Corte giust. UE, Sentenza del 3 febbraio 1977, causa 53/76

La sentenza di rimessione e le osservazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Vige in Francia una disciplina relativa al controllo della qualità di taluni orologi destinati all'esportazione. La legge 22 luglio 1948, n. 48-1228 stabiliva lo statuto giuridico — in sostituzione di quello derivato dalla legge 17 novembre 1943 convalidata in via provvisoria — dei centri tecnici industriali, aventi lo scopo di promuovere il progresso delle tecniche, di partecipare al miglioramento del rendimento ed alla garanzia della qualità nell'industria. Detta legge stabiliva all'art. 1 che «in ogni settore in cui l'interesse lo imponga … possono essere creati con decreto dei ministri delle finanze, dell'economia nazionale, dell'industria e del commercio, enti (établissements) d'utilità pubblica detti “centri tecnici industriali”»; l'art. 8 della stessa legge dispone che i mezzi finanziari di tali centri tecnici provengono fra l'altro dai contributi obbligatori versati dalle imprese del settore di cui trattasi. Nell'ambito di detta legge, con decreto interministeriale 22 aprile 1949, il centro tecnico dell'industria degli orologi veniva trasformato in centro tecnico industriale (Cetehor), ente d'utilità pubblica a favore del quale veniva istituita, con decreto 21 settembre 1966, una tassa parafiscale calcolata sul prezzo dei pezzi e su quello degli orologi e dei movimenti, a prescindere dal fatto che detti prodotti siano destinati o meno all'esportazione. Tra i compiti di detto ente d'utilità pubblica rientra, fra l'altro, quello di garantire la qualità dei prodotti esportati dall'industria degli orologi; per questo motivo esso esercita, a mezzo prelievi di campioni sulle partite destinate all'esportazione, il controllo degli orologi e movimenti ad ancora su pietre dure fabbricati in Francia, al fine di verificare se essi siano conformi a determinate norme di qualità. All'atto di tali controlli, la cui durata non supera normalmente le 48 ore, non viene riscosso, in generale, alcun diritto né tassa, qualora le partite rispondano alle suddette norme di qualità; è solo nel caso in cui determinate partite debbano subire una seconda prova — quando il primo controllo ha rivelato difetti di fabbricazione di una certa entità — che le spese supplementari sono fatturate a carico degli esportatori. Nell'ipotesi in cui il controllo riveli che dette norme sono state osservate, il certificato di omologazione rilasciato dal Cetehor può sostituire la licenza d'esportazione richiesta — in mancanza del suddetto certificato — in forza dei due «avvisi agli esportatori» pubblicati nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese del 30 ottobre 1962 e, rispettivamente, del 24 novembre 1964.

È per l'appunto in un caso in cui certificati Cetehor hanno in tal guisa sostituito la licenza d'esportazione che è insorta la controversia nell'ambito della quale il Tribunal correctionnel di Besançon ha effettuato il rinvio pregiudiziale a questa Corte. Avanti detto giudice, il pubblico ministero imputava ai sigg. Bouhelier Claude, Girardet Charles e Zimmermann Rémy i reati di falsità materiale ed uso di atto falso, nonché infrazioni doganali ed al sig. Thiery Bernard infrazioni doganali. I primi tre imputati sono accusati di aver falsificato certificati Cetehor con l'aggiunta, alla cifra 4 che figura sull'originale, di uno zero o di un'altra cifra, e d'aver poi esportato, al di fuori della zona del franco, servendosi di certificati di omologazione così falsificati, un rilevante quantitativo di orologi e movimenti di orologi a scappamento ad ancora non controllati o addirittura non corrispondenti alle caratteristiche menzionate nel relativo certificato.

