Corte giust. UE, Sentenza (prima sezione) del 17 febbraio 1976, causa 42/75

I fatti e gli argomenti svolti dalle parti nella fase scritta si possono riassumere come segue:

Il ricorrente, cittadino belga, veniva assunto dalla Commissione il 16 luglio 1974 come dipendente temporaneo, con la qualifica di traduttore aggiunto, presso la sezione danese dell'ufficio traduzioni. Superato un concorso, a decorrere dal 1o gennaio 1975 egli era inquadrato, in prova, al grado LA/7, con l'incarico di rare traduzioni in lingua danese. Avendo chiesto di fruire dell'indennità di espatrio — in conformità all'art. 4, n. 1, lett. b), dell'allegato VII dello statuto — in quanto, sin dal luglio 1964, aveva risieduto fuori del Belgio, il 9 agosto 1974 egli si vedeva opporre un rufiuto.

Con lettera registrata presso la segreteria della Commissione il 2 ottobre 1974, egli presentava allora un reclamo in forza dell'art. 90, n. 2, dello statuto, chiedendo che la Commissione gli accordasse l'indennità di espatrio, «interpretando estensivamente la norma in questione» e, in una lettera del 12 febbraio 1975, sosteneva di considerare la Danimarca, sin dal luglio 1964, come la sede principale dei suoi interessi; ciò sarebbe stato provato dai frequenti soggiorni da lui compiuti in tale paese, anche prima di stabilirvisi definitivamente nel maggio 1966.

Dal fascicolo personale del ricorrente risulta che egli ha abitato:

dal 16 al 19 luglio 1964 (4 giorni) in Belgio (il ricorrente invece sostiene che in quel periodo egli era in viaggio attraverso la Germania, diretto in Danimarca); dal 20 luglio al 24 agosto 1964 (1 mese e 5 giorni) in Danimarca; dal 25 agosto al 12 dicembre 1964 (3 mesi e 18 giorni) in Belgio; dal 13 dicembre 1964 al 23 gennaio 1965 (1 mese e 11 giorni) in Danimarca; dal 24 gennaio al 9 aprile 1965 (2 mesi e 16 giorni) in Belgio; dal 10 aprile al 1o maggio 1965 (21 giorni) in Danimarca; dal 1o maggio 1965 al 25 aprile 1966 (11 mesi e 26 giorni), periodo in cui ha prestato servizio militare nell'esercito belga, dapprima in Germania, poi — dall'8 settembre 1965 — in Francia, a Rocquencourt, presso lo SHAPE; durante il servizio militare, egli ha trascorso brevi periodi di licenza in Danimarca, dove, il 7 aprile 1966, contraeva matrimonio con una cittadina danese; dal 26 aprile al 7 maggio 1966 (11 giorni) in Belgio; dall'8 maggio 1966 al 13 luglio 1974 (8 anni, 2 mesi e 5 giorni) in Danimarca, dove ha proseguito gli studi ed ha esercitato varie attività lavorative; il 17 aprile 1972 egli otteneva il divorzio; dal 13 al 16 luglio 1974 (3 giorni) in Belgio.

Il reclamo del ricorrente restava senza risposta, e doveva quindi considerarsi implicitamente respinto.

Il 30 aprile 1975, l'interessato proponeva il presente ricorso.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia:

a) annullare il silenzio-rifiuto opposto dalla controparte al suo reclamo 2 ottobre 1974; b) dichiarare e statuire ch'egli ha diritto all'indennità di espatrio con effetto dal 16 luglio 1974; c) condannare la controparte a versargli le integrazioni di stipendio spettantigli in ragione dell'attribuzione di tale indennità, cioè — con riserva di modifiche in corso di causa — 100000 franchi belgi; d) condannare la controparte alle spese del giudizio;

in subordine,

disporre l'audizione di testimoni sui fatti seguenti:

1. il 16 luglio 1964, partendo da Bruxelles, il ricorrente era accompagnato dalla fidanzata, Margrethe Pade, con la quale egli si recava in Danimarca onde effettuarvi i preparativi necessari per stabilirvisi definitivamente; 2. i suoi brevi soggiorni in Belgio nell'agosto 1964 e in epoche successive erano motivati unicamente dalla necessità si sbrigare le pratiche intese ad anticipare il servizio militare, il che gli avrebbe consentito di ritornare definitivamente in Danimarca il più presto possibile.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

a) respingere il ricorso; b) porre le spese a canco del ricorrente.

