Corte giust. UE, Sentenza del 20 febbraio 1975, causa 21/74

I fatti della causa e gli argomenti addotti dalle parti, durante la fase scritta del procedimento, si possono riassumere come segue:

Nata in Belgio nel 1933, la ricorrente, in data 1o gennaio 1964, iniziava un tirocinio (stage) per studenti presso il CCR d'Ispra.

Il 26 aprile 1965 ella si maritava con un italiano. A termini dell'art. 10 della legge italiana 13 giugno 1912, n. 555 «la donna maritata non può avere una cittadinanza diversa da quella di suo marito… la donna straniera che si marita con un cittadino italiano acquista la cittadinanza italiana».

In data 28 aprile 1965 ella rendeva una dichiarazione a termini dell'art. 22 della legge belga coordinata sull'acquisto, la perdita, il riacquisto della cittadinanza, facendo presente di voler conservare la cittadinanza belga.

Grazie a questa dichiarazione, la ricorrente conservava, in forza del diritto belga, la sua cittadinanza originaria, cittadinanza ch'ella avrebbe perduto, se non avesse reso tale dichiarazione, a norma dell'art. 18, 2o comma, della legge di cui sopra.

Al termine della proroga del tirocinio ella entrava in servizio, in qualità di dipendente, il 23 novembre 1966, e veniva simultaneamente assegnata al CCR d'Ispra, senza ricevere l'indennità di dislocazione. A seguito delle sentenze della Corte nelle cause Sabbatini c. Commissione, Baudoin c. Commissione (22-71 — 23-71, Raccolta 1972, pagg. 345 e 363) la ricorrente, in data 28 luglio 1972, chiedeva che le fosse attribuita detta indennità.

Il 31 agosto 1972, il capo della divisione «amministrazione e personale» scriveva alla ricorrente, in particolare, «che al momento» egli non era in possesso di tutti gli elementi precipui delle sentenze della Corte e che egli aveva sottoposto alle «competenti autorità della sede» l'esame dei dati del fascicolo della ricorrente. Queste ultime erano state pregate di informarlo, al momento opportuno, delle loro conclusioni, alle quali si sarebbe informata la decisione da adottarsi dall'autorità che ha il potere di nomina circa la domanda della ricorrente.

In data 4 settembre 1972, la ricorrente chiedeva ancora una volta al capo del servizio del personale di voler adottare i provvedimenti ad hoc ond'ella potesse fruire dell'indennità di dislocazione. Ella chiedeva altresì se la mancata risposta, da parte del servizio, alla sua domanda dovesse venir intesa come un silenziorifiuto.

Il 22 settembre 1972 il capo della divisione «amministrazione e personale» rispondeva in questi termini:

«Pur trattandosi di una risposta medio temporis, ritengo che essa può nondimeno venir considerata sufficiente a svuotare di contenuto tale questione».

In data 19 dicembre 1972 la ricorrente inoltrava un reclamo all'autorità che ha il potere di nomina in cui chiedeva che le venisse concessa l'indennità di dislocazione a decorrere dal 7 giugno 1972, data della sovraenunciata decisione della Corte di giustizia.

Il 22 marzo 1973, a causa di un errore da parte della Commissione, veniva adottata la decisione di versare alla ricorrente l'indennità di dislocazione relativamente al periodo 1o luglio 1972-31 maggio 1973 per un importo pari a 75647 FB.

Il 23 maggio 1973, il capo della divisione «amministrazione e personale» trasmetteva alla ricorrente una nota, così formulata:

«Come già è stata informata, la Commissione delle Comunità europee non ha ancora potuto pronunciarsi sul reclamo a termini dell'art. 90 dello statuto, da lei inoltrato il 19 agosto 1972, allo scopo di ottenere la concessione dell'indennità summenzionata. In data odierna ho preso contatto con le autorità dell'amministrazione centrale, cui compete l'esame del suo reclamo, e sono stato informato che il suddetto esame non è ancora stato portato a termine e che fino alla data odierna non è stata adottata alcuna decisione definitiva. Stando così le cose, il versamento di cui lei ha beneficiato risulta del tutto ingiustificato; a verifica effettuata, esso risulta essere la conseguenza di un'informazione erronea, che uno dei miei collaboratori ha involontariamente fornito alla divisione “trattamento economico, pensioni ed indennità” della sede. Pregandola di voler accogliere le nostre scuse, la informo di aver dato immediate istruzioni alla summenzionata divisione, perché sia sospeso il versamento a suo favore dell'indennità di cui trattasi, rinviando la decisione relativa al suo caso al momento in cui la Commissione avrà statuito sul suo reclamo.»

