Corte giust. UE, Sentenza del 22 ottobre 1970, causa 12/70

I fatti che sono all'origine del procedimento si possono riassumere come segue :

1. Il 5 dicembre 1960, la Commissione adottava una decisione basata sull'articolo 10, n. 2, 1o comma, del trattato CEE, con la quale si stabiliva fra l'altro che «le merci che rispondono alle condizioni richieste per l'applicazione delle disposizioni del trattato relative all'abolizione progressiva, tra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative, nonché di tutte le misure di effetto equivalente, sono ammesse, nello Stato membro d'importazione, al beneficio di tali disposizioni, su presentazione di un titolo giustificativo rilasciato, a richiesta dell'esportatore, dalle autorità doganali dello Stato membro d'esportazione». La decisione 5 dicembre 1960 stabiliva inoltre le rispettive condizioni di utilizzo dei certificati per la circolazione delle merci DD1 e DD3 (GU n. 4 del 20.1. 1961, pag. 29). Il 17 luglio 1962, la Commissione adottava un'altra decisione (GU n. 76 del 24.8.1962, pag. 2140), basata sugli articoli 10, n. 2, 1o comma, e 38, n. 2 del trattato, facendo seguito alla summenzionata decisione 5 dicembre 1960. Questa nuova decisione stabiliva, per le merci soggette ai prelievi agricoli e trasportate direttamente dallo Stato membro d'esportazione nello Stato membro d'importazione, le condizioni di utilizzo del certificato DD4. Il 28 febbraio 1964 entrava in vigore il regolamento del Consiglio n. 13/64/CEE (GU n. 34 del 27.2.1964, pag. 549), relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari. 2. Su richiesta del pubblico ministero e dello Stato belga, rappresentato dal ministro delle finanze, dogane e imposte, il tribunale di Courtrai, con sentenza 21 ottobre 1968, dichiarava i sigg. Craeynest e Vandewalle colpevoli di complicità nell'importazione fraudolenta di una partita di 12000 kg di burro dai Paesi Bassi nel Belgio, li condannava a pene detentive e pecuniarie e adottava provvedimenti di confisca. Inoltre, a richiesta dello Stato belga, costituitosi parte civile a rappresentato dal ministro dell'economia, il tribunale condannava i convenuti al pagamento in solido di 973560 FB, corrispondenti all'importo dei prelievi dovuti in base alle norme comunitarie e non pagati. La sentenza considerava in proposito che al prodotto litigioso, non importato in base ad un certificato di DD4, doveva applicarsi il prelievo stabilito per le importazioni da paesi terzi. Con sentenza 6 febbraio 1969, la Corte d'appello di Gand confermava il giudizio di prima istanza. Avverso questa sentenza i sigg. Craeynest e Vandewalle ricorrevano in cassazione, deducendo fra l'altro la violazione degli articoli 4, 145 e 155 del trattato CEE, nonché degli articoli 1-4 e 7-8 del regolamento n. 13/64/CEE. Essi sostengono che le norme comunitarie non consentono agli Stati membri di decidere che, nei casi come quello in esame, i prodotti importati da un altro Stato membro vanno assoggettati al prelievo che si applica alle importazioni da paesi terzi.

Con sentenza 9 marzo 1970, la Corte di cassazione del Belgio ha sottoposto alla Corte di giustizia la seguente domanda pregiudiziale :

«Se gli articoli 1-12 del regolamento n. 13/64/CEE, in relazione agli articoli 1 e 2 della decisione 5 dicembre 1960 della Commissione della CEE, nonché 1 e 2 della decisione 17 luglio 1962 della stessa Commissione, vadano intesi nel senso che, in assenza di un certificato DD4, l'importatore non può chiedere che gli venga applicato il prelievo comunitario previsto per il settore agricolo e quindi non può fruire della più favorevole tariffa applicata agli scambi intracomunitari, cosicché pure nel caso d'importazione irregolare, anche da paesi della Comunità, i prelievi dovuti vanno calcolati in base agli importi stabiliti dalle competenti autorità belghe e vigenti nel periodo litigioso per le importazioni di burro da paesi terzi».

