Corte giust. UE, Sentenza del 14 gennaio 1981, causa 819/79

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento, le conclusioni e i mezzi ed argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, «relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari» (GU 1968, n. L 148, pag. 13), prevede all'art. 10, n. 1, là concessione, a determinate condizioni, di aiuti per il latte scremato e per il latte scremato in polvere, prodotti nella Comunità ed utilizzati per l'alimentazione degli animali. In forza del regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, «che stabilisce le norme generali relative alla concessione di aiuti per il latte scremato ed il latte scremato in polvere destinati all'alimentazione degli animali» (GU 1968, n. L 169, pag. 4), la Commissione adottava il regolamento 15 maggio 1972, n. 990, «relativo alle modalità per la concessione di aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti ed al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione degli animali» (GU 1972, n. L 115, pag. 1). L'art. 1 di questo regolamento stabilisce che il latte scremato in polvere può beneficiare di aiuti soltanto dopo essere stato denaturato oppure utilizzato nella fabbricazione di alimenti composti. I controlli da effettuare per quanto riguarda la denaturazione costituiscono oggetto degli artt. 3 e 10, che hanno il seguente tenore: «Articolo 3 1. La denaturazione viene controllata sul posto. Ciascuno Stato membro designa un organismo competente per l'esecuzione di tale controllo. 2. L'azienda che effettua la denaturazione comunica per iscritto all'organismo di cui al paragrafo 1, in tempo utile prima della denaturazione: a) la propria ragione sociale e l'indirizzo; b) il quantitativo di latte scremato in polvere da denaturare; c) il luogo della denaturazione; d) il periodo previsto per la denaturazione. L'organismo competente può richiedere informazioni ulteriori». «Articolo 10 Gli Stati membri adottano le misure di controllo necessarie per assicurare il rispetto delle disposizioni del presente regolamento». Va rilevato che la direttiva del Consiglio 27 giugno 1977, n. 77/435, «relativa ai controlli, da parte degli Stati membri, delle operazioni che rientrano nel sistema di finanziamento del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia» (GU 1977, n. L 172, pag. 17), contempla, per il periodo successivo al 1o luglio 1979, un sistema di controllo dei documenti commerciali delle imprese beneficiarie o debitrici, vigente per l'intera Comunità. A termini del secondo punto del preambolo di questa direttiva, «tale controllo completa quelli che sono già effettuati dagli Stati membri, in particolare il controllo fisico esercitato durante operazioni del genere e il controllo della contabilità di magazzino previsto per alcuni casi»; inoltre, la direttiva «non incide sulle disposizioni nazionali in materia di controlli che siano di portata più ampia di quelle contenute nella presente direttiva». Il regolamento n. 990/72 veniva sostituito, con effetto dal 1o marzo 1980, dal regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, «relativo alle modalità di concessione degli aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione dei vitelli» (GU 1979, n. L 199, pag. 1), modificato dal regolamento della Commissione 21 dicembre 1979, n. 3015 (GU n. L 337, pag. 74). Secondo l'art. 3, n. 2, del regolamento n. 1725/79, «la denaturazione viene controllata sul posto». Quanto all'uso del latte scremato e del latte scremato in polvere nella fabbricazione di alimenti composti, questo regolamento prevede «un controllo approfondito e imprevisto dei documenti commerciali e della contabilità di magazzino specifica ...», a complemento dei controlli fisici in loco (art. 10, n. 2).

Il regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, «relativo al finanziamento della politica agricola comune» (GU 1970, n. L 94, pag. 13), contempla un sistema di finanziamento comunitario diretto delle restituzioni all'esportazione nei paesi terzi e degli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli, attraverso la sezione «garanzia» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG). Ai sensi dell'art. 4 di questo regolamento, la Commissione mette i fondi necessari a disposizione dei servizi ed organi nazionali competenti. A norma dell'art. 5, n. 2, lett. b), dello stesso regolamento, la Commissione procede, in base ai conti annuali presentati dagli Stati membri, alla liquidazione dei conti relativi alle spese effettuate dai servizi ed organi nazionali. Secondo l'art. 8 del regolamento della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia» (GU 1972, n. L 186, pag. 1), la decisione relativa alla liquidazione dei conti comporta, fra l'altro, «la determinazione dell'ammontare delle spese effettuate in ciascuno Stato membro durante l'anno in questione, riconosciute a carico del FEAOG, sezione “garanzia”».

