Corte giust. UE, Sentenza del 11 luglio 1973, causa 3/73

Gli antefatti e il procedimento relativo alla presente causa si possono riassumere come segue:

Lo Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Corte amministrativa dell'Assia) ha sottoposto a questa Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se l'art. 7 del regolamento del Consiglio 27 giugno 1967, n. 172 (relativo alle norme generali che disciplinano la denaturazione del grano e della segale da panificazione; GU n. 130 del 28 giugno 1967, pag. 2602), e l'art. 4, n. 3, del regolamento (CEE) della Commissione 18 luglio 1969, n. 1403 (relativo alle modalità di applicazione delle disposizioni concernenti la denaturazione del grano tenero e della segale da panificazione; GU n. L 180 del 22 luglio 1969, pag. 3) vadano interpretati nel senso che la denaturazione dev'essere effettuata dal principio alla fine — e cioè dalla determinazione della quantità e della qualità del cereale da denaturare fino alla conclusione delle operazioni di colorazione o di aggiunta di olio di pesce, ecc. — sotto il personale controllo di un mandatario dell'ente d'intervento; ovvero questo possa realizzare il fine del controllo anche riservandosi semplicemente la facoltà di procedere in qualsiasi momento ad un'indagine sullo svolgimento delle operazioni di denaturazione, purché la persona preposta alla denaturazione sia “degna di fiducia”.»

I due articoli sopra menzionati sono del seguente tenore:

«Per dare diritto al premio, le operazioni di denaturazione devono essere realizzate previo accordo e sotto controllo dell'organismo d'intervento».

«La concessione del premio di denaturazione è subordinata al controllo, da parte dell'organismo d'intervento, delle operazioni di denaturazione del frumento tenero o della sua incorporazione, come tale, negli alimenti composti per animali di cui alla voce 23.07 della tariffa doganale comune …».

La causa principale verte sul riconoscimento dell'attrice come impresa di denaturazione.

Il 15 gennaio 1970 l'attrice chiedeva di essere riconosciuta come impresa che effettua la denaturazione mediante colorazione del frumento o aggiunta allo stesso di olio di pesce o di olio di fegato di merluzzo. La domanda veniva inviata alla convenuta dal figlio dell'accomandatario sig. Karl Heinz Schüttler, il quale è al tempo stesso socio accomandante e procuratore dell'impresa.

Secondo l'ordinanza di rinvio, la legge tedesca relativa alla denaturazione del frumento e della segale da pane, come pure al premio ad essa afferente, si può riassumere come segue:

a) Col paragrafo 5 della legge 30 giugno 1967 (relativa all'attuazione dei regolamenti comunitari in materia di cereali ecc.; BGBl I, pag. 617) modificato con legge 30 luglio 1968 (BGBl, pag. 874) e attualmente sostituito dai paragrafi 6-9 della legge 31 agosto 1972 (recante attuazione delle organizzazioni comuni di mercato; BGBl I, pag. 1617) il legislatore tedesco autorizzava il ministro federale per l'alimentazione, l'agricoltura e le foreste (in prosieguo: il ministro) ad emanare norme relative «ai presupposti, all'entità e alla modalità procedurali … d) dei premi di denaturazione … in quanto ciò sia necessario per l'attuazione delle organizzazioni comuni di mercato». b) In forza di questa autorizzazione, il ministro emanava il decreto 8 agosto 1968 (relativo al premio per la denaturazione dei cereali; Bundesanzeiger n. 148 del 10 agosto 1968, con richiamo in BGBl 1968, I, pag. 968; a norma di questo regolamento, il riconoscimento come impresa di denaturazione «dipende dal fatto che il richiedente dia affidamento per quanto riguarda la regolare esecuzione della denaturazione»), il decreto di modifica 13 marzo 1970 (Bundesanzeiger n. 58 del 25 marzo 1970, con richiamo in BGBl 1970, I, pag. 310) e il decreto 19 novembre 1971, relativo al premio di denaturazione per il grano tenero (BGBl I, pag. 1831). Questi decreti garantiscono che le denaturazioni per le quali gli interessati intendono chiedere un premio vengano effettuate (i) presso imprese autorizzate, (ii) in periodi noti all'ente tedesco d'intervento — convenuto nella causa principale — e (iii) a condizione che questo possa inviare dei controllori nell'azienda in cui avviene la denaturazione. Il diritto al premio non è stato tuttavia subordinato alla sorveglianza effettiva sulla denaturazione da parte di un controllore. I moduli predisposti dal convenuto per i casi di controllo effettuato dai propri incaricati prevedono la «sorveglianza» (i) mediante «controllo completo sul posto», o (ii) mediante «controllo sul posto per sondaggio», o (iii) mediante «verifica contabile»; gli stessi tre modi di sorveglianza sono previsti nei moduli predisposti per i casi in cui il controllo è affidato a imprese indipendenti. c) Qualora il controllo non venga effettuato o non venga portato a termine, il premio viene concesso in base al solo «attestato» steso dall'impresa che ha provveduto alla denaturazione. d) Il paragrafo 4, 1° comma, 2a frase, n. 4, del decreto 19 novembre 1971 subordina il riconoscimento delle imprese di denaturazione non solo all'esistenza dell' attrezzatura e del personale necessari, ma anche alla condizione che

