimento al sistema delle restituzioni all'esportazione.

Secondo il governo olandese, la motivazione delle decisioni impugnate non fornisce indicazioni sufficienti quanto alle circostanze di fatto e di diritto sulle quali esse erano basate. La «decisione concorso» è laconica, e il riferimento generico alla «legislazione comunitaria» equivale a un difetto di motivazione; inoltre la Commissione avrebbe dovuto almeno comunicare il risultato finale dei suoi calcoli. Quanto alla «decisione restituzioni medie», essa non indica in alcun modo se e, in caso affermativo, come la Commissione abbia tenuto conto, al fine della determinazione della restituzione media più bassa, dei quantitativi esportati a titolo di doni alimentari, né come essa abbia «corretto» le informazioni degli Stati membri sui quali è basata la decisione. Inoltre la Commissione non ha indicato con precisione quali siano gli importi che sono stati effettivamente detratti dal rimborso chiesto dal ricorrente, né in qual modo tali importi siano stati fissati.

Secondo la giurisprudenza della Corte, le circostanze di fatto e di diritto su cui un atto comunitario si basa dovrebbero essere indicate in modo chiaro e coerente, di guisa che gli interessati e la stessa Corte possano concoscerne i punti essenziali. Nella fattispecie, la motivazione dei vari documenti elaborati in precedenza e richiamati dalla Commissione è inadeguata e incoerente:

la prima presa di posizione della Commissione, del 1968, riguardava esclusivamente il settore dei cereali; il motivo cui si faceva allora riferimento (necessità di una decisione del Consiglio) è scomparso nella «decisione concorso»; la lettera del sig. Mansholt del 2 aprile 1970 e la «decisione concorso» si basano sul carattere non commerciale delle forniture in questione, mentre l'appendice del 1971 parte dall'idea della gratuità dell'atto.

La Commissione ribatte illustrando dapprima là genesi delle decisioni impugnate. Gli Stati membri avevano fornito alla Commissione i dati che consentivano di determinare le restituzioni medie più basse ed avevano presentato le loro domande intese ad ottenere la partecipazione del Fondo; gli uffici della Commissione avevano quindi elaborato documenti di lavoro nei quali erano riuniti e armonizzati i dati di cui sopra (documenti VI/4639/71 e VI/4640/71, che la Commissione ha prodotto in causa). L'ultimo di questi documenti indica i doni alimentari che sono stati detratti dalle domande di rimborso, precisando sia i quantitativi sia le restituzioni. Il Comitato del Fondo ha esaminato e discusso questi documenti, affrontando altresì la questione del se dovessero o meno esser prese in considerazione le spese per aiuti alimentari, questione sulla quale il rappresentante del governo olandese aveva nettamente definito la propria posizione. Inoltre il Comitato era stato consultato sui progetti di decisione che, senza alcuna modifica, sono stati successivamente convertiti nelle decisioni impugnate. Le ragioni per cui le spese in questione non sono state prese in considerazione sono esposte nell' appendice di cui la Commissione riproduce le considerazioni essenziali.

Il governo olandese e stato quindi strettamente associato al processo di elaborazione delle decisioni impugnate; esso è perfettamente in grado di comprendere perché e in quale misura le spese relative alle restituzioni nell'ambito degli aiuti alimentari non erano state prese in considerazione. Decisioni adottate in circostanze del genere non hanno bisogno di una motivazione particolareggiata. La tesi sostenuta per anni dalla Commissione è assolutamente coerente: essa consiste nel ritenere che le norme vigenti non consentono di prendere in considerazione operazioni di carattere non commerciale, quindi in particolare atti a titolo gratuito, e che la situazione non può essere cambiata se non mediante un atto del Consiglio che modifichi le norme stesse.

Per quanto riguarda più precisamente la «decisione concorso», il quinto punto della motivazione, benché succinto, è chiaro e pertinente; fra l'altro, l'espressione «regolamentazione comunitaria» si riferisce alle norme che disciplinano la concessione di restituzioni. Comunque, nella discussione del problema in questione in sede di Comitato, la Commissione si è riferita espressamente alle disposizioni dettate in materia dai regolamenti di base. Quanto alla censura secondo cui la decisione avrebbe dovuto indicare il risultato finale dei calcoli, la Commissione avrebbe certamente fornito questa informazione se il governo olandese gliel'avesse richiesta; d'altra parte, il risultato stesso è implicito nei dati comunicati dalla Commissione al Comitato in occasione delle discussioni sul progetto di decisione, ed è stato quindi portato a concoscenza degli uffici del governo olandese. Ai sensi del 17o punto della motivazione del regolamento n. 17/64, il Comitato è stato istituito allo scopo di stabilire «una stretta cooperazione fra gli Stati membri e la Commissione», «per facilitare il funzionamento generale del Fondo»; la discussione in sede di Comitato offriva quindi la migliore occasione per conoscere particolari come quelli di cui trattasi.

