Corte giust. UE, Sentenza del 25 gennaio 1979, causa 99/78

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia CEE possono riassumersi come segue:

L'impresa Gustav Decker, attrice nella causa principale, il 9 e 12 marzo 1973 importava dall'Italia vino di cui alla sottovoce 22.05 della tariffa doganale comune. L' Hauptzollamt Landau, convenuto nella causa principale, riscuoteva importi compensativi monetari all'importazione di detti prodotti in forza del regolamento della Commissione 5 marzo 1973, n. 741 che modifica gli importi compensativi monetari (GU n. L 71 del 19. 3. 1973, pag. 1).

Il n. 6 dell'allegato I del regolamento n. 649/73, ha esteso per la prima volta gli importi compensativi monetari ai vini rossi e bianchi dello stesso tipo di quelli importati dall'attrice. Il regolamento n. 741/73 ha adeguato detti importi all'andamento delle monete nazionali. In forza del suo art. 3, il regolamento 1o marzo 1973, n. 649 è entrato in vigore «il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale». Esso è stato pubblicato nel numero L 64, che, pur recando la data del 9 marzo 1973, è risultato disponibile presso l'ufficio vendita dell'Ufficio delle pubblicazioni delle Comunità europee solo il 12 marzo, a causa di difficoltà amministrative. In Germania è stato distribuito il giorno successivo. Sempre a norma del suo art. 3, il regolamento si applicava dal 26 febbraio 1973. Il regolamento 5 marzo 1973, n. 741 è entrato in vigore il 19 marzo, data della sua pubblicazione, però si applicava dal 5 marzo.

Dal provvedimento di rinvio si desume che l'attrice nella causa principale ha sostenuto, nel ricorso per cassazione dinanzi al Bundesfinanzhof, che il Finanzgericht ha erroneamente considerato legittima la retroattività del regolamento n. 741/73. L'attrice sostiene di aver potuto legittimamente contare su un'adeguata franchigia fiscale per le sue importazioni, giacché non era stata pubblicata alcuna disposizione in senso contrario. Essa, pertanto, è stata lesa dal peggioramento retroattivo della sua situazione giuridica. L'attrice nella causa principale sostiene inoltre che l'andamento della congiuntura non sarebbe stato posto in pericolo nel settore del vino se non fosse stato adottato il regolamento n. 741/73.

Con ordinanza 21 marzo 1978, il Bundesfinanzhof ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali: «1. Se, per stabilire la data in cui un regolamento deve considerarsi pubblicato ai sensi dell'art. 191 del Trattato CEE, occorra aver riguardo a) alla data della Gazzetta ufficiale che reca tale provvedimento; b) al momento in cui tale Gazzetta ufficiale è effettivamente disponibile presso l'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee ; c) al momento in cui tale Gazzetta ufficiale è effettivamente disponibile nel territorio dello Stato membro di cui trattasi. 2. Se il regolamento (CEE) della Commissione 5 marzo 1973, n. 741, andasse applicato anche a vini sottoposti per la prima volta alla compensazione monetaria con il regolamento (CEE) della Commissione 1o marzo 1973, n. 649, e importati anteriormente all'effettiva pubblicazione di quest'ultimo regolamento. 3. In caso di soluzione negativa della questione n. 2: Se ai succitati vini andasse applicato il regolamento (CEE) della Commissione 1o marzo 1973, n. 649».