il richiedente e, ove questo non gestisca direttamente l'azienda, il gestore dello stabilimento di denaturazione diano affidamento per quanto riguarda il regolare svolgimento delle operazioni di denaturazione.

Con atto 10 giugno 1970 il convenuto respingeva la domanda dell'attrice, motivando il rifiuto nel senso che non sussisteva il presupposto dell'affidamento, necessario per il riconoscimento delle imprese di denaturazione a norma dell'art. 4, 1° comma, n. 1, del regolamento relativo all'attribuzione del premio di denaturazione per il grano tenero, in data 8 agosto 1968 (regolamento relativo alla denaturazione) e del n. 2, punto 1, delle direttive relative all'attribuzione del premio di denaturazione per il grano tenero nel corso della stagione 1969/70, in data 1o agosto 1969, in quanto la persona autorizzata a rappresentare l'impresa aveva più volte violato la legge in materia di cereali.

Il 26 giugno 1970, l'attrice faceva opposizione, sostenendo in particolare che il riconoscimento come impresa di denaturazione era stato promesso verbalmente al suo procuratore, in occasione di una visita all'ente convenuto, e che in conseguenza di ciò essa aveva acquistato impianti tecnici per un valore approssimativo di 10000 DM. L'opposizione veniva respinta con atto 9 luglio.

Nella causa promossa il 12 agosto 1970, l'attrice faceva valere l'onestà personale del sig. Karl Schöttler. Si sarebbe trattato d'altronde di una società in accomandita di tipo particolare, nella quale il figlio dell'accomandatario avrebbe avuto la possibilità d'influire sull'amministrazione. Questo figlio aveva 41 anni, mentre il sig. Karl Schöttjer ne aveva già 68. Di fatto l'amministrazione dell'impresa si sarebbe già trovata nelle mani del figlio, la cui onestà non sarebbe mai stata posta in dubbio. L'attrice concludeva chiedendo al tribunale di condannare il convenuto, previo annullamento dei provvedimenti 10 giugno 1970 e 9 luglio 1970, a ricononscerla come impresa di denaturazione.

Il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno decideva che il decreto 8 agosto 1968 era illegittimo per motivi di forma, ma che la domanda, diretta ad ottenere un atto determinato, andava respinta, giacché lo scopo perseguito non poteva essere raggiunto dinanzi ad un tribunale amministrativo.

Tanto l'attrice quanto il convenuto impugnavano la sentenza dinanzi alla Corte amministrativa dell'Assia, la cui VI Sezione, ritenendo che la soluzione della controversia è subordinata all'interpretazione di atti delle istituzioni della Comunità, ha sospeso il procedimento ed ha sottoposto la questione a questa Corte a norma dell'art. 177 del trattato CEE.