Considerazioni analoghe valgono per la «decisione restituzioni medie». È ovvio che la Commissione se esclude dal finanziamento comunitario gli importi di cui è causa, non può prendere in considerazione le corrispondenti esportazioni per il calcolo della restituzione media più bassa, elemento in base al quale avviene detto finanziamento.

Il governo olandese sostiene che la Commissione, come risulta dal 5o punto della motivazione della «decisione concorso», sembra ammettere essa stessa che le operazioni litigiose costituiscono «esporta zioni» ai sensi delle norme comunitarie. È questa, d'altra parte, la sola interpretazione ammissibile; nessun testo adottato dal Consiglio o dalla Commissione restringe infatti la nozione di «esportazione», la quale comprende quindi tutte le operazioni di carattere commerciale o meno, diverse dal transito, consistenti nel trasferire una merce dal territorio comunitario in un paese terzo. Ciò si spiega con la necessità di usare un termine neutro ed uniforme, dato che i testi di cui trattasi sottopongono l'esportazione delle merci a discipline di varia natura.

Questa tesi è confermata dalla prassi comunitaria. Ad esempio, l'art. 1 del regolamento della Commissione 18 ottobre 1971, n. 2227, «relativo alla riscossione di una tassa all'esportazione del latte scremato in polvere» (GU 1971, n. L 234, pag. 11), esenta dalla tassa all' esportazione le «forniture nell'ambito dell'aiuto alimentare comunitario ai paesi in via di sviluppo». Dall'art. 19 del regolamento della Commissione 23 dicembre 1970, n. 2637, «che stabilisce modalità particolari di applicazione per il regime dei titoli d'importazione, di esportazione e dei certificati di fissazione anticipata relativa ai prodotti agricoli» (GU 1970, n. L 283, pag. 15) risulta che per le forniture effettuate «nel quadro dell'esecuzione degli obblighi derivanti dalla convenzione relativa all'aiuto alimentare» è necessaria la presentazione di una licenza d'esportazione. Questi testi dimostrano che l'espressione «esportazione nei paesi terzi» include le operazioni relative agli aiuti alimentari.

I pagamenti in questione sono fondati sul combinato disposto dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64 e dell'art. 1 del regolamento della Commissione 23 maggio 1966, n. 56 (relativo al calcolo degli importi massimi della restituzione all' esportazione nei paesi terzi dei prodotti lattiero-caseari; GU 1966, pag. 1422), norme riguardanti l'autorizzazione, in linea di principio, delle restituzioni e, rispettivamente, la fissazione degli importi massimi di queste. Detti regolamenti non contengono alcuna disposizione da cui risulti che la restituzione non può essere concessa in caso di esportazione a titolo di dono alimentare; è inesatto, d'altra parte, sostenere ch'essi sono sempre stati interpretati in tal senso dal Consiglio e dalla Commissione. L'art. 14, n. 2, costituisce unicamente una norma di base che va ulteriormente precisata; la sua portata poteva essere ristretta solo mediante applicazione del n. 4 dello stesso articolo, ai sensi del quale le modalità d'attuazione dello stesso vanno stabilite secondo la procedura di cui all'art. 25 del regolamento n. 13/64, cioè dalla Commissione su parere del Comitato di gestione; ora, nessuno dei regolamenti adottati secondo questa procedura, incluso il regolamento n. 56/66, ha previsto la limitazione invocata ora dalla Commissione.

Inoltre, nessun regolamento ha mai fissato, per l'attribuzione della restituzione, condizioni di sorta relative all'operazione che serve di base all'esportazione; si può citare fra l'altro, a titolo di esempio, il regolamento della Commissione 21 dicembre 1967, n. 1041, «che fissa le modalità di applicazione delle restituzioni all'esportazione nel settore dei prodotti sottoposti ad un regime di prezzo unico» (GU 1967, n. 314, pag. 9).

