Corte giust. UE, Sentenza del 30 maggio 1973, causa 36/72

Il sig. François Meganck, cittadino belga, nel 1961 veniva assunto dall'Alta Autorità della CECA in qualità di correttore «free-lance». Il 1o giugno 1970 veniva nominato dipendente temporaneo, con le stesse mansioni, presso l'Ufficio pubblicazioni ufficiali delle Comunità. Dopo un periodo di prova, veniva nominato in ruolo il 1o dicembre 1971.

Il Meganck, che era vedovo e aveva a carico una figlia minorenne agli studi, all' atto della nomina a dipendente temporeaneo veniva considerato come capofamiglia ai sensi dell'art. 21 del regime da applicarsi agli altri dipendenti, dell'art. 1, n. 3, lettera b) e dell'art. 2, n. 3, lettera b) dell'allegato VII dello., statuto del personale. In tale qualità egli fruiva dell'assegno di capofamiglia contemplato dall' art. 1, n. 1, dell'allegato VII dello statuto, dell'assegno per figli a carico contemplato dall'art. 2, n. 1, dell'indennità scolastica contemplata dall'art. 3 e dell'indennità gionaliera, per i capifamiglia, contemplata dall'art. 10 dello stesso allegato VII.

Nell'ottobre 1970, il Meganck comunicava agli uffici della Commissione che sua figlia aveva deciso d'impiegarsi alla fine dell'anno scolastico 1969/1970. Di conseguenza, la divisione del personale gli comunicava, con nota 25 novembre 1970, che l'assegno per figli a carico, l'assegno di capofamiglia e l'indennità scolastica gli sarebbero stati tolti a partire dal 1o luglio 1970. Nel gennaio 1972 il Meganck, in base ad un accordo orale con un dipendente della divisione del personale, rimborsava la somma di 4452 FB.

Nel febbraio 1972, al Meganck veniva comunicato oralmente che, in primo luogo, alla nota 25 novembre 1970 non era stata data intera esecuzione in quanto gli erano stati effettivamente tolti soli l'assegno per figli a carico e d'indennità scolastica, mentre l'assegno di capofamiglia aveva continuato ad essergli corrisposto, e, in secondo luogo, l'indennità giornaliera non era stata debitamente ridotta in seguito alla perdita della qualità di capofamiglia. Il 23 febbraio 1972, il Meganck inviava al presidente della Commissione, a norma dell'art. 90 dello statuto del personale, un reclamo con cui, protestando la propria buona fede, chiedeva che, a norma dell'art. 85 dello statuto, si rinunziasse a ripetergli quanto gli era stato versato. Con nota 10 marzo 1972, il capo della divisione del personale della Commissione comunicava al Meganck che si sarebbe proceduto alla ripetizione della somma di 69519 FB corrispostagli in più del dovuto (38850 FB per indennità giornaliera e 30669 FB per assegni di capofamiglia). Eccettuato un cenno di ricevuta, il reclamo proposto dal Meganck il 23 febbraio 1972 non aveva esito.

Il presente ricorso è stato proposto il 22 giugno 1972. La fase scritta si è svolta ritualmente. La Corte (Seconda Sezione), sentito l'avvocato generale, ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

A norma dell'art. 26, n. 3, del regolamento di procedura, il presidente di Sezione R. Monaco è stato designato a sostituire il giudice A. Trabucchi, impedito. Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto a delle domande rivolte loro dal presidente, nell'udienza del 22 novembre 1972.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 13 dicembre 1972.