Il giudice proponente ritiene che il requisito dell'affidamento, di cui al paragrafo 4 del decreto 19 novembre 1971 sopra menzionato, è necessario per garantire l'attuazione delle disposizioni comunitarie in materia di premio di denaturazione, giacché la sorveglianza del convenuto sulle relative operazioni viene esercitata nel modo liberale consentito dal decreto relativo al premio di denaturazione per i cereali, e corrispondente alla prassi effettivamente seguita dal convenuto stesso; d'altro canto, detto requisito sarebbe superfluo e ingiustificato qualora la prassi del convenuto fosse in contrasto con le disposizioni adottate dal Consiglio e dalla Commissione della CEE e menzionate nella questione sottoposta a questa Corte, e cioè se qualsiasi denaturazione dovesse dar luogo a sorveglianza completa. L'esito della causa, secondo il giudice proponente, dipende dal senso che si deve attribuire alla parola «controllo», di cui ai regolamenti del Consiglio e della Commissione CEE, come pure dal se tale controllo possa svolgersi secondo le modalità effettivamente stabilite nel decreto tedesco 19 novembre 1971, e dal modo in cui esse sono di fatto applicate dall' ente convenuto; di conseguenza, sarebbe in particolare necessario stabilire se l'accertamento dell'affidamento dato dall'interessato, accertamento imposto dal paragrafo 4, n. 1, del decreto tedesco, sia in pratica compatibile con la nozione di «controllo» spettante all'ente d'intervento in materia di denaturazione.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte il 23 gennaio 1973. In forza dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee, la ditta Hessische Mehlindustrie Karl Schöttler KG, rappresentata dall'avv. Gündisch, il governo della Repubblica federale di Germania, rappresentato dal sig. Seidel, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Kalbe, hanno presentato osservazioni scritte e hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 22 maggio 1973. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all' udienza del 7 giugno 1973.

L'attrice chiede alla Corte di risolvere la questione sottopostale affermando che le disposizioni di cui trattasi vanno interpretate nel senso che la denaturazione va controllata direttamente da un incaricato dell'ente d'intervento e che, di conseguenza, il riconoscimento di una impresa come «impresa di denaturazione» non dev'essere subordinato all'affidamento dato dal dirigente dell'impresa stessa, trattandosi di un criterio ignoto al diritto industriale nazionale. Essa sostiene che la verifica dei registri contabili è incompatibile con la nozione di «controllo» ai sensi delle disposizioni di cui trattasi. Il «controllo» dovrebbe infatti garantire l'effettiva denaturazione dei cereali per cui è stato attribuito un premio; in effetti, i soli requisiti che si possono esigere dal capo di un'impresa del genere sarebbero quelli prescritti dal diritto industriale generale dello Stato membro nel quale l'impresa è ubicata.

La Commissione rileva che, in forza delle modalità d'attuazione stabilite dal regolamento n. 1403/69, l'attribuzione del premio di denaturazione è subordinata al controllo, da parte dell'ente d'intervento, delle operazioni di denaturazione, e che in Germania il premio è concesso solo per i cereali che sono stati regolarmente denaturati in «un'azienda di denaturazione autorizzata». Essa osserva che il convenuto afferma in particolare di non essere in grado di far controllare interamente dai suoi incaricati ciascuna fase della denaturazione e di essere quindi costretto a effettuare dei controlli sul posto mediante sondaggio, oppure mediante verifica dei libri contabili. È questa la ragione per cui si deve insistere sui requisiti di moralità dell'impresa, dato che in questi casi il premio viene versato in base al «certificato» col quale la stessa impresa attesta che la denaturazione è stata regolarmente effettuata.

La Commissione è del parere che, per il giudice proponente, si tratta in realtà di accertare se uno Stato membro possa, per ragioni di «onestà personale», rifiutare di concedere il riconoscimento ad un'impresa di denaturazione senza con ciò violare il diritto comunitario, cioè di accertare se le norme tedesche in proposito siano in armonia con le norme comunitarie relative ai premi di denaturazione.