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte di giustizia delle Comunità europee il 26 aprile 1978. A norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia, la Commissione delle Comunità europee ha presentato osservazioni scritte. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte hi deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La Commissione ricorda che nella sentenza 31 marzo 1977, causa 88/76, Société pour l'exportation des sucres/Commissione (Racc. 1977, pag. 709) la Corte ha stabilito che il momento in cui un regolamento va considerato come pubblicato ai sensi dell'art. 191 del Trattato, è la data effettiva della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale. Secondo la Commissione, la Gazzetta ufficiale va considerata pubblicata al momento della sua pubblicazione da parte dell'Ufficio pubblicazioni ufficiali di Lussemburgo. Il principio della certezza del diritto e il principio della parità di trattamento di tutti gli operatori economici impongono che i regolamenti entrino in vigore contemporaneamente nell'intero territorio della Comunità; chiunque faccia il necessario, può aver accesso alla Gazzetta ufficiale sin dalla pubblicazione a Lussemburgo; a partire da questo momento il legislatore non ne dispone più liberamente; se la data determinante fosse quella in cui le Gazzette ufficiali sono disponibili nei vari Stati membri, sarebbe necessario, per gli inevitabili ritardi, rassegnarsi ad ammettere notevoli perdite di tempo.

La Commissione nota poi che il suo modo di vedere corrisponde in sostanza alla situazione nella maggior parte degli Stati membri, ove la consegna materiale della pubblicazione ufficiale nazionale ad un ente centrale basta per consentire l'entrata in vigore delle disposizioni normative nell'intero paese. Tuttavia fa eccezione la situazione francese, ove leggi e decreti entrano in vigore a Parigi, in linea di principio, il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale e, nel restante territorio nazionale, in linea di principio il giorno successivo all'arrivo della Gazzetta ufficiale contenente le norme di legge nel capoluogo di dipartimento o di circondario. Nei casi urgenti la Francia ammette però la pubblicazione per affissione. L'esempio francese, tuttavia, osserva la Commissione, non può esser seguito dalle istituzioni comunitarie, giacché esse non hanno la possibilità di ricorrere all'affissione.

La Commissione ricorda che la Corte ha già indicato espressamente, nella sentenza 7 luglio 1976, causa 7/76, IRCA/Amministrazione delle Finanze dello Stato (Racc. pag. 1213), che il regolamento n. 649/73 si applicava validamente dal 26 febbraio 1973. Essa fornisce comunque chiarimenti sulle questioni pregiudiziali, poiché, a differenza del caso in esame, il ritardo nella pubblicazione del regolamento n. 649/73 non era ancor noto alla Corte allorché essa pronunciava la sua sentenza 7/76 e poiché questa controversia aveva ad oggetto un caso in cui gli importi compensativi monetari erano stati nuovamente fissati, dal regolamento in questione, per prodotti già assoggettati al regime della compensazione monetaria. La Commissione sostiene che, risolvendo la prima questione nel senso prospettato, la seconda verte sul periodo 5-11 marzo 1973. Essa aggiunge che, per la pronuncia nel merito, il periodo determinante è quello 9-11 marzo. Per quest'ultimo periodo, la Commissione esamina quindi la validità del regolamento n. 649/73. In effetti, se detto regolamento non poteva venir applicato in quel periodo, a maggior ragione non lo poteva essere il regolamento n. 741/73.