In segutio all'ordinanza della Corte (Seconda Sezione) 27 febbraio 1973, le parti hanno esibito dei documenti e risposto per iscritto a varie domande.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

a) dichiarare ricevibile il ricorso e accoglierlo; b) statuire ch'egli non era a conoscenza dell'irregolarità dei pagamenti indebitamente fattigli e che tale irregolarità non era così evidente ch'egli non potesse non accorgersene; c) di conseguenza, statuire che le somme indebitamente percepite non vanno restituite; d) porre le spese a carico della Commissione.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

a) respingere il ricorso in ogni sua parte; b) porre le spese a carico del ricorrente.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Il ricorrente sostiene che, nella fattispecie, la Commissione non ha emesso un vero e proprio provvedimento di ripetizione, bensì una semplice messa in mora. In ogni caso, il provvedimento che lo lede è stato adottato da un organo incompetente e viola l'art. 85 dello statuto del personale.

a) Dall'art. 5 della decisione della Commissione 26 febbraio 1971 (relativa all'esercizio dei poteri attribuiti dallo statuto del personale all'autorità che ha il potere di nomina) risulta che, per quanto riguarda l'art. 85 dello statuto, i poteri attribuiti all'autorità che ha il potere di nomina sono esercitati, nei confronti dei dipendenti la cui sede di lavoro è a Lussemburgo e che vengono retribuiti con gli stanziamenti di funzionamento, dal vicedirettore generale del personale e dell'amministrazione residente in detta città. Dall'art. 7 della stessa decisione — il quale enumera le disposzioni dello statuto ai fini delle quali i poteri attribuiti all'autorità che ha il potere di nomina vengono esercitati, nell'ambito di rispettiva competenza, dai capi divisione della direzione generale del personale e dell'amministrazione — risulta del pari che il capo della divisone del personale, che ha firmato la nota 10 marzo 1972, era del tutto incompetente ad adottare provvedimenti in materia di ripetizione dell'indebito. Il mezzo d'incompetenza, essendo d'ordine pubblico, va accolto anche se è stato dedotto solo nella fase orale. b) La decisione, o messa in mora, impugnata non tiene inoltre conto dell'art. 85 dello statuto del personale, a norma del quale «qualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione se il beneficiario ha avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente ch'egli non poteva non accorgersene».

Nel presente caso non ricorre alcuno dei presupposti della ripetizione: non si tratta di stabilire se chi ha ricevuto il pagamento avrebbe potuto rendersi conto della sua irregolarità, bensì se, di fatto, ne abbia avuto conoscenza ovvero non potesse non accorgersene, data la gravità dell'irregolarità stessa.

L'onere della prova incombe all'amministrazione. Essa deve provare che il ricorrente ha agito dolosamente ovvero ch'egli ha commesso una colpa grave equivalente al dolo. Non è assolutamente questo il caso nostro.

Per quanto riguarda l'assegno di capofamiglia, il ricorrente non si è mai reso conto dell'irregolarità del pagamento. Avendo in piena buona fede dichiarato all'amministrazione la sua nuova situazione, egli non aveva alcuna ragione di ritenere che il suo stipendio non fosse stato ridotto in proporzione. Quanto al totale figurante nel calcolo finale, egli poteva, senza grave negligenza, attribuirlo a vari aumenti successivi dello stipendio base.

Non si può sostenere che l'errore commesso dall'amministrazione, cioè l'irregolarità nel pagamento, fosse così evidente che il ricorrente non avrebbe potuto non accorgersene: tutti gli uffici destinatari della nota 25 novembre 1970 erano incorsi nello stesso errore e i prospetti inviati ai dipendenti sono poco chiari.

Per quanto riguarda l'indennità giornaliera, il ricorrente non era a conoscènza della sua irregolarità, consistente nel fatto ch'essa era calcolata in base alla tariffa vigente per i capifamiglia.

Detta indennità non è nemmeno menzionata nella nota 25 novembre 1970; non si può ritenere che il ricorrente potesse rendersi conto dell'irregolarità del pagamento più facilmente di tutti i dipendenti specializzati in materia.