Secondo il ricorrente, l'amministrazione è incorsa in errore nell'applicazione dell'art. 4, n. 1, lett. b), dell'allegato VII dello statuto, in quanto non ha tenuto conto del fatto che egli ha dimorato abitualmente fuori del Belgio sin dal luglio 1964 — ove sia determinante la data della sua entrata in servizio (16 luglio 1974) — o comunque dal gennaio 1965, se debba tenersi conto della data della sua nomina a dipendente di ruolo in prova (1o gennaio 1975), conformemente all'opinione espressa dall'avvocato generale nell'ambito della causa 33-72 (Racc. 1973, pag. 475).

Il ricorrente, infatti, «a seguito di diversi contatti ed in ragione del suo interesse per la Danimarca, decise, nel luglio 1964, di recarsi in tale paese per compiervi gli studi superiori e stabilirvisi definitivamente».

Per meglio chiarire l'espressione «abitualmente», il ricorrente precisa che ancora oggi egli conserva in Danimarca tutti gli interessi ed i legami che aveva prima di entrare in servizio presso la Commissione, nonché la sua abitazione principale (a Bruxelles egli vive in un appartamento ammobiliato); inoltre egli ha fatto domanda per ottenere la cittadinanza danese.

La convenuta assume, in primo luogo, che la causa cui si richiama il ricorrente verteva sulla situazione di una persona entrata in servizio presso le Comunità già come dipendente di ruolo, mentre il ricorrente è stato assunto, agli inizi, come dipendente temporaneo.

In realtà, l'espressione «entrata in servizio» di cui all'art. 4, allegato VII dello statuto si riferisce all'acquisto di una qualità giuridica alla quale è collegato il diritto all'indennità di espatrio, cioè, nella fattispecie, della qualità di dipendente temporaneo. La data da prendere in considerazione è quindi il 16 luglio 1974, né ha rilevanza il fatto che l'interessato sia stato successivamente nominato in ruolo. Il far valere, come data di entrata in servizio, quella del 1o gennaio 1975, sarebbe controproducente, giacché l'interessato non potrebbe più chiedere l'annullamento dell'atto con cui veniva respinto il suo reclamo, né pretendere l'indennità di espatrio per il periodo antecedente alla suddetta data. Del resto, in simile ipotesi, la Corte non potrebbe fare altro che dichiarare il ricorso irricevibile in quanto promosso a seguito di un reclamo prematuro, presentato cioè in assenza di qualsiasi atto lesivo di diritti.

Per quanto concerne il merito, ammesso che, nei dieci anni precedenti la sua entrata in servizio, il ricorrente abbia avuto l'abitazione principale fuori del Belgio per 8 anni, 5 mesi e 12 giorni per scopi compatibili coi requisiti stabiliti dall'art. 4 dell'allegato VII dello statuto, ciò non vuol dire — secondo la convenuta — ch'egli abbia dimorato «abitualmente» fuori di tale Stato. I brevi soggiorni che il ricorrente ha effettuato in Danimarca, in via occasionale, dal luglio 1964 al maggio 1966, non possono — per loro stessa natura — costituire il momento iniziale della sua residenza fuori del Belgio. Prima della sua partenza definitiva per la Danimarca nel maggio 1966, egli ha vissuto in Belgio per 6 mesi e 20 giorni (è in questo periodo ch'egli ha svolto, ad Anversa, la sua prima attività lavorativa), ed ha prestato servizio militare in Germania e in Francia per 11 mesi e 26 giorni in condizioni assimilabili ad un soggiorno in Belgio. 18 mesi di permanenza — effettiva o equivalente — in tale paese, su un periodo complessivo di circa 10 anni, non possono considerarsi — secondo la convenuta — come un semplice soggiorno accidentale o eccezionale. Ammettere che l'interessato abbia vissuto «abitualmente» fuori dei confini del Belgio sin dal 1964 equivarrebbe a snaturare il significato dell'avverbio «abitualmente».