Quanto al problema della retroattività del regolamento n. 649/73, la Commissione osserva che la Corte, nella sua giurisprudenza, non ha escluso, in linea di massima, che anche disposizioni che impongono oneri possano avere effetto retroattivo; analogamente, né norme di diritto comunitario, né gli ordinamenti giuridici degli Stati membri vietano espressamente l'efficacia retroattiva. In questo contesto, la Commissione si richiama inoltre al n. 24 della motivazione della sentenza della Corte 7/76 IRCA (già ricordata). Secondo la Commissione, non vi è alcun motivo di tutelare i vantaggi tratti da questi inevitabili ritardi amministrativi, conseguenti ai rapidi cambiamenti nel settore monetario; al contrario, risulta dall'art. 3 del regolamento n. 974/71 che si deve prevedere che, in caso di rilevante modifica della situazione monetaria internazionale, nuove categorie di merci vengano assoggettate alla compensazione monetaria e ciò a partire dal momento in cui si producono le oscillazioni monetarie. Poiché la decisione della Commissione relativa all'inclusione di nuove merci in questo sistema rientra nell'ambito del suo potere discrezionale, non è possibile fare previsioni esatte sull'emanazione di siffatto provvedimento in ogni caso singolo. Per questo motivo, ritiene la Commissione, si deve ammettere che, in simile situazione, non è possibile negare agli interessati qualsiasi tutela del loro affidamento nel perdurare della situazione giuridica in atto. Tuttavia la Commissione sostiene che, prima che il suo provvedimento venga pubblicato nella Gazzetta ufficiale, essa può, rendendo noto per altra via il senso dell'emanando provvedimento, ciò tramite l'informazione generale o facendo capire che l'adozione di un provvedimento è imminente, impedire che negli interessati insorga una leggittima aspettativa. Trasposte nella fattispecie, queste considerazioni generali portano la Commissione alle seguenti conclusioni. Date le modifiche che inevitabilmente si dovevano apportare al sistema della compensazione monetaria, a seguito del deprezzamento della lire, dal 13 febbraio 1973, la determinazione dei nuovi importi ha potuto effettuarsi solo dopo l'entrata in vigore delle modifiche apportate al sistema dal regolamento del Consiglio 22 febbraio 1973, n. 509 (GU n. L 50 del 23. 2. 1973, pag. 1): dopoché il comitato di gestione, nello stesso giorno, aveva espresso il suo parere sull'adeguamento degli importi compensativi e poiché gli Stati membri avevano dichiarato di esser in grado di applicare i nuovi importi a decorrere dal 26 febbraio 1973, la Commissione ha ritenuto possibile stabilire che i provvedimenti avessero effetto da quella data. Poiché allora era impossibile far previsioni, data l'adesione dei nuovi Stati membri e la crisi monetaria, circa l'esatta data di pubblicazione di un regolamento sulla Gazzetta ufficiale e poiché, d'altra parte, non era nemmeno possibile, tenuto conto della situazione drammatica, tollerare ritardi nell'entrata in vigore dei provvedimenti monetari adottati, la Commissione si è ritenuta obbligata ad estendere la validità di taluni di questi provvedimenti a brevi periodi anteriori alla pubblicazione. Data la crisi monetaria, di cui gli organi di informazione di tutti gli Stati membri hanno dato notizia per varie settimane, l'aspettativa nella conservazione in vigore dei provvedimenti monetari non poteva essere, secondo la Commissione, che molto ridotta. Ancor prima della pubblicazione delle norme in questione, la Commissione ne aveva trasmesso il testo via telex all'amministrazione degli Stati membri. In questo modo il contenuto del regolamento n. 649/73 è stato comunicato agli Stati membri il 26 febbraio 1973. In quel momento non era più possibile far affidamento per un altro motivo: la Commissione aveva reso noto che la riscossione retroattiva degli importi compensativi andava prevista per brevi periodi, come risulta dalle informazioni provenienti dal «Vereinigten Wirtschaftsdienste».

A giudizio della Commissione, il fatto che la Gazzetta ufficiale è uscita solo il 12 marzo 1973 non ha importanza circa l'effetto retroattivo del regolamento: a differenza del regolamento della Commissione n. 1579/76, (GU n. L 172 del 1o. 7. 1976, pag. 59) su cui verteva la causa 88/76, Société pour l'exportation des sucres, il regolamanto n. 649/73 contempla espressamente che esso si applica anche a periodi anteriori alla data della sua pubblicazione; il leggero ritardo nell'uscita della Gazzetta ufficiale non ha modificato la situazione prevista.