La Commissione considera perfettamente normale e d'uso corrente il fatto che, in materia di ripetizione dell'indebito, l'amministrazione effettui delle trattenute; nella fattispecie, le trattenute non sono state affatto ordinate da un'organo incompetente.

a) Per quanto riguarda la competenza, va rilevato che gli ordini di pagamento e la liquidazione degli stipendi, assegni e indennità sono normalmente opera del vicedirettore del personale e dell'amministrazione residente in Lussemburgo. Ora, nella fattispecie si tratta di trattenute sullo stipendio mensile, effettuate d'ordine dello stesso vicedirettore generale. Il mezzo d'incompetenza è quindi infondato. b) L'interpretazione dell'art. 85 dello statuto caldeggiata dal ricorrente non tiene conto dei doveri del dipendente; essa prescinde del pari dagli errori inevitabili che l'amministrazione può commettere, errori i quali appunto giustificano le disposizioni relative alla ripetizione dell'indebito. Essa tende a limitare la ripetizione dell'indebito ai pagamenti ottenuti o conservati dolosamente dal dipendente. Una siffatta interpretazione rende l'art. 85 pressappoco inapplicabile.

I diritti tedesco e francese in materia di pubblico impiego, ad esempio, non si limitano a prescrivere al dipendente di tener al corrente l'amministrazione dei mutamenti intervenuti nella sua situazione personale, ma gli fanno obbligo di prendere conoscenza pure delle norme che lo riguardano, di controllare, almeno per sommi capi, i documenti contabili a lui destinati.

La ripetizione dell'indebito non va effettuata solo in caso di dolo. Nel diritto tedesco, è sufficiente il non aver letto con la dovuta attenzione i documenti contabili; il Consiglio di Stato francese è anche meno indulgente.

Il fatto che l'amministrazione effettui un pagamento non dovuto può costituire un semplice errore; l'irregolarità del pagamento può ostare alla ripetizione, parziale o totale, solo qualora si protragga molto a lungo o nonostante i rilievi del beneficiario.

Sul piano concreto, va rilevato che il ricorrente ha ricevuto dei documenti contabili la cui lettura, se effettuata con la dovuta diligenza e attenzione, avrebbe dovuto rivelargli l'irregolarità dei pagamenti, a norma delle disposizioni dello statuto che gli erano state ricordate o ch'egli non poteva ignorare.

Quanto all'assegno di capofamiglia, va osservato che, fra il giugno e il dicembre 1970, lo stipendio del ricorrente, anziché diminuire, è aumentato.

Inoltre, il calcolo dello stipendio del dicembre 1970 è stato steso, non già su un foglio stipendio stampato, bensì su carta bianca, di guisa che le varie colonne non recavano alcuna indicazione esplicativa stampata. Sarebbe stato del tutto normale per il ricorrente chiedere all'amministrazione dei chiarimenti sulle varie somme.

Questi chiarimenti sono stati comunque dati espressamente per iscritto, in occasione del pagamento dello stipendio di febbraio 1971. Il documento di cui trattasi indica molto chiaramente a quali somme si riferiscano le varie colonne del foglio stipendio. Il ricorrente non poteva quindi ignorare che gli veniva versato un assegno di capofamiglia che non gli spettava. Infine, a partire da febbraio 1971, il pagamento degli stipendi è stato di nuovo effettuato con moduli stampati, sui quali erano espressamente indicate le varie voci della retribuzione.

È inconferente l'argomento secondo cui gli uffici dell'amministrazione non si sono accorti dell'errore: l'art. 85 dello statuto implica appunto che l'amministrazione può effettuare, senza rendersene conto, dei pagamenti non dovuti ad una persona che, viceversa, è perfettamente al corrente del loro carattere indebito.

Trattandosi di pagamenti il cui ammontare dipende dalla situazione individuale del beneficiario, questi, se il pagamento indebito è sufficientemente individuato e la sua causa appare abbastanza chiaramente in contrasto con la situazione giuridica dell'interessato, può accorgersi dell'errore più facilmente dei dipendenti dell'amministrazione, i quali devono amministrare migliaia di impiegati.

Il ricorrente non poteva quindi non accorgersi di percepire un assegno di capofamiglia che non gli spettava. La ripetizione è manifestamente dovuta.

Quanto all'indennità giornaliera, questa doveva essere chiesta ogni mese mediante un appositio modulo. Di conseguenza, al momento di presentare la domanda, il ricorrente doveva necessariamente conoscere l'art. 10 dell'allegato VII dello statuto, il quale prevede espressamente un' indennità giornaliera diversa a seconda che il dipendente sia o no capofamiglia. Il ricorrente avrebbe quindi dovuto accorgersi che l'indennità giornaliera che gli veniva versata corrispondeva alla tariffa del capofamiglia, e ciò dati, in primo luogo, il suo ammontare e, in secondo luogo, le indicazioni contenute nell'ordine di pagamento.

