Corte giust. UE, Sentenza del 28 giugno 1978, causa 1/78

L'ordinanza di rinvio e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia possono essere così riassunte:

Il sig. Kenny — attore nella causa principale — cittadino irlandese residente in Gran Bretagna, era soggetto in quest'ultimo paese al National Insurance Act ed aveva il diritto di fruire, fra l'altro, di prestazioni in denaro per malattia o inabilità al lavoro.

Tornato in Irlanda nel giugno 1973, egli veniva imprigionato per essere venuto meno all'impegno assunto dinanzi al giudice irlandese in occasione di una precedente condanna e che gli era valso la sospensione condizionale della pena. Durante la reclusione, il Kenny si ammalava e veniva curato in un ospedale che non dipendeva dal carcere. Rientrato in Gran Bretagna, egli chiedeva di fruire, in relazione al periodo di ricovero, delle prestazioni di malattia in denaro contemplate dal National Insurance Act 1965. L' Insurance Officer — convenuto nella causa principale — respingeva tale domanda richiamandosi all'art. 49, n. 1, b), della suddetta legge; questo articolo, nella formulazione allora vigente disponeva quanto segue:

«Salvo diverse disposizioni regolamentari, l'assicurato perde il diritto a qualsiasi prestazione … per i periodi durante i quali … sconta la pena della reclusione o si trova in stato di detenzione».

Il Kenny impugnava la decisione di rifiuto dinanzi al National Insurance Com-missioner il quale, ritenendo che la controversia sollevasse problemi d'interpretazione del diritto comunitario, sottoponeva alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:

«1) Se, nella sfera d'applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71, l'art. 7 del Trattato di Roma abbia efficacia diretta negli Stati membri. 2) Se l'ente competente di uno Stato membro, cui l'art. 19, n. 1, leu. b), ovvero l'art. 22, n. 1, lett. a), ii), del regolamento (CEE) n. 1408/71 impongono di erogare le prestazioni in denaro ai lavoratori che non siano cittadini di detto Stato membro, secondo le disposizioni della legislazione ch'esso applica, possa: (1) assimilare fatti verificatisi nel territorio di un altro Stato membro a fatti corrispondenti che, qualora si fossero verificati nel territorio del proprio Stato, avrebbero privato in tutto o in parte il lavoratore interessato della legittimazione a fruire della prestazione e, (2) conseguentemente, rifiutare le prestazioni stesse. 3) Se la questione precedente vada risolta diversamente qualora il lavoratore interessato sia cittadino dello Stato membro in cui si trova l'ente competente».

Il provvedimento di rinvio è stato registrato in cancelleria il 3 gennaio 1978. Il convenuto nella causa principale e la Commissione hanno presentato osservazioni scritte in conformità all'art. 20 del Protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Secondo l'Insurance Officer, a norma del diritto inglese e in particolare dell'art. 49, n. 1, lett. b), del National Insurance Act 1965, il termine «imprisonment» può riferirsi all'ipotesi di reclusione fuori dal territorio della Gran Bretagna. L'interessato può, di conseguenza, essere privato del diritto alle prestazioni anche se l'evento generatore di tale perdita si verifica in un altro Stato. Questa conclusione, tuttavia, presuppone che il diritto comunitario non vieti l'applicazione della suddetta norma nazionale: occorre pertanto accertare se il regolamento n. 1408/71 stabilisca un simile divieto.

L'Insurance Officer sostiene che, nel caso in cui sia dovuta una prestazione ad un lavoratore residente in uno Stato membro diverso da quello competente, unicamente in base al regolamento n. 1408/71, tale regolamento non va interpretato nel senso ch'esso consente all'interessato di evitare, per il solo fatto di trovarsi in un altro Stato membro, la perdita di un diritto disposta dalle leggi dello Stato competente, alle quali egli sarebbe soggetto se risiedesse colà. Pertanto gli artt. 19, n. 1, lett. b), e 22, n. 1, a norma dei quali il lavoratore fruisce «delle prestazioni in denaro erogate dall'istituzione competente in base alle disposizioni della legislazione ch'essa applica», devono essere interpretati nel senso che le prestazioni sono dovute in base a tale legislazione come se tutti gli eventi che concernono il lavoratore si fossero verificati nello Stato membro competente.