Essa rileva che non vi è alcuna disposizione la quale precisi il modo e il metodo secondo cui gli enti d'intervento nazionali devono adempiere il loro obbligo, e soggiunge che l'attuale prassi legislativa come pure la ripartizione dei compiti nella Comunità indicano che il legislatore comunitario ha rinunziato a dettare particolari norme procedurali ed ha lasciato gli Stati membri liberi di stabilire, sul piano organizzativo e della procedura, le modalità degl'indispensabili controlli in funzione del proprio ordinamento giuridico e sotto la loro responsabilità, scegliendo la soluzione meglio rispondente alle loro possibilità ed alle loro esigenze. Essa si richiama alla causa 39-70; secondo la Commissione, se ne desume che non è vietato alle autorità nazionali in generale e in linea di principio di far dipendere da un'autorizzazione speciale la partecipazione di un'impresa di denaturazione al regime dei premi e, a proposito di questa autorizzazione, gli Stati membri non sono quindi a priori nell'impossibilità di esigere dall'impresa di denaturazione, oltre ai requisiti richiesti dal diritto comunitario, altri requisiti, anche se diversi per ciascuno Stato.

Quanto al requisito di «onestà personale» per l'autorizzazione come impresa di denaturazione ed al se esso sia giustificato, secondo la Commissione esso è strettamente connesso alle modalità tecniche ed al grado di sicurezza dei metodi di controllo prescelti; in proposito, non si deve perdere di vista che il rilevante importo delle sovvenzioni implica un rischio di abusi. Per queste ragioni generali di diligenza e di efficienza si esige che gli enti d'intervento si servano, per motivi prudenziali, unicamente di imprese di denaturazione di cui non si possono mettere in dubbio l'efficienza commerciale, la diligenza e la moralità.

La Commissione ammette che la facoltà di autodeterminazione concessa all'ente d'intervento tedesco per quanto riguarda le modalità dei controlli trova un limite nel fatto che il requisito di «onestà personale» necessario per ottenere il riconoscimento come impresa di denaturazione non deve incidere sulla portata delle disposizioni relative ai premi di cui ai regolamenti nn. 172/67/CEE e 1403/69, né compromettere l'acquisto o l'esercizio dei diritti dell'attrice, o quanto meno subordinarli a condizioni stabilite unilateralmente in sede nazionale che, nell'interesse dell'uniforme applicazione del diritto comunitario, si devono ritenere inammissibili, (essa si richiama alle cause 34-70 e 39-70).

La Commissione ammette pure che il riconoscimento come impresa di denaturazione e il rifiuto di concedere il riconoscimento esorbitano senza dubbio dai poteri del convenuto in fatto di organizzazione interna e sono quindi, in linea di principio, atti ad incidere sulla posizione giuridica dell'attrice, per quanto riguarda il regime dei premi. Essa rileva tuttavia che le direttive del convenuto distinguono nettamente il denaturatore, il quale effettua la denaturazione oppure la fa effettuare per suo conto e riscuote il premio, e l'impresa di denaturazione nella quale i cereali vengono denaturati. Indipendentemente dalle ragioni che l'hanno motivato, il rigetto della domanda riguarda unicamente la qualità dell'attrice in quanto impresa di denaturazione, senza escludere i suoi diritti e la sua facoltà di chiedere inoltre il premio, in qualità di denaturatore. La Commissione sostiene che, anche se i regolamenti nn. 172/67/CEE e 1403/69 non lo dicono espressamente, è il «denaturatore» che ha diritto al premio, non già l'impresa di denaturazione come tale.

La Commissione assume che, se si considera la portata del rifiuto di riconoscimento, ci si rende conto che non è affatto vietato all'attrice di esercitare la propria attività di azienda di denaturazione, ma le è semplicemente negato di effettuare la denaturazione per proprio conto e per conto di terzi onde ottenere i premi e trarne profitto. Da questo punto di vista, si può cionondimeno affermare che il regime comunitario dei premi non garantisce affatto all'attrice il diritto di essere sovvenzionata nella sua attività di denaturazione mediante i premi a ciò destinati: questo vantaggio è solo una conseguenza indiretta, non già lo scopo né la ragione d'essere del regime di premi, e non costituisce dunque oggetto di un diritto garantito dalle norme comunitarie.

Anche se si cerca di mettere in dubbio l'ammissibilità del requisito di «onestà personale» dal punto di vista della violazione di principi generali quali quelli della proporzionalità dei mezzi e della parità di trattamento, la Commissione sostiene che, dal punto di vista della violazione del diritto comunitario, la questione essenziale è se questo tuteli la qualità di azienda di denaturazione.