Né milita a favore della tesi contraria il fatto che la restituzione, ai sensi dell'art. 14 del regolamento 13/64, doveva «permettere l'esportazione verso i paesi terzi in base ai corsi praticati nel commercio internazionale». Questa norma ha lo scopo di rendere possibili, in base ai corsi del mercato mondiale, i movimenti di merci verso l'esterno. L'espressione «in base ad un prezzo» non è sinonimo dell' altra «ad un prezzo». La differenza esistente fra il livello dei prezzi del mercato interno e quello dei prezzi del mercato mondiale, e in particolare il sistema dei prelievi all'importazione, implicano il fatto che tutte le esportazioni — basate o meno su un'operazione commerciale — subiscono l'influenza delle differenze di prezzo. La norma citata ha lo scopo, non già di rendere possibili le esportazioni, ma di renderle possibili in base ai corsi praticati nel commercio internazionale. Il fatto, incontestabile, che tali corsi non possono essere determinati se non in ba se ad operazioni commerciali, è irrilevante nella fattispecie. D'altra parte, la copertura della suddetta differenza mediante una restituzione è conforme, anche nei casi come quello in esame, agli obiettivi della politica agricola comunitaria, in quanto contribuisce ad eliminare le eccedenze dal mercato comune. L'atteggiamento della Commissione potrebbe avere come conseguenza il fatto che gli Stati membri i quali desiderino offrire aiuti alimentari non ritengano più giustificato l'acquisto di merci nel mercato comune. A concorrenza dei quantitativi acquistati sul mercato mondiale, non vi sarebbero più esportazioni dalla CEE, e l'equivalente di tali quantitativi continuerebbe perciò ad essere a carico del Fondo.

È strano che la Commissione rifiuti di concedere la restituzione per doni di carattere umanitario, mentre essa la concede per doni fatti nell'ambito di una campagna pubblicitaria e mentre il Fondo sostiene le spese di distruzione di prodotti agricoli.

La Commissione replica che l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 25 rinvia, per la determinazione delle operazioni le cui spese sono imputabili al Fondo, ai regolamenti relativi all'organizzazione dei mercati; nella fattispecie è quindi sufficiente dimostrare che i pagamenti litigiosi non sono restituzioni all'esportazione ai sensi dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64.

Come risulta dalla stessa lettera di questo articolo, il suo unico scopo è quello di rendere possibili operazioni commerciali; infatti:

solo un'esportazione di carattere commerciale ha luogo «in base ai corsi praticati nel commercio internazionale», poiché è questo l'unico caso in cui un operatore residente nella Comunità vende ad un operatore di un paese terzo, praticando necessariamente un prezzo allineato sui corsi del commercio internazionale, senza di che la vendita non potrebbe aver luogo; se la tesi del governo olandese fosse esatta, la disposizione richiamata non avrebbe usato il termine «permettere», in quanto il dono, essendo per definizione gratuito, può essere fatto indipendentemente dall'onere finanziario a carico del donatore.

Questa interpretazione trova conferma nell'art. 30 del regolamento n. 13/64, ove si parla di «regime degli scambi istituito dal presente regolamento», come pure nel punto 14 della motivazione dello stesso regolamento, ai sensi del quale le restituzioni dovevano essere consentite «per salvaguardare la partecipazione degli Stati membri al commercio internazionale dei prodotti lattiero-caseari». Essa è avvalorata altresì dai successivi regolamenti, e in particolare dalla motivazione e dalle norme del regolamento del Consiglio 28 giugno 1968, n. 876, «che stabilisce, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, le norme generali relative alla concessione delle restituzioni all'esportazione e ai criteri per la fissazione del loro ammontare» (GU n. L 155, pag. 1). Infine, il punto di vista della Commissione trova sostegno nell'analisi della funzione spettante alle restituzioni nel sistema dell'organizzazione dei mercati, cioè quella di garantire lo smercio e di contribuire in tal modo alla stabilizzazione del mercato interno ed alla salvaguardia di ragionevoli condizioni di vita per la popolazione agricola della Comunità.

