Corte giust. UE, Sentenza del 7 febbraio 1979, causa 11/76

Gli antefatti, il procedimento e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Adottando il regolamento 28 agosto 1968, n. 1308, relativo alla vendita di burro di ammasso pubblico per l'esportazione (GU n. L 214, del 29. 8. 1968, pag. 10), la Commissione dava inizio ad un'operazione per lo smaltimento del burro di ammasso pubblico durante la stagione 1968/1969. Il suddetto regolamento imponeva agli enti d'intervento di vendere a determinate condizioni, a qualunque interessato, il burro che si trovasse da almeno 4 mesi nei loro magazzini (art 1). La vendita doveva avere luogo ad un prezzo eguale al prezzo d'intervento, diminuito di 5,5 u.c. per 100 kg (art. 2). Il burro doveva essere esportato entro 30 giorni dalla «vendita» da parte dell'ente d'intervento (art. 3).

Benché fosse stato abrogato dall'ari. 5 del regolamento della Commissione 18 settembre 1970, n. 1893, relativo alla vendita di burro di ammasso pubblico (GU n. L 208 del 19. 9. 1970, pag. 13) il suddetto regolamento continuava ad applicarsi al burro venduto in base a quanto da esso disposto (art. 5). Il regolamento n. 1893/70 entrava in vigore il terzo giorno successivo a quello della sua pubblicazione, vale a dire il 22 settembre 1970(art. 6).

Durante l'esercizio 1971, il ricorrente applicava il regolamento n. 1308/68 interpretando il termine «vendita», di cui all'art. 3, nel senso di «fornitura». Di conseguenza, esso vendeva il burro a prezzo ridotto in base a contratti che erano stati conclusi prima del 22 settembre 1970, e svincolava le relative cauzioni a condizione che l'esportazione del burro avvenisse entro 30 giorni dall'uscita dal magazzino. La Commissione, sostenendo che la nozione di «vendita» si riferisce alla conclusione dell'accordo fra l'ente d'intervento e l'interessato, e che il ricorrente non poteva quindi concedere l'agevolazione per tutto il burro di ammasso pubblico esportato dopo il 21 ottobre 1970, rifiutava di porre a carico del FEAOG, per detto esercizio, la somma di 590072,67 fiorini. Col presente ricorso, il ricorrente impugna tale rifiuto della Commissione.

Il regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU n. L 148 del 28. 6. 1968, pag. 13), contempla, all'art. 17, n. 1, la possibilità di concedere una restituzione all'esportazione per la lattoalbumina.

L'art. 2 del regolamento del Consiglio 28 gennaio 1969, n. 204, «che stabilisce, per taluni prodotti agricoli esportati sotto forma di merci non comprese nell'allegato II del Trattato, le regole generali relative alle concessione delle restituzioni all'esportazione e i criteri per stabilire il loro importo» (GU n. L 29, del 5. 2. 1969, pag. 1), dispone che l'importo di detta restituzione è uguale al risultato della moltiplicazione di due fattori, cioè da una parte la quantità di ciascuno dei prodotti di base indicati nell'allegato A del regolamento e, dall'altra, l'aliquota della restituzione relativa al prodotto di base considerato. Per quanto riguarda le merci di cui all'allegato C, ai sensi dell'art. 3, le quantità dei prodotti di base che devono essere prese in considerazione sono determinate forfettariamente. Il suddetto allegato C fa rinvio, tanto per la lattoalbumina quanto per l'ovoalbumina, alla stessa quantità forfettaria di uova in guscio.

In conformità all'art. 17, n. 4, del regolamento n. 804, la Commissione procede periodicamente alle fissazione delle restituzioni seguendo il procedimento «del comitato di gestione». Per l'esportazione di uova e di giallo d'uovo sotto forma di ovoalbumina, le aliquote della restituzione sono state fissate in varie occasioni, mentre lo stesso non è avvenuto per la lattoalbumina.

Nel corso degli esercizi 1971 e 1972, il ricorrente concedeva restituzioni per l'esportazione di lattoalbumina. Poiché la Commissione rifiutava di porre a carico del FEAOG, per questi esercizi, gli importi di 968643,33 e, rispettivamente, 12148,73 fiorini, il ricorrente impugna, col presente ricorso, questo rifiuto della Commissione.

Sui principi riguardanti il finanziamento delle misure d'intervento 1. a) Il regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU n. L 94, del 28. 4. 1970, pag. 13), contiene, fra l'altro, le seguenti disposizioni: «Articolo 1 1. Il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, in appresso denominato “Fondo”, è una parte del bilancio della Comunità. Esso comprende due sezioni: la sezione garanzia; la sezione orientamento. 2. La sezione garanzia finanzia: a) le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi; b) gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli. Articolo 3 1. Sono finanziati ai sensi dell'art. 1, paragrafo 2, lettera b), gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli e intrapresi secondo le norme comunitarie nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. … Articolo 4 1. Gli Stati membri designano i servizi e gli organismi che essi abilitano a pagare, a decorrere dalla entrata in applicazione del presente regolamento, le spese previste agli articoli 2 e 3. Essi comunicano alla Commissione, al più presto possible dopo l'entrata in vigore del presente regolamento, le seguenti informazioni relative a tali servizi e organismi: la denominazione e, se del caso, lo statuto, le condizioni amministrative e contabili secondo cui sono effettuati i pagamenti relativi all'esecuzione delle norme comunitarie, nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli. Essi informano immediatamente la Commissione di qualsiasi modifica intervenuta. 2. La Commissione mette a disposizione degli Stati membri i fondi necessari affinché i servizi e gli organismi designati procedano, in conformità delle norme comunitarie e delle legislazioni nazionali, ai pagamenti di cui al paragrafo 1. Gli Stati membri vigilano che tali fondi siano utilizzati senza indugio ed esclusivamente per gli scopi previsti. … Articolo 5 1. Gli Stati membri trasmettono periodicamente alle Commissione i seguenti documenti concernenti i servizi e gli organismi di cui all'art. 4 ed inerenti alle operazioni finanziate dalla sezione garanzia: a) stati di tesoreria e stati di previsione del fabbisogno finanziario; b) conti annui corredati da documenti guistificativi necessari per la loro liquidazione. 2. La Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo previsto all'art. 11, a) decide: all'inizio dell'anno, in base ai documenti di cui al paragrafo 1, lett. a), in merito ad un anticipo ai servizi e organismi non superiore al terzo degli stanziamenti iscritti in bilancio; nel corso dell'anno, in merito a versamenti supplementari per coprire le spese che deve sostenere un servizio od organismo; b) procede alla liquidazione, prima della fine dell'anno successivo, in base ai documenti di cui al paragrafo 1, leu. b), dei conti dei servizi e organismi. 3. Le modalità di applicazione del presente articolo sono adottate secondo la procedura prevista all'art. 13. Articolo 8 1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per: accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari, prevenire e perseguire le irregolarità, recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze. Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie. 2. In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri. Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori e da questi detratte dalle spese finanziate dal Fondo. 3. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione, adotta le norme generali di applicazione del presente articolo. Articolo 8 (versione francese) … 2. A défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des Etats membres. … Articolo 8 (versione tedesca) … 2. Erfolgt keine vollstandige Wiedereinziehung, so tragt die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse; dies gilt nicht für Unregelmàßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind. … Articolo 8 (versione olandese) … 2. Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden of nalatigheden, behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de Lid-Staten te wijten zijn. … Articolo 13 1. Nei casi in cui si fa riferimento alla procedura definita nel presente articolo, il comitato del Fondo è chiamato a pronunciarsi dal suo presidente, sia ad iniziativa di quest'ultimo, sia su richiesta del rappresentante di uno Stato membro. 2. Il rappresentante della Commissione sottopone un progetto delle misure da adottare. Il comitato del Fondo formula il suo parere in merito a tali misure nel termine che il presidente può stabilire in relazione all'urgenza dei problemi in esame. Esso si pronuncia a maggioranza di dodici voti. 3. La Commissione adotta misure che sono di immediata applicazione. Tuttavia, qualora esse non siano conformi al parere formulato dal comitato del Fondo, sono immediatamente comunicate dalla Commissione al Consiglio; in tal caso, la Commissione può rinviare l'applicazione delle misure da essa decise di un mese al massimo a decorrere da tale comunicazione. Il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, può prendere una decisione diversa nel termine di un mese». Il regolamento n. 729/70 — discostandosi dal sistema provvisoriamente instaurato dal regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 17, relativo alle condizioni di concorso del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (GU del 27. 2. 1964, pag. 586) — stabilisce il principio del finanziamento diretto dei provvedimenti di cui trattasi da parte della Comunità. Quest'ultimo regolamento disponeva che i provvedimenti in questione venissero finanziati in un primo momento dagli Stati membri, i quali, in seguito, avrebbero ricevuto un rimborso dal FEAOG (art. 9). La Commissione decideva in merito all'intervento del Fondo previa consultazione del comitato del Fondo (art. 10). Nella proposta di regolamento (CEE) del Consiglio relativo al finanziamento della politica agraria comune, proposta presentata dalla Commissione al Consiglio il 16 luglio 1969 (GU n. C. 123 del 19. 9. 1969, pag. 27), la norma corrispondente all'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 (e cioè l'art. 8, n. 3, della proposta) aveva il seguente tenore: «Articolo 8 … 3. Le conseguenze finanziarie delle operazioni irregolari o fraudolente sono sostenute dalla Comunità, salvo negligenze imputabili alle amministrazioni degli Stati membri o a loro organismi. … Articolo 8 (versione francese) … 3. Les conséquences financières des opérations irrégulières ou frauduleuses sont supportées par la Communauté, sauf négligences imputables aux administrations des Etats membres ou à leurs organismes. … Articolo 8 (versione tedesca) … 3. Die finanziellen Folgen von Unregelmäßigkeiten oder betrugerischen Handlungen werden von der Gemeinschaft getragen sofern nicht Fahrlässigkeit vorliegt, die den Verwaltungen der Mitgliedstaaten oder den von diesen beauftragten Stellen anzulasten ist. … Articolo 8 (versione olandese) … 3. De Gemeenschap draagt de financiële gevolgen van de onregelmatige verrichtingen of fraudes, behalve in geval van nalatigheid van de overheidsdiensten van de Lid-Staten of van hun organen. …» Il terzultimo punto del preambolo di questa proposta recita: «considerando che devono essere prese misure adeguate per prevenire, reprimere e rimediare alle irregolarità e alle frodi; che, tuttavia, non è possibile escludere che operazioni irregolari o fraudolente vengano scoperte dopo l'intervento degli organismi pagatori, né che risulti impossibile recuperare la totalità delle somme versate; che è pertanto opportuno determinare la responsabilità finanziaria per tali perdite; che la soluzione che meglio risponde al principio del finanziamento comunitario della politica agraria comune e tiene maggiormente conto della difficoltà di localizzare in un solo Stato membro l'origine di ciascuna di tali operazioni, consiste nel far sostenere tali perdite in ultima analisi dalla Comunità, salvo il caso di negligenze imputabili alle amministrazioni degli Stati membri e ai loro organismi». 1. b) L'art. 8 del regolamento della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione garanzia (GU n. L 186, del 16. 8. 1972, pag. 1), recita: «La decisione relativa alla liquidazione dei conti prevista dall'art. 5, paragrafo 2, leu. b), del regolamento n. 729/70 comporta: a) la determinazione dell'ammontare delle spese effettuate in ciascuno Stato membro durante l'anno in questione, riconosciute a carico del FEAOG, sezione garanzia; b) la determinazione dell'ammontare dei mezzi finanziari disponibili in ciascuno Stato membro alla fine dell'anno in questione e che risulta dalla differenza tra l'insieme dei mezzi finanziari comunitari disponibili all'inizio dell'anno e l'ammontare di cui alla lettera a)». 1. c) Le norme generali alle quali fa riferimento l'art. 8, n. 3, del regolamento n. 729/70 si trovano nel regolamento del Consiglio 7 febbraio 1972, n. 283, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all'instaurazione di un sistema di informazione in questo settore (GU n. L 36, del 10. 2. 1972, pag. 1), il quale contiene, fra l'altro, le seguenti disposizioni: «Articolo 2 1. Gli Stati membri comunicano alla Commissione, entro tre mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento: le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle misure prescritte all'art. 8, paragrafo 1, del regolamento (CEE), n. 729/70; l'elenco dei servizi e degli organismi cui è affidata l'applicazione di tali misure nonché le disposizioni essenziali relative al ruolo ed al funzionamento di tali servizi ed organismi ed alle procedure che essi sono incaricati di applicare. … Articolo 3 Entro il mese successivo alla fine di ogni trimestre, gli Stati membri trasmettono un elenco delle irregolarità che hanno formato oggetto di un primo verbale amministrativo o giudiziario. … Articolo 4 Ogni Stato membro comunica immediatamente agli altri Stati membri interessati ed alla Commissione le irregolarità che si teme possano ripercuotersi rapidamente al di fuori del proprio territorio, nonché quelle che pongano in luce l'impiego di una nuova pratica fraudolenta. Articolo 5 1. Entro il mese successivo alla fine di ogni trimestre, gli Stati membri informano la Commissione delle procedure giudiziarie o amministrative in atto per il recupero delle somme indebitamente pagate e le forniscono ogni informazione utile in proposito. 2. Con la medesima periodicità la Commissione viene informata dello svolgimento delle procedure di cui al paragrafo precedente, nonché dell'importo dei recuperi effettuati o previsti ovvero sui motivi dell'abbandono delle procedure. 3. Inoltre, possibilmente prima che venga presa una decisione, la Commissione viene informata dei motivi specifici che impediscono il recupero parziale o totale delle somme dovute. 4. Qualora, al termine di una procedura, venga presa una decisione giudiziaria o amministrativa, gli Stati membri comunicano alla Commissione tale decisione o gli elementi essenziali di quest'ultima. Articolo 6 1. Se la Commissione ritiene che siano state commesse irregolarità o negligenze in uno o più Stati membri, ne informa lo o gli Stati membri interessati, il quale o i quali procedono ad un'inchiesta amministrativa alla quale possono partecipare agenti della Commissione. Lo Stato membro comunica alla Commissione la relazione fatta a seguito dell'inchiesta e le conclusioni che ne sono state tratte. La Commissione, se non prende parte a tale inchiesta, è informata dello svolgimento di quest'ultima in occasione delle comunicazioni trimestrali di cui all'art. 5. … 3. Qualora l'inchiesta riveli l'esistenza di una irregolarità o negligenza od ove questa sia riconosciuta dallo Stato membro interessato in seguito alla procedura di cui al paragrafo 2, lo Stato membro deve iniziare al più presto la procedura amministrativa o giudiziaria intesa a stabilire formalmente l'esistenza dell'irregolarità o della negligenza. Esso informa la Commissione dello svolgimento della procedura in conformità degli artt. 3, 4 e 5». L'art. 14 della proposta di regolamento del Consiglio relativo alle irregolarità, al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agraria comune e all'instaurazione di un sistema d'informazioni, presentata dalla Commissione al Consiglio il 16 ottobre 1970 (GU n. C 130 del 27. 10. 1970, pag. 3) recita: «Articolo 14 1. Prima dell'assunzione in carico definitiva da parte della Comunità delle conseguenze finanziarie di irregolarità e di negligenze, la Commissione esamina se le irregolarità o le negligenze siano imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri. 2. Se a seguito di tale esame la Commissione ritiene che la Comunità subisca una perdita finanziaria conseguente a irregolarità o a negligenza imputabile alle amministrazioni o agli organismi di uno Stato membro, al Commissione determina . questa perdita e ne informa lo Stato membro interessato, invitandolo a prendere posizione entro il termine di un mese. 3. Dopo aver esaminato le eventuali osservazioni tempestivamente trasmesse dallo Stato membro, la Commissione fissa mediante decisione l'importo che lo Stato membro deve alle Comunità per effetto dell'irregolarità o della negligenza accertata, sempreché non venga provato che nel frattempo sia stato possibile recuperare le somme indebitamente pagate. L'importo fissato con l'anzidetta decisione è determinato tenendo conto delle osservazioni dello Stato membro interessato. 4. È fatto obbligo allo Stato membro interessato di versare l'importo dovuto alle Comunità entro il termine di un mese a decorrere dal giorno della dichiarazione della decisione». Al momento di adottare il regolamento n. 283/72, il Consiglio e la Commissione facevano la seguente dichiarazione (documento R/151/72, del 2 febbraio 1972): «Sull'articolo 1 a) Uno Stato membro, se ritiene di doversi assumere definitivamente le conseguenze finanziarie di irregolarità o negligenze imputabili alle proprie amministrazioni o organismi, ne informa la Commissione ed indica l'importo che intende assumersi. b) Uno Stato membro, se ritiene che le irregolarità o negligenze non siano imputabili alle proprie amministrazioni od organismi ai sensi dell'art. 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 729/70 e che la Comunità debba assumersene le conseguenze finanziarie, indirizza alla Commissione una relazione esplicativa. Se la Commissione … stima che le conseguenze finanziarie di tali irregolarità o negligenze non debbano essere sopportate dalla Comunità, essa prende contatto con lo Stato membro in causa e procede poi ad uno scambio di opinioni in seno al comitato del FEAOG. c) Alla luce dell'esperienza acquisita, la Commissione presenterà una relazione al Consiglio relativa al modo da essa ritenuto più appropriato per definire i casi insoluti di cui alla lettera b), e, se del caso, proposte di soluzioni da adottare dal Consiglio per la soluzione di divergenze di tale tipo. Sull'articolo 3 Ai sensi del presente regolamento si intende per irregolarità qualsiasi infrazione, intenzionale o no, ad una disposizione di carattere giuridico».