Il 24 maggio 1973, la ricorrente, a termini dell'art. 90 dello statuto del personale, presentava una domanda all'autorità che ha il potere di nomina, allo scopo di ottenere l'indennità di dislocazione.

In data 16 agosto 1973, la ricorrente presentava un reclamo all'autorità che ha il potere di nomina avverso la decisione di revoca 23 maggio 1973 ed il mancato versamento dell'indennità di dislocazione.

Il 10 dicembre 1973, la ricorrente presentava un nuovo reclamo avverso il silenzio-rifiuto opposto alla sua istanza 24 maggio 1973, in cui chiedeva la corresponsione dell'indennità di dislocazione. In data 13 marzo 1974, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.

Il procedimento si è svolto ritualmente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Seconda Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

A termini della domanda introduttiva, la ricorrente conclude che la Corte voglia:

1. Condannare la convenuta a versare alla ricorrente l'indennità di dislocazione spettantele dal 1o giugno 1973, avendo la ricorrente già percepito tale indennità per il periodo 1o luglio 1972 — 31 maggio 1973. 2. Annullare, ove occorra, la decisione della convenuta, notificata il 23 maggio 1973, che revocava la decisione notificata il 18 maggio 1973, con la quale veniva riconosciuto alla ricorrente il diritto all'indennità di dislocazione a partire dal 1o luglio 1972. In subordine, dichiarare che la convenuta si astiene illecitamente dall'adottare la decisione di riconoscere alla ricorrente l'indennità di dislocazione con effetto dal 1o luglio 1972 e, pertanto, condannarla ad adottare una decisione in tal senso. 3. Annullare, ove necessario, il silenziorifiuto opposto al reclamo presentato dalla ricorrente il 16 agosto 1973 e, se del caso, ogni altra decisione della convenuta incompatibile con il diritto all'indennità di dislocazione spettante alla ricorrente. 4. Condannare la convenuta al versamento degli interessi sugli arretrati dell'indennità di dislocazione, calcolati dal giorno delle rispettive scadenze fino al giorno dell'effettivo pagamento, nonché alle spese del giudizio.

A termini del controricorso, la Commissione conclude chiedendo che la Corte voglia:

1. respingere il ricorso; 2. condannare la ricorrente alle spese.

La ricorrente fa valere le censure di violazione dell'art. 1, lettera g), del regolamento (CECA, CEE, Euratom) del Consiglio 26 febbraio 1973, n. 558, nella parte relativa alla soppressione, in particolare, del n. 3 dell'art. 4 dell'allegato VII dello statuto, con effetto dal 1o luglio 1973; violazione dell'art. 4 dell'allegato VII dello statuto, nella versione emendata da tale regolamento; ed eccesso di potere.

La ricorrente sostiene di possedere i requisiti per la corresponsione dell' indennità di dislocazione, quali sono stati precisati all'art. 4, n. 1, lettera a), dell'allegato VII dello statuto e che pertanto, è stato possibile privarla dell' indennità stessa fino al 1o luglio 1972, soltanto in considerazione del n. 3 dell' art. 4 dell'allegato VII, donde necessariamente si desume che, una volta soppressa questa disposizione, essa aveva diritto alla ripetuta indennità.

La Commissione nel suo controricorso nega che la ricorrente, al momento della sua entrata in servizio, fosse in possesso dei requisiti generali per la corresponsione dell'indennità di dislocazione, quali precisati all'art. 4, n. 1, dell'allegato VII.

Per quanto riguarda il dipendente che non è e non è mai stato cittadino dello Stato nel cui territorio è ubicata la sua sede di lavoro, l'art. 4, n. 1, lettera a), dispone che l'indennità è concessa al dipendente che non ha abitualmente abitato o svolto la sua attività professionale principale nel territorio europeo di detto Stato, durante il periodo di 5 anni, che scade 6 mesi prima della sua entrata in servizio.

Per il dipendente che è o che è stato cittadino dello Stato nel cui territorio si trova la sua sede di servizio, l'art. 4, n. 1, lettera b), dispone che l'indennità è concessa al dipendente che abitualmente «ha abitato, durante il periodo di dieci anni, che scade al momento della sua entrata in servizio, fuori del territorio di detto Stato».

La ricorrente non può verosimilmente sostenere di non aver mai avuto la cittadinanza dello Stato nel cui territorio europeo è ubicata la sua sede di servizio. Il suo status va esaminato alla luce dell'art. 4, n. 1, lettera b).

