Corte giust. UE, Sentenza del 24 maggio 1978, causa 108/77

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia si possono riassumere come segue:

Nel periodo 1o-25 marzo 1976 la ditta Wagner, attrice nella causa principale, esportava in Bulgaria 4000 tonnellate di zucchero bianco non denaturato (voce 17.01 B I della TDC). Le licenze d'esportazione erano state rilasciate in parte dal Fonds d'intervention et de régularisation du marchi du sucre (FIRS) di Parigi all'impresa Jean Lion et Cie (Parigi), che le aveva poi cedute alla ditta Wagner, in parte direttamente a quest'ultima dall'ente tedesco di intervento per lo zucchero ed il tabacco greggio.

Con diversi provvedimenti emanati fra il 15 marzo ed il 15 aprile 1976 sulla base dei regolamenti della Commissione 24 ottobre 1975, n. 2719, e 15 marzo 1976, n. 572, relativi alla fissazione degli importi compensativi monetari e di alcuni tassi necessari per la loro applicazione (GU nn. L 276, pag. 7, e L 68, pag. 5), lo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas concedeva all'attrice nella causa principale importi compensativi monetari nella misura di DM 10,90 il q.le. Esso le accordava altresì delle restituzioni all'esportazione per la somma di DM 657470,33, ottenuta moltiplicando per il coefficiente 0,9 gli importi risultanti dai tassi indicati nelle licenze di esportazione. Nel far ciò, esso si fondava sull'art. 4, n. 3, del regolamento della Commissione n. 1380/75, secondo cui:

«… viene applicato un coefficiente … negli scambi coi paesi terzi, agli oneri all'importazione, nonché alle restituzioni ed ai prelievi all'esportazione, fissati in unità di conto …»

Le restituzioni di cui si discute nella causa principale sono esse pure, secondo lo Hauptzollamt, fissate in unità di conto (UC), giacché nell'ambito della prescritta procedura d'aggiudicazione l'importo massimo della restituzione è stato fissato in UC. L'applicazione del coefficiente alla restituzione si spiegherebbe col fatto che gli importi compensativi sono calcolati in base al prezzo d'intervento, comprensivo delle restituzioni all'esportazione. La quota dell'importo compensativo afferente le restituzioni all'esportazione andrebbe dunque detratta.

Il Finanzgericht di Amburgo, chiamato a pronunziarsi sulla controversia, ha deciso, con ordinanza del 19. agosto 1977, di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Se l'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1380/75, considerato in relazione al regolamento (CEE) n. 2101/75, debba interpretarsi nel senso che la restituzione all'esportazione fissata, nel settore dello zucchero, in seguito ad aggiudicazione, individualmente per ciascun esportatore e nella moneta nazionale, va moltiplicata per il coefficiente monetario stabilito dalla Commissione e derivato dalla percentuale usata per il calcolo dell'importo compensativo monetario. 2. In caso di soluzione negativa della questione sub 1 : Se l'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1380/75 sia invalido in quanto esclude, nell'ipotesi configurata nella questione precedente, che la restituzione all'esportazione fissata nella moneta nazionale venga moltiplicata per il coefficiente monetario. 3. In caso di soluzione positiva della questione sub 2: Quali conseguenze derivino dalla parziale invalidità dell'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1380/75.»

Il Finanzgericht ritiene che, se si dovesse seguire l'interpretazione prospettata dall'attrice nella causa principale, sorgerebbero dei dubbi circa la validità dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75. Infatti, nel caso di esportazioni da Stati membri le cui monete sono rivalutate oltre il limite di oscillazione, gli esportatori riceverebbero, accanto alla restituzione all'esportazione, anche l'importo compensativo monetario (integrale), mentre esportando da Stati membri le cui monete sono deprezzate oltre il limite di oscillazione non si percepirebbe che la restituzione all'esportazione decurtata dell'importo compensativo monetario (integrale). L'omessa correzione degli importi compensativi monetari potrebbe costituire violazione del divieto di discriminazione posto dall'art. 7 del Trattato, nonché del principio generale d'uguaglianza.

A parte il regolamento n. 1380/75, la disciplina comunitaria vigente nella materia in causa è la seguente:

nel settore dello zucchero la restituzione è fissata mediante aggiudicazione (art. 4, n. 1, del regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 766, che stabilisce le regole generali per la concessione di restituzioni all'esportazione di zucchero (GU n. L 143, pag. 6). Le restituzioni all'esportazione sono indicate, nelle offerte, in moneta nazionale (art. 5, n. 2, d) del regolamento n. 2101/75). La dichiarazione di aggiudicazione indica del pari in moneta nazionale la restituzione da concedere (art. 11, n. 2, c), del regolamento n. 2101/75). Soltanto l'importo massimo della restituzione — che serve per limitare il gruppo degli offerenti da dichiarare aggiudicatari — è fissato in UC (art. 9, n. 1, del regolamento n. 2101/75); come risulta dal sesto considerando del regolamento di base del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri (GU n. L 106, pag. 1), la compensazione deve essere limitata agli importi strettamente necessari per compensare l'incidenza delle misure monetarie sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono previste misure d'intervento.