A sostegno di tale tesi il convenuto cita un brano delle conclusioni presentate dall'avvocato generale Trabucchi nell'ambito della causa 20/75 (D'Amico/Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz, sentenza 9 luglio 1975; Racc. 1975, pag. 891), in cui è dichiarato quanto segue:

«… non vi è dubbio che la normativa comunitaria intesa a coordinare le legislazioni sociali degli Stati membri, al fine di evitare qualsiasi sperequazione di trattamento fra lavoratori in ragione della nazionalità, per assicurare la libertà di circolazione dei lavoratori nella Comunità, tende a superare per molti riguardi il principio di territorialità a cui sono improntate le singole legislazioni nazionali … La giurisprudenza della Corte ci mostra come dei fatti verificatisi al di fuori del territorio di un determinato Stato membro debbano essere assimilati, anche in mancanza di specifiche disposizioni in tal senso, a fatti corrispondenti che la legislazione nazionale considera produttori di effetti giuridici soltanto se verificatisi sul territorio nazionale». (ibidem, pagg. 901 e 902).

Sebbene nella causa D'Amico la Corte non abbia seguito le conclusioni dell'avvocato generale, il principio che questi ha enunciato fondandosi, fra l'altro, sulla sentenza 15 ottobre 1969 (causa 15/69, Württembergische Milchverwertung Südmilch-AG/Ugliola; Racc. 1969, pag. 363) può tuttavia essere applicato, secondo I'lnsurance Officer, nel caso di specie.

In conclusione, il convenuto ritiene che né l'art. 7 de Trattato CEE, né altre disposizioni del Trattato stesso o del regolamento n. 1408/71 ostino all'applicazione delle norme che escludono l'assicurato dal beneficio delle prestazioni per il periodo della reclusione. Tale interpretazione, peraltro, dovrebbe valere per quanto concerne sia i cittadini dello Stato membro competente sia gli stranieri. Per tali motivi, la Corte dovrebbe risolvere le questioni del National Insurance Commissioner nel modo seguente:

«l'ente competente di uno Stato membro, cui l'art. 19, n. 1, leu. b), o l'art. 22, n. 1, leu. a), ii), del regolamento (CEE) n. 1408/71 impongono di erogare prestazioni in denaro ai lavoratori che siano o no cittadini di tale Stato membro, secondo le leggi che esso applica, può assimilare fatti verificatisi nel territorio di un altro Stato membro a fatti corrispondenti che, qualora si fossero verificati nel territorio del proprio Stato, avrebbero privato il lavoratore del diritto di fruire delle prestazioni, e, di conseguenza, può rifiutare le prestazioni stesse».

La Commissione osserva che il problema principale sollevato dal giudice di rinvio è quello esposto nella seconda questione, mirante ad accertare se il diritto comunitario consenta ad uno Stato membro di tener conto di determinati fatti, accaduti in un altro Stato membro, per stabilire se determinate condizioni imposte dalle sue leggi siano state soddisfatte. Essa ritiene pertanto opportuno esaminare innanzitutto detta questione.

Secondo la Commissione, prescindendo dall'art. 51, leu. a), del Trattato, che impone agli Stati membri di tener conto di periodi maturati fuori del territorio nazionale ai fini sia dell'attribuzione e della conservazione del diritto alle prestazioni sia del calcolo dell'importo di queste, il Trattato — e in particolare l'art. 51 — consente ai paesi membri di prendere in considerazione eventi verificatisi fuori del territorio nazionale. Questo principio di carattere generale ha trovato attuazione, ad esempio, nell'art. 86 del regolamento n. 1408/71 e negli ara. 36, n. 1, e 83, n. 1, del regolamento n. 574/72 (GU n. L 74 del 27 marzo 1972, pag. 1). D'altra parte, la normativa comunitaria può del pari stabilire limiti o condizioni in relazione al diritto dei la voratori subordinati alle prestazioni, com'è il caso, in particolare, dell'art. 69 del regolamento n. 1408/71. Dal canto suo, la Corte di giustizia ha ammesso il principio secondo cui, in taluni casi, il beneficio delle prestazioni previdenziali può essere sottoposto a talune limitazioni: si veda, fra l'altro, la sentenza 13 luglio 1976 (causa 19/76, Triches/Caisse Liégeoise pour allocations familiales; Racc. 1976, pag. 1243).