Con l'impugnata decisione 12 ottobre 1979, notificata alla Rappresentanza permanente della Repubblica federale di Germania presso le Comunità europee il 22 ottobre 1979, la Commissione stabiliva, per la Repubblica federale, l'importo delle spese riconosciute a carico del FEAOG, sezione «garanzia». Come risulta dal quarto punto del preambolo della decisione, la Commissione riteneva che «possono essere finanziati ai sensi degli artt. 2 e 3 del regolamento (CEE) n. 729/70 soltanto ... gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli, ... intrapresi secondo le regole comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli; ... in seguito alle verifiche effettuate, una frazione delle spese dichiarate, ammontante a 9192762,41 DM, non corrisponde a questa nozione e non può, in conseguenza, essere finanziata». La parte contestata della suddetta somma, che ammonta a 8335232,61 DM, riguarda il pagamento di aiuti per la denaturazione di latte scremato in polvere, per i quali il Governo della Repubblica federale di Germania chiede la liquidazione dei conti relativi all'esercizio 1973.

All'origine della controversia si trova una divergenza di vedute circa i controlli sulle operazioni di denaturazione da effettuarsi da parte degli organi nazionali competenti, e in particolare circa l'interpretazione dell'art. 3 del regolamento n. 990/72. Questa norma impone la comunicazione per iscritto, da parte dell'impresa interessata, di certi dati all'organo nazionale competente, in tempo utile prima della denaturazione. Nella Repubblica federale di Germania, il controllo delle operazioni di denaturazione del latte scremato in polvere è di competenza del «Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft» (ente federale per l'alimentazione e le foreste). Le modalità del procedimento di controllo sono state oggetto di direttive del Bundesamt, emanate il 24 settembre 1968 e. aggiornate il 17 luglio 1972. Da tali direttive risulta che il procedimento di controllo applicato nella Repubblica federale è costituito da un sistema di verifica che comprende varie fasi. Prima di presentare la sua prima domanda di aiuto, l'impresa interessata deve farsi iscrivere presso il Bundesamt come impresa di denaturazione definita nelle direttive e legittimata a fruire degli aiuti. Questi vengono versati in seguito a un provvisorio esame della domanda. Anche dopo il pagamento, l'onere di provare che le condizioni per l'attribuzione dell'aiuto sono soddisfatte incombe al richiedente. Le imprese di denaturazione sono principalmente tenute a fornire alle autorità competenti tutte le informazioni necessarie all'esame delle domande; a tenere, e conservare per sette anni, la contabilità commerciale secondo criteri specificati nelle direttive; a conservare ordinatamente in magazzino i prodotti per i quali può essere corrisposto l'aiuto e le sostanze che servono alla denaturazione, e a permettere l'accesso nei loro stabilimenti ai controllori competenti, per la verifica, da una parte, dei libri e documenti commerciali e, dall'altra, delle scorte e delle operazioni di denaturazione; infine, a consentire il prelievo di campioni. Le modalità pratiche del sistema tedesco di controllo venivano illustrate da esperti tedeschi in occasione di una riunione tenutasi, su invito della Commissione, a Bruxelles nei giorni 14 e 15 maggio 1974, riunione intesa a uno scambio d'informazioni sulle esperienze acquisite quanto alle modalità di controllo nel settore degli aiuti concessi per il latte e i prodotti lattiero-caseari. Nella «Relazione relativa ai conti dell'esercizio 1975», la Commissione di controllo delle Comunità europee constata che: «In Germania, non esiste un controllo fisico sistematico in loco e viene piuttosto verificata la contabilità delle aziende. L'assenza di un controllo fisico sistematico sembra essere contraria alla regolamentazione» (1o volume, pag. 76). A proposito di questa osservazione, la Commissione rispondeva che, a suo avviso, «uno Stato membro si uniforma alle norme vigenti solo nella misura in cui esso accompagna la verifica della contabilità con controlli senza preavviso sulla denaturazione, a loro volta completati da prelievi di campioni. Tutti i controlli devono peraltro essere eseguiti “sul posto”» (1o volume, Risposta della Commissione, pag. 37).

Il ricorso è stato registrato presso la cancelleria della Corte il 19 dicembre 1979. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Essa ha tuttavia invitato la Commissione a trasmetterle, entro il 15 agosto 1980, la corrispondenza precontenziosa, nonché il verbale della riunione degli esperti tenutasi in data 14-15 maggio 1974 e relativa alle modalità di controllo per gli aiuti alla produzione lattie-ro-casearia, ovvero, in mancanza di tale documento, una trascrizione della registrazione di tale riunione.