Secondo il parere della Commissione, dato che l'interessata abita in Italia dal 1o gennaio 1964, non si può sostenere ch'ella abbia abitualmente abitato fuori del territorio italiano. Circa il periodo di riferimento di 10 anni, compreso tra il 22 novembre 1956 ed il 22 novembre 1966, l'interessata ha abitato per 7 anni, 1 messe e 8 giorni fuori d'Italia e 2 anni, 10 mesi e 22 giorni in Italia. Qualora ella avesse abitato in via principale fuori del territorio italiano, la relativa lunghezza della durata della residenza in Italia sembrerebbe ostare a che si possa considerare che la sig.ra Airola abbia risieduto, nel corso di questi 10 anni, fuori del territorio italiano. Non ne consegue, ad avviso della Commissione, che la ricorrente sia in possesso dei requisiti enunciati dall'art. 4, n. 1, lettera b), dell'allegato VII dello statuto, per la concessione dell' indennità di dislocazione.

Posto che l'art. 4, n. 1, non pone né distinzione né deroga a seconda delle modalità d'acquisto della cittadinanza, la cittadinanza acquistata in forza del matrimonio non va considerata diversamente dalla cittadinanza acquistata per elezione od in ragione del luogo di nascita. A sostegno di tale tesi, la Commissione richiama le conclusioni dell'avvocato generale Mayras nella causa 33-72 Gunella c. Commissione (Raccolta 1973, pag. 475).

Cionondimeno essa osserva che, visto che esclusivamente le donne possono acquistare una seconda cittadinanza col matrimonio, e sono quindi soltanto esse a subirne le possibili conseguenze sul piano del loro diritto, sancito dallo statuto, all'indennità di dislocazione, sussiste una discriminazione di fatto tra dipendenti di sesso maschile e dipendenti di sesso femminile.

Il matrimonio di un dipendente di sesso femminile con un cittadino dello Stato in cui il dipendente ha la sua sede di lavoro, di per sé non costituisce affatto un motivo che faccia venir meno od attenui lo stato di dislocazione, il quale costituisce la conditio sine qua non per la concessione del vantaggio in questione. Celibe o coniugato con una cittadina dello Stato in cui egli ha la sua sede di servizio, al dipendente di sesso maschile, non cittadino di detto Stato, viene sempre riconosciuto il diritto all'indennità di dislocazione, purché egli soddisfi, nell'un caso come nell'altro, le stesse condizioni, le più favorevoli, di cui all'art. 4, n. 1, lettera a). Se lo stesso non avviene per quanto riguarda il dipendente di sesso femminile e se si può quindi parlare a questo proposito di discriminazione di fatto o di discriminazione indiretta, la ragione va ricercata non già nel fatto stesso del suo matrimonio, ma nel simultaneo acquisto da parte di lei di una seconda cittadinanza che la rende cittadina dello Stato sul cui territorio ella ha la sua sede di servizio. Questo acquisto di una seconda cittadinanza non ha luogo in forza dello statuto, il quale non ha introdotto, in materia, alcuna discriminazione, che, in quanto tale, sarebbe censurabile.

La ricorrente, nella controreplica, contesta l'applicabilità nei suoi confronti dell' art. 4. n. 1, lettera b), dell'allegato VII.

Posto che la ricorrente, al momento della sua entrata in servizio, era cittadina belga, la cittadinanza italiana rappresentava una seconda cittadinanza, non soltanto acquistata col matrimonio, ma, in più d'ufficio, ed in maniera irrevocabile, nonostante l'intenzione manifesta ed attuata, al momento in cui ella ha contratto il matrimonio, di conservare la cittadinanza belga.

È lo statuto che ha optato per un criterio discriminatorio tra dipendenti in relazione al sesso, tramite l'efficacia delle leggi nazionali, cui tale criterio rinvia — per un criterio che, in taluni casi — cittadinanza acquistata in forza del matrimonio — esula dallo stato di dislocazione.

La ricorrente osserva che il termine cittadinanza, usato in questa disposizione e conformemente all'art. 4, n. 1, lettera a), può venir inteso solo nel significato restrittivo di cittadinanza originaria, cioè in un senso che esclude le discriminazioni in relazione al sesso e che si può considerare conforme allo stato di dislocazione.