L'ordinanza di rinvio è pervenuta in cancelleria l'8 settembre 1977.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Con riferimento ai fatti, la ditta Wagner precisa che l'inaspettata applicazione del coefficiente ha permesso all'impresa Jean Lion di rispettare soltanto al 90 % gli impegni finanziari, derivanti dalla cessione delle licenze d'esportazione assunti contrattualmente verso l'attrice nella causa principale.

Il testo dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75 non lascia adito a dubbi. Non diversamente dal testo dei regolamenti n. 766/68 e n. 2101/75 e da quello del bando di gara n. 9/1975, esso non consente affatto di applicare il coefficiente monetario alle restituzioni, non fissate in UC, da concedere nel caso di specie.

L'interpretazione sopra esposta corrisponde altresì al significato ed agli scopi delle citate disposizioni. Un argomento in suo favore è già costituito dal principio della certezza del diritto. Poiché le cessioni di licenze d'esportazione sono lecite, il ridurre a posteriori l'ammontare delle restituzioni fissate in moneta nazionale nelle licenze, applicandovi un coefficiente monetario valido per le sole restituzioni indicate in UC appare molto semplicemente inconciliabile con detto principio.

Nel caso di specie, che verte su restituzioni accordate nell'ambito di gare, si applicano regole e condizioni particolari che escludono subito l'applicazione delle discipline generali in materia di restituzioni, come risulta dal terzo considerando del regolamento n. 2101/75. In caso di aggiudicazione, l'art. 4 del regolamento n. 766/68 stabilisce che la restituzione non è fissata in funzione della differenza fra il prezzo del mercato mondiale ed il prezzo rappresentativo comunitario, bensì in base all'aggiudicazione («l'aggiudicazione concerne l'importo della restituzione»).

L'offerta si fonda unicamente sul calcolo dell'offerente o sulla sua valutazione del mercato. Essa è presa in considerazione solo quando non supera l'importo massimo della restituzione, calcolato dalla Commissione sulla base di tutte le offerte depositate. Chi domanda la restituzione di cui ha bisogno dovrebbe perciò ottenerla, senza detrazioni risultanti dall'applicazione del coefficiente monetario.

A ciò s'aggiunge che le imprese esportatrici di zucchero aventi sede in paesi a moneta rivalutata risultano, nonostante gli importi compensativi monetari, notevolmente svantaggiate rispetto alle imprese dello stesso tipo che hanno sede in paesi a moneta svalutata.

Qualora si segua l'interpretazione proposta dall'attrice nella causa principale, non sorgerà alcun dubbio circa la validità dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75. Solo con la successiva adozione del regolamento n. 2101/75 è stato stabilito che nell'ambito di gare, alle restituzioni da concedere non va applicato il coefficiente monetario. Ciò, del resto, non risulta contrario né al divieto di discriminazione né — sotto l'aspetto della violazione del sistema — al principio generale d'uguaglianza. In base all'art. 4 del regolamento n. 766/68, la Commissione doveva tener conto delle particolarità delle gare che avevano espressamente per oggetto l'importo della restituzione.

La Commissione fa osservare che le obiezioni sollevate dall'attrice nella causa principale si fondano su un'interpretazione letterale e formale delle norme comunitarie, che ne trascura lo spirito e gli scopi.

Quando l'importo compensativo monetario, calcolato in base al prezzo d'intervento, eguaglia l'importo che costituisce la differenza fra il prezzo del mercato mondiale ed il prezzo comunitario (nella fattispecie la restituzione), occorre procedere ad una correzione, giacché la necessaria compensazione è già stata accordata.

Ciò vale allo stesso modo tanto per i prelievi o le restituzioni fissati in generale mediante regolamenti quanto per quelli fissati mediante gare. Così le restituzioni concesse nell'ambito d'una gara vengono a costituire esse pure delle restituzioni comunitarie e non tengono conto delle differenti relazioni monetarie che esistono fra le rispettive divise degli Stati della Comunità. Rispetto al sistema generale della fissazione mediante regolamento, la gara presenta un solo obiettivo e vantaggio, quello di fissare le restituzioni che meglio corrispondono alla situazione del mercato.