La ricorrente chiede che la Corte voglia:

annullare la decisione della Commissione 12 ottobre 1979, relativa alla liquidazione dei conti presentati dalla Repubblica federale di Germania per le spese dell'esercizio 1973 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia», nella parte in cui la Commissione non ha posto a carico del FEAOG la somma di 8335232,61 DM; condannare la convenuta alle spese di causa.

La convenuta chiede che la Corte voglia:

respingere il ricorso; condannare la ricorrente alle spese.

La scorrente contesta anzitutto i presupposti di fatto addotti dalla convenuta quanto al sistema di controllo applicato dalle competenti autorità tedesche per la denaturazione. I suoi ulteriori argomenti riguardano l'interpretazione dell'art. 3, n. 2, del regolamento della Commissione n. 990/72, nonché la violazione del principio della tutela dell'affidamento e dell'art. 190 del Trattato CEE.

La ricorrente si riferisce ad una lettera della Commissione in data 29 settembre 1977, e relativi allegati, da cui risulterebbe che la Repubblica federale di Germania non ha puntualmente adempiuto gli obblighi incombentile riguardo ai controlli sulla denaturazione contemplati dal regolamento n. 990/72, ed in particolare che non è stato rispettato l'art. 3, n. 2, relativo alla previa comunicazione scritta di taluni dati da parte delle imprese di denaturazione.

Essa illustra dettagliatamente il sistema di controllo tedesco. In particolare, essa ricorda che il numero di imprese sottoposte al controllo di ciascun ispettore è limitato (circa 8) e che le verifiche in loco hanno carattere permanente. Tali verifiche hanno luogo almeno una volta al mese ed implicano non solo un controllo visivo delle quantità disponibili di latte in polvere denaturato, ma anche una rilevazione delle scorte di materie prime e un prelievo di campioni.

La ricorrente sottolinea l'efficacia del controllo sulla contabilità e sulla gestione delle imprese di denaturazione. In base a documenti giustificativi riguardanti gli acquisti di materie prime e a ragguagli sulla produzione e lo smercio, eventualmente completati da verifiche presso gli acquirenti, nonché in base alla contabilità finanziaria, è possibile ricostruire l'intero ciclo di trasformazione, dall'entrata delle materie prime all'uscita dei prodotti finiti, e procedere a un obiettivo controllo del suo effettivo svolgimento.

Secondo la ricorrente, nelle osservazioni formulate sui controlli nell'ambito della liquidazione dei conti del FEAOG per il 1973 e riassunte nella lettera inviata il 29 settembre 1977 alla Repubblica federale di Germania, la Commissione è partita da un'ipotesi inesatta. A torto essa ha dichiarato che i controlli non sono mai stati effettuati in loco, durante il processo di denaturazione, ma hanno avuto luogo soltanto — a posteriori — in base a verifiche contabili. Così pure, nell'addendum n. 2 al documento di lavoro VI/369/79 (progetto di rapporto di sintesi sui risultati dei lavori preparatori per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «garanzia», per l'esercizio 1973) presentato al Comitato del Fondo nel giugno 1979, la Commissione ha presunto, a torto, che l'organo preposto al controllo non sia stato «mai» al corrente delle progettate operazioni di denaturazione, cosicché sarebbe stato «praticamente impossibile» procedere a un controllo diretto delle operazioni in loco.

Dato il numero limitato di stabilimenti autorizzati ad effettuare la denaturazione, e posti sotto la responsabilità di un ispettore, e data, inoltre, la frequenza delle visite degli ispettori nelle «loro» imprese di denaturazione, si ha un contatto permanente fra i controllori competenti e i «loro» stabilimenti di denaturazione. Di conseguenza, l'ispettore è perfettamente in grado di sapere quando hanno luogo le operazioni di denaturazione nelle varie imprese. All'occorrenza, egli riceve comunicazione, anche dietro sua richiesta, del momento e dei quantitativi. Perciò, egli ha sempre la possibilità di assistere personalmente all'operazione e di controllarne lo svolgimento, se lo ritiene necessario.

La ricorrente sostiene che il rifiuto di porre a carico del FEAOG gli aiuti di cui trattasi è illecito, dato che la Commissione fonda la sua critica unicamente sulla mancanza di informazione, risultante dal fatto che gli organi di controllo tedeschi avevano rinunciato a chiedere ragguagli alle imprese di denaturazione e ad effettuare di sorpresa i controlli sul processo di denaturazione. Questa critica à assolutamente priva di fondamento.