La Commissione, richiamandosi ai regolamenti in vigore negli altri Stati membri, rileva che le aziende di denaturazione vengono autorizzate secondo criteri diversi nei vari Stati membri e che sul piano comunitario non si ha quindi l'uniformità di situazioni giuridiche e d'interessi a partire dalla quale soltanto sarebbe possibilie accertare, nell'ambito dell'art. 177 del trattato CEE, se sia stato violato il principio della parità di trattamento.

Infine, circa il se il rifiuto di riconoscimento come azienda di denaturazione per ragioni di «onestà personale» vada oltre i limiti di ciò che é indispensabile e ragionevole, la Commissione sostiene che la questione va risolta, non già in via generale, bensì unicamente ponendo a raffronto gli effetti del rifiuto stesso con le esigenze e le particolarità del metodo di controllo applicato nel caso singolo. Appare molto dubbio che ci si possa richiamare al diritto comunitario, dato che questo lascia agli Stati membri la scelta del metodo di controllo e che il rifiuto per motivi di onestà personale non lede i diritti attribuiti all'attrice dal diritto comunitario. In conclusione la Commissione, pur rendendosi conto degl'inconvenienti inerenti alle clausole generali soggettive del genere di quella della «onestà personale» del richiedente, giunge al risultato che, per quanto riguarda il riconoscimento come azienda di denaturazione, le disposizioni comunitarie relative alla procedura e ai controlli come pure i principi giuridici generali non ostano all'uso di questa formula, senza limitare in modo inammissibile i diritti garantiti all'attrice dalle norme comunitarie.

Il governo tedesco rileva che dalle disposizioni di cui è causa si desume che la denaturazione va controllata e sostiene che il modo in cui i controlli vanno effettuati non è precisato dalle leggi comunitarie; posto che la nozione di controllo è una nozione giuridica che dev'essere precisata, la natura e l'esercizio dei controlli vanno disciplinati nei particolari dagli Stati membri. Il criterio da seguirsi dal legislatore nazionale è quello degli scopi dei controlli stessi, cioè la garanzia che la denaturazione venga effettuata in conformità alle norme vigenti e che la pretesa di riscuotere i premi del FEAOG sia fondata.

Richiamandosi alla sentenza 39-70, esso rileva che questa non è in contrasto con detta interpretazione della nozione giuridica di controllo e che le disposizioni interpretate nella sentenza stessa contenevano una disciplina completa e particolareggiata delle modalità di sicurezza e di controllo, mentre i regolamenti attualmente in esame non contengono una disciplina completa.

Infine, il governo tedesco assume che è necessario e compatibile con le norme del diritto comunitario l'esigere in più, per il riconoscimento come impresa di denaturazione, che la persona che la dirige sia degna di fiducia e, tenuto conto della possibilità che i premi siano corrisposti a chi non vi aveva diritto, che questo requisito supplementare serva del pari a garantire il raggiungimento dello scopo perseguito col controllo. A differenza di quanto ritiene il giudice proponente, non si tratta di requisiti alternativi, bensì di molteplici requisiti, tutti necessari onde raggiungere lo scopo cui è inteso il controllo. Il governo tedesco conclude che le disposizioni di cui è causa vanno interpretate nel senso che i controlli ivi prescritti possono consentire di esigere, da coloro che dirigono le aziende riconosciute per la denaturazione, la prova ch'essi sono degni di fiducia.

Con ordinanza 20 novembre 1972, pervenuta in cancelleria il 23 gennaio 1973, lo Hessischer Verwaltungsgerichtshof ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 27 giugno 1967 n. 172/CEE (relativo alle norme generali che disciplinano la denaturazione del grano e della segala da panificazione; GU n. 130 del 28 giugno 1967, pag. 2602) e del regolamento della Commissione 18 luglio 1969 n. 1403/CEE (relativo alle modalità di applicazione delle disposizioni concernenti la denaturazione del grano tenero e della segala da panificazione). Con detta questione si chiede se tali regolamenti «vadano interpretati nel senso che la denaturazione deve essere effettuata dal principio alla fine … sotto il personale controllo di un mandatario dell'ente d'intervento» ovvero «questo possa realizzare il fine del controllo anche riservandosi semplicemente la facoltà di procedere in qualsiasi momento ad un'indagine sullo svolgimento delle operazioni di denaturazione, purché la persona preposta alla denaturazione sia“degna di fiducia”».