Le offerte presentate dai concorrenti all'aggiudicazione sono espresse in mo neta nazionale, conformemente all'art. 5, n. 2, del regolamento n. 2101/75, ma a livello della Commissione il complesso dei calcoli deve necessariamente essere effettuato in UC. Le offerte presentate, per poter essere confrontate, vanno convertite in UC mediante i tassi «verdi». Le aggiudicazioni possono essere effettuate solo tenendo conto dell'importo massimo fissato in UC e previo raffronto con quest'ultimo; in altri termini, esse si desumono dal suddetto importo.

Se non si applicasse il coefficiente monetario alle restituzioni fissate mediante aggiudicazione, non si potrebbe realizzare la piena parità di trattamento di tutti gli offerenti. Tale parità si ottiene unicamente grazie all'applicazione di due correttivi monetari: l'importo compensativo di base ed il coefficiente. Diversamente, i concorrenti originari di paesi a moneta fortemente valutata sarebbero avvantaggiati giacché percepirebbero un importo compensativo sopravvalutato, mentre i concorrenti originari di paesi a moneta deprezzata sarebbero sfavoriti giacché riceverebbero un importo compensativo troppo ridotto.

L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75 può formare oggetto di una «interpretatio intra legem». La dichiarazione d'aggiudicazione non costituisce una fissazione in base al diritto comunitario, bensì un semplice atto d'esecuzione disposto dalle autorità nazionali. Occorre notare che, nella predetta dichiarazione, si fa espresso riferimento all'importo massimo indicato in UC, cosicché il beneficiario può anche constatare come la restituzione attribuitagli sia stata fissata essa pure sotto forma di un importo indicato in UC.

Va altresì ricordato l'art. 4 del regolamento del Consiglio 30 luglio 1968, n. 1134, recante norme d'applicazione del regolamento n. 653/68, relativo alle condizioni di modifica del valore dell'unità di conto utilizzata per la politica agricola comune (GU n. L 188, pag. 1). Secondo tale norma, il cui parallelismo con l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75 è evidente, tutti gli importi menzionati in documenti ed espressi in moneta nazionale, ma «previsti in unità di conto» — cioè fissati su base comunitaria — sono soggetti alla riserva della modifica della parità presa in considerazione. Detta modifica implica, da parte sua, la modifica dell'importo espresso in moneta nazionale, proprio nel caso in cui le restituzioni sono fissate mediante aggiudicazione. Esiste fra i due testi un'interazione particolare. Il regolamento n. 1134/68 rappresenta una disciplina speciale, mentre nel regolamento n. 1380/75 l'applicazione del coefficiente alle restituzioni è soltanto uno dei numerosi problemi particolari ivi trattati. Si capisce dunque perché, nell'art. 4, n. 3, il legislatore abbia adoperato una formulazione semplificata e non abbia menzionato specificamente l'ipotesi della restituzione fissata mediante aggiudicazione.

L'interpretazione sostenuta dalla Commissione corrisponde infine anche ad una prassi amministrativa costante e finora non contestata. Non sorge inoltre alcun problema generale di certezza del diritto, dal momento che la norma in questione non è stata formulata in modo talmente ingannevole da impedire agli amministrati di distinguere quantomeno la volontà effettiva del legislatore.

La Commissione fa proprie le considerazioni del Finanzgericht circa le conseguenze che potrebbe comportare l'accoglimento d'una interpretazione simile a quella prospettata dall'attrice nella causa principale. Essa vi ravvisa un'ulteriore ragione di cercare «un'interpretazione conforme al diritto comunitario». Detta interpretazione è possibile, a meno che sia contraria al testo chiaro e palese della disciplina in esame, il che non si può certo dire con riferimento alla fattispecie di cui si discute nella causa principale.

La Commissione propone quindi la seguente soluzione:

«Il combinato disposto dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75 e del regolamento n. 2101/75 va interpretato nel senso che la restituzione all'esportazione nel settore dello zucchero, espressa in moneta nazionale individualmente per ogni esportatore, sulla base di una aggiudicazione, va moltiplicata per il coefficiente monetario fissato dalla Commissione.»

L'attrice nella causa principale, con l'aw. K. Landry, del foro d'Amburgo, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. P. Gilsdorf, in qualità d'agente, hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 1o marzo 1978.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 18 aprile 1978.