A sostegno di tale tesi, la ricorrente deduce tre considerazioni:

1. La portata di un termine generale deve tuttavia venir limitata a ciò che richiede il rispetto del diritto ed in particolare, nella fattispecie, il principio superiore di diritto della parità di trattamento tra dipendenti. Un testo che, in origine, è stato interpretato in senso ampio, a causa dell'evoluzione delle concezioni dominanti nella materia di cui trattasi, va interpretato in senso più limitato, in modo da escludere ogni discriminazione tra uomo e donna. 2. La legge deve venir meno col venir meno dei motivi. Se la cittadinanza acquistata col matrimonio esula dallo status di dislocazione, il termine cittadinanza, di cui all'art. 4, n. 1, lettera b), non deve e non può comprendere che la cittadinanza originaria, e non già quella acquistata col matrimonio. 3. Tra due interpretazioni, di cui l'una conforme al diritto e l'altra illegittima, si deve optare per la prima. La ricorrente sostiene che il giudice non è vincolato da un testo chiaro e che egli ha il potere ed il dovere di circoscrivere la rilevanza del testo a seconda degli imperativi della legittimità e della sua ragion d'essere.

In subordine, la ricorrente sostiene che la Commissione, dinanzi ad un caso di doppia cittadinanza, deve fare un'opzione di cittadinanza, in applicazione della dottrina della «cittadinanza effettiva».

Nel nostro caso di specie, è pacifico che la cittadinanza effettiva della ricorrente è quella belga, non soltanto in considerazione della sua cittadinanza originaria o del fatto che il suo luogo d'origine sia il Belgio, ma inoltre in quanto al momento di contrarre matrimonio ella ha espressamente dichiarato di voler conservare la propria cittadinanza belga. La convenuta deve quindi tener esclusivamente conto della cittadinanza belga della ricorrente.

In ulteriore subordine, qualora la Corte dovesse ritenere che l'art. 4, n. 1, lettera b), dell'allegato VII, va applicato alla ricorrente, occorre porsi il quesito del se quest'ultima non ne abbia soddisfatto la condizione, d'aver abitato fuori del territorio italiano durante il periodo di 10 anni che scade al momento della sua entrata in servizio.

Non soltanto la permanenza fuori del territorio italiano è stata, durante il periodo considerato, molto più lunga, quanto alla durata della permanenza in Italia — oltre i due terzi del periodo — ma inoltre .essa è stata più effettiva nel senso che la ricorrente, quando abitava nel Belgio, evidentemente non tornava in Italia mentre quando abitava in Italia, essa ritornava di frequente nel Belgio, dove, del resto, si è sposata.

La convenuta ribatte che nella realtà possono sussistere numerose discriminazioni dovute alla opzione del criterio di cittadinanza, ma che non sussiste una discriminazione di diritto, determinata dallo statuto.

Gli autori dello statuto hanno ravvisato nella cittadinanza, a prescindere dalla maniera in cui essa viene acquistata, il sintomo di un legame con un determinato Stato, ed hanno inteso, quindi, rifiutare, in generale, l'indennità di dislocazione al cittadino del paese sul cui territorio esso ha la propria sede di lavoro. Non avendo il legislatore voluto introdurre alcuna deroga, distinzione o variante nell'applicazione del testo di portata generale, elaborato dagli autori, l'interprete non ha il potere di distinguere o apportare varianti laddove la legge non distingue e di limitare quindi l'applicazione di una legge concepita in termini generali.

In realtà, la ricorrente propone alla Corte di valutare la legittimità dell'art. 4, n. 1, disposizione che sarebbe stata violata dalla Commissione. Orbene, la disposizione in causa non ha costituito oggetto di un'eccezione d'illegittimità ai sensi dell'art. 184 del trattato CEE e, d'altronde, una siffatta eccezione andrebbe considerata come un mezzo nuovo irricevibile a norma dell'art. 42, n. 2, del regolamento di procedura.

La Commissione sostiene che il concetto di «cittadinanza effettiva» non è pertinente ai fini dell'interpretazione dell' art. 4 dell'allegato VII (causa 33-72 Gunnelia c. Commissione; Raccolta 1973, pag. 486; conclusioni dell'avvocato generale May ras).

Inoltre, in base al diritto internazionale, la determinazione della cittadinanza effettiva è una questione di fatto, che si risolve il più sovente, in elementi quali la residenza dell'interessato, il centro dei. suoi affari, la lingua parlata, ivi compre sa la preferenza manifestata in proposito, espressamente od implicitamente, dall'interessato.

Dato e non concesso che la nozione di cittadinanza effettiva possa venir presa in considerazione ai fini dell'applicazione dello statuto, la convenuta contesta che la cittadinanza belga siä, al presente, la cittadinanza effettiva della ricorrente.

Benché la ricorrente abbia vissuto principalmente fuori del territorio italiano, durante il periodo di riferimento di 10 anni (all'incirca 7 anni), questa circostanza non sta a significare che ella sia vissuta abitualmente nel corso dei 10 anni fuori del territorio italiano. Nello statuto l'accento viene posto tanto sulla durata della dimora quanto sul carattere abituale di essa. Sotto questo profilo, è fuori di dubbio che nel periodo compreso tra il novembre 1956 ed il novembre 1966, la ricorrente non è vissuta per 10 anni al di fuori del territorio italiano.