Infine, la ricorrente rileva che, nella riunione in data 14-15 maggio 1974, i funzionari della Commissione non avevano formulato alcuna riserva nei confronti del sistema tedesco, ma si erano invece dichiarati particolarmente soddisfatti della zelante attuazione dei controlli nella Repubblica federale. Inoltre, essa fa riferimento alla risposta data dalla Commissione alle osservazioni della Commissione di controllo.

La convenuta osserva anzitutto che la ricorrente, malgrado i suoi sforzi per giustificare il sistema di controllo attuato in Germania, non ha potuto dimostrare che le imprese interessate abbiano fornito, nel 1973, le informazioni relative al periodo e al luogo della denaturazione, nonché ai previsti quantitativi di latte in polvere, in conformità all'art. 3, n. 2, del regolamento della Commissione n. 990/72.

Essa precisa che la comunicazione anticipata di questi dati è indispensabile, in quanto — tranne che in alcune grandi imprese — la denaturazione non viene effettuata di continuo, ma solo durante certi periodi limitati, mentre, per il resto del tempo, gli impianti vengono usati per altri scopi.

Quanto ai dati di fatto indicati dalla ricorrente, la convenuta rileva fra l'altro che nelle relazioni degli esperti tedeschi presentate in occasione della riunione dei giorni 14 e 15 maggio 1974 si menzionavano cifre molto meno favorevoli quanto al numero delle imprese affidate al controllo di ciascun ispettore. D'altra parte, gli ispettori hanno anche altri compiti da assolvere, in particolare nel campo dell'essiccazione del latte.

La convenuta non contesta il fatto che, nell'una o nell'altra occasione, i funzionari della Commissione si siano espressi in modo elogiativo su taluni aspetti del sistema di controllo tedesco, né mette in dubbio che questo sistema meriti approvazione per determinati punti. Tuttavia, essa smentisce formalmente di aver approvato la rinuncia delle autorità tedesche ad essere informate da parte delle imprese, come prescritto dall'art. 3, n. 2, del regolamento n. 990/72.

Nella replica, la ricorrente insiste nelle sue obiezioni contro i presupposti di fatto su cui si basa la Commissione. Essa fa riferimento, in particolare, alla relazione in data 20 dicembre 1979 di uno degli ispettori tedeschi, per dimostrare che il sistema ufficioso d'informazione applicato in Germania è stato perfettamente in grado di consentire ai controllori di essere presenti alla denaturazione.

La convenuta sostiene che, nel caso in esame, i fatti sono assolutamente chiari. La semplice circostanza che le autorità tedesche abbiano istituito solo nel 1977 un formale procedimento per la dichiarazione scritta delle progettate operazioni di denaturazione prova che, in precedenza, esse non hanno rispettato l'art. 3, n. 2, del regolamento n. 990/72.

In subordine, la ricorrente contesta l'interpretazione restrittiva data dalla Commissione all'art. 3, n. 2, del regolamento n. 990/72.

Essa sottolinea anzitutto l'ambiguità di questa norma, per quanto riguarda il periodo di denaturazione da indicare.

A suo avviso, quando la formulazione di una norma comunitaria è ambigua, si dovrebbe tener conto, ai fini dell'interpretazione, del contesto in cui la norma si colloca e del fine da essa perseguito. L'obbligo di comunicazione contemplato dall'art. 3, n. 2, ha essenzialmente lo scopo di preparare e semplificare i controlli propriamente detti, per i quali l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 990/72 delinea appena una disciplina comunitaria, mentre la loro attuazione, ai sensi dell'art. 10 dello stesso regolamento, viene lasciata agli Stati membri. Il regolamento ha quindi riconosciuto l'esistenza di diversi sistemi di controllo.

In tale contesto, l'obbligo di comunicare taluni dati, quale risulta dall'art. 3, n. 2, ha soltanto una funzione ausiliaria, la cui importanza dipende dalle particolari caratteristiche del sistema di controllo istituito dallo Stato membro di volta in volta considerato. Poiché, nel sistema tedesco, il controllo in loco delle operazioni di denaturazione ha minore importanza del controllo contabile, l'obbligo di comunicazione delle informazioni va inteso in senso meno restrittivo che non nell'ambito di un sistema basato sul controllo fisico in loco.

Questo principio di una interpretazione differenziata s'impone in quanto le modalità del sistema, l'intensità dei controlli e le formalità di esecuzione degli stessi sono lasciati alla discrezionalità degli Stati membri. In definitiva, ciò che conta è l'equivalenza dei risultati. Stando così le cose, una formalità imposta in modo indifferenziato alle imprese di tutti gli Stati membri avrebbe necessariamente effetti discriminatori, dato che in taluni Stati membri, in ragione del sistema di controllo nazionale, le imprese sarebbero sottoposte a verifiche molto più approfondite.