Sul finanziamento delle misure d'intervento nel settore del burro Ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 804, gli enti d'intervento acquistano il burro al prezzo d'intervento alle condizioni fissate dal Consiglio nel regolamento 15 luglio 1968, n. 985, che stabilisce le norme generali che disciplinano le misure d'intervento sul mercato del burro e della panna (GU n. L 169, del 18. 7. 1968, pag. 1). Questi due regolamenti fissano altresì le condizioni generali per le vendite di burro acquistato dagli enti d'intervento. Tali vendite vengono decise di volta in volta dalla Commissione. L'importo delle spese sostenute per le misure d'intervento e che la Comunità può assumere a proprio carico è calcolato nel seguente modo: le perdite nette per ciascun anno civile sono registrate in un conto, tenuto dall'ente d'intervento (artt. 3 e 4 del regolamento del Consiglio 10 novembre 1970, n. 2306, relativo al finanziamento delle spese d'intervento sul mercato interno nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari; GU n. L 249 del 17. 11. 1970, pag. 4). Ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. b), di questo regolamento, sul conto suddetto è addebitato l'importo del valore del burro acquistato dall'ente d'intervento (al prezzo d'intervento) e, ai sensi dell'art. 4, n. 2, leu. a), su di esso viene accreditato l'importo totale delle entrate relative agli smaltimenti effettuati durante il periodo considerato. Le perdite nette subite dall'ente d'intervento, che debbono venire finanziate dalla Comunità, sono costituite dall'eventuale differenza fra queste due voci. Il regolamento n. 2306/70 contiene inoltre le seguenti disposizioni: «Articolo 15 L'importo imputabile al Fondo ai sensi dell'articolo 3 viene diminuito dell'incidenza finanziaria delle irregolarità o delle negligenze imputabili agli Stati membri, accertata secondo la procedura di cui all'articolo 18, paragrafo 1, seconda frase. Articolo 18 1. Ciascuno degli importi forfettari adottati secondo le disposizioni del presente articolo è uniforme per la Comunità. Esso viene determinato secondo la procedura prevista all'art. 26 del regolamento n. 17/64 CEE, tenendo conto dei risultati dell'esame effettuato a norma dell'art. 31 del regolamento (CEE) n. 804/68. …». La procedura di cui all'art. 26 del regolamento n. 17/64, corrisponde a quella stabilita dall'art. 13 del regolamento n. 729/70. L'art. 31 del regolamento n. 804/68 dispone che: «Il comitato [di gestione per il latte e i prodotti lattiero-caseari] può prendere in esame ogni altro problema sollevato dal presidente, sia su iniziativa di quest'ultimo, sia a richiesta del rappresentante di uno Stato membro».

Il procedimento scritto veniva sospeso dal mese di settembre del 1976, per dare alle parti la possibilità di addivenire ad una transazione. Poiché la trattativa non aveva esito positivo, il procedimento scritto è stato riaperto nel mese d'agosto del 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il ricorrente, nella replica, chiede che la Corte voglia:

annullare le decisioni della Commissione 2 dicembre 1975, nn. 76/145 e 76/151, nella parte in cui non pongono a carico del FEAOG gli importi di 590072,67 fiorini per lo svincolo di cauzioni depositate a garanzia dell'esportazione, entro un certo termine, di burro di ammasso pubblico venduto a prezzo ridotto nel 1971, di 968643,33 fiorini per la concessione di restituzioni all'esportazione di lattoalbumina nel 1971, e di 12148,73 fiorini per la concessione di restituzioni dello stesso tipo nel 1972, in quanto i suddetti importi sono imputabili al FEAOG,

e, in particolare,

nel caso del burro

in via principale, in quanto l'ente d'intervento ha correttamente applicato il regolamento n. 1308/68; in via subordinata, in quanto — nel caso in cui questo regolamento non fosse stato applicato correttamente — si tratterebbe di una irregolarità o negligenza ai sensi dell'art. 15 del regolamento n. 2306/70, la quale potrebbe comportare la diminuzione dell'importo imputabile ai sensi dell'art. 3 del predetto regolamento, come esso viene applicato dalla Commissione, solamente se l'imputabilità all'ente d'intervento venisse constatata secondo la procedura di cui al suddetto articolo, il che non si è verificato,

di guisa che le spese relative alla voce in questione avrebbero dovuto essere poste a carico del FEAOG, a meno che, per quanto riguarda la conclusione formulata in via subordinata, la decisione sull'imputabilità non sia stata ancora adottata nelle forme prescritte;

in via ulteriormente subordinata — nel caso in cui la Corte ritenga di doversi pronunziare sulla questione dell'imputabilità —, in quanto queste irregolarità o negligenze non sono imputabili agli uffici od enti del ricorrente ai sensi dell'art. 15 del regolamento n. 2306/70, sicché la riduzione operata risulta ingiustificata;

nel caso dell'albumina

in via principale, in quanto, anche ammesso che il regolamento n. 204/69 non sia stato applicato correttamente, ciò implica una irregolarità o negligenza ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, della quale la Comunità sopporta le conseguenze finanziarie ai sensi del n. 2 del suddetto articolo, a meno che essa non sia imputabile agli uffici od enti dello Stato membro in questione, nonostante il fatto che non sono state ancora adottate le disposizioni necessarie all'applicazione di tale norma ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, e che la Commissione si era inoltre impegnata, nei confronti del ricorrente, a consultare il Consiglio prima di decidere in proposito, oppure, nel caso in cui la decisione potesse essere adottata, anche in mancanza delle disposizioni di cui sopra, ai sensi del n. 2 dell'art. 8, in quanto adottando le decisioni controverse, la convenuta ha omesso di pronunziarsi su questo punto,

di guisa che le spese relative alla voce in questione avrebbero dovuto essere poste a carico del FEAOG con la riserva che la decisione in merito all'imputabilità sarebbe stata adottata quando ciò fosse stato possibile in base alle condizioni da stabilirsi a tal fine;

in via subordinata — per il caso in cui la Corte ritenga di doversi pronunziare sulla questione dell'imputabilità — in quanto, nella fattispecie, si tratta di un atto non imputabile agli uffici od enti del ricorrente, sicché, in base all'interpretazione letterale o sistematica del regolamento n. 729/70, tenuto conto di certi principi generali del diritto e del regime de finanziamento vigente nell'ambito della Comunità, quest'ultima deve sopportare le conseguenze finanziarie di una siffatta applicazione inesatta; porre le spese a carico della Commissione.

La Commissione chiede che la Corte voglia:

respingere il ricorso; porre le spese a carico della controparte.

a) Il ricorrente replica, a proposito della liquidazione dei conti e delle sue conseguenze, che bisogna innanzitutto stabilire per ciascuna spesa se essa corrisponda ad un effettivo pagamento a favore del privato e se questi abbia effettivamente tenuto i concreti comportamenti cui il pagamento è subordinato; è poi necessario accertare se la spesa sia decisa in conformità al diritto comunitario e, all'occorrenza, la questione potrebbe essere sottoposta alla Corte di giustizia; se risulta che la spesa non è stata effettuata in conformità al diritto comunitario, si pone la questione del significato dell'art. 8 del regolamento n. 729/70. Quest'articolo si fonda sull'idea che le spese che, per quanto non conformi alle norme comunitarie, sono comunque state effettuate, vanno poste a carico del FEAOG ai sensi dell'art. 5, n. 2, del suddetto regolamento. Tale situazione non è necessariamente in contrasto con gli artt. 2 e 3 del regolamento. Questi articoli, in effetti, riguardano il finanziamento, come tale, del provvedimento da adottare in conformità alla normativa, e non l'applicazione nel caso concreto. Il problema dell'esecuzione viene affrontato solamente all'art. 4, che affida agli enti nazionali il compito di effettuare i pagamenti in conformità alle norme comunitarie. A parere del ricorrente, si tratta di sapere se le spese effettuate irregolarmente debbano venire rimborsate dall'ufficio responsabile dello Stato membro, dato che il sistema di finanziamento, contrariamente a quello del regolamento n. 17/64, prevede pagamenti interni effettuati da organi esterni. Quanto al riconoscimento delle spese ai fini del bilancio, esso ha già avuto luogo in occasione della chiusura dell'esercizio finanziario nel corso del quale è stato effettuato l'indebito pagamento. Ai fini della ripartizione, fra il bilancio della Comunità e quello degli Stati membri, degli oneri derivanti dagli atti non conformi al diritto comunitario, si dovrebbero avere: un procedimento inteso a garantire che le decisioni vengano prese dopo matura riflessione, procedimento basato sulla stretta collaborazione fra la Commissione e gli Stati membri, e per il quale il ricorrente ha in mente il procedimento nell'ambito del comitato del Fondo, qual è definito all'art. 26 del regolamento n. 17/64 (corrispondente a quello di cui all'art. 13 del regolamento n. 729/70), come pure regole comunque stabilite e formulate, nelle quali si concretino i principi generalmente ammessi per quanto riguarda la ripartizione degli oneri fra il bilancio della Comunità e quello degli Stati membri. Qualora, in esito a tale procedimento, determinate somme vengano poste a carico di uno Stato membro, la relativa decisione annullerebbe l'effetto di quella con cui le stesse somme siano state poste a carico del FEAOG.