All'udienza del 14 novembre 1974, la ricorrente con l'avv. Lebrun, e la Commissione, rappresentata dal sig. Griesmar, hanno svolto le loro difese orali.

Nel corso della stessa udienza, l'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni.

3/4 Essa sostiene che la condizione di cui all'art. 4, lettera a), dell'allegato VII dello statuto, secondo cui il diritto all'indennità di dislocazione viene riconosciuto al dipendente che «non ha e non ha mai avuto la nazionalità dello Stato sul cui territorio europeo è situata la sede di servizio» non può valere nell'ipotesi in cui l'interessato ha acquisito, contro la sua volontà ed ipso jure, una doppia cittadinanza. Le dipendenti che per effetto del matrimonio perdano la loro cittadinanza per acquistare quella del marito sarebbero discriminate nei confronti dei dipendenti di sesso maschile, per i quali il matrimonio non ha alcuna conseguenza sulla cittadinanza.

6/7 Come si desume dallo spirito dell'art. 4 dell'allegato VII, la disposizione impernia il diritto all'indennità di espatrio sulla nozione di «residenza del dipendente prima della sua entrata in servizio», mentre la cittadinanza ha una funzione di minor rilievo, cioè quella di precisare se la residenza in un paese diverso da quello della sede di servizio si sia protratta per un periodo sufficientemente lungo da poterne tenere conto.

La ricorrente chiede l'annullamento della decisione 23 maggio 1973, con cui la Commissione delle CE ha revocato la decisione precedente che riconosceva alla ricorrente il diritto all'indennità di dislocazione, contemplata dallo statuto del personale.

Essa chiede inoltre che la convenuta sia condannata a versarle l'indennità di dislocazione a decorrere dal 1o giugno 1973.

Le leggi sulla cittadinanza, nei vari Stati membri, non sono uniformi; specie alcune discipline più recenti stabiliscono che la moglie non acquista automaticamente la cittadinanza del marito, mentre altre, seguendo l'orientamento tradizionale, attribuiscono la prevalenza assoluta alla cittadinanza del marito.

L'indennità di espatrio ha la funzione di facilitare i dipendenti, chiamati a prestare servizio in un paese diverso, nel superare i disagi e le difficoltà connessi con il cambiamento di sede.

Pur se i disagi e le difficoltà sono prevalentemente soggettivi, giacché l'ambientamento nella nuova sede dipende da fattori personali, lo statuto non può, sotto questo aspetto, usare due misure a seconda che i dipendenti siano di sesso maschile o di sesso femminile. Il criterio seguito deve essere uniforme ed assoluto.

La nozione di cittadinanza di cui all'art. 4 a) va interpretata in modo da evitare ogni discriminazione derivante dal sesso dei dipendenti, qualora gli uni e le altre si trovino in situazioni comparabili.

Si opererebbe una discriminazione arbitraria facendo rientrare nella nozione di cittadinanza di cui all'art. 4 a) anche la cittadinanza imposta dalla legge alle dipendenti che contraggono matrimonio con stranieri.

La nozione di cittadinanza «attuale o anteriore» di cui all'art. 4 a) dell'allegato VII va quindi interpretata nel senso che si deve far astrazione dalla cittadinanza imposta nel senso summenzionato.

Nella fattispecie, la ricorrente ha acquisito ope legis la cittadinanza del coniuge, per effetto del matrimonio, senza possibilità di rinunciarvi pur se ha dichiarato esplicitamente di voler conservare la cittadinanza belga.

Quindi, le disposizioni di cui trattasi si possono applicare senza dover tener conto della cittadinanza italiana della ricorrente.

La ricorrente presenta pertanto i requisiti di cui all'art. 4, lett. a), dell'allegato VII dello statuto.

Va quindi annullata la decisione 23 maggio 1973 con cui la Commissione ha revocato la primigenia decisione che riconosceva alla ricorrente il diritto all' indennità di dislocazione, contemplata dallo statuto del personale.

La ricorrente chiede infine gli interessi legali sugli arretrati dell'indennità di dislocazione, calcolati dal giorno delle rispettive scadenze fino al giorno dell' effettivo pagamento.

Nel corso del procedimento, la ricorrente non ha affatto provato il fondamento di tale pretesa.

Poiché la convenuta ha interpretato in buona fede, anche se in maniera erronea, la disposizioni in causa, non va condannata al pagamento degli interessi.

20/21 A termini dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, le spese vanno poste a suo carico.