D'altra parte il Consiglio, quando — in epoca successiva a quella da prendere in considerazione nella fattispecie — ha deciso azioni di aiuto alimentare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli, non si è valso del regime delle restituzioni all'esportazione, ma ha adottato disposizioni ad hoc: ad esempio, nel settore lattiero-caseario, gli artt. 6, n. 3, e 7, n. 2, del regolamento 27 giugno 1967 n. 804 (GU n. L 148, pag. 13), nonché il regolamento 17 luglio 1969 n. 1399 (GU n. L 179, pag. 14). La Commissione sottopone ad esame particolareggiato i regolamenti comunitari relativi agli aiuti alimentari sotto forma di latte e di prodotti lattiero-caseari, come pure di cereali. Essa ne deduce che il Consiglio è partito dall'idea che, prima dell'adozione di tali regolamenti, le spese afferenti alle azioni nazionali di aiuto alimentare non fossero delle «restituzioni all'esportazione» ai sensi dell'art. 3, n. 1, lettera a), del regolamento n. 25. Significativo è il fatto che il secondo punto della motivazione del regolamento del Consiglio n. 289/69, che modifica il regolamento n. 120/67/ CEE per consentire la mobilitazione di cereali destinati agli aiuti alimentari (GU n. L 41, pag. 1), stabilisca che «tale regolamento» — cioè il regolamento n. 120/67 — «non prevede le disposizioni necessarie per l'attuazione degli aiuti alimentari».

All'interpretazione sostenuta dalla Commissione non possono essere validamente opposte altre norme richiamate dal governo olandese:

L'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64 contiene esso stesso la soluzione del problema litigioso ed è sempre stato interpretato dal Consiglio e dalla Commissione nel senso ch'esso riguarda soltanto operazioni commerciali; non si vede perché i regolamenti nn. 56/66 e 1041/67, adottati in forza di questo testo, avrebbero dovuto fornire precisazioni al riguardo. La formalità prevista dall'art. 19 del regolamento n. 2637/70, e cioè che la licenza d'esportazione rilasciata nell' ambito di operazioni di aiuto alimentare deve recare la dicitura «aiuto alimentare», è legata alla decisione del Consiglio di concedere per queste operazioni un aiuto finanziario detto «restituzione fob» (cfr. intestazione del capitolo I del regolamento del Consiglio 17 ottobre 1969, n. 2052, relativo al finanziamento comunitàrio delle spese derivanti dall'esecuzione della convenzione relativa agli aiuti alimentari; GU 1969, n. L 263, pag. 6). Detto articolo prova quindi che le operazioni di cui trattasi non sono sottoposte al regime delle restituzioni all'esportazione qui esaminato. Quanto all'art. 1 del regolamento n. 2227/71, relativo alla tassa all'esportazione, il prelievo di cui esso fa cenno non può essere validamente raffrontato alle restituzioni all'esportazione, in quanto è automaticamente basato sul fatto materiale dell'uscita di un prodotto dal territorio doganale della Comunità, mentre le restituzioni sono riservate ad operazioni commerciali ed erano facoltative all' epoca considerata.

L'argomento secondo cui le forniture per aiuti alimentari contribuiscono alla riduzione delle eccedenze comunitarie non è pertinente, in quanto, durante il periodo transitorio, gli Stati membri avevano conservato una parte rilevante di responsabilità nella determinazione della politica agricola. Inoltre i provvedimenti allora adottati dagli Stati membri per quanto riguarda l'aiuto alimentare non erano in seriti nella disciplina comunitaria, di guisa che, logicamente, la responsabilità finanziaria della suddetta azione incombeva ai soli Stati membri interessati. Provvedimenti del genere, poi, potrebbero turbare il mercato interno (ad esempio in quanto i prodotti vengano prelevati in un momento o in un luogo inopportuni), come pure ostacolare correnti di scambio commerciali coi paesi terzi; in taluni casi, essi potrebbero essere addirittura considerati come violazioni delle norme comunitarie relative agli interventi e agli aiuti.

Infine il governo olandese non può pretendere che la Comunità si accolli parte del costo dei doni ch'esso abbia deciso di fare autonomamente e per ragioni proprie.

Il ricorso proposto dal governo del Regno dei Paesi Bassi in forza dell'art. 173 del trattato CEE tende in primo luogo all'annullamento della decisione della Commissione 26 gennaio 1972, n. 72/120/CEE (GU 1972, n. L 61, pag. 15), in prosieguo denominata «decisione concorso», nella parte in cui detta decisione non prevedeva la partecipazione del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia — in prosieguo denominato «il Fondo» — alle spese sostenute dal Regno dei Paesi Bassi per le restituzioni a fronte di esportazioni effettuate nei paesi terzi a titolo di doni alimentari, durante il periodo contabile 1966/67.

