Corte giust. UE, Sentenza del 8 luglio 1970, causa 75/69

La ricorrente commercia in rottame. In una lettera indirizzata alla convenuta — Direzione generale concorrenza — il 16 settembre 1969 chiedeva di : 1) Constatare a) che, almeno dal 1958, acciaierie tedesche e grossisti di rottame ad esse collegati, acquistando il rottame secondo metodi sempre più improntati al sistema del cartello, hanno violato l'articolo 65 del trattato CECA; b) altra violazione continuata è costituita da accordi e pratiche vietati dal trattato. 2) Adottare adeguate sanzioni nei confronti degli aderenti all'intesa (ben noti alla Commissione) ed in particolare nei confronti della Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie (WES), di Düsseldorf, nonché delle industrie e delle ditte commerciali ad esse collegate, per i seguenti accordi, stipulati e messi in atto soprattutto sotto l'influenza della WES : 1) determinazione, fissazione e sorveglianza dei prezzi ; 2) ripartizione dei mercati con conseguente limitazione e esclusione dei commercianti indipendenti dalle forniture ai maggiori consumatori tedeschi di rottame aderenti all'intesa, specie alle acciaierie tedesche; 3) determtnazione quantitativa degli acquisti di rottame e ripartizione per quote tra le imprese consumatrici di rottame aderenti all'intesa; 4) limitazione percentuale dei quantitativi totali forniti dai commercianti indipendenti al 20-30 % dei quantitativi complessivi stabiliti periodicamente dall'amministrazione dell'intesa, con progressiva esclusione dei commercianti indipendenti dalle forniture dirette alle industrie; 5) pratiche discriminatorie nei confronti dei commercianti non aderenti all'intesa, consistenti nella concessione di vantaggi di prezzo (ad esempio, premi di fornitura) alle società aderenti, con conseguente esclusione dei commercianti indipendenti dalla concorrenza. La lettera perveniva alla convenuta il 19 settembre 1969.

Con lettera alla stessa Direzione generale del 3 ottobre 1969, la ricorrente affermava in sostanza che : il suo interesse fondamentale era quello di riottenere una normale concorrenza sul mercato tedesco del rottame ed assicurarsi il riaccesso al mercato dal quale era stata progressivamente esclusa, fino ad esserne estromessa del tutto dall'intesa relativa agli acquisti di rottame. Le richieste avanzate con la lettera 16 settembre 1969 si dovevano perciò riassumere come segue : La Commissione delle Comunità europee dovrebbe prendere gli opportuni provvedimenti per reintrodurre e garantire sul mercato tedesco del rottame una concorrenza normale, in particolare 1) vietando gli accordi e le pratiche della WES e dei principali consumatori tedeschi di rottame (siderurgia), nonché delle ditte ad essi collegate; accordi e pratiche noti alla Commissione; 2) infliggendo adeguate ammende ai partecipanti a detti accordi e pratiche, a partire dal 1954 al più tardi, partecipanti anch'essi noti alla Commissione. La richiesta sub 1) era giustificata dai metodi praticati e convenuti dal cartello per l'acquisto del rottame, da oltre un decennio. La richiesta sud 2) aveva carattere d'urgenza, giacché gl'interessati non avevano tenuto alcun conto di tutte le disposizioni impartite dall'ex Alta Autorità e in particolare dall'avvertimento contenuto nella presa di posizione del 24 febbraio 1960 (GU 12 marzo 1960, pag. 551). La lettera si richiamava inoltre all'articolo 35 del trattato CECA ed alla possibilità di adire la Corte di giustizia. Essa perveniva alla convenuta l'8 ottobre 1969.

Il presente ricorso è stato proposto il 15 dicembre 1969.