Nell'ipotesi della prospettata interpretazione, si può constatare che il centro di gravità del sistema di controllo tedesco si trova manifestamente sul piano del controllo a posteriori dei libri contabili e della gestione dell'impresa.

Secondo la ricorrente, solo un controllo a posteriori delle scorte di materie prime e di prodotti finiti offre una sicura garanzia contro le irregolarità. A suo dire, è per l'appunto in ragione delle possibilità di un controllo contabile successivo, esauriente ed efficace, che sono stati adottati la direttiva del Consiglio 27 giugno 1977, n. 77/435, e il regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725.

La ricorrente aggiunge, infine, che la Commissione non ha accertato concrete irregolarità, che abbiano portato a pagamenti ingiustificati.

La convenuta osserva anzitutto che, in conformità alla giurisprudenza della Corte, gli artt. 2 e 3 del regolamento del Consiglio n. 729/70 consentono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solo le somme erogate secondo le norme vigenti per i vari settori agricoli. Questa rigida interpretazione delle condizioni di imputazione delle spese al FEAOG s'impone a causa della finalità del regolamento n. 729/70, in quanto la gestione della politica agricola comune deve effettuarsi in condizioni di parità fra gli operatori economici dei vari Stati membri (sentenze nelle cause 11/76, Paesi Bassi e/Comissione, Race. 1979, pagg. 245, 279; 15 e 16/76, Governo francese c/ Commissione, Race. 1979, pagg. 321, 340; 18/76, Governo della Repubblica federale di Germania e/Commissione, Race. 1979, pagg. 343, 384). Se ciò vale nel caso di inesatta interpretazione, in buona fede, di una data disposizione da parte delle autorità nazionali, la stessa soluzione appare tanto più necessaria qualora, come nel caso di specie, un'amministrazione nazionale si astenga del tutto dall'applicare una norma di diritto comunitario.

Per quanto riguarda la chiarezza dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 990/72, la convenuta precisa di non aver prescritto l'indicazione di alcun periodo determinato (ad esempio, giorno, settimana, mese), per tener conto delle varie esigenze pratiche. Essa sostiene, però, che non possono esservi dubbi quanto alle informazioni che ci si aspetta, in proposito, di ottenere dalle imprese. Anche qualora, tuttavia, si condivida l'opinione della ricorrente, secondo cui la nozione di «periodo» alla quale si riferisce l'art. 3, n. 2, è alquanto vaga, spetta comunque alle autorità nazionali provvedere a che la norma venga applicata nel modo migliore secondo lo spirito del regolamento n. 990/72.

La convenuta ricorda che, ai sensi del preambolo e della parte dispositiva del regolamento n. 990/72, nel controllo effettuato dagli Stati membri il maggior peso va attribuito alla verifica delle operazioni in loco. A suo avviso, frequenti controlli sul posto sono indispensabili per evitare irregolarità. L'obbligo di comunicazione imposto dall'art. 3, n. 2, non è quindi affatto inopportuno o superfluo, nel sistema del regolamento.

Essa sottolinea che l'idea espressa dalla ricorrente, nel senso che il regolamento n. 990/72 non avrebbe creato un sistema di controllo comunitario, ma si applicherebbe solo a titolo complementare accanto ai sistemi nazionali, è fondamentalmente errata. Il regolamento fissa per contro direttamente le condizioni alle quali il latte scremato in polvere può fruire di aiuti. A termini dell'art. 10, gli Stati membri devono solo adottare i provvedimenti di controllo necessari per garantire l'osservanza delle disposizioni «del presente regolamento».

La convenuta rileva poi che i controlli contabili contemplati dalle disposizioni generali della direttiva del Consiglio 27 giugno 1977, n. 77/435, sono unicamente intesi a completare i controlli già effettuati dagli Stati membri, «in particolare il controllo fisico esercitato durante operazioni del genere ...» (2o punto del preambolo). D'altra parte, essa osserva che, quanto al controllo della denaturazione in loco, l'art. 3 del regolamento della Commissione 26 luglio 1979, n. 1725, non implica alcuna modifica rispetto all'art. 3 del regolamento n. 990/72, mentre, per quanto concerne l'uso del latte scremato e del latte scremato in polvere nella fabbricazione di alimenti composti, detto regolamento non abolisce i controlli in loco, bensì vi aggiunge il controllo dei documenti commerciali.