Il ricorso tende inoltre all'annullamento della decisione della Commissione recante la stessa data, n. 72/115/CEE (GU 1972, n. L 61, pag. 1), in prosieguo denominata «decisione restituzioni medie», «nella parte in cui, sugli importi da rimborsare al ricorrente in forza della decisione concorso, ha influito il fatto che per la determinazione delle restituzioni medie più basse» — che servono come base per il calcolo delle restituzioni all'esportazione nei paesi terzi imputabili al Fondo, ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 25 (GU 1962, pag. 991) — «non è stato tenuto conto … dei quantitativi esportati a titolo di doni alimentari».

3/4 Il governo olandese sostiene che la parte delle decisioni che viene impugnata è viziata da violazione di forme sostanziali, non essendo adeguatamente motivata, come richiesto dall'art. 190 del trattato. Per quanto riguarda la «decisione concorso», lo stesso governo sostiene che la motivazione si limita ad affermare che «le quantità esportate a titolo di doni alimentari non sono imputabili al Fondo in quanto le spese per operazioni non commerciali non possono essere considerate come restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi ai sensi della regolamentazione comunitaria».

5/7 Quanto al principio della non imputabilità al Fondo delle spese di cui trattasi, la motivazione della decisione enuncia chiaramente, benché succintamente, il ragionamento seguito dalla Commissione. Il governo olandese non poteva nutrire dubbi quanto alla portata del riferimento alla «regolamentazione comunitaria», espressione che manifestamente riguarda le norme che autorizzano gli Stati membri a concedere restituzioni all'esportazione nei paesi terzi — e quindi, per il settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, l'art. 14, n. 2, del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 13 (GU 1964, pag. 549), nonché l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 25, ai sensi del quale dette restituzioni «sono imputabili al Fondo». Il motivo indicato nella decisione non si discostava in sostanza dagli argomenti precedentemente svolti dalla Commissione.

8/10 Quanto agli importi detratti dalla Commissione dalla somma richiesta dal governo olandese, essi sono stati indicati, come i quantitativi dei prodotti cui essi si riferiscono, nella relazione della Commissione 7 dicembre 1971. Dal resoconto sommario della 62a riunione del Comitato del Fondo, tenutasi il 16 dicembre 1971, risulta che questa relazione faceva parte dei documenti di lavoro sottoposti ai partecipanti a tale riunione, fra cui i rappresentanti del suddetto governo, che ha quindi avuto piena conoscenza dei dati di cui trattasi. D'altra parte, il governo olandese non ha negato l'esattezza di tali dati.

11/13 La portata dell'obbligo di motivazione, sancito dall'art. 190 del trattato, dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto entro il quale esso è stato adottato. Nella fattispecie, è pacifico che il governo olandese è stato strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione impugnata e conosceva quindi le ragioni per cui la Commissione riteneva di non dover accogliere la domanda di rimborso del governo stesso, nella misura in cui questa riguardava le spese sostenute in relazione all'aiuto alimentare. Stando così le cose, la motivazione della decisione impugnata deve ritenersi adeguata.

15/17 Ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 25, «sono imputabili al Fondo … le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi calcolate», fra l'altro, in base … all'aliquota della restituzione dello Stato membro la cui restituzione media è la più bassa». La Commissione, poiché riteneva che determinate spese non potessero essere considerate come restituzioni all'esportazione, non poteva neppure prendere in considerazione tali spese ai fini del calcolo della restituzione media più bassa. Il mezzo è quindi infondato.

Per quanto riguarda la «decisione restituzioni medie», il governo olandese sostiene ch'essa non indica se, e in caso affermativo come, la Commissione abbia tenuto conto, ai fini della determinazione della restituzione media più bassa, dei quantitativi di prodotti esportati a titolo di doni alimentari, né in qual modo essa abbia «corretto» le informazioni fornite dagli Stati membri sulle quali è basata la decisione.

19/20 Ai sensi dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 25, «sono imputabili al Fondo … le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi». A norma dell'art. 9, n. 1, del regolamento n. 17/64, relativo alle condizioni di concorso del Fondo, gli Stati membri interessati presentano alla Commissione, una volta all'anno, una domanda di rimborso «delle spese relative alle restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi … riguardanti il periodo compreso tra il 1o luglio e il 30 giugno, spese che la sezione garanzia del Fondo deve prendere in carico»; in forza dell'art. 10 dello stesso regolamento, «la Commissione decide una volta all'anno in merito all'intervento del Fondo», sentito il Comitato del Fondo, il che è stato fatto, per il periodo contabile 1966/67, mediante l'impugnata «decisione concorso».