La ripetizione è quindi dovuta anche in questo caso.

La causa verte sulla ripetizione di somme indebitamente versate dalla Commissione al ricorrente, come assegno di capofamiglia e come maggiore importo dell'indennità giornaliera spettante ai capifamiglia, in seguito ad un mutamento intervenuto nella situazione familiare del ricorrente.

2/4 Il ricorrente, avvertito oralmente dalla direzione generale del personale dell'errore commesso e dell'intenzione di ripetere integralmente quanto indebitamente versato, proponeva immediatamente (il 23 febbraio 1972) al presidente della Commissione un reclamo a norma dell'art. 90 dello statuto del personale, chiedendo che fosse adottata nei suoi confronti una decisione di rinunzia a ripetere l'indebito, a norma dell'art. 85 dello statuto. Il reclamo non aveva esito, eccettuato un cenno di ricevuta in data 25 febbraio 1972, proveniente dalla segreteria generale della Commissione. Il 10 marzo 1972, il capo della divisione del personale della direzione generale del personale inviava al ricorrente una nota in cui precisava l'oggetto e l'importo delle somme da restituire, come pure le modalità della ripetizione.

5/7 Il ricorso, proposto il 22 giugno 1972, ha ad oggetto il silenzio-rifiuto opposto al reclamo 23 febbraio 1972. Dall'atto introduttivo si desume invece che la nota 10 marzo 1972 non è stata considerata dal ricorrente come un provvedimento impugnabile, tanto più che il 22 giugno 1972 il termine d'impugnazione contro detto provvedimento era già scaduto. Ne consegue che la ricevibilità e il merito del ricorso vanno valutati con riferimento al solo silenziorifiuto opposto dalla Commissione al reclamo 23 febbraio 1972.

6/8 Nella fase orale, il ricorrente ha dedotto un nuovo mezzo, attinente al fatto che un determinato provvedimento sarebbe stato firmato da un dipendente (cioè dal capo della divisione del personale residente in Lussemburgo) incompetente ai sensi della decisione della Commissione 26 febbraio 1971 (relativa all'esercizio dei poteri attribuiti dallo statuto del personale all'autorità che ha il potere di nomina), decisione adottata a norma dell'art. 2, 1o comma, dello statuto del personale. In detta decisione, infatti, la ripetizione dell'indebito non figurerebbe fra le attribuzioni del firmatario del provvedimento di cui trattasi.

10/12 Da quanto precede si desume che questo mezzo riguarda un atto — la nota 10 marzo 1972 — che non costituisce il vero oggetto del ricorso. Il mezzo non si riferisce invece al silenzio-rifiuto il quale, a norma dell'art. 91, n. 2, 2o comma, dello statuto (nella versione alla quale ci si deve attenere ai fini della presente causa), emana «dall'autorità competente», cui il ricorrente si è rivolto. Stando così le cose, non è necessario accertare se la validità della nota 10 marzo 1972 avrebbe dovuto essere inficiata dal fatto che, in base alle deleghe di poteri effettuate dalla Commissione, la ripetizione dell'indebito è stata affidata a un dipendente diverso da quello che figura come firmatario della nota.

Il mezzo non è quindi pertinente.

14/15 Sono pacifici la natura e l'importo delle somme indebitamente versate al ricorrente. La lite verte esclusivamente sul se la Commissione abbia il diritto di ripetere le somme di cui trattasi a norma dell'art. 85 dello statuto, il quale dispone che qualsiasi somma percepita indebitamente dà luogo a ripetizione «se il beneficiario ha avuto conoscenza dell'irregolarità del pagamento o se tale irregolarità era così evidente ch'egli non poteva non accorgersene».