La validità del regolamento n. 741/73 per il periodo iniziato il 12 marzo 1973 può, secondo la Commissione, venir arguita dalla sentenza della Corte nella causa 7/76 IRCA (già citata). A parere della Commissione, non è nemmeno possibile sollevare obiezioni contro l'applicazione dello stesso regolamento al periodo 9-11 marzo 1973: i presupposti di fatto per la modifica degli importi compensativi monetari stabiliti dal regolamento n. 649/73 sussistevano dal 5 marzo 1973; alla stessa data la Commissione aveva trasmesso per telex alle amministrazioni degli Stati membri i nuovi importi da applicarsi e dalle notizie apparse nel «Vereinigten Wirtschaftsdienste» risulta che gli interessati ne erano venuti a conoscenza prima che le aliquota in vigore dal 26 febbraio fossero state pubblicate nella Gazzetta ufficiale; la Commissione non aveva comunicato cifre esatte, però l'entità era desumibile dall' andamento del corso dei cambi; infine, la Gazzetta ufficiale n. C 8 del 5 marzo 1973 reca un breve avviso circa le modifiche apportate dal regolamento n. 741/73. Se, già prima della pubblicazione di un regolamento, viene attirata l'attenzione degli interessati sul fatto che esso sarà modificato retroattivamente da un altro regolamento di imminente adozione, la pubblicazione del primo regolamento non può, a giudizio della Commissione, suscitare negli interessati un legittimo affidamento tutelabile nella situazione che esso ha creato, nemmeno se il regolamento si riferisca già a periodi passati. La Commissione osserva inoltre che tale modo di procedere è insolito e deve essere giustificato da motivi particolari, dato che di regola gli amministrati possono contare sul fatto che una disposizione non è caduca già al momento in cui entra in vigore e non deve venir modificata con effetto retroattivo. Nel caso specifico, la presa in considerazione dell'andamento della situazione monetaria, critica nella primavera 1973, e la situazione d'emergenza che sussisteva al momento della pubblicazione della Gazzetta ufficiale, richiedevano, secondo la Commissione, un'eccezione. Nella situazione specifica, non sarebbe stato ragionevole modificare un regolamento di cui si era già decisa l'adozione, ma che non era stato ancora pubblicato, giacché in questo caso la pubblicazione ne sarebbe stata ulteriormente ritardata.

L'estensione della validità del regolamento n. 811/73 a un breve periodo anteriore alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale non può, a termini di quanto ha stabilito la Corte nella causa 7/76 IRCA (già citata), dar luogo ad obiezioni.

All'udienza del 14 novembre 1978, l'attrice nella causa principale, rappresentata dall'avv. C. Schulz-Knappe, e la Commissione, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. P. Gilsdorf, in qualità di agente, assistito dal membro del servizio giuridico sig. J. Sack, hanno svolto osservazioni orali. Il sig. W. Verheyden, direttore dell'Ufficio pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, ha risposto alle domande rivoltegli dalla Corte.

L'attrice nella causa principale ha osservato in particolare che l'importazione del 9 marzo non era colpita dai provvedimenti in questione, giacché in quel momento i regolamenti n. 649/73 e n. 741/73 non erano ancora stati pubblicati e gli importatori non dovevano prevedere che essi avessero effetto retroattivo. L'attrice nella causa principale ritiene inoltre che nemmeno l'importazione del 12 marzo potesse venir colpita, giacché a quella data il regolamento n. 649/73 non era ancora disponibile, quanto meno nel territorio della Repubblica federale.

La Commissione, ribadisce, in sostanza, gli argomenti svolti nella fase scritta.

Alla Commissione la Corte aveva posto il seguente quesito: «Come sia possibile sapere e dimostrare in qual momento un numero della Gazzetta ufficiale si è reso effettivamente disponibile presso l'ufficio vendita a Lussemburgo». La Commissione ha fornito la risposta richiamandosi ad una dichiarazione dell'Ufficio pubblicazioni così redatta: «Esattamente allo scopo di determinare la data di uscita di ogni numero della Gazzetta ufficiale, ai sensi della dichiarazione dei Consigli del 23 gennaio 1967, l'Ufficio delle pubblicazioni tiene un registro su cui annota data ed ora d'arrivo di ogni versione linguistica. Il personale dell'Ufficio pubblicazioni ha ordine di effettuare l'affissione subito dopo l'arrivo di ogni fascicolo: i controlli effettuati per sondaggio per garantire il rispetto di detta disposizione non hanno mai messo in luce irregolarità». Secondo la Commissione, l'Ufficio ha inoltre precisato che l'affissione si effettua su un tabellone situato all'entrata dell'edificio in cui esso ha sede e che vi si procede solo allorché sono disponibili tutte le versioni linguistiche. La Commissione ha particolarmente posto l'accento sul quarto trattino della stessa dichiarazione che recita: «Va ritenuta data di pubblicazione di un atto la data in cui il numero della Gazzetta ufficiale in cui l'atto è pubblicato è effettivamente disponibile nelle quattro lingue presso l'ufficio di vendita a Lussemburgo. La data di pubblicazione indicata su ogni numero della Gazzetta ufficiale deve corrispondere alla data di cui sopra». L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 6 dicembre 1978.