3. b) Il ricorrente resta del parere che l'art. 8 del regolamento n. 729/70 contiene anche disposizioni sul «modus operandi» e sul comportamento degli enti nazionali. Né la collocazione, né la motivazione, né i lav.ori preparatori, né la «ratio» di questa norma inducono ad una diversa interpretazione. Lo scopo espresso all'art. 8, n. 1, primo trattino, non verrebbe raggiunto e, tenuto conto di quanto disposto al secondo trattino, la norma risulterebbe priva di senso, se non mirasse anche a prevenire le omissioni e gli illeciti da parte degli uffici od enti incaricati di effettuare i pagamenti. Infine, la portata della disposizione di cui al terzo trattino impone di intendere, per irregolarità o negligenze, tutti i fattori (localizzati all'interno o all'esterno di tali uffici od enti) che hanno dato origine all'indebito pagamento. Neppure il regolamento n. 283/72 si riferisce esclusivamente ai comportamenti dei privati. Le disposizioni da comunicare alla Commissione ai sensi dell'art. 2 di questo regolamento sono tutte quelle che debbono essere adottate ai sensi dell'art. 8, n. 1, come pure le disposizioni essenziali sui compiti e sul finanziamento degli uffici ed enti e sulla procedura che questi devono applicare; l'art. 5 tratta in via generale di tutte le azioni intraprese in vista del recupero degli importi indebitamente pagati in seguito ad irregolarità o negligenze; anche l'art. 6 ha ampia portata. Il ricorrente sostiene inoltre che la tesi della Commissione, secondo la quale l'ambito di applicazione dell'art. 15 del regolamento n. 2306/70 e dei corrispondenti articoli di altri regolamenti si limita alle perdite subite durante la permanenza in magazzino, è infondata. Se si fosse voluto disciplinare esclusivamente questo aspetto, si sarebbe dovuto aggiungere un'altra voce passiva a quelle enumerate all'art. 4, n. 2, del regolamento n. 2306/70. Il fatto che sia stato inserito un apposito articolo dimostra che si voleva, invece, una normativa più ampia. Il testo dell'art. 15 non lascia comunque alcun dubbio quanto alla sua portata. La suesposta opinione del ricorrente trova conforto nel documento di lavoro R/1024/71, del 25 maggio 1971, riguardante le conseguenze finanziarie delle operazioni irregolari, documento elaborato dalla Commissione in occasione della discussione sulla proposta di regolamento n. 283/72. Questo documento afferma, a pag. 3, che: «la questione della presa in carico delle conseguenze finanziarie, è un altro problema [rispetto a quello dell'accertamento, da parte degli Stati membri, di irregolarità] … Se non è prevista alcuna disposizione ad hoc, tali questioni sarebbero infine risolte dalla Commissione, previa consultazione del comitato del Fondo, nella decisione annuale relativa alla liquidazione dei conti dei servizi ed organismi, a norma dell'art. 5, paragrafo 2, leu. b), del regolamento (CEE) n. 729/70 … Nel testo attualmente in discussione, queste questioni formano invece oggetto di contatti in tal senso tra Stato membro e Commissione e — in caso di disaccordo di decisioni ad hoc, prese dalla Commissione su “parere” del comitato, ai sensi della procedura dell'art. 13 del regolamento (dunque con ricorso al Consiglio in caso di parere contrario) … già nel regime di finanziamento anteriore al 1o gennaio 1971 i regolamenti … hanno previsto che gli Stati membri, e non la Comunità, sopportano l'incidenza finanziaria di negligenze imputabili ai primi ed affidano la relativa decisione alla Commissione che delibera in base ad una procedura del tipo comitato di gestione …» Il ricorrente sostiene che la Commissione deve tener conto del testo del documento R/1024/71 nell'applicare il regolamento n. 283/72. Essa rimanda inoltre agli esempi, citati a pag. 6 del documento, di negligenza di un pubblico dipendente nell'esecuzione di compiti a lui affidati e nell'ambito della normale applicazione del diritto comunitario: l'atto arbitrario commesso da un pubblico dipendente in violazione delle istruzioni impartitegli dallo Stato, o l'omissione, da parte sua, consistente nel non fare ciò che era necessario per impedire una frode; si tratta di casi nei quali, secondo il ricorrente, bisogna altresì valutare se questi comportamenti costituiscano, o meno, una negligenza imputabile allo Stato membro in questione. Così stando le cose, non è possibile sostenere che la nozione di negligenza non comprende anche l'applicazione inesatta di un regolamento, derivante, ad esempio, dalla cattiva comprensione del rapporto fra varie norme, o dall'inesatta valutazione del testo di una norma in relazione alle sue finalità. Quanto al penultimo punto del preambolo della proposta di regolamento n. 729/70, richiamato dalla Commissione, il ricorrente osserva che giustamente il suo contenuto non è stato riportato nel testo definitivo, poiché dava un'immagine unilaterale del problema. Nella versione attuale, in detto punto del preambolo ci si limita ad affermare che «occorre determinare la responsabilità per le conseguenze finanziarie di tali irregolarità o negligenze». Il ricorrente ritiene che la differenza esistente fra il testo olandese ed i testi tedesco e francese dell'art. 8, n. 2, della proposta del regolamento della Commissione n. 729/70 risalga al fatto che, non si sa perché, la parola «imputabile» non è stata tradotta nel testo olandese, sì che questo non esprime correttamente la proposta iniziale della Commissione. Secondo il ricorrente, le versioni tedesca e francese dell'art. 8, n. 2, differiscono molto poco. L'essenziale è che le nozioni di irregolarità e negligenza comprendono congiuntamente tutte le cause che possono dare luogo ad indebiti pagamenti; il termine «negligenza» si riferisce ad azioni od omissioni della pubblica amministrazione, che siano in contrasto con obblighi dello Stato membro; tenendo conto dell'obbligo imposto agli Stati membri dall'art. 8, n. 1, sarebbe logico che le negligenze vengano esaminate dal punto di vista dell'imputabilità allo Stato membro. Nel caso della negligenza che si concreti nella violazione di un obbligo, la distinzione fra negligenze imputabili e negligenze non imputabili non è così incomprensibile come afferma la Commissione nel controricorso. È irrilevante che talvolta, in questi casi, si sia trattato di disattenzione; ciò che importa è che, a norma del regolamento, siffatte negligenze devono essere valutate e che dev'essere accertata la loro imputabilità o meno agli uffici od enti dello Stato membro in questione. Il ricorrente crede di sapere che il termine «negligenza» veniva inserito nel testo nel corso della discussione, perché si era ritenuto meno adeguato designare col termine «irregolarità» certi comportamenti degli organi degli Stati membri. Sotto questo aspetto, la versione francese dell'art. 8, n. 3, della proposta di regolamento n. 729/70 non ha portato ad alcuna situazione diversa da quella attuale. In questo stesso testo, il problema essenziale è quello di determinare l'imputabilità delle negligenze. Invece, è significativo il fatto che l'espressione «opérations irrégulières» sia stato sostituito dal termine «irrégularités». Si può sostenere che il termine «opérations» si riferisce contemporaneamente ad atti dei singoli e ad atti di enti e di pubblici dipendenti. Secondo il ricorrente, è chiaro che i nn. 1 e 2 dell'art. 8 richiedevano norme di attuazione. Il regolamento n. 283/72 doveva essere completato sotto questo aspetto e ciò in base a proposte che dovevano venire presentate dalla Commissione, in conformità al compito affidatole dall'art. 8, n. 3, ed alla dichiarazione emessa in occasione dell'adozione del regolamento n. 283/72 (documento R/151/72). La tesi della Commissione secondo cui, per le questioni di interpretazione, si deve ritenere che lo Stato membro agisca a suo rischio e pericolo e sotto la propria responsabilità, a meno che non abbia previamente consultato la Commissione, non è conciliabile con la diversità dei compiti della Commissione e dello Stato membro nell'ambito dell'attuazione delle norme comunitarie in materia di organizzazione dei mercati, né col fatto che le difficoltà d'interpretazione non sono sempre note in anticipo e non possono generalmente venire risolte dalle autorità amministrative, compresi gli uffici della Commissione.

3. c) Il ricorrente replica poi agli argomenti svolti dalla Commissione in materia di procedura. Quanto al caso dell'albumina, la tesi del ricorrente è che la Commissione non ha attualmente il potere di adottare una ulteriore decisione per constatare l'esistenza di obblighi finanziari dello Stato olandese verso la Comunità, e ciò sia per la mancanza di una normativa come quella dell'art. 14 della proposta del regolamento n. 283/72, sia a causa dell'impegno assunto dalla Commissione al punto c) della dichiarazione emessa al momento dell'adozione del suddetto regolamento. Il ricorrente richiama in proposito la relazione sull'applicazione del regolamento del Consiglio 7 febbraio 1972, n. 283/72, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all'instaurazione di un sistema di informazione in questo settore (documento R/2608/75 del 22 ottobre 1975), ed in particolare il punto 44 di tale relazione, secondo cui, in mancanza di norme generali che determinino l'esatta portata dell'art. 8, n. 2, 1o comma, del regolamento n. 729/70 e la procedura da seguire per la sua attuazione, questa norma sembra creare delle difficoltà per la sua interpretazione, in caso di divergenze di opinione fra lo Stato membro interessato e la Commissione. La dichiarazione emessa in occasione dell'adozione del regolamento n. 283/72 non implica che il Consiglio debba pronunziarsi su casi particolari. Ciò che desidera il ricorrente è che la relazione promessa con questa dichiarazione venga presentata al Consiglio, e sia corredata dalla proposta di norme ai sensi dell'art. 8, n. 3, del regolamento n. 729/70, in vista della loro adozione da parte del Consiglio stesso, norme in base alle quali po tranno venire risolti i casi in cui non sia stato possibile addivenire ad un accordo sulla imputabilità. Il ricorrente si oppone al fatto che le decisioni in merito all'imputabilità vengano adottate, da parte della Commissione, semplicemente dopo avere consultato il comitato del Fondo. Esso ritiene necessario che venga seguito il procedimento contemplato dall'art. 26 del regolamento n. 17/64. È anche necessario che le norme di attuazione da adottare precisino il contenuto della nozione di imputabilità. Non è opportuno usare a tal fine formulazioni molto precise, ma bisogna almeno stabilire un certo numero di criteri generali i quali, in parte, potrebbero avere carattere sostanziale e, in parte, riferirsi ad una procedura di consultazione fra gli Stati membri e la Commissione.

3. d) Quanto all'art. 15 del regolamento n. 2306/70 ed alle corrispondenti clausole di altri regolamenti, il ricorrente osserva che questi articoli sono stati inseriti al fine di evitare che vengano dichiarati al FEAOG importi troppo elevati, nei casi in cui la perdita di cui all'art. 3 del regolamento n. 2306/70, o dei corrispondenti articoli degli altri regolamenti, sia stata aggravata da una gestione negligente degli ammassi pubblici. L'art. 8 del regolamento n. 729/70, invece, detta norme per la restituzione delle somme che siano già state indebitamente pagate mediante fondi messi a disposizione degli enti pagatori nazionali da parte della Commissione. Gli artt. 8 e 15, dunque, non possono mai venire applicati contemporaneamente. I documenti S/121/69 e S/176/2/69, citati dalla Commissione, non indicano il motivo per cui gli uffici della Commissione hanno voluto attribuire carattere generale a questo problema. Già per questo semplice motivo, gli atti preparatori risultano privi di qualsiasi rilevanza. Del resto, il quinto punto del preambolo del regolamento n. 2306/70 conferma la tesi del ricorrente. Per il calcolo delle perdite nette che possono venire dichiarate alla Comunità possono essere presi in considerazione, secondo i regolamenti, soltanto gli elementi tassativamente indicati. Una siffatta norma generale è dunque necessaria. Ora, poiché l'art. 4, n. 2, lett. a), del regolamento n. 2306/70, stabilisce che, nel calcolo della perdita netta, sul conto può essere accreditato solamente l'importo reale delle entrate relative agli smaltimenti effettuati durante il periodo, il ricorrente ritiene che, nel caso del burro, si poteva rimediare all'insufficienza delle entrate riscosse dall'ente di intervento olandese solamente applicando l'art. 15. L'art. 8 del regolamento n. 729/70 avrebbe evidentemente potuto anche essere formulato in termini sufficientemente ampi da comprendere pure, ai sensi dell'art. 15 del regolamento n. 2306/70, le perdite subite nel caso dei cosiddetti interventi di seconda categoria, ma questa soluzione non è stata accolta.