Il ricorrente fonda la domanda mirante ad ottenere l'indennità di espatrio — non spettante, di regola, ai dipendenti che abbiano la cittadinanza del paese ove prestano servizio — su una norma di carattere eccezionale. Orbene — sostiene la convenuta — è proprio tale circostanza che determina i criteri interpretativi della norma stessa: exceptio est strictissimae interpreta tionis.

Il ricorrente precisa che il presente ricorso riguarda unicamente il periodo in cui egli prestava servizio come dipendente temporaneo. Egli si affretterà comunque a proporre — a scopo puramente cautelativo — un altro ricorso avente ad oggetto il periodo posteriore al 1o gennaio 1975. Per quanto concerne i fatti, il ricorrente sottolinea che i motivi che lo spinsero, sin dal luglio 1964, a recarsi in Danimarca erano non solamente culturali, ma di natura tale da dare un indirizzo decisivo alla sua esistenza ed indurlo a stabilirsi definitivamente in tale paese. In proposito egli produce una dichiarazione della sua ex moglie, dalla quale risulta che il ritorno del ricorrente nel Belgio, alla data del 24 agosto 1964, era motivato dal disbrigo delle pratiche necessarie per ottenere 1 esonero dal servizio militare o almeno la chiamata anticipata alle armi (ciò che poi si è verificato), onde poter realizzare al più presto possibile gli obiettivi che si era prefissi (matrimonio e proseguimento degli studi in Danimarca).

Il termine «abitare», di cui all'art. 4, n. 1, lett. b), dell'allegato VII dello statuto, non ha un valore giuridico preciso: comunque, poiché esso è accompagnato dall'avverbio «abitualmente», deve ammettersi che, se l'atto dell'abitare non deve avere necessariamente il carattere della perpetuità, esso non può d'altro canto avere natura puramente episodica, com'è il caso per il soggiorno in occasione di un viaggio d'affari o di piacere. Orbene, per stabilire se uno o più soggiorni debbano essere presi in considerazione ai fini dell'attribuzione dell'indennità di espatrio, occorre appunto accertare se essi abbiano un semplice carattere occasionale oppure si inquadrino — anche se di breve durata — in un disegno più vasto. Più soggiorni in un medesimo paese, effetuati in funzione di un obiettivo unico e coerente e seguiti da un insediamento definitivo nella stesso paese, acquistano significato ed importanza determinanti alla luce delle naturalizzazione, che costituisce l'atto finale di tale processo di ambientamento. In effetti il ricorrente si è a tal punto integrato nel tessuto sociale danese (egli è in attesa di ottenere la cittadinanza in Danimarca, anche se ormai divorziato dalla moglie, cittadina danese) che, agli effetti della sua attuale attività lavorativa, egli è considerato come un cittadino danese, tanto da essere incaricato di traduzioni in lingua danese.

In definitiva, si può affermare che il ricorrente ha iniziato a vivere fuori del Belgio sin dal 16 luglio 1964, ritornandovi saltuariamente per visitare i genitori e sbrigare pratiche attinenti al servizio militare; l'attività lavorativa svolta ad Anversa, poi, ha rappresentato solo un tirocinio, effettuato senza regolare contratto di lavoro.

Quanto al servizio militare, il ricorrente assume che la norma statutaria di cui è causa, con l'espressione «esercizio di funzioni al servizio di uno Stato», contempla la situazione del dipendente statale che presti la sua attività in una regione extraeuropea dello Stato o nel servizio diplomatico, oppure presso organizzazioni internazionali, ma non intende affatto alludere alla situazione del militare che presta servizio in forza di un obbligo prescritto dalla legge.

Il ricorrente, del resto, ha chiesto di poter adempiere in anticipo gli obblighi militari per affrettare il momento del suo definitivo trasferimento in Danimarca, ed ha voluto prestare servizio all'estero. Ora, poiché la prestazione del servizio militare non dipendeva dalla sua volontà, il periodo corrispondente dev'essere considerato come periodo di residenza all'estero.

Anche da un punto di vista statistico non può non convenirsi che il ricorrente ha soggiornato all'estero «quasi sempre, usualmente, molto spesso», secondo la definizione del «Petit Robert», e pertanto — tenuto conto della sua situazione affatto particolare — possiede i requisiti ai quali e subordinata la concessione dell'indennità di espatrio.