Infine, la convenuta osserva che è praticamente impossibile alla Commissione provare che la mancata osservanza delle norme comunitarie abbia portato a indebiti pagamenti, nel caso di specie, precisamente a causa dell'inesatta applicazione di tali norme. D'altronde, dalla sentenza emessa nelle cause 15 e 16/76 (Francia e/Commissione, Race. 1979, pag. 337, punto 10 della motivazione) si desume che il criterio per escludere certe spese dall'imputazione a carico del FEAOG non consiste nell'accertamento di eventuali pagamenti ingiustificati, bensì nell'inosservanza di determinate formalità di prova.

La ricorrente sostiene che la Commissione è tenuta ad imputare al FEAOG l'onere degli aiuti di cui trattasi, per il semplice motivo che essa stessa ha espressamente e ripetutamente approvato il sistema di controllo tedesco. In proposito, essa si riferisce in particolare alla riunione informativa tenutasi nei giorni 14 e 15 maggio 1974 presso la Commissione, nonché alla risposta di quest'ultima alle osservazioni della Commissione di controllo sull'esercizio 1975. La Commissione non si è limitata ad esprimersi favorevolmente in merito a taluni aspetti del sistema tedesco, ma ha esaminato ed approvato tale sistema nel suo complesso. Soltanto nel 1977 essa ha pensato per la prima volta ad una violazione del regolamento n. 990/72 da parte della Repubblica federale di Germania, per quanto riguarda l'obbligo di comunicazione imposto alle imprese. La Repubblica federale ha istituito allora, in via precauzionale, un formale procedimento per la dichiarazione delle progettate operazioni di denaturazione.

La convenuta insiste principalmente sul fatto ch'essa non ha mai approvato la rinuncia relativa all'obbligo di comunicare alle autorità competenti le informazioni di cui all'art. 3, n. 2, del regolamento n. 990/72.

La ricorrente sostiene infine che la decisione impugnata è insufficientemente motivata.

A suo avviso, da tale decisione non risultano i motivi di fatto e di diritto sui quali la Commissione fonda il rifiuto di porre a carico del FEAOG l'importo controverso. In essa non vengono precisate né la ripartizione di tale importo fra le varie voci di spesa, né le norme giuridiche da applicare nella fattispecie (manca, in particolare, qualsiasi riferimento al regolamento n. 990/72). Il semplice richiamo alla consultazione del comitato del Fondo appare del tutto insufficiente. I reali motivi che sono alla base della decisione impugnata vanno ricercati in un progetto di relazione e nell'addendum a un documento di lavoro destinato a tale comitato.

La decisione non soddisfa le condizioni poste dalla costante giurisprudenza della Corte, secondo cui essa dovrebbe definire chiaramente, oltre al proprio fondamento giuridico, la portata della censura mossa al destinatario e quindi l'atto materiale costitutivo della violazione (sentenze emesse nelle cause riunite 40-48/73, Suiker Unie e a. ci Commissione, Race. 1975, pag. 1931, e nella causa 123/75, Küster c/Parlamento, Race. 1976, pag 1712). Inoltre, dalla decisione dovrebbe risultare il ragionamento in base al quale si considera che la pretesa violazione potesse produrre le conseguenze giuridiche attribuitele (sentenza nella causa 73/74, Papier Peints, Racc. 1975, pag. 1514).

La convenuta si riferisce alle pronunzie della Corte dalle quali risulta che l'obbligo di motivazione non può avere portata eccessiva. Se uno Stato membro è stato informato, nel corso di lunghe e approfondite discussioni, delle obiezioni sollevate dalla Commissione, non è più necessaria, nella decisione finale, una motivazione molto dettagliata, che eventualmente richieda pagine e pagine (causa 13/72, Paesi Bassi e/Commissione, Race. 1973, pag. 39).

Le parti hanno svolto le loro difese orali nell'udienza del 9 ottobre 1980. In tale occasione, l'agente della convenuta era assistito dal sig. Wolfgang Kummer, amministratore presso la direzione generale «agricoltura», in qualità di esperto.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 25 novembre 1980.