Con decisione 21 gennaio 1970 (GU 6 febbraio 1970, pag. L 29/30 la convenuta constatava che 26 imprese siderurgiche tedesche nominativamente indicate, avevano «commesso, dal luglio 1959, delle infrazioni all'articolo 65, paragrafo 1, del trattato», «mediante la stipulazione e l'applicazione di accordi sulle quote di acquisto, sui prezzi, sui punti di parità e sulle riserve minime per i loro acquisti di rottame di acciaieria nella Repubblica federale di Germania», e che alcune di tali imprese avevano commesso le stesse infrazioni «mediante la conclusione di accordi o di pratiche per la copertura di una data parte del loro fabbisogno di rottame presso le società commerciali consociate e mediante la concessione di premi speciali a determinate società». infliggeva a tutte le imprese di cui sopra, eccetto una, ammende varianti da 29000 a 1000 unità di conto. Nella motivazione, che all'inizio contiene la frase «visto il ricorso proposto da un commerciante tedesco», è detto in particolare : Poco dopo lo scioglimento, nel 1958/1959, degli organismi di Bruxelles, incaricati dall'Alta Autorità della CECA, con decisione 22/54 (GU 30 marzo 1954, pag. 286), della perequazione tra i prezzi del rottame importato da paesi terzi e quelli del rottame nazionale, la domanda ricominciò ad essere superiore all'offerta; i prezzi del rottame nell'ambito della Comunità minacciavano di salire fino al livello del mercato mondiale. L'industria siderurgica della Comunità cercò di opporsi a tale andamento (motivazione, I, 1). Le imprese destinatarie della decisione, dal luglio 1959 diminuirono i loro acquisti di rottame sul mercato interno mediante un sistema di quote, allo scopo di adeguare la domanda all'offerta e mantenere bassi i prezzi del rottame (ibidem I 4, II 16). Questo sistema — ampiamente illustrato nella motivazione — ha avuto come conseguenza che i commercianti indipendenti hanno subito una limitazione delle forniture dirette, «diventando praticamente dei fornitori delle società commerciali consociate», cioè dei grossisti di rottame collegati a singole imprese siderurgiche. La concorrenza tra commercianti di rottame è stata in questo modo limitata e alterata (ibidem I 12, 13; II 16). La fissazione di punti di parità ha inoltre eliminato qualsiasi concorrenza in materia di prezzo tra commercianti (ibidem I 10, II 19). Gli interessati non hanno negato gli addebiti, ma hanno opposto che il sistema criticato aveva lo scopo di stabilizzare il mercato, scopo più volte dichiarato auspicabile dagli organi della Comunità. Nell’attuazione degli accordi criticati, la Deutsche Schrottverbrauchergemeinschaft (DSVG) ha svolto una parte decisiva. Essa è stata sciolta il 30 gennaio 1969. L'andamento dei prezzi del rottame sul mercato tedesco dimostra che gl'interessati hanno cessato, da tale epoca, di violare l'articolo 65, n. 1, del trattato CECA (ibidem II 20).

Nell'atto introduttivo, la ricorrente conclude che la Corte voglia :

condannare la Commissione delle Comunità europee :

1. Ad emettere contro ì membri (acciaierie e imprese commerciali dei grandi gruppi industriali) dell'intesa avente ad oggetto l'acquisto di rottame e contro gli organi amministrativi della stessa (Wirtschaftsvereinigung Eisen und Stahlindustrie, Düsseldorf, Breite Strasse 69, Deutsche Schrottverbrauchergemeinschaft GmbH, Düsseldorf, Grabenstrasse 11 a) un divieto di accordi, decisioni e pratiche atti ad ostacolare la concorrenza sul mercato del rottame. 2. Ad infliggere adeguate ammende ai membri e agli organi amministrativi dell'intesa per l'acquisto del rottame. 3. Ad adottare gli opportuni provvedimenti onde garantire la concorrenza sul mercato del rottame, come pure le quote minime riservate ai commercianti liberi (non legati ai grandi gruppi industriali).

Nel controricorso, la convenuta conclude che la Corte voglia :

dichiarare che non v’ è più motivo di statuire sui punti 1 e 2 delle conclusioni della ricorrente; dichiarare irricevibile, o comunque respingere, il punto 3 di dette conclusioni e porre le spese relative a carico della ricorrente.

Nella replica, la ricorrente conclude :

Fermi restando la domanda di condanna della convenuta alle spese e il punto 3 delle sue conclusioni, la ricorrente dichiara che i punti 1 e 2 delle stesse sono divenuti privi di oggetto.

Nella controreplica, la convenuta tiene ferme le conclusioni già formulate, ed aggiunge di rimettersi al prudente apprezzamento della Corte per quanto riguarda le spese relative ai punti 1 e 2 delle conclusioni della ricorrente.

Il procedimento si è svolto ritualmente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Le parti hanno svolto le loro difese orali nell'udienza del 13 maggio 1970.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 giugno 1970.