Nella controreplica, la convenuta osserva ch'essa non potrebbe negare al ricorrente l'indennità di espatrio per quanto concerne il periodo posteriore al 1o gennaio 1975 (su cui verte la causa 107-75), ove, per ipotesi, la Corte gli riconoscesse il diritto a detta indennità per il periodo precedente.

Ciò posto, essa assume che il problema del dies a quo del periodo di residenza all'estero, sollevato dal ricorrente, è irrilevante: poco importa ch'egli sia stato nominato in ruolo, giacché ciò non influisce in alcun modo sulla determinazione dei diritti spettantigli in precedenza, nella sua qualità di dipendente temporaneo.

I motivi che hanno spinto il ricorrente a recarsi in Danimarca nel luglio 1964 — quali emergono dalla dichiarazione rilasciata dalla sua ex moglie —, qualunque sia l'importanza che possano rivestire per il ricorrente stesso sotto il profilo psicologico, restano comunque irrilevanti ai fini di una corretta applicazione dello statuto. In effetti, l'art. 4, n. 1, lett. b) pone l'accento sul solo elemento oggettivo della residenza.

Se si accettasse la tesi del ricorrente, si perverrebbe, ad esempio, all'assurda conseguenza di dover riconoscere il diritto all'indennità di espatrio ad un cittadino belga, entrato in servizio presso le Comunità a Bruxelles, il quale, pur non soddisfacendo la condizione della residenza decennale fuori del Belgio, riuscisse a dimostrare che il suo effettivo soggiorno in questo paese è avvenuto suo malgrado ed e stato per lui psicologicamente penoso, in quanto nel periodo considerato il centro dei suoi interessi affettivi si trovava all'estero.

In realtà la norma in questione stabilisce una presunzione di espatrio: una persona si considera straniera nel suo stesso paese quando ritorna a stabilirvisi dopo aver vissuto abitualmente all'estero per 10 anni. Peraltro, i soggiorni del ricorrente nel Belgio ed il periodo del suo servizio militare non possono essere equiparati ad un periodo di residenza all'estero solo perché egli aveva già allora l'intenzione di stabilirsi in Danimarca. Secondo la convenuta, la presente controversia verte in sostanza sul se, nonostante i 18 mesi effettivamente trascorsi in Belgio dal ricorrente, si debba ritenere che questi ha vissuto abitualmente fuori del suo paese per 10 anni. Essa sostiene che la risposta a tale questione non può essere che negativa, giacché un soggiorno di 18 mesi non può avere carattere occasionale o accidentale.

La convenuta non nega che il ricorrente possa essersi in effetti progressivamente integrato nella società danese. Tuttavia, a suo avviso, ciò che importa è stabilire se, una volta tornato nel Belgio dopo una così lunga assenza, egli si sentisse straniero in patria.

Orbene, nella fattispecie mancano i presupposti cui è subordinata la presunzione stabilita in proposito dallo statuto. L'indennità in causa non è destinata a compensare un allontanamento dalla Danimarca per ragioni di servizio; l'inserimento del ricorrente nella società danese non ha qui alcuna importanza, giacché non è detto ch'esso sia stato necessariamente accompagnato da un estraniamento dalla comunità nazionale belga. Del pari irrilevante — per lo stesso motivo — è il fatto che il ricorrente effettui, presso le Comunità, traduzioni in lingua danese.

Per quanto concerne poi la distinzione fatta dal ricorrente in merito all'«esercizio di funzioni al servizio di uno Stato», contemplato dall'art. 4, n. 1, lett. b), essa non trova avallo alcuno nelle intenzioni del legislatore — che avrebbe, se mai, espressamente provveduto in tal senso — né appare giustificabile alla luce di un criterio di equità. Sotto quest'ultimo profilo, in particolare, nessuna distinzione può farsi fra la situazione di un giovane diplomatico destinato (magari suo malgrado) ad un'ambasciata in un paese lontano e quella di un militare che adempie gli obblighi di leva fuori del suo paese. Gli svantaggi connessi con la prestazione del servizio militare all'estero sono stati compensati, nel caso del ricorrente, dalla riduzione della ferma (12 mesi invece di 15). Peraltro, se il servizio militare costituiva un obbligo imposto dalla legge, è stato lo stesso ricorrente, sollecitando una chiamata anticipata alle armi, a scegliere di servire all'estero.