Gli imputati hanno ammesso i fatti, pur contestando la sussistenza del reato. Essi hanno chiesto al Tribunal correctionnel di Besançon di essere assolti, richiamando gli artt. 34 e 36 del trattato CEE, nonché l'interpretazione restrittiva data alla deroga contenuta in quest'ultimo testo dalla Corte di giustizia nelle cause riunite 51-54/71 (International Fruit Company); ad avviso del sig. Bouhelier ed altri, 1 esigere il certificato Cetehor per i soli orologi destinati all'esportazione costituisce una restrizione quantitativa, vietata a termini di detti articoli, stando all'interpretazione fornita da questa Corte. L'amministrazione generale delle dogane, parte civile, ha cionondimeno chiesto l'applicazione dei testi che disciplinano l'esportazione degli orologi del tipo di cui trattasi. Di fronte a queste tesi contraddittorie, col provvedimento 19 maggio 1976, il Tribunal correctionnel di Besançon sospendeva il procedimento e sottoponeva alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale: «Il tribunale dichiara che, prima di qualsiasi decisione, tanto sull'azione d'ufficio quanto sull'azione civile, va adita, in via pregiudiziale, la Corte di giustizia delle Comunità europee affinché questa si pronunzi sul fatto se i termini “restrizioni quantitative all'esportazione e misure d'effetto equivalente” di cui all'art. 34 del trattato CEE vadano intesi nel senso ch'essi si applicano anche alla normativa di uno Stato membro che esige per l'esportazione di talune merci una licenza, od un certificato di omologazione che si sostituisce ad essa; il suddetto certificato non dà luogo alla riscossione di una tassa e può venir rifiutato quando la qualità non è conforme a talune norme emanate dall'ente autore del certificato che si sostituisce alla licenza». Il tribunale disponeva la trasmissione della sentenza alla cancelleria della Corte. Il provvedimento di rinvio è pervenuto in cancelleria ed è stato registrato il 28 giugno 1976. Avvalendosi della facoltà offerta dall'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia, tre degli imputati nella causa principale (e cioè i sigg. Bouhelier, Girardet e Zimmermann), la Commissione delle Comuntità europee ed il governo della Repubblica francese hanno presentato osservazioni scritte.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il sig. Bouhelier ed altri, imputati nella causa principale, propongono a questa Corte di statuire che le disposizioni del codice generale delle imposte francese, che prescrivono di presentare una licenza per l'esportazione di orologi ad ancora sono incompatibili col trattato di Roma. L'esportazione degli orologi con dispositivo a scappamento ad ancora non rientra, a loro avviso, in alcuna delle ipotesi derogatorie previste dall'art. 36 del trattato CEE. L'art. 34 sarebbe quindi direttamente applicabile e non si potrebbe ammettere, in forza della sentenza 15 dicembre 1971 (cause riunite 51-54/71, International Fruit Company, Racc. 1971, pag. 1107), che vengano applicate norme interne le quali impongano, «sia pure formalmente, la condizione della licenza d'importazione o di esportazione, o altra condizione simile». Orbene, è questo per l'appunto il caso della disposizione francese che impone la presentazione della licenza od eventualmente del documento Cetehor.