Nell'atto introduttivo, la ricorrente deduce in particolare che, al più tardi nel 1953, si è costituita nella Comunità un'intesa, per l'acquisto del rottame, incompatibile coll'articolo 65, n. 1, del trattato CECA. I commercianti indipendenti sono stati progressivamente esclusi dai rapporti diretti coi consumatori di rottame partecipanti all'intesa.

Evidentemente questi ultimi, che ben conoscevano l'illiceità dei loro atti, sono stati incoraggiati dal fatto che l'Alta Autorità aveva preso misure insufficienti e quindi inefficaci e la convenuta, malgrado fosse perfettamente al corrente della situazione, ha omesso di adottare provvedimenti per reintrodurre e garantire una concorrenza normale. La ricorrente enumera i provvedimenti dell'Alta Autorità e le numerose relazioni ad uso interno dei servizi competenti dell'Alta Autorità e della convenuta.

I partecipanti all'intesa hanno compiuto passi onde impedire che gli uffici competenti dell'Alta Autorità avessero conoscenza delle loro pratiche.

La ricorrente si è persuasa sempre più che detti uffici competenti «non riuscivano ad opporsi alle influenze politiche sull'organizzazione della convenuta e che gli organi dell'intesa disponevano, con straordinaria rapidità, di informazioni circa la corrispondenza scambiata in proposito». La convenuta, benché fosse al corrente dell'intera situazione fin dal 1967, non ha preso finora alcun serio provvedimento, in particolare non ha adottato alcuna decisione.

La ricorrente si è quindi vista costretta a presentare le richieste del 16 settembre e del 3 ottobre 1969. Il termine previsto dall'articolo 35, 2o comma, del trattato CECA è scaduto, al più tardi, il 9 dicembre 1969. Poiché la convenuta, contravvenendo ai suoi obblighi, non ha agito, il presente ricorso si è reso necessario.

A sostegno delle sue deduzioni, la ricorrente ha prodotto col ricorso numerosi documenti, in particolare 48 volumi di «documenti riguardanti l'intesa», come pure una «Esposizione del modo in cui funziona un'intesa relativa al rottame». Essa ha inoltre indicato numerosi testimoni.

Nel controricorso, la convenuta traccia anzitutto la storia della decisione 21 gennaio 1970. Nel marzo 1967, un certo dott. Weber, di Costanza, si era lamentato presso l'Alta Autorità di pratiche in contrasto col trattato, in atto sul mercato tedesco del rottame, e l'Alta Autorità aveva proceduto a controlli. Nel giugno 1967, il Weber aveva messo a disposizione dell'Alta Autorità del materiale, della cui entità possono dare un'idea i 48 volumi prodotti dalla ricorrente. Nell'autunno 1967, la Direzione generale concorrenza della convenuta iniziava l'esame di detto materiale. Dal 1967 al 1969, essa prendeva più volte contatto col dott. Weber e con l'avvocato della ricorrente. Solo nel novembre 1968 il Weber comunicava di agire per conto dell'attuale ricorrente. Fin dall'ultimo colloquio, nel luglio 1969, il rappresentante della ricorrente sapeva che gli uffici competenti della Commissione avrebbero prossimamente sottoposto a quest'ultima l'intera situazione. Detti uffici hanno concluso le indagini nel novembre 1969.

La convenuta ne trae la conclusione di non meritare l'addebito d'illecita inattività, mossogli dalla ricorrente.

La decisione corrisponde ai punti 1 e 2 delle conclusioni della ricorrente; il ricorso è quindi divenuto privo di oggetto in questa parte.

Il punto 3 delle conclusioni e irricevibile, in quanto non ve n'è cenno nelle lettere 16 settembre e 3 ottobre 1969 della ricorrente.

Esso è pure infondato. Non si riesce a comprendere da quale articolo del trattato la ricorrente ritenga di poter desumere l'obbligo della convenuta di agire nel senso richiesto. Con la decisione 21 gennaio 1970, la convenuta ha adempiuto l'obbligo d'intervenire in caso di violazione dell'articolo 65, n. 1. Essa non ha per contro il potere di fissare, a favore delle singole imprese che trattano prodotti CECA, quote minime per la copertura del fabbisogno di determinati clienti.