Con ordinanza 21 marzo 1978, pervenuta alla Corte il 26 aprile 1978, il Bundesfinanzhof ha sollevato, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, delle questioni relative, in primo luogo, all'interpretazione dell'art. 191 del Trattato e, in secondo luogo, alla portata delle disposizioni sull'entrata in vigore di taluni regolamenti comunitari in materia di importi compensativi monetari nel settore del vino; dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia pendente tra un'impresa tedesca e l'autorità doganale competente, controversia avente ad oggetto la riscossione di importi compensativi monetari in occasione della messa in libera pratica di tre partite di vino d'origine italiana, effettuata il 9 e il 12 marzo 1973.

La prima questione è così formulata: «Se, per stabilire la data in cui un regolamento deve considerarsi pubblicato ai sensi dell'art. 191 del Trattato CEE, occorra aver riguardo: a) alla data della Gazzetta ufficiale che reca tale provvedimento; b) al momento in cui tale Gazzetta ufficiale è effettivamente disponibile presso l'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee; c) al momento in cui tale Gazzetta ufficiale è effettivamente disponibile nel territorio dello Stato membro di cui trattasi».

A norma dell'art. 191 i regolamenti sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ed entrano in vigore alla data che essi stessi stabiliscono o — in mancanza — il ventesimo giorno successivo alla loro pubblicazione; la Gazzetta ufficiale è pubblicata a cura dell'Ufficio pubblicazioni ufficiali delle Comunità europee, installato in Lussemburgo, cui il Consiglio ha impartito istruzioni formali onde garantire che la data della pubblicazione indicata su ciascun numero della Gazzetta ufficiale corrisponda al giorno in cui detto numero è effettivamente disponibile per il pubblico in tutte le lingue presso detto Ufficio; dette disposizioni determinano la presunzione che la data di pubblicazione è effettivamente quella indicata sul numero della Gazzetta ufficiale; qualora fosse provato che la data figurante sul numero non coincide con il giorno in cui il numero stesso era effettivamente disponibile, si deve, cionondimeno, tener conto della data di pubblicazione effettiva; un principio fondamentale dell'ordinamento giuridico comunitario esige infatti che un atto emanante dalle pubbliche autorità non possa venir opposto agli amministrati prima che questi abbiano avuto la possibilità di prenderne conoscenza.

Per quel che riguarda l'ultima parte della questione, è essenziale che la data alla quale un regolamento va considerato pubblicato non vari a seconda della disponibilità della Gazzetta ufficiale delle Comunità nel territorio di ciascuno Stato membro; l'unità e l'applicazione uniforme del diritto comunitario esigono, infatti, che l'entrata in vigore di un regolamento abbia luogo, salvo espressa disposizione in senso contrario, alla stessa data in tutti gli Stati membri, indipendentemente dai ritardi che possono verificarsi, nonostante le cure intese a garantire la rapida diffusione della Gazzetta ufficiale nell'intera Comunità;

è quindi opportuno risolvere la questione dichiarando che l'art. 191 del Trattato CEE va interpretato nel senso che, salvo prova contraria, un regolamento va considerato pubblicato, nell'intera Comunità, alla data indicata sul numero della Gazzetta ufficiale che contiene il testo del regolamento stesso.