3. e) Il ricorrente comincia la propria argomentazione sulla ripartizione dei rischi finanziari fra la Comunità e gli Stati membri con un esame delle possibili cause dell'indebito pagamento. A suo parere, questo esame mostra che, dal punto di vista del finanziamento, il fenomeno' degli indebiti pagamenti può venire affrontato soltanto in maniera globale e che, sotto certi aspetti, è inevitabile che si registrino perdite a causa di indebiti pagamenti. Secondo il ricorrente, dal sistema dell'attuale regime di finanziamento e dalla generale struttura istituzionale e di bilancio si desume che gli Stati membri non possono essere tenuti a restituire gli indebiti pagamenti se non nel caso in cui essi stessi o i loro organi non abbiano adempiuto i propri obblighi. Gli artt. 2, 3, 4 e 5 del regolamento n. 729/70 non contengono alcuna disposizione che obblighi gli Stati membri a rimborsare alla Comunità le somme indebitamente pagate ed irrecuperabili. Esiste invece una norma che contempla un siffatto obbligo di rimborso quando si può attribuire agli uffici od enti degli Stati membri la responsabilità degli indebiti pagamenti. Dato che, dopo l'introduzione del «finanziamento diretto», il finanziamento è entrato a far parte dei compiti della Comunità, sarà questa a doversene assumere i rischi. Gli Stati membri, dal canto loro, sono responsabili unicamente delle conseguenze finanziarie delle irregolarità e delle negligenze commesse dai loro uffici od enti, che sono loro imputabili. Questa disciplina della responsabilità è non soltanto giustificata dal punto di vista giuridico, ma anche conforme alla situazione politica ed istituzionale esistente nel settore agricolo: la politica agricola è una politica comunitaria ed i singoli Stati membri si limitano a collaborare alla sua attuazione; per questo motivo, gli Stati membri non dispongono più di fondi per l'attuazione della politica agricola in quanto tale; per imporre un onere finanziario ad uno Stato membro in relazione all'attuazione della detta politica occorre dunque che sussista un motivo particolare. Quanto all'osservazione della Commissione, nel senso che essa non ha il potere di impartire istruzioni agli uffici pagatori, il ricorrente rileva che questa situazione è giustificata dal fatto che solamente la legislazione nazionale può conferire a questi uffici i poteri necessari per garantire la regolare applicazione delle norme comunitarie, e che solo agendo così, in nome proprio, essi possono mantenersi nell'ambito del diritto amministrativo nazionale. Le procedure attuali sono dunque vantaggiose per la stessa Comunità. Questa situazione si fonda anche sul fatto che non si tratta solamente di applicare le norme comunitarie, bensì anche norme di diritto nazionale. Il principale motivo per cui gli uffici responsabili dell'attuazione della politica agricola devono poter operare in modo autonomo è costituito dal fatto che essi debbono essere in grado di agire con sufficiente prontezza e di reagire in modo sempre adequato a situazioni che, nel commercio, sono spesso imprevedibili. Infine, la Commissione sbaglia nel presentare la situazione come se le difficoltà che si riscontrano in pratica potessero sempre essere superate consultando gli uffici della Commissione. Senz'altro taluni casi possono essere risolti in questo modo, ma, in altri casi, i dubbi sull'esatto significato di una norma non vengono dissipati dalle informazioni ottenute. Quanto ai criteri sostanziali per la ripartizione del rischio finanziario, il ricorrente osserva che, in caso di errata utilizzazione, da parte di un organo esecutivo, di dati disponibili intrinsecamente esatti, l'imputabilità degli indebiti pagamenti costituisce la regola. Quando, invece, i dati esatti per la soluzione del problema non fossero disponibili, il punto fondamentale consiste nel sapere in quale misura gli Stati membri abbiano adempiuto il loro obbligo di controllare l'esattezza delle informazioni fornite dai privati in merito alle operazioni da essi effettuate. Quanto all'applicazione inesatta dei regolamenti da parte dell'ufficio competente, il ricorrente rileva che i pagamenti indebitamente eseguiti a causa della negligenza dei dipendenti incaricati dell'esecuzione nel prendere conoscenza delle norme del caso, oppure a causa dell'incompletezza o della tardività delle informazioni su tale normativa ad essi fornite dagli uffici centrali sembrano, a prima vista, inescusabili, a meno che non ci si trovi di fronte ad un caso di forza maggiore od a circostanze analoghe. Di errori di interpretazione si può eventualmente parlare soltanto se, tenuto conto di tutte le circostanze del caso, l'interpretazione seguita dall'ufficio appaia insostenibile ad un osservatore obiettivo ed esperto della materia ed il giudice nazionale, posto di fronte ad un eventuale rinvio alla Corte di giustizia in forza dell'art. 177, ultimo comma, del Trattato CEE, abbia ritenuto di non esservi obbligato. Quanto ai criteri formali per la ripartizione del rischio finanziario, il ricorrente osserva che questi vengono in considerazione per l'appunto nei casi in cui sussistono difficoltà di interpretazione. È bene chiedere il parere degli uffici della Commissione, ma ciò crea anche talune complicazioni: anzitutto, la possibilità che una certa normativa ammetta due diverse interpretazioni può rivelarsi solo in un secondo momento; inoltre, si pone la questione del se l'applicazione della normativa stessa debba venire sospesa fino al momento in cui si riceve il parere circa l'interpretazione nonché quella del se la Comunità debba sopportare tutte le conseguenze di un parere che, in seguito, si riveli errato; infine, dovrebbero essere chiaramente stabiliti i requisiti di forma cui il parere dovrebbe rispondere: ad esempio, bisognerebbe precisare se esso deve aver forma scritta, se deve rispettare un certo termine e se deve essere motivato. Concludendo, il ricorrente ritiene di avere dimostrato che le questioni poste dal complesso fenomeno degli indebiti pagamenti richiedono, per essere risolte, la fissazione di certe regole. Si infrangerebbe l'equilibrio istituzionale se queste regole venissero formulate e stabilite dalla Commissione. Fra l'altro, è per questo motivo che il ricorrente chiede alla Corte di dichiarare che, prima che venga proseguito l'esame del caso controverso, o dei casi controversi, la Commissione è tenuta a presentare le relative proposte al Consiglio, ai sensi dell'art. 8, n. 3, del regolamento n. 729/70.

Le osservazioni del ricorrente a questo proposito si riferiscono al caso dell'albumina e, in via subordinata, a quello del burro. Le principali osservazioni del ricorrente in merito al caso del burro sono riassunte sub B, 1. 1. a) Il ricorrente sostiene anzitutto che l'art. 8 del regolamento n. 729/70 o, a seconda dei casi, l'art. 15 del regolamento n. 2306/70, riguardano tutte le spese derivanti da irregolarità o negligenze compiute da pubblici dipendenti o dalla pubblica amministrazione, o dagli uni e dall'altra congiuntamente. La tesi secondo cui l'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 si applica esclusivamente alle irregolarità o negligenze dei privati è in contrasto col testo della norma, col sistema del regolamento del quale essa fa parte, come pure coi lavori preparatori del regolamento n. 283/72, adottato in forza dell'art. 8. II testo dell'art. 8, n. 2, riguarda, infatti, solamente il comportamento illegittimo imputabile alla pubblica amministrazione di uno Stato membro, mentre non fa alcuna allusione ad un determinato comportamento del singolo. Dato che, nei casi di spese ingiustificate, la negligenza del privato coesiste sempre con quella della pubblica amministrazione, ciò che conta, nel caso di specie, è la negligenza della pubblica amministrazione dello Stato membro. Quest'ultima, d'altronde, può rendersi responsabile di una negligenza, per la quale si dovrebbe stabilire se sia o meno ad essa imputabile, senza che tale negligenza sia preceduta da un comportamento negligente del privato: ulteriore motivo per considerare la negligenza della pubblica amministrazione come un autonomo elemento di fatto. D'altronde, è illogico porre senz'altro a carico degli Stati membri tutti gli errori di interpretazione, ma non gli errori commessi dalla pubblica amministrazione in occasione dell'esame di casi in cui si riscontrino irregolarità, ad essa non imputabili, commesse da privati. Dall'art. 14, n. 2, della summenzionata proposta di regolamento n. 283/72, come pure dalla nota del servizio giuridico presentata dalla Commissione in occasione della discussione di tale proposta in seno al Consiglio (documento R/1024/71 del 25 maggio 1971) risulta che la Commissione ha preso posizione a favore della tesi del ricorrente. Il ricorrente conclude nel senso che le spese relative alla voce «burro» avrebbero dovuto essere poste a carico del FEAOG, anche qualora fosse stata commessa una negligenza. Questa avrebbe dovuto venir accertata secondo il procedimento di cui all'art. 15 del regolamento n. 2306/70. Essa avrebbe potuto eventualmente dar luogo ad una riduzione soltanto qualora si fosse accertata, col suddetto procedimento, la sua imputabilità allo Stato membro. Comunque, la Commissione dovrebbe avere la possibilità di ripetere il procedimento ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 729/70 e dell'art. 15 del regolamento n. 2306/70, a meno che la Corte accolga le conclusioni del ricorrente esposte sub 1 b). Quanto alle spese relative all'albumina, il ricorrente conclude che anch'esse avrebbero dovuto essere poste a carico del FEAOG, anche qualora nella fattispecie fosse stata commessa una negligenza, poiché si tratta di un'ipotesi prevista dall'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70. Ai sensi di questa norma, sarebbe stato necessario accertare se si trattasse, nel caso di specie, di una negligenza imputabile alla pubblica amministrazione o agli enti dello Stato in questione. Il ricorrente constata che non sono mai state approvate le norme procedurali di attuazione dell'art. 8. Esso sostiene che le consultazioni previste dalla dichiarazione emessa dal Consiglio e dalla Commissione in occasione dell'adozione del regolamento n. 283/72 debbono ancora avere luogo, a prescindere dal fatto ch'esse si concludano o meno con una proposta al Consiglio. Comunque sia, non vi è alcun motivo per rifiutare l'approvazione dei conti in attesa di applicare l'art. 8, n. 2. 1. b) In secondo luogo, il ricorrente sostiene essere in pratica inevitabile che, a livello nazionale, nell'attuazione della normativa comunitaria si commettano errori. Esso non comprende a che giovi rifiutare l'approvazione dei conti presentati dalle autorità nazionali nei casi in cui sia impossibile rimediare alle conseguenze finanziarie degli errori commessi, a meno che alle autorità nazionali competenti si possano muovere addebiti sotto il profilo amministrativo o politico. La tesi del ricorrente corrisponde alla prassi corrente degli Stati membri. Applicare l'art. 5 del regolamento n. 729/70 in modo da escludere che vengano poste a carico del FEAOG tutte quelle spese la cui esecuzione non sembra essere perfettamente conforme alla normativa comunitaria, anche se ciò si riveli soltanto dopo l'esecuzione delle spese, è in contrasto con la stessa lettera dell'art. 5 e costituisce un onere ingiusto per gli Stati membri. D'altra parte, è conforme ai principi generali del diritto, come pure alle norme generali di buona amministrazione, il fatto che, se un ente è incaricato dell'attuazione di provvedimenti adottati da un altro ente, i rischi inerenti alla sua attività siano sopportati dall'ente che ha adottato i provvedimenti in questione. Sono questi i principi che si applicano quando gli organi dello Stato si valgono dell'opera di organi subordinati. I primi sono, pertanto, esonerati dal sopportare le conseguenze finanziarie degli errori di esecuzione commessi nell'ambito di un siffatto sistema decentrato solamente se tali errori sono imputabili all'organo incaricato dell'attuazione. L'art. 4 del regolamento n. 729/70 va inteso in questo senso, e l'art. 8 dello stesso regolamento si fonda espressamente su questo principio. Il ricorrente sostiene che, nei casi che costituiscono oggetto della presente controversia, i conti debbano comunque essere approvati dato che l'ente incaricato dell'attuazione ha agito in buona fede. Di conseguenza, il ricorrente non condivide la tesi che la Commissione sembra sostenere in una lettera inviata il 30 maggio 1975 agli Stati membri, in seguito alla pronunzia della sentenza della Corte 12 novembre 1974 (causa 34/74, Société Roquette Frères c/Stato francese, Racc, pag. 1217), tesi secondo cui le spese effettuate in ragione dell'erronea interpretazione del diritto comunitario da parte delle autorità nazionali potrebbero essere poste a carico della Comunità solamente nel caso in cui detta interpretazione sia stata previamente approvata dalla Commissione.