Nella replica, la ricorrente espone ampiamente i motivi per cui ritiene che la convenuta debba essere condannata alle spese relative anche ai punti 1 e 2 — come si è detto, divenuti privi d'oggetto. Essa deduce, in particolare, che è provato che la convenuta è stata costretta a procedere nei confronti dell'intesa proprio a causa del ricorso. Inoltre, essa non ha provveduto entro il termine di due mesi contemplato dall'articolo 35, 2o comma, del trattato CECA.

Circa il punto 3, la ricorrente sostiene anzitutto che esso era già contenuto nella richiesta generale avanzata con la lettera del 3 ottobre 1969, e quindi non è irricevibile. Essa è stata costretta a precisarlo per il fatto che la convenuta non ha affatto manifestato il proposito di adottare misure efficaci per ristabilire e garantire una concorrenza normale.

Il punto 3 è pure fondato, per le seguenti ragioni :

A norma degli articoli 3 d), 4 b) e d), 5, 2o comma, 3o inciso, 14 del trattato CECA, la convenuta è obbligata a prendere preventivamente misure per garantire una normale concorrenza. In base ad un'esperienza di quindici anni in fatto di pratiche relative all'acquisto di rottame, essa sapeva che i divieti del trattato erano costantemente violati e che le ditte incaricate della bisogna, liquidate una dopo l'altra, si sono sempre servite dello stesso personale ed hanno sempre avuto la stessa sede, limitandosi a cambiare di nome. La decisione 21 gennaio 1970 è quindi insufficiente, sia per il contenuto di principio, sia per l'ammontare delle ammende inflitte. Essa non impedisce alle imprese destinatarie di continuare nelle loro pratiche.

Dal comportamento esitante della convenuta, come pure dall'inadeguatezza dei suoi provvedimenti, la ricorrente ha poi tratto la convinzione che la Commissione non è disposta ad agire come sarebbe necessario per garantire la normale concorrenza sul mercato del rottame. Al contrario, essa ha palesemente fatto propria l'opinione degli ambienti economici secondo la quale nell'industria carbosiderurgica le intese sono indispensabili.

Sui punti 1 e 2 delle conclusioni della ricorrente

Nel controricorso essa si è astenuta dal concludere circa le spese relative a questi punti, giacché a causa dell'ampia preparazione richiesta da decisioni del genere di quella di cui trattasi, le era stato impossibile agire entro il termine di cui all'articolo 35, 3o comma. La decisione 21 gennaio 1970 è stata comunque adottata entro il termine impartito per il deposito del controricorso. A norma dell'articolo 69, paragrafo 5, del regolamento di procedura, la Commissione si rimette alla Corte per quanto riguarda la pronuncia sulle spese.

Sul punto 3 delle conclusioni

La convenuta persiste nel sostenere che queste conclusioni sono irricevibili. Esse sono troppo vaghe per poter essere prese in considerazione. La ricorrente non ha indicato esattamente quali misure pretenda; i suoi richiami a disposizioni generali del trattato sono insufficienti. Col ricorso per carenza si possono far valere soltanto le pretese che abbiano previamente costituito oggetto della messa in mora della Commissione. Questa condizione non è soddisfatta. Nelle lettere del 16 settembre e del 3 ottobre 1969 non vi è cenno della pretesa che la convenuta adotti provvedimenti diversi da quelli contenuti nella decisione 21 gennaio 1970. Solo nell'atto introduttivo la ricorrente ha sostenuto che la convenuta avrebbe dovuto fissare delle quote a favore dei commercianti indipendenti.

La convenuta tiene pure ferma l'eccezione d'infondatezza delle conclusioni in esame. La decisione 21 gennaio 1970 ha sottolineato adeguatamente la necessità di rispettare il divieto di costituire intese. La Commissione non ha alcun motivo di ritenere che le imprese siderurgiche destinatarie violeranno di nuovo il trattato e si esporranno quindi ad ammende considerevolmente più elevate. Inoltre, la domanda di acciaio e quindi di rottame è fortemente aumentata negli ultimi anni, cosicché per tutti i grossisti di rottame della Comunità esistono buone possibilità di vendite.

Le misure pretese dalla ricorrente costituirebbero una grave intrusione nel meccanismo del mercato e sarebbero in contrasto coi principi di cui agli articoli 2, 2o comma e 5, 2o comma, del trattato. D'altro canto, né per l'acciaio, né per il rottame vi è una «crisi manifesta» (art. 58), né una situazione di penuria (art. 59), cosicché non appare giustificata la fissazione di quote.