Con ordinanza 19 agosto 1977, pervenuta in cancelleria l'8 settembre successivo, il Finanzgericht di Amburgo ha sottoposto alla Corte di giustizia, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, varie questioni concernenti l'interpretazione e la validità dell'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 29 maggio 1975, n. 1380, recante modalità di applicazione degli importi compensativi monetari (GU n. L 139, pag. 37), in relazione al regolamento (CEE) della Commissione 11 agosto 1975, n. 2101, relativo ad una gara permanente per la determinazione del prelievo e/o della restituzione all'esportazione di zucchero bianco (GU n. L 214, pag. 5);

dette questioni sono state sollevate nell'ambito di una controversia concernente il calcolo delle restituzioni all'esportazione concesse alla ditta tedesca Wagner, attrice nella causa principale, all'atto dell'esportazione in Bulgaria di 4000 tonnellate di zucchero bianco non denaturato; lo Hauptzollamt di Amburgo-Jonas, convenuto nella causa principale, ha accordato alla ditta Wagner l'importo compensativo monetario di DM 10,90 il q.le; esso ha egualmente concesso restituzioni all'esportazione per un ammontare di DM 657470,33 ottenuto applicando il coefficiente 0,9 agli importi risultanti dai tassi di restituzione indicati nelle licenze d'esportazione;

nel far ciò esso s'è fondato sull'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75, la cui applicazione rende, a suo parere, necessario detrarre la quota dell'importo compensativo afferente le restituzioni all'esportazione, dato che gli importi compensativi sono calcolati in base al prezzo d'intervento, comprensivo delle predette restituzioni. Con la prima questione si domanda se l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75, considerato in relazione al regolamento n. 2101/75, debba interpretarsi nel senso che la restituzione all'esportazione fissata, nel settore dello zucchero, in seguito ad aggiudicazione, individualmente per ciascun esportatore e nella moneta nazionale, va moltiplicata per il coefficiente monetario stabilito dalla Commissione e derivato dalla percentuale usata per il calcolo dell'importo compensativo monetario; si domanda inoltre, in caso di soluzione negativa della questione precedente, se l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75 sia invalido in quanto esclude, nell'ipotesi configurata nella prima questione, che la restituzione all'esportazione fissata nella moneta nazionale venga moltiplicata per il coefficiente monetario; si domanda infine, in caso di soluzione positiva della seconda questione, quali conseguenze deriverebbero dalla parziale invalidità dell'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) n. 1380/75.

Per calcolare gli importi compensativi monetari negli scambi intracomunitari la Commissione assume come valore di riferimento i prezzi di garanzia, segnatamente i prezzi di intervento; viceversa, in una prima fase d'applicazione del sistema, negli scambi con i paesi terzi i prelievi e le restituzioni, espressi in unità di conto e convertiti nelle monete nazionali dei rispettivi Stati membri mediante i cosiddetti tassi «verdi» di conversione, compensavano la differenza fra i prezzi mondiali ed il prezzo dello Stato membro interessato, il che comportava una compensazione monetaria parziale e rendeva necessaria per tali scambi la fissazione di importi compensativi monetari differenti; a decorrere dal 1o marzo 1973 la Commissione decideva, nell'intento di semplificare l'attività amministrativa, di fissare, tanto per gli scambi intracomunitari quanto per il commercio con i paesi terzi, importi compensativi monetari di base uniformi, calcolati con riferimento ai prezzi di garanzia comunitari; il settimo considerando del regolamento n. 1380/75 si riferisce alla situazione creata dalla predetta decisione nei seguenti termini: «considerando che gli importi compensativi “adesione”, nonché gli elementi fissi ai sensi dell'art. 61 dell'atto di adesione (GU n. L 73 del 27. 3 1972, pag. 14), gli oneri all'importazione, le restituzioni, e tutti gli altri importi da riscuotere o da concedere negli scambi con i paesi terzi, fissati in unità di conto, sono convertiti, come i prezzi negli Stati membri interessati, nelle monete di tali Stati membri mediante i tassi previsti nell'ambito della politica agraria comune; che è pertanto necessario basarsi per il calcolo dell'importo compensativo monetario solo sulla differenza tra il livello di prezzo e l'importo espresso in unità di conto di cui trattasi; che, nell'intento di semplificare il sistema per consentire l'applicazione di un importo compensativo identico negli scambi di un dato Stato membro con ciascuno degli altri Stati membri e con i paesi terzi, è opportuno correggere gli importi compensativi “adesione” nonché gli elementi fissi, gli oneri all'importazione le restituzioni e tutti gli altri importi da riscuotere o da concedere negli scambi con i paesi terzi mediante un coefficiente che esprima la situazione della moneta dello Stato membro che deve applicare l'importo compensativo monetario»; di conseguenza, l'art. 4, n. 3, di tale regolamento dispone: «3. Tuttavia, viene applicato un coefficiente: a) … b) negli scambi coi paesi terzi, agli oneri all'importazione, nonché alle restituzioni ed ai prelievi all'esportazione, fissati in unità di conto … Tale coefficiente è derivato dalla percentuale utilizzata per il calcolo dell'importo compensativo monetario ed è fissato dalla Commissione contemporaneamente a tale importo. …»; perché sia possibile applicare il coefficiente è dunque necessario accertare che, nel caso di specie, le restituzioni siano state fissate in unità di conto.