La Commissione richiama l'attenzione sugli antefatti e sul procedimento e sottolinea che, parallelamente allo svolgimento di quest'ultimo, il suo ufficio legale sta istruendo una pratica al fine di promuovere, se del caso, avverso la Repubblica francese, un procedimento per accertare l'inosservanza del trattato da parte di tale Stato in merito alle disposizioni relative alle esportazioni di orologi e di movimenti di orologi a scappamento ad ancora. La Commissione illustra il contenuto e la portata della disciplina francese la cui applicazione viene contestata dagli interessati; essa insiste sulla analogia fra il sistema delle licenze e quello dei certificati Cetehor, il cui scopo consiste nel garantire la qualità dei prodotti dell'industria francese degli orologi. Essa sottolinea che le sembra pacifico il fatto che le disposizioni controverse si applicano solo alle merci destinate all'esportazione, indipendentemente dalla loro origine e dalla loro destinazione, e che 1 obiettivo della disciplina vigente per le esportazioni di orologi e di movimenti di orologi è di assicurare la promozione dei prodotti dell'orologeria francese sui mercati esteri garantendone la qualità. In diritto, la Commissione fa presente che qualsiasi norma interna la quale subordini l'esportazione a destinazione di altri Stati membri all'obbligo di presentare agli uffici doganali sia una licenza, sia un certificato di omologazione costituisce un ostacolo, diretto od indiretto, attuale o potenziale, agli scambi nell'ambito della Comunità. La Commissione cita numerose sentenze ed in particolare quella emessa il 15 dicembre 1971 nelle cause riunite 51-54/71 (International Fruit Company, Racc. 1971, pag. 1107), in cui viene condannata qualsiasi norma interna che, sia pure formalmente, imponga condizioni del genere della licenza; secondo la sentenza 20 febbraio 1975, nella causa 12/74 (Commissione/Repubblica federale di Germania, Race. 1975, pag. 181), basterebbe che una disposizione sia atta ad ostacolare gli scambi per esser considerata un ostacolo alla libera circolazione dei prodotti. L'argomento svolto nella fattispecie dagli uffici doganali francesi, e secondo cui 1 applicazione della disciplina in questione avrebbe contribuito ad incrementare le esportazioni di orologi francesi in ragione del miglioramento qualitativo da essa avviato, non è sufficiente a contestare il fatto che detta disciplina costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione. Del resto, la portata di tale argomento è ipotetica, se si considerano le complicazioni ed i ritardi inerenti al rilascio dei certificati di omologazione. La Commissione si chiede poi se l'esigere una licenza o un certificato di omologazione non rientri nell'esercizio di poteri sovrani conservati dagli Stati membri. Essa sottolinea che, da questo punto di vista, non si possono dissociare i due elementi dell'alternativa, consistenti nell'obbligo di munirsi della licenza o in quello di farsi rilasciare il certificato Cetehor. In effetti, l'esigere l'uno o l'altro di tali documenti consente, attraverso un controllo della qualità, di accrescere la buona reputazione dei prodotti nazionali. Tuttavia, ad avviso della Commissione, l'imposizione di tale obbligo è incompatibile col diritto comunitario. Sussisterebbe infatti discriminazione fra i prodotti destinati all'esportazione e quelli per il mercato interno, e la reputazione di alto livello qualitativo non sarebbe quindi attribuita a qualsiasi prodotto fabbricato nello Stato membro considerato; un semplice marchio di garanzia, la cui richiesta sia facoltativa, consentirebbe di caratterizzare taluni prodotti di qualità senza nuocere alla libera circolazione del complesso dei prodotti analoghi; cionondimeno, la possibilità di stabilire nuove norme di qualità recherebbe in germe la possibilità di deviare le correnti commerciali da talune categorie di prodotti verso altre categorie, il che potrebbe essere pregiudizievole per la libera circolazione e per le condizioni di concorrenza (vedasi, a proposito del pericolo di qualificazioni arbitrarie, la sentenza 12/74, Commissione/Repubblica federale di Germania, Racc. 1975, pag. 181); anche qualora si dovesse ammettere che, a prescindere dalle ragioni di cui all'art. 36, talune norme possano esser motivate dall'intento di proteggere i consumatori stranieri (vedasi direttiva 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE; GU 1970, n. L 13, pag. 29), uno Stato membro avrebbe il diritto di applicare siffatte norme solo a vantaggio dei propri consumatori; ciò costituisce una ragione di più per escludere che determinate norme di qualità possano essere imposte sulle sole esportazioni negli altri Stati membri. Sulla base delle considerazioni di cui sopra, la Commissione propone di risolvere come segue la questione formulata dal Tribunal correctionnel di Besançon: «A parte le deroghe contemplate dallo stesso diritto comunitario, le disposizioni dell'art. 34 del trattato non consentono che, nei rapporti intracomunitari, vengano applicate norme interne le quali impongano, sia pure formalmente, la condizione della licenza d'importazione o di esportazione, o altra condizione simile. Il fatto che uno Stato membro subordini al rilascio di un certificato che attesti la conformità a certe norme di qualità le esportazioni, a destinazione di altri Stati membri, di determinate merci prodotte nel suo territorio, senza che le merci considerate siano sottoposte alla medesima condizione onde poter esser messe in commercio nello Stato membro di produzione, costituisce una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione, vietata dall'art. 34 del trattato. Va del pari qualificata misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'esportazione, la disciplina mediante la quale uno Stato membro subordini alla presentazione di un siffatto certificato l'esportazione negli altri Stati membri di determinate merci non prodotte nel proprio territorio».