21/23 Per quanto riguarda il settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, unico rilevante nella fattispecie, l'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64 stabilisce che «allo scopo di permettere l'esportazione verso i paesi terzi in base ai corsi praticati nel commercio internazionale, la differenza tra i prezzi dello Stato membro esportatore e tali corsi può essere compensata da una restituzione». I regolamenti nn. 25 e 17/64 vanno interpretati nel senso ch'essi rinviano, quanto alla portata dell'espressione «restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi», ai regolamenti comunitari di base che autorizzano gli Stati membri a concedere dette restituzioni. Il problema si risolve quindi nello stabilire se le spese litigiose costituiscano restituzioni all'esportazione nei paesi terzi, ai sensi dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64.

24/25 La Commissione assume in proposito una posizione negativa, sostenendo che detto articolo ha lo scopo «di permettere l'esportazione verso i paesi terzi in base ai corsi praticati nel commercio internazionale». Dalla lettera di questa norma risulterebbe ch'essa è unicamente intesa a rendere possibili operazioni a titolo oneroso, cioè operazioni che, senza la restituzione, non avrebbero potuto aver luogo, in quanto il prezzo dello Stato membro importatore non era competitivo sul mercato mondiale.

26/28 È esatto che l'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64 riguarda in primo luogo operazioni consistenti nel fatto che un esportatore fornisce latte o prodotti lattiero-caseari ad un importatore residente in un paese terzo, al prezzo del mercato mondiale; ciò si desume dal 14o punto della motivazione dello stesso regolamento, ai sensi del quale l'attribuzione di restituzioni dev'essere consentita «per salvaguardare la partecipazione degli Stati membri al commercio internazionale dei prodotti lattiero-caseari». Tuttavia detta norma, la quale non fa alcuna distinzione a seconda della natura giuridica delle operazioni mediante le quali vengono effettuate forniture nei paesi terzi, non consente di escludere dalla nozione «restituzioni» delle spese destinate a compensare la differenza fra i prezzi dello Stato membro esportatore e i corsi praticati nel commercio internazionale, anche se, come nella fattispecie, detto Stato abbia acquistato i prodotti di cui trattasi sul mercato interno per consegnarli, a titolo di dono, al paese importatore o ai cittadini di questo. D'altra parte, le operazioni intervenute fra detto Stato ed i venditori hanno natura commerciale.

29/31 Se ciò non bastasse, il regolamento n. 13/64, adottato in forza degli artt. 38 e seguenti del trattato relativi all'agricoltura, va interpretato alla luce degli obiettivi enunciati all'art. 39, in particolare di quelli consistenti nel garantire «un tenore di vita equo alla popolazione agricola, grazie in particolare al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura», e nello «stabilizzare i mercati». L'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64 va quindi interpretato nel senso ch'esso favorisce qualsiasi esportazione nei paesi terzi atta a contribuire alla realizzazione di questi obiettivi. Ciò si verificava nel caso delle esportazioni litigiose, in quanto queste implicavano il previo acquisto dei prodotti sul mercato interno ed hanno perciò contribuito a conservare od aumentare le possibilità di smercio per gli agricoltori dello Stato membro interessato.

32/34 Non è decisivo il fatto che il governo olandese si sia sostituito come acquirente al paese d'importazione o agli importatori di questo paese, in quanto resta invariato il risultato economico, consistente nell'aprire o nel conservare sbocchi nei paesi terzi a favore degli agricoltori. Infine, non valgono, contro l'interpretazione da dare complessivamente al regolamento n. 13/64, considerazioni tratte da atti comunitari mediante i quali venivano decise, in periodo successivo a quello da prendere in considerazione, azioni di aiuto alimentare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Da quanto precede risulta che le spese litigiose costituiscono restituzioni all'esportazione ai sensi dell' art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64, imputabili al Fondo in forza dell'art. 3, n. 1, del regolamento n. 25.

Il governo olandese assume che la Commissione ha violato il combinato disposto del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 17 (GU 1964, pag. 586) e dell'art. 14, n. 2, del regolamento n. 13/64, nel decidere che le spese sostenute dallo stesso governo a titolo di doni alimentari, durante il periodo contabile 1966/67, non costituivano restituzioni all'esportazione ai sensi dei suddetti articoli, e non davano quindi diritto al rimborso da parte del Fondo.

Il ricorso va quindi accolto.

36/38 Ai sensi dell'art. 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. La Commissione è rimasta soccombente. Le spese vanno perciò poste a suo carico.