Nella sentenza si rileva in particolare che :

ai sensi dell articolo 8 del regolamento n. 13/64/CEE, l'ammontare dei prelievi è stabilito da ciascuno Stato membro, tenendo conto, tuttavia, delle norme contenute nel regolamento stesso; nel periodo litigioso l'importo dei prelievi «paesi terzi» era molto più elevato di quello dei prelievi vigenti per le importazioni provenienti dai Paesi Bassi; la sentenza impugnata dalla Corte d'appello di Gand ha considerato pacifico il fatto che il burro litigioso era originario dei Paesi Bassi ; la questione relativa al se, nei casi come quello in esame, «il calcolo dei prelievi dovuti deve avvenire in base alle aliquote stabilite per le importazioni da paesi terzi, oppure in base a quelle stabilite per le importazioni da paesi membri della CEE solleva un problema di interpretazione del diritto comunitario».

La sentenza di rinvio è stata registrata nella cancelleria della Corte di giustizia il 27 marzo 1970.

I sigg. Crayenest e Vandewalle, il governo del Regno del Belgio e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte, a norma dell'articolo 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia della CEE.

La Corte, su relazione del giudice relatore e sentito l'avvocato generale, ha deciso di non procedere ad istruttoria.

I sigg. Craeynest e Vandewalle e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 15 settembre 1970.

I sigg. Craeynest e Vandewalle erano rappresentati ed assistiti dall'avv. Arnould Bayart, patrocinante in cassazione.

Il governo belga, parte civile, era rappresentato dal ministro dell'economia, assistito dall'avv. Houtekier, patrocinante in cassazione.

La Commissione era rappresentata dal suo consigliere giuridico sig. J. H. J. Bourgeois.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 17 settembre 1970.

Le osservazioni presentate si possono riassumere come segue :