Il governo della Repubblica francese, dopo aver riassunto i fatti ed illustrate le circostanze in cui veniva adottata la disciplina relativa al controllo di qualità di taluni orologi destinati all'esportazione, esamina la compatibilità di detta disciplina col trattato di Roma. Esso richiama la giurisprudenza della Corte, le tesi che sono state sostenute dinanzi a quest'ultima dalla Commissione e dall'avvocato generale Roemer nella causa International Fruit e giunge alla conclusione che le restrizioni quantitative sono: «i provvedimenti statali che vietano espressamente, in tutto od in parte, l'importazione o l'esportazione di un prodotto in base al numero o alla quantità»; «i provvedimenti [interni] che escludono immediatamente l'importazione [o l'esportazione], totalmente o parzialmente, non per motivi tecnici, … ma semplicemente in considerazione dell'entità delle partite del prodotto in questione», mentre le misure d'effetto equivalente avrebbero indirettamente il medesimo effetto, in quanto «lo smercio dei prodotti importati o esportati è reso … più oneroso rispetto a quello dei prodotti nazionali»; l'effetto che va preso in considerazione potrebbe esser solo «potenziale»; d'altra parte, il criterio decisivo sarebbe «l'analogia degli effetti», a prescindere dalla denominazione o dalla tecnica dello strumento di cui ci si avvalga. Sulla base di tali premesse, il governo francese prende in esame le leggi e i regolamenti interni relativi al controllo della qualità degli orologi e movimenti ad ancora su pietre dure, destinati all'esportazione, per concludere che non sussiste corrispondenza tra i criteri sopra definiti e le disposizioni di cui è causa: trattasi d'un controllo qualitativo, non già quantitativo, vertente esclusivamente sulla produzione nazionale; e evidente che l'intenzione non è mai stata quella di frenare le esportazioni; la frode nel numero viene presa in considerazione solo in quanto essa influisce sull'obiettività del controllo qualitativo; le imprese francesi del settore riconoscono nel controllo di qualità una garanzia ed una tutela della reputazione del prodotto, utili sui mercati stranieri, com'è provato dalle statistiche di vendita, prodotte in causa dal governo interessato; il controllo di qualità non rende le esportazioni più onerose, poiché le spese del Cetehor relative alle attività di controllo e di ricerca sono finanziate da un prelievo sul fatturato complessivo delle imprese, gravante quindi sui costi di produzione degli orologi indipendentemente dalla loro destinazione; gli orologi esportati sopportano solo il costo di un eventuale secondo controllo, nel caso — molto raro — in cui la qualità sia manifestamente scadente; il periodo di due giorni necessario per il controllo non supera la misura necessaria alla realizzazione dell'obiettivo perseguito. Per concludere, il governo francese insiste sul carattere tecnico di provvedimenti come quelli in esame, che consentono di garantire ai clienti stranieri la qualità degli articoli offerti; il recente aumento delle esportazioni annue di orologi (30 % in valore e 20 % in quantità) proverebbe che i provvedimenti criticati hanno incentivato le esportazioni. All'udienza del 7 dicembre 1976, gli imputati nella causa principale, con law. Tisserand del foro di Belfort, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai propri agenti sigg. Amphoux e Ziegler, hanno svolto osservazioni orali. Gli imputati nella causa principale hanno insistito in particolare su taluni aspetti della situazione di fatto, quali il finanziamento del Cetehor e la composizione del suo Consiglio d'amministrazione. La Commissione ha sviluppato l'argomentazione presentata nella sua memoria e controbattuto la tesi sostenuta avanti il Tribunal correctionnel, relativa all'asserita mancanza d'effetto restrittivo del sistema controverso, suggerendo l'ipotesi che l'incremento delle esportazioni francesi avrebbe potuto essere ancora maggiore, se non fosse stato in realtà frenato dall'esistenza del suddetto sistema. La Commissione ha insistito sulla circostanza che la garanzia di qualità può produrre effetti benefici, qualora sia semplicemente facoltativa. I partecipanti al presente procedimento hanno risposto ai due quesiti posti dall'avvocato generale, precisando, in primo luogo, che gli esportatori preferiscono i certificati Cetehor alle licenze, in considerazione della lentezza della seconda alternativa e, in secondo luogo, che la condizione del certificato o della licenza vale per qualsiasi esportazione di orologi, indipendentemente dal fatto che si tratti di orologi in tutto o in parte prodotti in Francia o semplicemente in libera pratica in detto paese. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 19 gennaio 1977.

2/5 La legge francese 22 luglio 1948, n. 48-1228, stabiliva lo statuto giuridico dei centri tecnici industriali, aventi lo scopo, fra l'altro, di garantire la qualità nell'industria. Il decreto ministeriale 22 aprile 1949, adottato per l'attuazione di detta legge, istituiva il centro tecnico industriale — ente d'utilità pubblica — denominato Cetehor. Tra i compiti di quest'ultimo rientra il controllo della qualità degli orologi e dei movimenti di orologi a scappamento ad ancora destinati all'esportazione. Due avvisi agli esportatori, pubblicati dal ministero delle finanze e degli affari economici il 30 ottobre 1962 ed il 24 novembre 1964, impongono una licenza per l'esportazione di tali orologi e di movimenti di orologi, eccettuati gli articoli che siano accompagnati da un certificato di omologazione rilasciato dal Cetehor, certificato che sostituisce quindi la licenza di esportazione.