Con atto depositato in cancelleria il 15 dicembre 1969, la ricorrente ha proposto alla Corte un ricorso per carenza, basato sull'articolo 35 del trattato CECA, chiedendo che la convenuta sia «condannata» ad adottare determinati provvedimenti onde garantire il gioco normale della concorrenza sul mercato dell'acciaio e del rottame, provvedimenti di cui la ricorrente avrebbe chiesto l'adozione con lettere 16 settembre e 3 ottobre 1969.

È pacifico tra le parti che la decisione della Commissione 21 gennaio 1970 (GU L 29 pag. 30), riguardante l'intesa che aveva costituito oggetto delle richieste formulate con le lettere sopra menzionate, ha dato soddisfazione alla ricorrente in merito al primo e al secondo capo della sua domanda, di guisa che non è più necessario statuire su di essi.

Se ne deve dare atto alle parti.

Col terzo capo della domanda, la ricorrente chiede alla Corte di condannare la Commissione «ad adottare gli opportuni provvedimenti onde garantire la concorrenza sul mercato del rottame, come pure le quote minime riservate ai commercianti liberi (non legati ai grandi gruppi industriali)». Posto che l'unico oggetto di un ricorso per carenza è, a norma dell'articolo 35, il silenzio-rifiuto dell'amministrazione, questo capo della domanda può essere preso in considerazione solo nella parte diretta ad ottenere l'annullamento del silenzio-rifiuto opposto alla richiesta — che sarebbe stata contenuta nelle lettere 16 settembre e 3 ottobre 1969 — di fissare delle quote minime secondo le modalità indicate nella presente causa.

La convenuta eccepisce l'irricevibilità di questo capo, assumendo che una richiesta in questo senso non era contenuta nelle lettere 16 settembre e 3 ottobre 1969.

La lettera 16 settembre 1969 non faceva cenno ad una siffatta fissazione di quote, limitandosi a chiedere alla convenuta di accertare l'esistenza dell'intesa conclusa fra i siderurgici tedeschi e d'infliggere sanzioni ai partecipanti, il che è stato fatto dalla convenuta con la decisione del 21 gennaio 1970.

Nella lettera del 3 ottobre 1969, la ricorrente chiedeva alla convenuta «di adottare provvedimenti adeguati ed atti a reintrodurre e garantire condizioni normali di concorrenza sul mercato tedesco del rottame, in particolare» i provvedimenti già indicati nella lettera 16 settembre. Queste frasi non consentono di ritenere che la ricorrente abbia chiesto alla convenuta di adottare, oltre ai provvedimenti esattamente indicati nella lettera di cui trattasi, anche ulteriori misure. Al contrario, la lettera 3 ottobre 1969 può essere pure intesa nel senso che, quanto all'eventuale adozione dei provvedimenti, la ricorrente si rimetteva alla discrezione della convenuta.

D'altro canto, anche ammettendo che la ricorrente abbia espressamente chiesto l'adozione di ulteriori misure, resta il fatto ch'essa non ha fornito alcuna indicazione circa il contenuto delle misure stesse. Ciò premesso, non si può ritenere che il silenzio-rifiuto della convenuta sia stato opposto alla richiesta che fossero fissate delle quote minime a favore dei commercianti di rottame indipendenti.

Non si può perciò ritenere che la convenuta, al termine del periodo di due mesi a partire dalla diffida della ricorrente, abbia adottato una decisione implicita con cui si rifiutava di fissare delle quote minime, a favore dei commercianti di rottame indipendenti e secondo le modalità di cui al terzo capo della domanda.

Essendo privo di oggetto, questo capo va pertanto dichiarato irricevibile.

A norma dell'articolo 69, paragrafo 5, del regolamento di procedura, in caso di non luogo a provvedere, la Corte decide sulle spese in via equitativa. A favore della ricorrente si deve tener conto del fatto che essenzialmente per sua iniziativa la convenuta, ammettendo con ciò la fondatezza del ricorso, ha adottato i provvedimenti domandati giudizialmente, e ciò posteriormente, tanto allo scadere del termine di due mesi di cui all'articolo 35, 3o comma del trattato CECA, quanto all'introduzione del ricorso per carenza. Stando così le cose, le intere spese vanno poste a carico della convenuta.