1. I sigg. Craeynest e Vandewalle sostengono che, nei casi come quello in esame, i prelievi vanno calcolati in base alle aliquote che si applicano alle importazioni intracomunitarie. La questione proposta si articola in realtà in due punti : se, in mancanza del certificato DD4, l'importatore possa fruire della tariffa comunitaria ridotta; in caso negativo, se nell ipotesi d'importazione irregolare da paesi della Comunità, i prelievi vadano calcolati secondo le tariffe che si applicano alle importazioni di burro da paesi terzi. Gli interessati dichiarano di rimettersi al prudente apprezzamento della Corte per quanto riguarda il primo punto. Quanto al secondo punto, essi sostengono che, anche supposto che l'applicazione della tariffa ridotta si possa ottenere solo mediante presentazione del certificato DD4, tuttavia la tariffa intracomunitaria può sempre essere applicata in caso d'importazione irregolare. Certamente, dal combinato disposto degli articoli 11 del regolamento n. 13/64/CEE e 1 della decisione 17 luglio 1962 risulta che le importazioni da un altro paese della Comunità sono autorizzate soltanto in base al certificato DD4, richiesto per l'applicazione della tariffa intracomunitaria. Non è detto però che all'importazione da un paese della Comunità, effettuata senza certificato DD4, debba essere applicata la tariffa stabilita per i paesi terzi. Un'importazione del genere è semplicemente vietata: non vi è quindi alcuna ragione che la legislazione comunitaria stabilisca la tariffa che dev'essere applicata dalle autorità nazionali, nel caso che gli interessati riescano a sottrarsi al loro controllo. In caso d'importazione clandestina, lo Stato interessato ha solo il diritto di esigere il pagamento di una somma pari al prelievo che sarebbe stato percepito sull'importazione regolare. Dal preambolo del regolamento n. 13/64/CEE risulta che i prelievi intracomunitari non hanno lo scopo di favorire la realizzazione del mercato comune, bensì costituiscono misure temporaneamente tollerate per evitare perturbazioni nell'economia dei singoli Stati membri. L'importatore che si sottrae al pagamento di questi prelievi agisce perciò in contrasto non già con gli obiettivi del mercato comune, bensì unicamente con gli interessi dello Stato nel quale viene effettuata l'importazione. Di conseguenza non spetta alla Comunità, ma soltanto agli Stati membri, adottare i provvedimenti necessari per la repressione di atti del genere. Tale repressione potrebbe consistere, fra l'altro, nell'applicare al contravventore, a titolo di pena, la tariffa prevista per le importazioni dai paesi terzi. 2. Il governa belga, dichiarando di agire in qualità di rappresentante di uno Stato membro, espone quanto segue : Il problema sottoposto alla Corte consiste essenzialmente nell'interpretazione che si deve dare al principio secondo cui la Comunità è fondata su un'unione doganale (art. 9 del trattato) ed inoltre alle norme generali relative al mercato comune e, in particolare, a quelle che riguardano la politica agricola comune, la sua disciplina, contenuta nel trattato, e le relative norme di attuazione. A — Come tutte le unioni doganali, quelle istituita dal trattato è caratterizzata dalla presenza di due elementi: all'interno, la creazione di una zona in cui la libera circolazione delle merci è garantita in tutti gli Stati che ne fanno parte; all'esterno, l'adozione di una tariffa doganale comune che si applica alle merci provenienti da paesi terzi. Le merci che non sono considerate «in libera pratica» negli Stati membri (cfr. artt. 9, n. 2, e 10, n. 1, del trattato) non sono influenzate dall'elemento interno dell'unione doganale, bensì da quello esterno. La decisione della Commissione 5 dicembre 1960, tuttora in vigore, ha lo scope di definire le merci che possono fruire della progressiva liberalizzazione degli scambi intracomunitari; a tale scopo essa ha istituito determinati certificati obbligatori (DD1 o DD3). Le merci che non siano accompagnate da questo certificato non possono avvantaggiarsi del regime intracomunitario; ad esse va quindi applicata la disciplina relativa alla circolazione delle merci provenienti da paesi terzi. La tesi contraria è inconciliabile con l'economia dell'articolo 10, n. 2, e implica una disparità di trattamento fra operatori economici nell'ambito del mercato comune. B — Per quanto riguarda più precisamente i prodotti agricoli (per i quali sono state create delle organizzazioni comuni di mercato), è opportuno riferirsi alla decisione della Commissione 17 luglio 1962. Da questa risulta che, in mancanza del certificato DD4, non va applicato il regime intracomunitario, ma quello previsto per gli scambi commerciali con i paesi terzi. Infatti, la mancanza di tale certificato fa presumere che manchino i requisiti necessari per il rilascio dello stesso e che perciò le merci di cui trattasi non siano in libera pratica. D'altra parte, se in caso d'importazioni irregolari non potessero essere riscossi neppure i prelievi «paesi terzi», le importazioni del genere risulterebbero esenti da qualsiasi prelievo. In definitiva, le sentenze del tribunale di Courtrai e della Corte d'appello di Gand sono perciò conformi alle vigenti norme comunitarie, come pure, del resto, ai principi generali del diritto belga, secondo cui un'importazione effettuata senza licenza è colpita dal dazio più elevato. 