La Commissione, prima di esporre il proprio punto di vista sulle questioni di principio, osserva di averlo già espresso in forma succinta nel documento di lavoro del 16 ottobre 1975 concernente la procedura, l'oggetto e le conseguenze della liquidazione dei conti (documento VI/192/75), sul quale si basano le sue decisioni 2 dicembre 1975. 2. a) La liquidazione dei conti è una decisione obbligatoria che determina quali spese effettuate dagli Stati membri durante un determinato esercizio finanziario debbano essere sostenute in definitiva dalla Comunità. Come risulta dall'art. 8, lett. a), del regolamento n. 1723/72, la liquidazione non è, quindi, una semplice operazione contabile interna, la quale non richieda alcuna apposita decisione formale. Il riconoscimento delle spese è necessario in quanto il finanziamento comunitario si limita ai provvedimenti adottati in conformità alle norme comunitarie. Il regolamento n. 729/70 precisa questo concetto negli artt. 2, n. 1, e 3, n. 1. A parere della Commissione, è per l'appunto tale precisazione che giustifica l'introduzione di dette norme che, per il resto, si limitano a recepire il contenuto dell'art. 1, n. 2. La competenza attribuita a questo proposito alla Commissione è in piena coerenza con la procedura di cui agli artt. 108, n. 3, e 110 del regolamento finanziario 25 aprile 1973 (GU n. L 116, del 1o. 5. 1973, pag. 1). D'altronde la liquidazione dei conti non presenta, quanto agli effetti per gli Stati membri, differenze fondamentali rispetto alla decisione che la Commissione doveva adottare in merito al concorso del FEAOG, previa consultazione del comitato del Fondo, sotto il vecchio regime di finanziamento di cui all'art. 10 del regolamento n. 17/64. In questo contesto, la Commissione rileva infine che, nel procedimento di liquidazione dei conti, agli Stati membri spettano le più ampie facoltà di controllo. Detto procedimento, qual è stato concepito dalla Commissione, comprende infatti una fase bilaterale ed una fase multilaterale (quest'ultima consistente nella consultazione del comitato del Fondo sulle proposte di decisione di liquidazione). La Commissione fa riferimento, in proposito, al surricordato documento di lavoro (VI/192/75 del 16. 10. 1975). Le decisioni adottate nell'ambito di tale procedimento sono impugnabili ai sensi dell'art. 173 del Trattato. 2. b) L'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 riguarda esclusivamente le «irregolarità o negligenze» di privati (terzi). Ciò si desume dalla collocazione di questa norma nel sistema del regolamento, considerato in rapporto al regolamento n. 283/72, come pure dalla genesi della norma stessa e dalle finalità che essa persegue. La Commissione richiama in proposito, il n. 1 dell'articolo in questione, come pure l'art. 8 ed il terzultimo punto del preambolo della proposta per il regolamento n. 729/70, presentata dalla Commissione al Consiglio il 16 luglio 1969. Anche il regolamento n. 283/72 ha le caratteristiche proprie di un regolamento riguardante i singoli. Ciò si evince in particolare dal preambolo del regolamento stesso, dove si parla di «rafforzare la lotta contro le irregolarità» e di «pratiche fraudolente», e dagli artt. 3 e 6, n. 3. L'idea di intentare un procedimento contro la pubblica amministrazione che agisca in modo giuridicamente errato o con negligenza è abbastanza paradossale. Al contrario, un procedimento siffatto può ben essere instaurato contro i pubblici dipendenti di uno Stato membro. Se la perdita finanziaria fosse dovuta esclusivamente al comportamento di uno Stato membro, sarebbe del tutto logico che questo debba sostenere anche il rischio finanziario dei suoi atti. Se invece la perdita finanziaria fosse dovuta al comportamento di un terzo, ci si troverebbe fuori della sfera di responsabilità dello Stato membro e sarebbe quindi ragionevole esonerare quest'ultimo dall'obbligo di sopportare il relativo rischio finanziario. A ciò si aggiunga il fatto che molto spesso atti antigiuridici riguardano, sotto il profilo territoriale, vari Stati membri, sicché risulta impossibile individuare esattamente il luogo dove si è perfezionata l'antigiuridicità. Queste considerazioni sono esposte nel terzultimo punto del preambolo della suddetta proposta di regolamento n. 729/70, nella quale, d'altronde, il testo dell'art. 8, n. 2, è più preciso al riguardo (art. 8, n. 3 della proposta). La Commissione rileva inoltre che il testo tedesco dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 è divenuto ambiguo a causa dell'introduzione del termine «Versäumnis», il quale è stato reso nel testo francese e nelle altre versioni linguistiche con «negligenza» (négligence), che corrisponderebbe piuttosto alla nozione di «Fahrlässigkeit». Se si esamina il testo tedesco da solo, si potrebbe essere indotti, da un punto di vista puramente linguistico, a ritenere che si abbia «Versäumnis» allorché lo Stato membro si rende responsabile di una omissione in contrasto coi suoi obblighi. Questa interpretazione rende tuttavia incomprensibile, in seguito, la distinzione operata da questo testo fra le «negligenze» imputabili e quelle non imputabili. Il testo olandese, che concorda con quello francese, permette di constatare anzitutto che la nozione di «nalatigheid» (negligenza) può riferirsi anche al comportamento dei privati. Se, in questo contesto, si volesse intendere per «négligence» un comportamento negligente («fahrlässig») dell'amministrazione, si incontrerebbero in definitiva, secondo la Commissione, gli stessi ostacoli logici che sono stati già segnalati per il testo tedesco, ed anzi ostacoli ancor più gravi; bisognerebbe, infatti, accertare se il comportamento negligente («fahrlässig») della pubblica amministrazione debba essere attribuito a negligenza di questa amministrazione e pertanto debba esserle imputato (il che sarebbe assurdo). La Commissione ritiene che questo assurdo si possa evitare solamente basandosi, per l'interpretazione della norma in questione, sul testo originario della proposta della Commissione, e prescindendo dalla nozione di «nalatigheid» o «négligence» cui viene fatto riferimento all'inizio dell'art. 8, n. 2, considerando tale riferimento come un'aggiunta priva di senso. Con questa interpretazione, il significato che la Commissione dà alla norma considerata risulta incontestabile, tenuto conto del genio della lingua e senza far violenza al testo: le conseguenze finanziarie delle pratiche fraudolente o altre irregolarità commesse da terzi debbono essere sopportate dalla Comunità qualora non siano imputabili ad un comportamento negligente («fahrlässige Handlungsweise») degli Stati membri. Dato che l'espressione «Versäumnis» è stata introdotta senza alcuna spiegazione in un documento di lavoro del Consiglio del 14 gennaio 1970 (documento R/61/70) e che non si trova traccia scritta del fatto che questa modifica sia stata discussa, è impossibile considerare la stessa come una modifica sostanziale della proposta della Commissione. D'altronde, sarebbe sorprendente che si fosse voluto modificare il principio stabilito dal regolamento n. 17/64 sulla competenza della Commissione a decidere in merito alla partecipazione del Fondo alle spese degli Stati membri, senza che ciò venisse espresso chiaramente, né fosse confermato dai lavori preparatori. 2. c) La Commissione precisa che le sue ulteriori considerazioni, riguardanti l'imputazione contabile e il relativo procedimento, assumono rilievo soprattutto nel caso in cui venga ritenuta corretta la tesi centrale del ricorrente sull'interpretazione dell'art. 8, n. 2. L'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 non indica i presupposti dell'imputazione, né il momento in cui questa deve essere effettuata, e ciò in contrasto col testo proposto dalla Commissione, il quale precisa che deve esservi negligenza («Fahrlässigkeit») da parte degli Stati membri. Tuttavia, anche in mancanza di una siffatta precisazione espressa, la norma attuale può essere interpretata in senso conforme alla suddetta proposta. Ciò porta, in sostanza, alle stesse conseguenze dell'interpretazione, ad esempio, secondo la quale l'imputazione contabile richiede l'esistenza di un «comportamento illecito» nella sfera di responsabilità dell'amministrazione. Poiché le norme generali alle quali fa riferimento l'art. 8, n. 3, non sono state ancora emanate, la nozione di «comportamento illecito» dev'essere definita per via d'interpretazione. Tale definizione non deve in ogni caso essere basata su elementi soggettivi riconducibili alla sfera dei funzionari che agiscono. La pubblica amministrazione degli Stati membri, nei casi in cui qualunque osservatore potrebbe nutrire fondati dubbi sull'esattezza di una certa interpretazione del diritto, dovrebbe eliminare questi dubbi, per esempio consultando la Commissione. Se non lo fa, essa corre il rischio di essere considerata responsabile dell'erronea interpretazione, della quale dovrà sopportare anche le conseguenze finanziarie. Questa teoria è indispensabile per applicare in concreto il diritto comunitario, se si vuole evitare che la pubblica amministrazione degli Stati membri sia in qualche modo premiata per avere applicato con leggerezza tale diritto. A parere della Commissione, non esiste un procedimento d'imputazione in senso giuridico. Dato che in seno al Consiglio non si è trovato un accordo quanto al procedimento che la Commissione aveva previsto all'art. 14 della proposta di regolamento n. 283/72, si debbono applicare, in conformità al regolamento n. 729/70, le regole generali, vale a dire le norme stabilite per la liquidazione dei conti. L'esistenza di una dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione, emessa in occasione dell'adozione del regolamento n. 283/72, non modifica affatto questa situazione. Non tenendo conto delle norme di procedura descritte in questo verbale, la Commissione può aver violato al massimo una specie di «gentlemen's agreement», e dovrebbe assumersene la responsabilità politica. La suddetta dichiarazione può far sì che la procedura ivi prevista limiti i poteri della Commissione. In ogni caso, detta dichiarazione non attribuisce al Consiglio alcun potere decisionale, neppure per emanare norme-cornice. La relazione che la Commissione, secondo il punto c) della dichiarazione, doveva sottoporre al Consiglio aveva unicamente lo scopo di provocare un dibattito al massimo livello, ritenendosi che la Commissione avrebbe certo tenuto conto, nella sua decisione, delle conclusioni del Consiglio. Il fatto che questa relazione dovesse, «se del caso», essere accompagnata da proposte circa le soluzioni che il Consiglio doveva adottare non ha altro significato se non quello di un riferimento alla possibilità, sempre esistente, di risolvere in via generale per il futuro, con un atto giuridico di carattere normativo, emanato secondo la procedura ordinaria, un problema che sorge a proposito di un caso specifico. Del resto, l'eventuale intervento del Consiglio in questi casi particolari può influire sfavorevolmente sull'equilibrio istituzionale del Trattato. Il Consiglio, inoltre, ha la tendenza a dare una soluzione «politica» ai casi che gli vengono sottoposti. La prospettiva di un siffatto compromesso politico spinge gli Stati membri ad opporsi, in linea di principio, all'imputazione a loro carico delle conseguenze finanziarie delle «irregolarità», a sottoporre la questione al Consiglio ed a trovare, nell'applicazione stessa del diritto comunitario, una soluzione conforme ai loro interessi nazionali. Infine, a differenza della Commissione, il Consiglio non è in grado, sul piano amministrativo, di occuparsi dei numerosi casi particolari. La Commissione si associa senza riserve alla dichiarazione che la delegazione francese proponeva d'inserire nel verbale redatto al momento dell'adozione, da parte del Consiglio, del regolamento n. 283/72, dichiarazione che non ha lo scopo di fare del Consiglio un organo di conciliazione, bensì di rendere operativi gli strumenti di conciliazione esistenti nell'ambito del FEAOG, vale a dire in seno ad un organo della Commissione. 2. d) L'art. 15 del regolamento n. 2306/70 va interpretato con riferimento all'art. 3 dello stesso regolamento. Oltre alle perdite nette di cui all'art. 3, possono verificarsi perdite corrispondenti a danni subiti dalla merce durante la permanenza in magazzino, o dovute ad altre cause. L'art. 15 riguarda esclusivamente il problema delle perdite provocate dalla permanenza in magazzino. Ciò si evince chiaramente dalla genesi dell'art. 15, che figura d'altronde, come clausola orizzontale, nei vari regolamenti sul finanziamento nei singoli settori, fra i quali, ad esempio, il regolamento n. 786/69, art. 7 (GU n. L 105, del 2. 5. 1969, pag. 1). Tutti questi regolamenti sono ancora basati sul regolamento n. 17/64. Dal punto di vista cronologico, si può osservare che l'art. 15 è stato quindi concepito prima del regolamento n. 729/70, cioè nell'ambito del suddetto regolamento del 1969, ed è stato recepito tale e quale dal regolamento n. 2306/70, senza che venisse approfondita la connessione logica col regolamento n. 729/70. La genesi di questa norma risulta dai documenti del Consiglio S/121/69 ed S/176/2/69, del 7 febbraio e, rispettivamente, del 21 marzo 1969, che confermano la tesi della Commissione. Se fosse necessario applicare, in via generale, il procedimento «del comitato di gestione» alla questione della imputabilità, come stabilito dall'art. 15, non sarebbe stato necessario adottare una normativa speciale in tema di imputabilità ai sensi dell'art. 8 del regolamento n. 729/70. 2. e) La Commissione non ritiene che sulle proprie conclusioni possano influire sostanzialmente le considerazioni di principio svolte dal ricorrente circa la ripartizione del rischio finanziario fra Comunità e Stati membri. A suo parere, ogni riflessione in proposito deve basarsi sul principio che la Comunità finanzia soltanto i provvedimenti adottati conformemente alle norme comunitarie. Sembra difficile conciliare la tesi del ricorrente con la lettera degli artt. 2 e 3 del regolamento n. 729/70, a meno che non si voglia attribuire un significato del tutto generico alle espressioni «sono finanziate … le restituzioni… concesse secondo le norme comunitarie»; ma ciò sarebbe in contrasto col corrente linguaggio giuridico, per il fatto che l'art. 8, n. 2, contiene un'eccezione a questa regola e induce quindi ad una conclusione a contrario. In particolare, una interpretazione nel senso suddetto non è compatibile col fatto che gli Stati membri applicano le norme comunitarie in questione sotto la propria responsabilità e non «a richiesta» della Comunità o come «organo subordinato» di un'autorità comunitaria di rango superiore. La pubblica amministrazione degli Stati membri non è vincolata a direttive emananti dall'esecutivo della Comunità, né la Commissione può vantare nei suoi confronti un diritto di controllo nell'accezione consueta del diritto amministrativo. La Commissione ha unicamente la facoltà di segnalare, mediante pareri non vincolanti, in occasione dei contatti bilaterali o nell'ambito dei comitati esistenti, le violazioni che essa constata. La contropartita del fatto che gli Stati membri applicano il diritto comunitario sotto la propria responsabilità consiste per l'appunto nell'obbligo di sopportare il rischio finanziario dell'applicazione inesatta di questo diritto. Non può modificare tale conclusione il fatto che l'applicazione e l'interpretazione del diritto comunitario presentano talvolta difficoltà pratiche; spesso queste possono essere state già risolte al momento della preparazione dell'atto, mediante consultazione della Commissione o nell'ambito dei vari comitati ecc…; gli altri casi dovrebbero essere estremamente rari; all'occorrenza, i versamenti possono venire ritardati o essere fatti con riserva. Tuttavia, esistono eccezioni al principio sostenuto dalla Commissione: ad esempio, nel caso di irregolarità compiute da terzi (art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70), quando la Comunità abbia dato adito essa stessa all'applicazione inesatta di norme comunitarie o quando essa possa essere dichiarata responsabile di tale applicazione irregolare per altri motivi (vedasi, in proposito, la situazione creata dalla sentenza della Corte 12 novembre 1974, causa 34/74, Société Roquette Frères c/Stato francese, (Racc. pag. 1217).