La Commissione assume poi che nel regolamento n. 1408/71 non figura alcuna disposizione che contempli l'esclusione dal beneficio di prestazioni in ragione dell'espiazione di una pena detentiva. Tuttavia, a norma degli artt. 19, n. 1, leu. b), e 22, n. 1, lett. c), ii), di detto regolamento, il lavoratore può fruire delle prestazioni di malattia in denaro solo qualora soddisfi «alle condizioni richieste dalla legislazione dello Stato membro competente per avere diritto alle prestazioni». Tale espressione — che figura negli artt. 19, 22, 46 e 69 del regolamento n. 1408/71 — significa che il lavoratore deve aver soddisfatto, tanto nello Stato membro interessato quanto in un altro Stato membro, tutte le condizioni alle quali le leggi del predetto Stato subordinano l'attribuzione del diritto alle prestazioni. Per quanto concerne il regime delle prestazioni di disoccupazione, tale principio ha trovato concreta espressione nel modulo E 303, in conformità all'art. 69 del regolamento n. 1408/71. In questo modulo sono elencati, al n. 5, vari casi in cui l'erogazione delle prestazioni dev'essere sospesa. Sebbene l'espiazione di una pena detentiva non sia espressamente menzionata, si può ritenere che, dato il carattere esemplificativo dell'elenco, tale ipotesi rientri nel n. 5.8, il quale contempla il caso in cui il disoccupato non sia più a disposizione dell'ufficio di collocamento. Orbene, l'applicazione di detto principio al regime delle prestazioni di malattia, disciplinato dagli artt. 19 e 22 del regolamento n. 1408/71, può avere, ad esempio, come conseguenza che dette prestazioni vengano rifiutate al lavoratore che si trovi in uno Stato membro diverso da quello competente, ma non sia inabile al lavoro ai sensi delle leggi di quest'ultimo Stato. Se così non fosse, dovrebbe ammettersi che il diritto comunitario esonera, per lo meno implicitamente, l'interessato dall'obbligo di soddisfare le condizioni — quali che siano — stabilite dalla legislazione nazionale una volta ch'egli abbia lasciato il territorio dello Stato competente: in tal modo, il lavoratore migrante che si trovi nella stessa situazione dell'attore nella causa principale sarebbe avvantaggiato rispetto non solo a un lavoratore non migrante, ma anche ad un altro lavoratore migrante che, invece di tornare, ad esempio, in Irlanda, decidesse di restare nel Regno Unito, dove ha espiato la pena detentiva.

Si tratta ora di stabilire se degli eventi verificatisi fuori del territorio dello Stato membro competente, ma all'interno della Comunità, debbano avere, per quanto concerne le prestazioni richieste, lo stesso effetto che avrebbero prodotto se si fossero verificati in detto Stato membro. Secondo la Commissione, è necessario consentire agli Stati membri di accertare la natura della detenzione cui l'interessato è stato assoggettato all'estero, giacché in tal modo le prestazioni contemplate dalle leggi nazionali verrebbero erogate in maniera uniforme e non discriminatoria e si eviterebbero le sperequazioni necessariamente derivanti dalla presa in considerazione del periodo di detenzione in sé e per sé. Invero, qualora le norme vigenti, in materia di esclusione dal beneficio delle prestazioni, nello Stato membro in cui è stata scontata la pena detentiva dovessero costituire il fattore determinante, si rischierebbe di pervenire a nove risultati diversi per nove lavoratori migranti assicurati, ad esempio, nel Regno Unito.

Del resto, il diritto di accertare la natura di eventi verificatisi all'estero è già contemplato dalla normativa comunitaria. Secondo l'art. 67, n. 1, del regolamento n. 1408/71, lo Stato membro il cui regime previdenziale sia fondato sulla nozione di periodi assicurativi ha il diritto, nel caso in cui debba tener conto di periodi di occupazione maturati all'estero, di esaminare tali periodi al fine di stabilire se essi sarebbero stati considerati periodi assicurativi qualora fossero stati maturati in base alle sue leggi.

In base alle considerazioni che precedono, la prima parte della seconda questione dovrebbe essere risolta nel senso che lo Stato competente, al fine di stabilire, conformemente a quanto disposto dal regolamento n. 1408/71, se un lavoratore migrante abbia soddisfatto le condizioni alle quali le sue leggi subordinano la concessione di prestazioni di malattia in denaro, può tener conto di un periodo di detenzione compiuto in un altro Stato membro solo se la detenzione avrebbe comportato l'esclusione dal beneficio di dette prestazioni qualora avesse avuto luogo nel suo territorio. Di conseguenza, la seconda parte della stessa questione andrebbe risolta in senso affermativo.