II regolamento del Consiglio 18 giugno 1968, n. 766 (GU n. L 143, pag. 6) contemplava la fissazione delle restituzioni all'esportazione per lo zucchero mediante aggiudicazione; nel regolamento n. 2101/75 la Commissione ha adottato le necessarie disposizioni in ordine ad una gara permanente per la determinazione del prelievo o della restituzione all'esportazione di zucchero bianco; l'art. 5, 2o comma, leu. d), del predetto regolamento prescrive che l'offerta degli interessati precisi «l'importo del prelievo all'esportazione o, secondo il caso, quello della restituzione all'esportazione, per 100 kg di zucchero bianco, espresso nella moneta dello Stato membro nel quale è presentata l'offerta» ; in base all'art. 9, la Commissione deve fissare l'importo minimo del prelievo all'esportazione o l'importo massimo della restituzione all'esportazione, tenendo conto in particolare della situazione e del prevedibile andamento del mercato dello zucchero nella Comunità e sul mercato mondiale. Sempre in forza dello stesso articolo, qualora venga fissato l'importo massimo della restituzione all'esportazione, sono dichiarati aggiudicatari l'offerente o gli offerenti la cui offerta è pari o inferiore all'importo massimo della restituzione all'esportazione, nonché tutti gli offerenti la cui offerta comporta un prelievo all'esportazione; nel bando di gara permanente del 14 agosto 1975 (GU n. C 185, pag. 23) la Commissione aveva disposto, al titolo V, n. 8, quanto segue: «Ai fini della comparabilità delle offerte e dell'aggiudicazione da parte degli Stati membri, l'importo proposto per il prelievo o la restituzione all'esportazione, espresso in moneta nazionale, è convertito in unità di conto utilizzando i tassi applicabili nell'ambito della politica agraria comune.».

Le esportazioni di cui è causa sono state effettuate in base a nove licenze, di cui otto indicavano l'importo della restituzione in franchi francesi ed una in marchi tedeschi; dalle considerazioni che precedono risulta che le predette restituzioni sono state fissate in moneta nazionale e che la loro conversione in unità di conto è semplicemente un'operazione effettuata nell'ambito della Commissione allo scopo di rendere comparabili le offerte; l'art. 4 del regolamento n. 1380/75 contempla l'applicazione del coefficiente soltanto per le restituzioni od i prelievi fissati in unità di conto; la soluzione della prima questione deve perciò essere negativa.

Durante la fase orale del procedimento la Commissione ha sostenuto che, qualora la Corte accogliesse l'interpretazione dell'art. 4, n. 3, del regolamento prospettata dall'attrice nella causa principale, tale articolo dovrebbe, almeno in parte, essere dichiarato nullo per violazione del principio di non-discriminazione enunciato all'art. 40, n. 3, del Trattato, in quanto opererebbe una discriminazione fra gli esportatori di zucchero in ragione del paese d'esportazione. Il regolamento n. 1380/75 è un regolamento di portata generale che fissa le modalità d'applicazione degli importi compensativi nell'intero settore agricolo; disponendo che, negli scambi con i paesi terzi, i prelievi e le restituzioni «fissati in unità di conto» sarebbero stati moltiplicati per un coefficiente, l'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75 non ha violato il principio di non-discriminazione, giacché, in linea di massima, tutti i prelievi e le restituzioni sono fissati in unità di conto; l'eventuale deroga apportata a tale sistema in ragione della circostanza che, secondo il regolamento n. 2101/75, le aggiudicazioni per le restituzioni in materia di esportazione di zucchero nei paesi terzi sono fissate in moneta nazionale, non può influire sulla validità dell art. 4, n. 3, del regolamento n. 1380/75; il sistema di fissazione delle restituzioni mediante aggiudicazione è stato infatti creato allo scopo di consentire la fissazione di restituzioni differenti, secondo le offerte depositate, con la conseguenza che il prezzo netto ottenuto dall'esportatore poteva variare da un operatore all'altro; la seconda questione va perciò risolta in senso negativo;

ciò premesso, la terza questione è divenuta priva d'oggetto.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione; nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al Finanzgericht di Amburgo, cui spetta quindi pronunziarsi sulle spese.