La convenuta ribadisce quindi che il testo della norma in causa non autorizza alcuna distinzione: il servizio militare, infatti, al pari — se non in misura maggiore — del servizio nell'amministrazione civile dello Stato, comporta lo svolgimento obbligatorio di «funzioni al servizio di uno Stato o di una organizzazione internazionale».

Infine, sempre secondo la convenuta, il vivere «abitualmente» in un determinato paese è cosa diversa dal vivervi «prevalentemente», giacché la prima situazione risponde all'idea di un soggiorno più stabile e duraturo, interrotto — se mai — da assenze aventi unicamente carattere saltuario.

Nell'udienza del 15 gennaio 1976, il ricorrente, rappresentato dall'avvocato Marcel Slusny, e la Commissione, rappresentata dal signor Joseph Griesmar, hanno presentato osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 3 febbraio 1976.

4/5 È pacifico che il ricorrente ha effettivamente risieduto in Danimarca dall'8 maggio 1966 al 16 luglio 1974; le parti sono invece in disaccordo per quanto concerne il periodo dal 16 luglio 1964 all'8 maggio 1966.

6/8 Dal fascicolo personale del ricorrente risulta che, dal 16 luglio 1964 al 1o maggio 1965, questi ha spesso soggiornato in Danimarca per studiare la possibilità di «stabilirvisi definitivamente». Egli ha tuttavia trascorso nel Belgio circa due terzi del suddetto periodo, e cioè più di 6 mesi, parte dei quali ad Anversa, dove ha svolto attività lavorativa subordinata. Il periodo in questione non può essere assimilato ad un periodo di soggiorno fuori del Belgio per il solo fatto che l'interessato aveva l'intenzione di stabilirsi successivamente in Danimarca, tanto più che egli non ha neppure dichiarato di aver avuto a quell'epoca l'abitazione in tale paese.

9/10 Inoltre, prestando servizio militare nell'esercito belga, dapprima in Germania, dal 1o maggio all'8 settembre 1965, quindi in Francia, presso lo SHAPE, dall'8 settembre 1965 al 25 aprile 1966, il ricorrente si trovava in una situazione analoga a quella del coscritto che presta servizio nel territorio nazionale, ed esercitava funzioni assimilabili a quelle per cui è prevista una deroga al principio sancito dal suddetto art. 4, lett. b) («funzioni al servizio di uno Stato o di un'organizzazione internazionale»). Pertanto, il periodo trascorso dal ricorrente sotto le armi non può essere considerato come un periodo di residenza fuori del Belgio, paese nel quale egli era domiciliato prima di prestare il servizio militare.

Il ricorrente, cittadino belga, chiede l'annullamento del silenzio-rifiuto opposto al reclamo registrato il 2 ottobre 1974, col quale egli sollecitava il versamento dell'indennità di espatrio contemplata dallo statuto del personale.

Egli chiede inoltre che la Commissione sia condannata a corrispondergli detta indennità per il periodo compreso fra il 16 luglio 1974, data della sua entrata in servizio, in qualità di dipendente temporaneo, presso la sezione danese dell'ufficio traduzioni dell'istituzione convenuta, ed il 1o gennaio 1975, data della sua nomina a dipendente di ruolo in prova.

Egli sostiene di soddisfare la condizione stabilita dall'art. 4, lett. b), dell'allegato VII dello statuto del personale e, tenuto conto della sua posizione amministrativa nel periodo suddetto, dall'art. 21 del «regime applicabile agli altri agenti della Comunità», in quanto avrebbe dimorato abitualmente fuori del territorio belga sin dal luglio 1964.

Poiché, al momento della sua assunzione presso le Comunità, il ricorrente aveva vissuto fuori dello Stato nel cui territorio è situata la sede di servizio per un periodo inferiore a dieci anni, il ricorso dev'essere respinto.

12/14 Il ricorrente è rimasto soccombente. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Tuttavia, in forza dell'art. 70 del suddetto regolamento, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità europee, le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.