16/17 È assodato che il ricorrente ha segnalato solo nell'ottobre 1970 all'amministrazione comunitaria un mutamento intervenuto nella sua situazione di famiglia verso il 1o luglio dello stesso anno. Essendosi posto, col proprio comportamento, in una situazione irregolare, egli non può invocare la propria buona fede allo scopo di essere liberato dall'obbligo di restituire le somme indebitamente riscosse durante questo periodo.

18/19 Per quanto riguarda il versamento dell'assegno di capofamiglia per il periodo posteriore, dai documenti prodotti dalla Commissione si desume che i fogli stipendio rimessi al ricorrente dal mese di marzo 1971 fino al mese di gennaio 1972 indicavano ogni volta il versamento di un assegno come «capofamiglia». Per questi mesi, un esame pure superficiale dei fogli stipendio avrebbe fatto comprendere al ricorrente ch'egli continuava a riscuotere un'indennità che non gli spettava.

20/23 Per contro, per i mesi che vanno da novembre 1970 — primo mese seguente alla dichiarazione del mutamento intervenuto nella situazione familiare dell'interessato — fino al febbraio 1971, le pezze giustificative rimesse al ricorrente non consentivano, a una persona di normale diligenza, di rendersi conto del pagamento indebito di un assegno di capofamiglia. Per il novembre 1970, infatti, il ricorrente ha ricevuto solo un anticipo sullo stipendio, dato che in quel momento la sua posizione amministrativa non era stata ancora definita. Per i mesi di dicembre 1970, gennaio 1971 e febbraio 1971, egli ha ricevuto dei fogli stipendio stesi su carta bianca, dato che, come risulta dalle dichiarazioni della Commissione, le scorte di stampati erano temporaneamente esaurite. Se ciò non bastasse, la rimessa di questi fogli stipendio ha coinciso con una rivalutazione degli stipendi pagati dalla Comunità.

24/25 Benché in seguito siano stati forniti dei chiarimenti, mediante una nota esplicativa rimessa ai dipendenti della Commissione in servizio a Lussemburgo e riguardante il calcolo degli stipendi del mese di febbraio 1971, tali chiarimenti non erano tuttavia atti a consentire l'identificazione delle cifre indicate sui fogli stipendio precedentemente rimessi. Si deve quindi ritenere che, per questo periodo, l'irregolarità commessa dalla Commissione non era manifesta.

26/29 Per quanto riguarda infine l'indennità giornaliera corrisposta durante il periodo che va dal novembre 1970 all'ottobre 1971, dalle deduzioni delle parti e dai documenti prodotti dalla Commissione si desume che tale indennità è stata pagata, su indicazione del ricorrente, mediante versamento separato, distinto dal pagamento dello stipendio. Le dichiarazioni firmate a tale scopo dal ricorrente, su moduli forniti dall'amministrazione, non implicano alcuna differenza visibile a seconda che l'indennità fosse chiesta come capofamiglia o meno. Benché i documenti contabili interni della Commissione facciano in proposito una distinzione, è del pari assodato che le pezze giustificative rimesse al ricorrente al momento del pagamento indicavano il motivo di questo solo in modo generico, cioè come «indennità giornaliera». Stando così le cose, non si può far carico al ricorrente di non essersi reso conto del fatto che l'indennità continuava a essergli versata secondo la tariffa vigente per i dipendenti che avevano la qualità di capofamiglia.

30/31 Da quanto precede emerge che la Commissione non può ripetere dal ricorrente le somme indebitamente versategli, per quanto riguarda l'assegno di capofamiglia, per i mesi di novembre 1970, dicembre 1970, gennaio 1971 e febbraio 1971 e, per quanto riguarda l'indennità giornaliera, per tutti i mesi a partire dal novembre 1970. Entro questi limiti, la decisione della Commissione va quindi annullata.

32/35 A norma dell'art. 69, § 3, del regolamento di procedura, la Corte può compensare in tutto o in parte le spese qualora le parti soccombano rispettivamente su uno o più capi. Il ricorso è stato parzialmente accolto. La Commissione va quindi condannata a una parte delle spese del ricorrente, e precisamente al cinquanta per cento. Inoltre, a norma dell'art. 70 del regolamento di procedura, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità, le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.