L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71, il quale stabilisce che le persone cui s'applica lo stesso regolamento sono soggette agli obblighi e ammesse ai vantaggi della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, costituisce la lex specialis che dà attuazione, in materia previdenziale, alla lex generalis dell'art. 7 del Trattato. La tesi contraria sarebbe incompatibile con il compito attribuito al Consiglio dall'art. 7, n. 2, che consiste nell'emanare ogni provvedimento inteso a vietare qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità.

La prima questione va pertanto risolta nel senso che, in materia di previdenza sociale a favore dei lavoratori migranti, l'art. 7 è stato attuato dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71, il quale regolamento ha efficacia diretta in tutti gli Stati membri.

Tenuto conto di quanto disposto dall'art. 7 del Trattato e dall'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71, la terza questione va risolta in senso negativo.

Il convenuto nella causa principale, rappresentato dall'avvocato J. St. L. Brockman, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo agente J. Forman, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 3 maggio 1978.

La Commissione ha fornito talune informazioni circa la situazione dei detenuti, nei vari Stati membri, per quanto concerne il diritto alle prestazioni in denaro spettanti in base al regime di assicurazione contro le malattie per i lavoratori subordinati al quale essi erano in precedenza affiliati iscritti.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 23 maggio 1978.

Con provvedimento 29 dicembre 1977, pervenuto in cancelleria il 3 gennaio 1978, il National Insurance Commissioner ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato (CEE), tre questioni concernenti l'interpretazione dell'art. 7 del Trattato nonché degli artt. 19, n. 1, lett. b), e 22, n. 1, lett. a), ii), del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971 n. 1408, «relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità» (GU n. L 149, pag. 2);

tali questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia tra l'Insurance Officer e l'attore nella causa principale, avente ad oggetto il diritto di quest'ultimo di fruire delle prestazioni in denaro contemplate dal National Insurance Act 1965 per il caso di inabilità al lavoro dovuta a malattia;

l'interessato, cittadino irlandese residente in Gran Bretagna, è soggetto, in quanto lavoratore subordinato, al National Insurance Act ed ha pertanto il diritto di fruire delle prestazioni purché soddisfi le condizioni alle quali è subordinato il versamento di queste;

recatosi nella Repubblica d'Irlanda, egli veniva incarcerato — per i motivi indicati nel provvedimento di rinvio — dal 28 giugno 1973 al 28 marzo 1974; in tale periodo egli si ammalava e veniva curato dapprima in carcere e successivamente, per breve tempo, in un ospedale esterno;

a norma dell'art. 49, n. 1, del National Insurance Act 1965, nel testo vigente all'epoca dei fatti di causa, qualsiasi persona «che sconti la pena della reclusione o si trovi in stato di detenzione» (undergoing imprisonment or detention in legai custody) perde, salvo disposizioni contrarie, il diritto di fruire di prestazioni per il periodo della reclusione o della detenzione;

Con la prima questione, il giudice a quo chiede se, nella sfera d'applicazione del regolamento n. 1408/71, l'art. 7 del Trattato CEE abbia efficacia diretta negli Stati membri.

A norma del suddetto art. 7, n. 1, nella sfera d'applicazione del Trattato e fatte salve le disposizioni particolari in questo contenute, è vietata qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalità;

tale principio è stato attuato, per quanto riguarda i lavoratori subordinati, dagli artt. 48-51 del Trattato nonché dai provvedimenti comunitari emanati in base a tali articoli, e in particolare dal regolamento n. 1408/71.

L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71 stabilisce che le persone residenti nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali si applica lo stesso regolamento sono soggette agli obblighi ed ammesse ai vantaggi della legislazione previdenziale di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato;

questa norma mira a garantire, in conformità all'art. 48 del Trattato, ai lavoratori cui si applica il regolamento l'uguaglianza in materia di previdenza sociale senza distinzione di nazionalità, abolendo qualsiasi discriminazione operata, a tale riguardo, dalle leggi degli Stati membri;

la prima questione va pertanto risolta nel senso che, nella sfera d'applicazione del regolamento n. 1408/71, l'art. 7, n. 1, del Trattato, come attuato dall'art. 48 del Trattato e dall'art. 3, n. 1, di detto regolamento, ha efficacia diretta negli Stati membri.