Secondo l'art. 3, n. 2, del regolamento del Consiglio 15 luglio 1968, n. 986, «che stabilisce le norme generali per la concessione di un aiuto per il latte scremato e il latte scremato in polvere destinati all'alimentazione degli animali» (GU n. L 169, pag. 4), l'importo dell'aiuto per il latte scremato in polvere viene corrisposto soltanto qualora sia stato provato che detto prodotto è stato denaturato o usato per la fabbricazione di alimenti composti. Per l'attuazione di questa norma, l'art. 3 del regolamento della Commissione 15 maggio 1972, n. 990, «relativo alle modalità per la concessione di aiuti al latte scremato trasformato in alimenti composti e al latte scremato in polvere destinato all'alimentazione degli animali» (GU n. L 115, pag 1.), stabilisce, quanto al latte scremato in polvere denaturato, che la denaturazione viene controllata sul posto, che ciascuno Stato membro designa un organo competente per l'esecuzione di tale controllo e, inoltre, che l'impresa che effettua la denaturazione comunica per iscritto a detto organo, in tempo utile prima della denaturazione, la propria ragione sociale, il proprio indirizzo, il quantitativo di latte scremato in polvere da denaturare, il luogo della denaturazione e il periodo previsto per la denaturazione. L'art. 10 dello stesso regolamento dispone che gli Stati membri adottano i provvedimenti di controllo necessari per assicurare il rispetto delle disposizioni del regolamento.

Secondo il primo mezzo di ricorso, la decisione impugnata avrebbe violato gli artt. 3 e 10 del suddetto regolamento n. 990/72, per aver negato la conformità a tali disposizioni dei controlli effettuati sulla denaturazione dalle autorità tedesche.

Dal fascicolo risulta che, all'epoca considerata, il sistema di controllo della denaturazione istituito dalle autorità tedesche non era principalmente basato sul controllo fisico in loco, bensì sulla verifica della contabilità delle imprese che procedono a operazioni di denaturazione. Queste imprese, iscritte con tale qualifica presso il competente organo tedesco, avevano l'obbligo di tenere una contabilità commerciale conforme ai criteri fissati da quest'organo, di conservare ordinatamente in magazzino i prodotti che potessero fruire dell'aiuto e le sostanze usate per la denaturazione, e di consentire ai competenti ispettori l'accesso nei loro stabilimenti ai fini del controllo della contabilità, delle scorte e delle operazioni di denaturazione; essere erano parimenti tenute a consentire il prelievo di campioni.

Secondo la Commissione, un siffatto sistema di controllo, quali che ne siano i meriti, non obbliga le imprese interessate a fornire le informazioni necessarie ai sensi dell'art. 3, n. 2, del regolamento n. 990/72 e relative al periodo e al luogo della denaturazione, nonché ai quantitativi di latte scremato in polvere da sottoporre a denaturazione. Queste informazioni sarebbero necessarie per consentire il controllo in loco delle relative operazioni, imposto dall'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento.

II Governo tedesco fa valere che la combinazione del controllo sulla contabilità e sulla gestione delle imprese interessate con la verifica in loco delle scorte di materie prime e col prelievo di campioni costituisce un sistema di controllo particolarmente efficace. Ciò è tanto più vero quando, come nella fattispecie, ciascun ispettore esercita il proprio controllo su un numero limitato di imprese, con le quali è in contatto permanente e delle quali conosce le abitudini. L'ispettore, che dispone, in base ai documenti giustificativi, di tutti i dati necessari relativamente alla quantità e alla natura delle materie prime disponibili ed alla quantità e alla natura dei prodotti che escono dallo stabilimento, può sempre ricostruire l'intero ciclo di trasformazione, dall'entrata delle materie prime all'uscita dei prodotti finiti.

Il Governo tedesco ammette che, nell'ambito di tale sistema, le imprese non procedevano, all'epoca considerata, alla previa comunicazione per iscritto, all'organo competente, delle operazioni di denaturazione. Esso richiama, tuttavia, l'art. 10 del regolamento n. 990/72 per sostenere che la normativa comunitaria ha lasciato agli Stati membri il compito di organizzare i controlli. Rispetto a questa norma, l'art. 3, n. 2, dello stesso regolamento avrebbe una semplice funzione ausiliaria e obbligherebbe le imprese a comunicare determinate informazioni soltanto nella misura in cui queste siano indispensabili per attuare un efficace controllo.

Si deve ricordare anzitutto che le decisioni della Commissione relative alla liquidazione dei conti per le spese finanziate dal FEAOG hanno lo scopo di accertare e di dichiarare che le spese sono state effettuate dagli organi nazionali in conformità alle disposizioni comunitarie. Nei casi in cui la normativa comunitaria subordina la corresponsione dell'aiuto al fatto che siano state osservate talune formalità di prova o di controllo, l'aiuto corrisposto non tenendo conto di tale condizione non è conforme al diritto comunitario e la relativa spesa non può quindi, in linea di principio, essere posta a carico del FEAOG.