Nella controreplica, a proposito della liquidazione dei conti e delle sue conseguenze, la Commissione sottolinea che gli artt. 2, n. 1, e 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, non si limitano, come sostiene il ricorrente, a segnare l'inizio del sistema in cui il finanziamento di tutte le restituzioni all'esportazione e di tutti gli interventi è totalmente a carico della Comunità. Tale sistema doveva applicarsi già, nella fase del mercato unico, ai sensi dell'art. 2, n. 2, del regolamento 25 aprile 1962, n. 25, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU del 20. 4. 1962, pag. 991). Contrariamente al ricorrente, la Commissione attribuisce al termine «secondo», usato negli artt. 2, n. 1, e 3, n. 1, del regolamento n. 729/70, lo stesso significato dell'espressione «in conformità» adoperata nell'art. 4, n. 2, dello stesso regolamento. Essa aggiunge che, quando l'operazione che ha dato luogo al pagamento dà parte dell'ufficio competente dello Stato membro non è conforme alle norme comunitarie, questo vale anche per il pagamento. Quanto all'ambito di applicazione dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70, la Commissione rileva che il ricorrente non tiene conto della lettera della norma, là dove sostiene che l'art. 8, n. 1, primo trattino, risulta logico e giustificato in relazione al secondo trattino solamente qualora si ammetta ch'esso si riferisce agli atti della pubblica amministrazione. Infatti, secondo quanto disposto al primo trattino, gli Stati membri sono tenuti ad adottare le «misure» necessarie per «accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari». Questa parte della norma si riferisce all'istituzione, da parte degli Stati membri, di un procedimento di controllo destinato ad accertare se il beneficiario possegga i requisiti necessari per il finanziamento delle operazioni. Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, l'art. 2 del regolamento n. 283/72 non si applica, in via del tutto generale, alle autorità responsabili dell'attuazione delle operazioni da finanziare e alle procedure da queste messe in opera, bensì unicamente agli uffici ed enti responsabili del controllo, della prevenzione e della repressione delle irregolarità, come pure del recupero delle somme, e alle procedure messe in opera da questi organi. È in tal senso che detta norma è interpretata dagli Stati membri. La Commissione conferma che il ricorrente le ha segnalato, come un caso di irregolarità, ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 283/72, quello della lattoalbumina. Ora, il fatto che uno Stato membro abbia classificato un certo caso in una determinata categoria non significa senz'altro che questa sia la corretta qualificazione giuridica di detto caso. Le osservazioni del ricorrente a proposito del documento di lavoro R/1024/71 non inficiano la tesi della Commissione: tutte le discussioni e le dichiarazioni relative al comportamento dei dipendenti degli Stati membri si sono sempre collocate nell'ambito di violazioni del diritto comunitario da parte di terzi, vale a dire di irregolarità; il testo di detto documento (pag. 6) è chiaro in proposito, in quanto vi si parla dell' «omissione da parte di un funzionario, consistente nel non fare quanto è necessario per sventare una frode …»; si tratta dunque di un'irregolarità compiuta da un terzo, alle cui dannose conseguenze finanziarie il dipendente ha contribuito non facendo tutto ciò che egli doveva fare per evitarle; ed è sempre nel contesto delle irregolarità compiute da terzi che è opportuno collocare i passi che si trovano a pag. 3 del suddetto documento R/1024/71. D'altronde, è inesatta l'affermazione del ricorrente secondo cui la Commissione avrebbe richiamato il testo dell'art. 8, n. 3, della proposta di regolamento n. 729/70 per provare che negligenza ed imputazione hanno lo stesso significato. Essa intendeva solamente chiarire, in base a questo testo, che l'idea sulla quale si fonda la relativa disposizione è che, in linea di principio, la Comunità deve sopportare le conseguenze finanziarie delle operazioni irregolari o fraudolente e che questo principio è soggetto a deroga solamente nel caso in cui ad azioni irregolari o fraudolente dei terzi si accompagni un comportamento illegittimo dello Stato membro. Il motivo per cui nella prima frase del testo definitivo figura solamente il termine «irregolarità», anziché «operazioni irregolari o fraudolente», non va ricercato, come sostiene il ricorrente, nell'intenzione di designare con il termine «irregolarità» gli atti degli Stati membri, bensì in quella di abbandonare la nozione di «operazioni fraudolente», che risulta superflua, giacché qualunque frode costituisce un'irregolarità. La Commissione insiste sul fatto che l'art. 15 del regolamento n. 2306/70 è stato concepito per tenere conto dell'eventuale deprezzamento delle derrate di ammasso pubblico, dovuto ad errate modalità di magazzinaggio. Essa spiega che questo regolamento è ancora fondato sul regolamento n. 17/64. È questa la ragione per cui esso contempla anche il finanziamento delle perdite nette degli enti d'intervento, in base a conti dove figurano le entrate e le spese. A richiesta degli Stati membri, al momento della definizione delle voci contabili che debbono risultare nei vari conti, è stato preso in considerazione l'eventuale deprezzamento delle derrate di ammasso pubblico, dovuto ad errate modalità di magazzinaggio. All'art. 4, n. 2, lett. e), del suddetto regolamento è contemplata, all'attivo, una voce relativa agli importi recuperati dall'ente d'intervento presso gli ammassatoti, quale compensazione delle perdite di questo genere. Nella stessa prospettiva è stata introdotta la norma di cui all'art. 15, poiché era necessario prevedere i casi in cui le errate modalità di magazzinaggio ed il conseguente deprezzamento del prodotto debbano venire imputati allo stesso ente d'intervento. Dunque, il riferimento all'art. 15 che si trova nelle norme relative alle voci del passivo è volto ad impedire l'applicazione congiunta della due norme.