L'art. 2 del regolamento n. 172/67/CEE dispone che i mezzi usati per la denaturazione devono garantire che il frumento e la segala denaturati non possano essere più usati per l'alimentazione umana, e che detti mezzi devono offrire una garanzia almeno pari a quella che sarebbe data da un metodo di riferimento da determinarsi. L'art. 7 dispone che «per dare diritto al premio, le operazioni di denaturazione devono essere realizzate previo accordo e sotto il controllo dell'organismo d'intervento».

Il regolamento n. 1403/69/CEE fissa il metodo di riferimento per la denaturazione mediante colorazione, dispone che, in caso di denaturazione con un procedimento diverso dalla colorazione, i mezzi usati devono dare una garanzia almeno pari a quella data dal metodo di riferimento, enumera gli alimenti composti per animali che devono essere usati in caso di denaturazione mediante incorporazione, e definisce la qualità dei cereali per i quali viene corrisposto il premio. L'art. 4, n. 3, del regolamento n. 1403/69/CEE, ripetendo quanto dispone il regolamento n. 172/67/CEE, stabilisce che «la concessione del premio di denaturazione è subordinata al controllo, da parte dell'organismo d'intervento, delle operazioni di denaturazione del frumento tenero o della sua incorporazione, come tale, negli alimenti composti per animali…».

Queste disposizioni si limitano ad indicare che è indispensabile un controllo, senza precisare in qual modo e secondo quale metodo gli enti d'intervento nazionali debbano adempiere il loro obbligo di controllare. La nozione di controllo implica una verifica efficace, da effettuarsi da organi dello Stato o da enti da questo delegati. Nell'organizzare il controllo, il legislatore nazionale deve garantire che la denaturazione avvenga in conformità alle disposizioni vigenti e che i premi vengano versati a chi ne ha diritto.

I vari metodi di controllo, quali il sondaggio, le verifiche contabili o il riconoscimento di imprese di denaturazione possono, da soli o combinati insieme, essere ugualmente efficaci, benché nessuno di essi dia una garanzia assoluta.

Il legislatore comunitario ha rinunziato ad adottare delle disposizioni che disciplinino in modo particolareggiato i procedimenti di controllo, bensì ha lasciato agli Stati membri la facoltà di stabilire le modalità dei controlli in funzione del proprio ordinamento giuridico e sotto la loro responsabilità, scegliendo la soluzione più idonea, senza rendere indispensabile la costante presenza di un incaricato durante le operazioni di denaturazione.

Ne consegue che la prima parte della questione va risolta in senso negativo.

Nessuna norma di diritto comunitario osta a che uno Stato membro subordini a una speciale autorizzazione la possibilità che un'imprésa di denaturazione fruisca del regime istituito. Il mancato riconoscimento come impresa di denaturazione non incide sul premio, giacché il proprietario dei cereali resta libero di far denaturare regolarmente le sue scorte da un'impresa di denaturazione riconosciuta.

Gli enti d'intervento possono quindi esigere che gli amministratori delle imprese possiedano i requisiti personali necessari onde eliminare il rischio di abusi. Come già si è detto, il legislatore comunitario, avendo rinunziato a disciplinare le modalità dei controlli, ha lasciato agli Stati membri la cura di stabilire dette modalità in funzione del proprio ordinamento giuridico e sotto la loro responsabilità. Va inoltre rilevato che il rifiuto di far affidamento su un'impresa per quanto riguarda le operazioni di denaturazione, in base a quanto risulta dal fascicolo, non è affatto sottratto al controllo giurisdizionale.

Ne consegue che la seconda parte della questione va risolta in senso affermativo.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo della Repubblica federale di Germania che hanno presentato osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi allo Hessischer Verwaltungsgerichtshof, al quale spetta quindi statuire sulle spese.