La seconda e la terza questione sono del seguente tenore: «Se il regolamento (CEE) della Commissione 5 marzo 1973, n. 741, andasse applicato anche a vini sottoposti per la prima volta alla compensazione monetaria con il regolamento (CEE) della Commissione 1o marzo 1973, n. 649, e importati anteriormente all'effettiva pubblicazione di questo ultimo regolamento. In caso di soluzione negativa della questione n… : Se ai succitati vini andasse applicato il regolamento (CEE) della Commissione 1o marzo 1973, n. 649».

Il regolamento 1o marzo 1973 n. 649, che — a norma del suo art. 3, n. 1 — avrebbe dovuto entrare in vigore il giorno della pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, è stato pubblicato in un numero di questa che, pur essendo datato 9 marzo 1973, è stato disponibile effettivamente presso la sede dell'Ufficio delle pubblicazioni ufficiali, secondo le dichiarazioni dell'Ufficio stesso, solo il 12 marzo 1973, data che va quindi considerata come quella della sua entrata in vigore; secondo l'art. 3, n. 1 di detto regolamento, gli importi che esso stabiliva erano però validi a partire dal 26 febbraio 1973, o addirittura — a favore degli interessati — a partire dal 13 febbraio 1973; il regolamento 5 marzo 1973, n. 741, che modifica gli importi compensativi monetari stabiliti dal regolamento n. 649, è entrato in vigore il giorno della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, cioè il 19 marzo 1973, pur potendo già applicarsi — in forza del suo art. 2 — dal 5 marzo 1973; le questioni in esame mettono così sul tappeto anzitutto il problema del se il regolamento n. 649/73 potesse validamente autoconferirsi efficacia retroattiva a decorrere dalla sua entrata in vigore, specie dal momento che estendeva per la prima volta il regime degli importi compensativi monetari ai vini in questione.

Benché, in linea di massima, il principio della certezza delle situazioni giuridiche osti a che l'efficacia nel tempo di un atto comunitario decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, una deroga è possibile, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e purché il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato; per quel che riguarda più specificamente gli importi compensativi monetari, il regime istituito dal regolamento n. 974/71 implica, in linea di principio, che i provvedimenti contemplati prendano effetto a decorrere dal verificarsi degli eventi che li hanno provocati, cosicché, per renderli pienamente efficaci, può manifestarsi la necessità di estendere l'applicazione degli importi compensativi monetari, di nuova fissazione, a fatti ed atti svoltisi nel periodo immediatamente precedente alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale del regolamento che li fissa; è inerente al sistema degli importi compensativi monetari che gli operatori economici debbono aspettarsi che ogni notevole modifica della situazione monetaria implichi eventualmente l'estensione del sistema a nuove categorie di merci e la fissazione di nuovi importi; nella fattispecie la Commissione, sin dalla data contemplata per l'applicazione dei nuovi importi, ha preso particolari provvedimenti affinché essi fossero portati a conoscenza degli ambienti professionali interessati; l'applicazione del regolamento n. 649/73 a fatti avvenuti a partire dal 26 febbraio 1973, cioè nelle due settimane antecedenti alla sua pubblicazione effettiva, non era quindi tale da ledere un affidamento meritevole di tutela; data questa considerazione relativa al regolamento n. 649/73 e tenuto conto della situazione eccezionale esistente in quel momento, non vi sono considerazioni decisive attinenti alla certezza del diritto che impediscano che il regolamento n. 741/73 — il quale modifica gli importi compensativi monetari istituiti dal regolamento summenzionato, ed è stato adottato il 5 marzo — sia efficace a partire da questa stessa data, nonostante che il regolamento n. 649/73 non fosse ancora stato pubblicato sulla Gazzetta ufficiale;

è perciò opportuno dichiarare che l'esame delle questioni sollevate non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità dei regolamenti 1o marzo 1973 n. 649 e 5 marzo 1973 n. 741, per il fatto che sono stati dichiarati efficaci dal 26 febbraio e, rispettivamente, dal 5 marzo 1973.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato le sue osservazioni alla Corte, non danno adito a ripetizione; nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.