a) Il ricorrente sostiene che l'espressione «vendita» di incerto significato, contenuta nell'art. 3 del regolamento n. 1308/68, va interpretata nel senso di «fornitura», cosicché il termine di 30 giorni comincia a decorrere dal momento della fornitura. La controversia fra le parti vene sui seguenti punti: secondo la Commissione, in contrasto con quanto sostiene il ricorrente, è impossibile la vendita o, meglio, la fornitura a termine; secondo la Commissione, la vendita del burro coincide con l'uscita dal magazzino, sicché, entro trenta giorni dall'abrogazione del regolamento n. 1308/68, tutto il burro venduto a norma di questo testo avrebbe dovuto essere stato esportato; invece secondo il ricorrente, questo regolamento doveva continuare ad applicarsi fintantoché non fossero stati eseguiti certi contratti di fornitura a termine, che scadevano dopo la suddetta abrogazione. A sostegno della sua tesi, il ricorrente considera quanto segue: Anche in altri settori esiste una disciplina dell'intervento che distingue, in via generale, fra la data di stipulazione del contratto di vendita e la data della consegna, sicché queste due date sono separate da un determinato periodo di tempo. Poiché la normativa ora in questione nulla stabilisce in questo senso, esiste dunque una lacuna che dev'essere colmata. D'altronde, dal regolamento n. 1893/70, che ha sostituito la vecchia normativa in materia, si desume che la Commissione non aveva disciplinato la questione della stipulazione dei contratti a termine; infatti, proprio per escludere i contratti a termine, à stato inserito nel detto regolamento l'art. 2, n. 3. 1. a) 2. Fondandosi sulle osservazioni esposte sub A, 1 b), il ricorrente fa valere inoltre che la Commissione non aveva alcun motivo per rifiutare di liquidare i conti relativi al caso del burro, poiché l'organo esecutivo nazionale non era affatto consapevole del contrasto fra il proprio comportamento e la normativa comunitaria. 1. b) La Commissione osserva che, secondo il linguaggio corrente, l'espressione «vendita» designa l'accordo per la cessione di un bene a fronte di un pagamento. Il regolamento n. 1308/68 non precisa questa nozione. Cionondimeno, in vari articoli ed in alcuni punti del preambolo, si trovano indizi a favore dell'interpretazione conforme al linguaggio corrente. La Commissione rimanda, in proposito, agli artt. 1, 2, 4, n. 1, e 5, del regolamento in questione. L'esattezza di questa concezione è confermata altresì dal regolamento n. 1893/70. La Commissione nega che si possa richiamare l'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1893/70, per sostenere che il regolamento n. 1308/68 contiene una lacuna: dato che il regolamento n. 1893/70 non sanciva alcun obbligo di esportare entro un preciso termine, era risultato necessario stabilire direttamente il termine entro il quale l'acquirente avrebbe dovuto ritirare la merce. Là dove l'art. 2, n. 3, del regolamento n. 1893/70 si riferisce al «giorno della conclusione del contratto di vendita», l'espressione «vendita» non può, secondo la Commissione, avere un significato diverso da quello che essa aveva nel regolamento n. 1308/68. La controparte dell'ente d'intervento veniva infatti designata con il termine «acquirente» e doveva ritirare il burro «acquistato». Il regolamento n. 1893/70 adopera quindi la stessa terminologia del regolamento n. 1308/68, e con lo stesso significato. La Commissione sostiene che l'ente d'intervento non aveva alcun valido motivo per applicare il regolamento così come lo ha applicato. Il ricorrente non aveva infatti alcuna ragione di sostituire, in pratica, alla formula adottata dal regolamento n. 1308/68, quella di cui all'art. 3 del regolamento 20 ottobre 1969, n. 2059, relativo alla vendita di latte magro in polvere di ammasso pubblico destinato all'esportazione (GU n. L 263 del 21. 10. 1969, pag. 17), secondo il quale il latte in polvere «venduto» deve venire esportato «entro 30 giorni dalla consegna da parte dell'organismo d'intervento». Il ricorrente, d'altronde, aveva già avuto conoscenza in una fase molto precoce, del fatto che la Commissione intendeva la nozione di «vendita», anche dopo l'adozione del regolamento n. 2059/69, nel senso da essa sostenuto nella presente controversia. Il rappresentante della Commissione aveva infatti illustrato il suo punto di vista in occasione delle 195a riunione del comitato di gestione del latte e dei prodotti lattiero-caseari, il 13 agosto 1970. 1. c) Il ricorrente replica che il punto decisivo consiste nel fatto che col termine«vendita» non è stata esclusa la stipulazione di contratti a termine. Una volta conclusi questi contratti, non era più possibile, dopo l'abrogazione del regime di vendita del burro a prezzo ridotto, ottenere maggiori entrate dai contraenti o incamerare le cauzioni prestate. Secondo il ricorrente, i termini usati dal regolamento n. 1308/68 non sono chiari. Esso fa presente che, negli Stati membri, all'espressione «vendita» viene dato un significato più ampio, che comprende anche il compromesso (contratto preliminare). Il dizionario Euroterm indica, del resto, in alternativa a «vendu», i termini «commercialisé» ou «(re)distribué» e, in alternativa a «verkauft», i termini «vertrieben», «verteilt» o «abgesetzt». La Commissione trascura il fatto che il suo esame del regolamento n. 1308/68 non esclude che, secondo la lettera di questo regolamento, possano essere effettuate vendite a termine. Questo genere di negozi è conforme ad una prassi costante degli enti d'intervento. Lo scopo perseguito dall'art. 5 del regolamento n. 1308/68, che impone agli Stati membri di notificare regolarmente alla Commissione i quantitativi «venduti», è quello di permettere alla Commissione di conoscere le quantità vendute mensilmente, indipendentemente dal fatto che le vendite siano state effettuate a termine o meno. È per questo motivo che i Paesi Bassi hanno sempre notificato mensilmente le quantità che entravano in magazzino e quelle che ne uscivano. La Commissione non ha mai fatto osservazioni in proposito. Il ricorrente non capisce come la Commissione possa dimostrare l'esattezza della sua tesi richiamandosi alle norme del regolamento n. 1893/70. Questo regolamento, infatti, ha struttura totalmente diversa da quella del regolamento n. 1308/68, in quanto sancisce l'obbligo di ritirare la merce entro un certo termine dalla stipulazione del contratto d'acquisto. D'altronde, il solo punto rilevante ai fini della presente controversia è la questione del se dall'ente d'intervento si potesse ragionevolmente pretendere ch'esso si rendesse conto del fatto che il termine «vendita» andava interpretato nel senso precisato due anni più tardi. Ma questa è senza dubbio una pretesa eccessiva. La Commissione, inoltre, a parere del ricorrente, aveva dato adito all'inesatta interpretazione ed applicazione del regolamento: tutte le organizzazioni di mercato create dopo il 1967 comprendevano regimi d'intervento che, in particolare, disciplinavano in modo molto dettagliato le vendite all'asta; nulla induce a ritenere che l'ente competente non potesse interpretare nello stesso senso un regolamento, come il n. 1308/68, che è incompleto sotto questo profilo. Il ricorrente nega di essere stato informato del punto di vista della Commissione «in una fase molto precoce». Esso conclude affermando di aver applicato correttamente l'art. 3 del regolamento n. 1308/68; l'organo esecutivo da esso dipendente non ha commesso, nel caso in esame, alcun errore ad esso imputabile. 1. d) La Commissione, nella controreplica, rileva che le espressioni menzionate dal dizionario Euroterm in alternativa a «vendu» o «verkauft» corrispondono soltanto a nozioni generiche che inglobano in sé l'atto giuridico costitutivo della vendita e che non possono essere equiparate all'uscita del magazzino o al ritiro della merce. Il termine «vendute» di cui all'art. 5 del regolamento n. 1308/68 deve anch'esso essere interpretato nel senso di stipulazione del contratto di vendita. Questa interpretazione permette di valutare nel loro complesso le esatte conseguenze del regolamento, ed è anzi necessaria se l'abrogazione del suddetto regolamento deve essere priva di effetti per i contratti già conclusi. Se fosse limitata ai quantitativi già immagazzinati, la comunicazione darebbe solamente un'idea incompleta delle suddette conseguenze. La Commissione ribadisce di non avere indotto il ricorrente ad interpretare in modo errato le norme vigenti.

2. a) Il ricorrente riconosce di aver commesso, nel caso in questione, un errore di interpretazione. Basandosi sulle proprie osservazioni esposte sub A, 1, lett. b), esso rileva che, cionondimeno, non vi è motivo per rifiutare di porre a carico del FEAOG le spese di cui trattasi in quanto, all'epoca considerata, la normativa era così complessa da far escludere la possibilità di qualificare come un illecito l'errore dell'ente d'intervento. Alla confusione ha contribuito il fatto che, dal maggio 1971, la lattoalbumina poteva fruire anche degli importi compensativi monetari. D'altronde, non si può pretendere dagli interessati ch'essi applichino una data norma in conformità ad esigenze che non sono espressamente indicate dalla norma stessa. Questa situazione è stata oggetto di discussioni nell'ambito del comitato di gestione per le carni di volatili da cortile e per le uova. Nel corso di queste discussioni, l'unica cosa che è risultata evidente è che la concessione delle restituzioni era una soluzione meno auspicabile dal punto di vista economico, e questa constatazione ha d'altronde indotto la Commissione a proporre la modifica del regolamento n. 204/69. In precedenza la Commissione non si era opposta all'interpretazione data, cosicché dal suo comportamento non era stato possibile inferire ch'essa non avrebbe assunto, in questo campo, alcuna responsabilità di carattere finanziario. La sentenza della Corte 13 dicembre 1973 (causa 150/73, Hollandse Melksuikerfabriek c/Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten, Racc. pag. 1633), secondo cui, durante il periodo in questione, non sussisteva il diritto alla restituzione per l'esportazione di lattoalbumina, nulla diceva, tuttavia, quanto al se l'ente d'intervento avesse potuto ragionevolmente ritenere di poter interpretare la norma in questione nel senso in cui l'aveva interpretata. 2. b) La Commissione sostiene di non avere indotto il ricorrente ad applicare erroneamente il regolamento n. 204/69. A questo riguardo essa contesta il parere del ricorrente secondo cui bisogna sempre corrispondere il pagamento all'interessato che lo richiede, qualora non sia dimostrato che non esiste, giuridicamente, alcun obbligo di pagamento. L'applicazione di questo principio è pericolosa, e porta a conseguenze inaccettabili: se il pagamento venisse effettuato senza riserve, nella maggior parte dei casi sarebbe impossibile, secondo il diritto nazionale, per motivi di tutela dell'affidamento, chiedere il rimborso degli importi versati, quand'anche fosse incontestabilmente accertato che, in realtà, non sussisteva alcun diritto al pagamento. D'altronde, il problema della concessione delle restituzioni per l'esportazione di lattoalbumina è stato discusso nel corso della riunione del comitato di gestione per le carni di volatili da cortile e per le uova, il 21 settembre 1971. Nel corso di quella riunione, gli uffici della Commissione avevano dichiarato che non doveva venire corrisposta alcuna restituzione per la lattoalbumina. 2. c) Il ricorrente ribadisce, nella replica, di non aver commesso, nel caso in questione, alcun errore ad esso imputabile. Obiettivamente, vi era un ottimo motivo per equiparare i due prodotti, poiché questi sono fra di loro intercambiabili. La tesi sostenuta dalla Commissione nel corso della riunione del comitato di gestione, il 21 settembre 1971, e secondo cui per la lattoalbumina non si doveva concedere alcuna restituzione, costituiva l'opinione personale del rappresentante della Commissione, il quale riconosceva che, tenendo conto della lettera e del sistema del regolamento n. 204/69, si sarebbe potuta sostenere una interpretazione diversa. Questo spiega perché la relazione ufficiale su questa riunione (documento 3771/VI/71, del 27 settembre 1971) dichiari in proposito, al punto 7: «Il comitato … prende nota delle informazioni complementari fornite dal rappresentante del servizio della Commissione incaricato di seguire tale questione; viene informato che sarà inviata alle delegazioni degli Stati membri una nota informativa concernente l'applicazione delle disposizioni del regolamento n. 204/69 relative alle restituzioni accordate all'albumina». Questa nota informativa non è mai pervenuta a destinazione. Ciò è tanto più deplorevole, in quanto la relazione non specifica il contenuto materiale delle informazioni fornite. Così stando le cose, il ricorrente decideva di accogliere le domande di restituzione. Questa decisione veniva adottata, in particolare, in considerazione del fatto che le autorità olandesi avevano ritenuto che fosse stato superato il termine ragionevole per il pagamento e che la mancanza di una decisione motivata potesse dar luogo ad un ricorso. La soluzione consistente nell'effettuare il pagamento con riserva, suggerita dalla Commissione, presenta degli inconvenienti se, come si verificava nel caso in questione, colui che chiede la restituzione possiede tutti i necessari requisiti sostanziali. In questo caso, la pubblica amministrazione di uno Stato membro non può far altro che accogliere la domanda di pagamento, oppure respingerla. Il ricorrente ha informato la Commissione, in conformità agli artt. 3 e 5 del regolamento n. 283/72, dell'azione di recupero da esso intrapresa quando si è reso evidente il carattere indebito dei pagamenti in questione. La Commissione non ha contestato il contenuto di tale comunicazione, il che dimostra ch'essa aveva accettato la detta notifica da parte del ricorrente. Questo si domanda se il fatto che la Commissione smentisca, quasi 3 anni più tardi, l'atteggiamento favorevole di allora sia conforme ai principi della sana amministrazione. Nell'autunno del 1972, la Commissione indirizzava al Consiglio una proposta volta a sostituire il regolamento n. 204/69 con un nuovo regolamento. Nel preambolo, la necessità di questa sostituzione è giustificata come segue: «… l'insieme della normativa che si applica in questo settore è divenuto difficilmente comprensibile …». In questa prospettiva, risulta accettabile la tesi secondo cui, sotto l'impero del regolamento n. 204/69, era legittimo concedere la restituzione per l'esportazione di lattoalbumina. Le circostanze esposte dal ricorrente dimostrano pure che i pareri della Commissione aventi conseguenze finanziarie debbono essere formulati per iscritto ed essere motivati. 2. d) La Commissione ribadisce, nella controreplica, che l'inesatta applicazione della normativa vigente non è ad essa imputabile. Essa sottolinea che, nel corso delle riunioni del comitato di gestione, il presidente non è il solo a parlare in nome degli uffici della Commissione, ma, al contrario, a sua richiesta, altri dipendenti della Commissione espongono il punto di vista dei vari uffici. Le relative dichiarazioni costituiscono evidentemente una comunicazione del punto di vista degli uffici interessati della Commissione. Il documento preso in considerazione dalla Commissione nel corso della suddetta riunione è concepito, fin dall'inizio, come un documento di carattere generale a proposito del regolamento n. 204/69, non già come una specifica presa di posizione, per iscritto, sul problema sollevato dalla delegazione olandese. Il verbale, è vero, non è preciso su questo punto. Tuttavia, l'assenza di una presa di posizione scritta nulla toglie al fatto che, a partire dal momento in cui aveva avuto luogo la riunione del comitato di gestione, tutti gli Stati membri erano informati della soluzione che la Commissione riteneva appropriata per i problemi sollevati. Qualora fossero rimasti dei dubbi, il ricorrente avrebbe dovuto sollecitare la comunicazione per iscritto del punto di vista della Commissione; in nessun caso esso poteva continuare a corrispondere senza riserve la restituzione, quand'anche avesse atteso, in seguito alla riunione del 21 settembre 1971, la conferma scritta del punto di vista della Commissione. L'argomento secondo cui, in genere, i termini per il pagamento delle restituzioni sono brevi ed esiste il rischio che vengano intraprese azioni giudiziarie da parte dei richiedenti contro la pubblica amministrazione dello Stato membro non è dunque convincente. I motivi addotti dagli uffici della Commissione in merito all'impossibilità di concedere la restituzione avrebbero dovuto essere sufficienti per giustificare un rifiuto, o quanto meno una riserva.

All'udienza del 24 ottobre 1978, il Governo olandese, rappresentato dal suo agente A. Bos, e la Commissione, rappresentata dai suoi consiglieri giuridici P. Gilsdorf, G. zur Hausen e R. Bayens, in qualità di agenti, hanno svolto difese orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 5 dicembre 1978.