6/7 Risulta dalla sentenza di rimessione che gli imputati hanno falsificato certificati di controllo rilasciati dal Cetehor, ed esportato, servendosi di tali documenti falsi, un certo quantitativo di orologi a scappamento ad ancora in altri Stati membri. Onde giustificare tali falsificazioni, detti imputati hanno sostenuto per bocca dei loro avvocati che la rapidità degli scambi commerciali non poteva conciliarsi col tempo occorrente per il rilascio di tali certificati.

10/11 L'art. 34 stabilisce che «sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all'esportazione e qualsiasi misura di effetto equivalente». Dal carattere generale del principio sancito da tale disposizione, nonché dall'interpretazione a questa già data, risulta che le norme interne non possono mantenere in vigore, nei rapporti intracomunitari, la condizione della licenza d'esportazione, nemmeno come elemento del controllo di qualità.

13/15 Per quanto auspicabile, una politica di controllo della qualità da parte di uno Stato membro non può essere attuata, nell'ambito comunitario, se non con mezzi conformi ai principi fondamentali del trattato. Una disciplina del genere di quella in esame non può esser considerata compatibile con tali imperativi. Poiché le norme di qualità imposte in via obbligatoria si applicano solo ai prodotti destinati all'esportazione e non valgono per i prodotti distribuiti nell'ambito dello Stato membro, ne risulta infatti una discriminazione arbitraria fra tali prodotti, discriminazione che costituisce un ostacolo per gli scambi intracomunitari disciplinati dall'art. 34 del trattato.

16/17 A parte le eccezioni previste dal diritto comunitario, il trattato non consente quindi che, nei rapporti intracomunitari, vengano applicate norme interne le quali mantengano in vigore la condizione della licenza d'esportazione od altra condizione simile, imposta unicamente per l'esportazione, come quella dei certificati di omologazione, misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa, in quanto detti certificati possono costituire un ostacolo diretto od indiretto, attuale o potenziale, per gli scambi intracomunitari. Siffatte misure sono vietate a prescindere da qualsiasi considerazione circa lo scopo per il quale esse sono state istituite.

Con sentenza 19 maggio 1976, pervenuta in cancelleria il 28 giugno 1976, il Tribunal correctionnel di Besançon ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione relativa all'interpretazione dell'art. 34 dello stesso trattato.

È in considerazione di questa situazione di fatto e di diritto che il Tribunal correctionnel ha sottoposto a questa Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se i termini “restrizioni quantitative all'esportazione e misure di effetto equivalente” di cui all'art. 34 del trattato CEE vadano intesi nel senso ch'essi si applicano anche alla normativa di uno Stato membro che esige per l'esportazione di talune merci una licenza, od un certificato di omologazione che si sostituisce ad essa; il suddetto certificato non dà luogo alla riscossione di una tassa e può venir rifiutato quando la qualità non è conforme a talune norme emanate dall'ente autore del certificato che si sostituisce alla licenza».

La questione di cui sopra mira in primo luogo a far accertare se l'esigere una licenza per l'esportazione in uno Stato membro di un prodotto fabbricato in un altro Stato membro costituisca una restrizione quantitativa od una misura di effetto equivalente.

La seconda parte della questione è relativa all'accertamento del se un controllo di qualità da parte di uno Stato membro, accompagnato dal divieto d'esportare i prodotti che non corrispondano alle norme di qualità previste dalla disciplina nazionale, possa essere qualificato restrizione quantitativa all'esportazione o misura d'effetto equivalente.

La questione pregiudiziale va quindi risolta affermando che i termini «restrizioni quantitative all'esportazione e misure d'effetto equivalente» di cui all'art. 34 del trattato CEE vanno intesi nel senso ch'essi si applicano alla normativa di uno Stato membro che imponga, per la sola esportazione di talune merci, una licenza od un certificato di omologazione che si sostituisce ad essa e che può venir rifiutato quando la qualità non è conforme a talune norme emanate dall'ente autore del certificato, anche nel caso in cui il rilascio di quest'ultimo non dia luogo alla riscossione di alcuna tassa.

19/20 Le spese sostenute dal governo della Repubblica francese e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al Tribunal correctionnel di Besançon, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.