La seconda questione mira a stabilire se l'ente competente di uno Stato membro, cui l'art. 19, n. 1, lett. b), ovvero l'art. 22, n. 1, lett. a), ii), del regolamento (CEE) n. 1408/71 impongono di erogare le prestazioni in denaro ai lavoratori che non siano cittadini di detto Stato membro, secondo le disposizioni della legislazione ch'esso applica, possa assimilare fatti verificatisi nel territorio di un altro Stato membro a fatti corrispondenti che, qualora si fossero verificati nel territorio del proprio Stato, avrebbero privato in tutto o in parte il lavoratore interessato della legittimazione a fruire delle prestazioni e, conseguentemente, rifiutare le prestazioni stesse; con la terza questione si chiede se la questione precedente vada risolta diversamente qualora il lavoratorè interessato sia cittadino dello Stato membro al quale appartiene l'ente competente.

L'art. 19, n. 1, lett. b), il quale concerne, in relazione al diritto alle prestazioni in denaro nell'ambito dell'assicurazione malattia e maternità, l'ipotesi in cui il lavoratore interessato risieda in uno Stato membro diverso dallo Stato competente, dispone quanto segue: «1. Il lavoratore che risiede nel territorio di uno Stato membro che non sia lo Stato competente e che soddisfa alle condizioni richieste dalla legislazione dello Stato competente per avere diritto alle prestazioni, tenuto conto eventualmente di quanto disposto dall'art. 18, beneficia nello Stato in cui risiede: a) … b) delle prestazioni in denaro erogate dall'istituzione competente in base alle disposizioni della legislazione che essa applica…»;

analogamente, l'art. 22, il quale contempla il caso in cui il lavoratore si ammali mentre dimora in uno Stato membro diverso da quello in cui ha sede l'ente previdenziale competente, stabilisce, al n. 1, lett. a), ii), che, tenuto conto eventualmente di quanto disposto dall'art. 18, il lavoratore stesso ha diritto «alle prestazioni in denaro erogate dall'istituzione competente secondo le disposizioni della legislazione che essa applica»;

dalle norme sopra citate risulta chiaramente che — fatta salva l'applicazione dell'art. 18, concernente il computo totale dei periodi assicurativi maturati in forza delle leggi di altri Stati membri in vista dell'acquisto, della conservazione e del recupero del diritto alle prestazioni — spetta alle leggi nazionali stabilire le condizioni relative all'acquisto, alla conservazione, alla perdita o alla sospensione del diritto alle prestazioni previdenziali, purché tali condizioni si applichino indiscriminatamente ai cittadini dello Stato membro interessato e a quelli degli altri Stati membri;

così non sarebbe solo qualora le condizioni attinenti all'acquisto o alla conservazione del suddetto diritto fossero definite in maniera tale da poter essere soddisfatte, in pratica, solo dai cittadini dello Stato membro interessato, oppure se le condizioni relative alla perdita o alla sospensione del diritto stesso fossero definite in guisa tale da poter essere, di fatto, soddisfatte più agevolmente dai cittadini di altri Stati membri che da quelli dello Stato membro in cui ha sede l'ente competente.

Gli artt. 7 e 48, vietando ad ogni Stato membro di applicare, nella sfera d'applicazione del Trattato, il proprio diritto in maniera diversa a seconda della nazionalità, non contemplano le eventuali disparità di trattamento che possono derivare, da uno Stato membro all'altro, dalle divergenze esistenti tra le legislazioni dei vari Stati membri, purché ciascuna di tali legislazioni si applichi a chiunque sia ad esse soggetto, secondo criteri oggettivi e indipendentemente dalla nazionalità;

di conseguenza, gli artt. 19, n. 1, lett. b), e 22, n. 1, lett. a), ii), del regolamento n. 1408/71, rinviando ciascuna istituzione alla «legislazione che essa applica», rispettano il principio di non discriminazione sancito dagli artt. 7 e 48 del Trattato e dall'art. 3, n. 1, dello stesso regolamento;

al giudice a quo va pertanto risposto che gli artt. 7 e 48 del Trattato e l'art. 3, n. 1, del regolamento n. 1408/71 non ostano a che gli enti previdenziali degli Stati membri — senza tuttavia esservi obbligati — equiparino ad un evento il quale, se si verifica nel territorio nazionale, costituisce una causa di perdita o di sospensione del diritto alle prestazioni in denaro, l'evento corrispondente che si verifichi in un altro Stato membro; la decisione in proposito spetta alle autorità nazionali, purché venga adottata senza tener conto della nazionalità e il detto evento non sia descritto in modo tale da risolversi, di fatto, in una discriminazione a danno dei cittadini degli altri Stati membri.

La soluzione suddetta vale del pari, ed entro gli stessi limiti, nel caso in cui il lavoratore interessato sia cittadino dello Stato membro da cui dipende l'ente competente.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione;

nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi pronunziarsi sulle spese.