Con ricorso proposto il 2 febbraio 1976 ai sensi dell'art. 173, 1o e 3o comma, del Trattato CEE, il Governo del Regno dei Paesi Bassi ha chiesto l'annullamento parziale delle decisioni della Commissione 2 dicembre 1975, nn. 76/145 e 76/151, relative alla liquidazione dei conti presentati per le spese degli esercizi 1971 e 1972, finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (GU n. L 27 del 2. 2. 1976, pagg. 11 e 23);

Il Governo ricorrente addebita alla Commissione di non avere posto a carico del FEAOG la somma di 590072,67 fiorini relativa allo svincolo delle cauzioni depositate a garanzia dell'esportazione, nel termine fissato, del burro di ammasso pubblico venduto nel 1971 a prezzo ridotto, e due importi, di 968643,33 fiorini e 12148,73 fiorini, relativi alla concessione di restituzioni per l'esportazione di lattoalbumina, nel 1971 e, rispettivamente, nel 1972.

Contestando la legittimità delle decisioni adottate dalla Commissione, il Governo ricorrente si richiama oltre che agli specifici regolamenti che si applicano ai prodotti in questione, anche ad alcune norme generali contenute nel regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU n. L 94, del 28. 4. 1970, pag. 13), ed in particolare dell'art. 8, n. 2, 1o comma, che ha il seguente tenore: «In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri»;

il suddetto Governo sostiene che questa norma va interpretata nel senso che le conseguenze finanziarie dell'inesatta applicazione di norme comunitarie da parte di un'autorità nazionale debbono essere sopportate dalla Comunità in tutti i casi in cui l'inesattezza non è imputabile agli organi amministrativi o enti dello Stato membro in questione, bensì deriva da un'interpretazione che, per quanto obiettivamente erronea, è stata adottata in buona fede; secondo il Governo ricorrente, l'art. 8, n. 2, là dove afferma che le conseguenze finanziarie delle irregolarità e negligenze non imputabili agli Stati membri sono sopportate dalla Comunità, vuol dire infatti che i singoli Stati membri dovranno sopportare le conseguenze finanziarie soltanto nei casi in cui l'inesatta applicazione di una, norma comunitaria sia dovuta al comportamento illecito di un organo o di un ente nazionale;

da parte sua, la Commissione nega che l'art. 8, n. 2, sia rilevante ai fini della soluzione delle questioni controverse, sostenendo che questa norma riguarda le irregolarità e le negligenze imputabili ai singoli in quanto beneficiari delle spese del FEAOG, e prende in considerazione quelle imputabili agli Stati membri solamente nell'ipotesi eccezionale che irregolarità o negligenze siano state commesse da pubblici dipendenti che agiscano violando i propri doveri d'ufficio; la Commissione ammette tuttavia che, in base ai principi generali del diritto, la Comunità è tenuta a sopportare le conseguenze finanziarie dell'inesatta applicazione del diritto comunitario, qualora l'inesattezza sia imputabile ad una istituzione comunitaria.

Il testo dell'art. 8, nelle sue varie versioni linguistiche, risulta, alla luce della sua genesi e dei lavori preparatori (elementi sui quali le parti hanno basato i loro argomenti nel corso del procedimento), sotto vari aspetti troppo contraddittorio ed equivoco per poter fornire la soluzione delle questioni controverse; ai fini dell'interpretazione della suddetta norma è quindi opportuno considerare il contesto entro il quale essa si colloca e le finalità perseguite dalla relativa disciplina;

in proposito, è importante rilevare anzitutto che l'art. 8 stabilisce i principi secondo cui la Comunità e gli Stati membri debbono organizzare la lotta contre le frodi e le altre irregolarità relative alle operazioni finanziate dal FEAOG; esso contempla tanto misure intese al recupero degli importi indebitamente corrisposti, quanto procedimenti amministrativi e giudiziari a carico dei responsabili;

qualora, tuttavia, il diritto comunitario venga applicato in modo obiettivamente inesatto in base ad un'interpretazione adottata in buona fede dalle autorità nazionali, non sarà possibile, di regola, né in forza del diritto comunitario, né secondo la maggior parte dei sistemi giuridici nazionali, recuperare gli importi indebitamente pagati, né procedere in sede amministrativa o giudiziaria a carico dei responsabili; ne consegue che una situazione siffatta non può essere disciplinata dall'art. 8; essa deve, invece, essere valutata in relazione alle disposizioni generali degli artt. 2 e 3 dello stesso regolamento, secondo cui sono finanziate dal FEAOG le restituzioni concesse e gli interventi effettuati «secondo le norme comunitarie» nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli; queste disposizioni permettono alla Commissione di porre a carico del FEAOG solamente gli importi corrisposti in conformità alle norme emanate per i vari settori dell'agricoltura, lasciando a carico degli Stati membri qualsiasi altro importo, ed in particolare quelli che le autorità nazionali abbiano a torto ritenuto di poter pagare nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati;

questa interpretazione restrittiva delle condizioni per il riconoscimento delle spese a carico del FEAOG è imposta, inoltre, dalla «ratio» del regolamento n. 729/70; sarebbe infatti in contrasto col principio della parità di trattamento degli operatori economici dei vari Stati membri, nell'ambito dell'attuazione della politica agricola comune, il fatto che le autorità nazionali di uno Stato membro favoriscano, interpretando estensivamente una certa norma, gli operatori di questo Stato a danno di quelli degli altri Stati membri in cui venga seguita un'interpretazione più restrittiva; se fra gli Stati membri si verifica una siffatta distorsione della concorrenza, nonostante i mezzi disponibili per garantire l'interpretazione uniforme del diritto comunitario nell'intera Comunità, essa non può venire finanziata dal FEAOG, ma deve in ogni caso, restare a carico dello Stato membro interessato; l'art. 8 del regolamento n. 729/70 non si applica, quindi, alle operazioni che costituiscono oggetto della controversia.

Il Governo ricorrente sostiene inoltre che l'imputazione delle spese alla Comunità o a uno Stato membro non può avere luogo in occasione della liquidazione dei conti degli organi od enti nazionali ai sensi dell'art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, ma deve invece essere effettuata secondo uno specifico procedimento; in proposito, detto Governo rimanda a una dichiarazione comune del Consiglio e della Commissione, inserita nel verbale della riunione del Consiglio in data 8 dicembre 1971; secondo questa dichiarazione, qualora ritenga, contro il parere dello Stato membro interessato, che le conseguenze finanziarie di determinate irregolarità o negligenze non debbano essere sopportate dalla Comunità, la Commissione deve prendere contatto con lo Stato membro in questione e procedere, poi, ad uno scambio di vedute nell'ambito del comitato del FEAOG, conformemente all'art. 11 del regolamento n. 729/70; inoltre, secondo la suddetta dichiarazione, la Commissione deve presentare una relazione al Consiglio in base alle esperienze fatte e, se del caso, proporre le soluzioni che il Consiglio deve adottare per appianare siffatte divergenze.

Va osservato che questa dichiarazione è stata emessa a proposito di un regolamento (7 febbraio 1972, n. 283; GU n. L 36, del 10. 2. 1972, pag. 1) adottato in forza dell'art. 8 del regolamento n. 729/70, e che il suo ambito di applicazione è circoscritto, pertanto, alle conseguenze finanziarie delle irregolarità e negligenze prese in considerazione da questo articolo, che è irrilevante nella fattispecie;

d'altronde, è pacifico che fino ad oggi il diritto comunitario non contempla alcuno specifico procedimento d'imputazione per appianare eventuali divergenze fra la Comunità e gli Stati membri; la liquidazione dei conti da parte della Commissione comprende quindi, necessariamente, l'imputazione delle spese a carico della Commissione o dello Stato membro interessato;

dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 729/70 risulta che la decisione della Commissione viene adottata solo previa consultazione del comitato del Fondo di cui all'art. 11, senza che si applichi, cionondimeno, lo speciale procedimento di cui all'art. 13; è pacifico che il comitato del Fondo è stato consultato nella fattispecie, dopo che il Governo ricorrente era stato informato circa le voci che la Commissione riteneva di non poter porre a carico del FEAOG, e che esso aveva avuto modo di prendere posizione in proposito;

da quanto precede risulta che il mezzo fondato sulla asserita inosservanza della procedura stabilita va disatteso.

Si deve quindi accertare, per ciascuna delle voci contabili di cui è causa, se le spese che la Commissione ha rifiutato di porre a carico del FEAOG siano state effettuate in conformità alle norme comunitarie che si applicano nel settore in questione.

Alcuni degli importi che la Commissione ha rifiutato di porre a carico del FEAOG corrispondono a spese effettuate dal Governo ricorrente per la vendita a prezzo ridotto di burro di ammasso pubblico ai sensi del regolamento della Commissione 28 agosto 1968, n. 1308 (GU n. L 214, del 29. 8. 1968, pag. 10). A norma dell'art. 3 del suddetto regolamento, il burro che costituisce oggetto di questa operazione doveva venire esportato entro 30 giorni «dalla vendita» da parte dell'ente d'intervento, condizione la cui osservanza era garantita dal deposito di una cauzione ai sensi dell'art. 4; il regolamento n. 1308/68 veniva abrogato dall'art. 5 del regolamento della Commissione 18 settembre 1970, n. 1893 relativo alla vendita di burro di ammasso pubblico (GU n. L 208, del 19. 9. 1970, pag. 13), pur continuando ad applicarsi al burro venduto in conformità a quanto da esso disposto;

il Governo ricorrente sostiene che si applica il prezzo ridotto e sono soddisfatte le condizioni dell'art. 3, qualora il contratto di acquisto sia stato concluso sotto l'impero del regolamento abrogato ed il burro sia stato esportato entro 30 giorni dall'uscita dal magazzino, quand'anche questa abbia avuto luogo dopo il 22 settembre 1970, data di entrata in vigore del regolamento n. 1893/70; la Commissione, al contrario, ritiene che il termine di 30 giorni di cui all'art. 3 debba venire calcolato a partire dalla conclusione del contratto di acquisto, e non a partire dall'uscita del burro dal magazzino;

a sostegno della propria interpretazione, il Governo ricorrente ha dedotto, in particolare, che solamente questa interpretazione fa sì che possano fruire della riduzione di prezzo anche le vendite a termine e quelle destinate ad essere eseguite in periodi di tempo abbastanza lunghi, senza, d'altra parte, dare adito ad abusi, in quanto l'utilizzazione del burro in modo non conforme a quello stabilito dal regolamento non può verificarsi fintantoché il prodotto si trova ancora nel magazzino dell'ente d'intervento.

Tuttavia, in base al contesto del regolamento in questione, nulla permette di attribuire al termine «vendita», adoperato nell'art. 3, un significato diverso da quello che detto termine ha nel linguaggio giuridico corrente e che, d'altronde, corrisponde al significato di questo termine in altre norme del regolamento;

il termine di 30 giorni, di cui all'art. 3, deve perciò essere calcolato partendo dalla data della conclusione del contratto di compravendita e non da quella dell'uscita del burro dal magazzino;

poiché le spese considerate a questo titolo non sono state effettuate in conformità al diritto comunitario, è giustificato il rifiuto, da parte della Commissione, di porle a carico del FEAOG.

Le voci controverse relative alle restituzioni per l'esportazione di lattoalbumina corrispondono a restituzioni versate dall'ente olandese competente, in base ai regolamenti comunitari che stabiliscono, da una parte, la concessione di restituzioni per l'esportazione di ovoalbumina e, dall'altra, l'applicazione dello stesso metodo di calcolo per l'ovoalbumina e la lattoalbumina;

le norme in questione, come questa Corte ha affermato nella sentenza 13 dicembre 1973 (causa 150/73, Racc. pag. 1633), non vanno interpretate nel senso che le restituzioni per l'esportazione di ovoalbumina, prodotto che rientra nel settore delle uova, debbano venire corrisposte anche per la lattoalbumina, prodotto che rientra nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, a meno che sia stata adottata una disposizione speciale in tal senso nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato in quest'ultimo settore;

il Governo ricorrente, pur riconoscendo che l'interpretazione adottata dalle autorità olandesi era obiettivamente errata, sostiene, cionondimeno, di non avere commesso nel caso in questione, alcun errore ad esso imputabile.

Secondo la suindicata interpretazione del regolamento n. 729/70, la Commissione non è tenuta ad assumere a proprio carico le spese in questione se non qualora l'inesatta applicazione del diritto comunitario possa essere imputata ad una istituzione della Comunità;

anche ammettendo che le norme relative alle restituzioni in questione potessero far sorgere dubbi quanto alla loro esatta portata, nessuno degli elementi addotti dalle parti nel corso del procedimento, ivi comprese in particolare le deliberazioni del competente comitato di gestione, permette di affermare che l'errore nell'interpretazione delle suddette norme sia da attribuirsi al comportamento della Commissione;

è dunque guistificato il rifiuto della Commissione di porre a carico del FEAOG gli importi considerati a questo titolo;

il ricorso dev'essere pertanto respinto in ogni sua parte.

Ai sensi dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda;

il Governo ricorrente è rimasto soccombente; le spese vanno quindi poste a suo carico.