Onde assicurare una sorveglianza efficace per un buono svolgimento dell' operazione di denaturazione, e per evitare che il medesimo prodotto fruisca più volte dell'aiuto, il regolamento n. 990/72 impone il controllo in loco delle imprese di denaturazione. Al fine di consentire il controllo della denaturazione sul posto, l'art. 3, n. 2, del regolamento obbliga le imprese che effettuano la denaturazione a comunicare taluni dati all'organo nazionale competente, prima di procedere alle relative operazioni. L'art. 10 del regolamento, stabilendo che gli Stati membri adottano le misure di controllo «necessarie per assicurare il rispetto delle disposizioni del presente regolamento», si riferisce a tutte le disposizioni del regolamento stesso, compreso l'art. 3.

Stando così le cose, non è necessario valutare se sia fondata la tesi del Governo tedesco secondo cui il sistema di controllo istituito nella Repubblica federale sarebbe più efficace di quello previsto dall'art. 3 del regolamento n. 990/72. Le disposizioni dei regolamenti comunitari devono, infatti, essere applicate in modo uniforme in tutti gli Stati membri e produrre, per quanto possibile, gli stessi effetti nell'intero ambito della Comunità. Ciò vale anche qualora un regolamento istituisca specifiche misure di controllo, pur lasciando agli Stati membri il compito di garantirne l'osservanza mediante opportuni provvedimenti amministrativi.

Da quanto precede risulta che il primo mezzo va disatteso.

Il secondo mezzo riguarda il fatto che la Commissione avrebbe approvato il sistema di controllo applicato nella Repubblica federale di Germania, e sarebbe quindi tenuta ad imputare al FEAOG gli aiuti corrisposti dal Governo tedesco.

A sostegno di questo mezzo, il Governo tedesco si riferisce ad una riunione informativa tenutasi nel maggio 1974, durante la quale i rappresentanti della Commissione avrebbero riconosciuto che il sistema di controllo tedesco presentava notevoli vantaggi ed era compatibile col diritto comunitario, come pure alla risposta data dalla Commissione alla relazione della Commissione di controllo sui conti dell'esercizio 1975, risposta in cui la Commissione avrebbe indicato che, a suo avviso, le norme comunitarie vigenti in materia erano state rispettate dalle autorità tedesche.

Questo mezzo va disatteso. Indipendentemente dalla portata delle suddette dichiarazioni, la violazione delle norme comunitarie, che risale nella fattispecie al 1973, non può essere attribuita ad un successivo comportamento della Commissione.

Secondo il terzo mezzo, infine, la decisione impugnata non risponderebbe all'obbligo di motivazione imposto dall'art. 190 del Trattato.

La decisione impugnata si limita sostanzialmente a ricordare, nel preambolo, che possono essere finanziati soltanto gli interventi intrapresi secondo le regole comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli; che, in seguito alle verifiche effettuate, una frazione delle spese dichiarate non corrisponde a questa nozione, e che lo Stato membro interessato «è stato informato dettagliatamente di questa detrazione e ha potuto far conoscere la sua posizione» al riguardo.

La convenuta sostiene che una motivazione dettagliata non era necessaria, in quanto il Governo tedesco era perfettamente al corrente dei motivi che avevano indotto la Commissione a rifiutare di assumere a proprio carico la frazione delle spese corrispondente agli aiuti per la denaturazione ai sensi del regolamento n. 990/72. Essa si riferisce, in proposito, a uno scambio di lettere avvenuto fra il Governo federale e la Commissione nel 1977, nonché al reiterato esame del problema da parte del Comitato del Fondo, nel quale la Repubblica federale è rappresentata.

Il Governo federale non ha contestato queste circostanze di fatto, ma sostiene che un precedente scambio di vedute non può sostituire la necessaria motivazione di una decisione.

Com'è stato già dichiarato da questa Corte nella sentenza 11 gennaio 1973 (causa 13/72, Paesi Bassi e/Commissione, Racc. 1973, pag. 27), la portata dell'obbligo di motivazione, sancito dall'art. 190 del Trattato CEE, dipende dalla natura dell'atto di cui trattasi e dal contesto entro il quale esso è stato adottato.

Nella fattispecie, è pacifico che il Governo tedesco è stato strettamente associato al procedimento di elaborazione della decisione impugnata e conosceva quindi la ragione per cui la Commissione riteneva di non dover porre a carico del FEAOG la somma in questione.

Stando così le cose, e considerato il particolare contesto dell'elaborazione delle decisioni relative alla liquidazione dei conti, la motivazione della decisione impugnata deve ritenersi adeguata.

Di conseguenza, il ricorso va respinto.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente à condannata alle spese; la ricorrente è rimasta soccombente; le spese vanno quindi poste a suo carico.