3. La Commissione delle Comunità europee espone quanto segue : A — Essa delinea innanzitutto gli elementi di ciò che viene da lei qualificato come «regime preferenziale comunitario». Dopo aver richiamato il titolo I della parte seconda del trattato, ed in particolare l'articolo 9, n. 2, essa prende in esame le disposizioni relative al settore agricolo, che derogano o consentono di derogare alle norme relative all'attuazione del mercato comune (art. 38, n. 2, e artt. 39-46). In forza di queste disposizioni, i regolamenti relativi alla graduale attuazione di organizzazioni di mercato hanno istituito, per un certo numero di prodotti e per un periodo limitato, dei prelievi intracomunitari. La Commissione spiega in modo dettagliato la finalità di questi prelievi e il modo in cui essi vengono calcolati, nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (regolamento n. 13/64/CEE), ed illustra inoltre le differenze sancite da questo regolamento fra il calcolo dei prelievi intracomunitari e quello dei prelievi gravanti sulle importazioni da paesi terzi. «Quando i prodotti lattiero-caseari importati in uno Stato membro posseggono i requisiti necessari per essere ammessi al regime dei prelievi intracomunitari, e in particolare soddisfano una delle condizioni alternative di cui all'articolo 9, n. 2 del trattato (di cui il regolamento n. 13/64 CEE non ha escluso l'applicazione), l'ammissione al detto regime è un diritto dei singoli, che gli Stati membri sono tenuti a rispettare e di cui devono garantire l'attuazione». B — In un secondo capitolo, intitolato «Attuazione del regime preferenziale comunitario», la Commissione sottolinea che gli autori del trattato hanno lasciato agli Stati membri il compito di applicare tale regime, senza incaricare la Comunità di elaborare una propria legislazione doganale. «Non soltanto in materia di repressione, ma anche per quanto riguarda le varie modalità di applicazione pratica del regime preferenziale comunitario, e in particolare le procedure amministrative e doganali, si applicano quindi norme di diritto interno». Soltanto in epoca posteriore a quella in cui sono avvenuti i fatti che costituiscono oggetto della controversia, il Consiglio, in forza dell'articolo 235, ha sostituito la Comunità agli Stati membri, nel settore di cui trattasi (regolamento del Consiglio 18 marzo 1969, n. 542/69/CEE, GU n. L 77, pag. 1). Per quanto riguarda in ispecie ì prodotti agricoli, gli articoli 39-43 autorizzano la Commissione a sostituire in larga misura la propria legislazione a quella degli Stati membri. Tuttavia, fino a quando la Comunità non si sia avvalsa di questi poteri, le materie di cui trattasi rientrano sempre nella competenza degli Stati. Non per questo esse sono sottratte alle disposizioni del trattato, compreso l'articolo 38, n. 2, ai sensi del quale «salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 45 inclusi, le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli». Finora la Comunità non ha emanato una legislazione propria per quanto riguarda le procedure doganali relative all'applicazione del regime speciale degli scambi dei prodotti agricoli che rientrano nelle organizzazioni comuni di mercato. In questo campo, gli scambi avvengono quindi secondo le stesse modalità che si applicano per i prodotti non agricoli. Fra le modalità di applicazione del regime degli scambi intracomunitari che dipendono tuttora dalla legislazione interna di ciascuno Stato membro, figurano quelle che disciplinano la prova del fatto che i prodotti per i quali si chiede l'applicazione del regime preferenziale comunitario posseggono i necessari requisiti. Di fronte alle difficoltà che presenta questa prova, la Commissione ha istituito, in forza dell'articolo 10, n. 2, del trattato, i relativi documenti comunitari, e cioè i certificati DD1 e DD3 (decisione 5 dicembre 1960) e il certificato DD4 (decisione 17 luglio 1962, che è l'unica rilevante nella fattispecie). C — a) Passando alle conclusioni che, a suo parere, si devono trarre da queste considerazioni preliminari al fine di risolvere il problema sollevato dalla Corte di cassazione del Belgio, la Commissione sostiene che il problema consiste in definitiva nello stabilire se la decisione 17 luglio 1962 imponga agli Stati membri di rifiutare l'ammissione al regime dei prelievi intracomunitari, qualora non sia accertato mediante un certificato DD4 che i prodotti di cui trattasi posseggono i requisiti necessari per fruire di tale regime. Dopo aver osservato che la decisione summenzionata non riguarda il contenuto del diritto al regime preferenziale comunitario, ma soltanto le modalità della sua realizzazione, la Commissione propone di risolvere in senso negativo la questione testé formulata. Infatti, nessuna clausola di tale decisione impone espressamente agli Stati membri di adottare il certificato DD4 come unico mezzo di prova (contrariamente a quanto avviene per il regime successivamente istituito dal già menzionato regolamento n. 542/69), né implica un'interpretazione della decisione in tal senso : un titolo giustificativo ha normalmente l'unico scopo di facilitare la prova ; il certificato DD4 non è stato concepito come un documento destinato a costituire una prova assoluta; al contrario, dal testo della decisione risulta che gli uffici dello Stato membro d'importazione possono esigere qualsiasi altro documento giustificativo, qualora lo ritengano necessario ; non si può trarre alcun argomento a contrario dal fatto che la decisione prevede casi in cui l'ammissione al regime dei prelievi comunitari è concessa senza che sia necessario produrre il certificato DD4; infatti la decisione ha inteso unicamente esentare da questa formalità determinante importazioni per le quali essa non sarebbe giustificata. b) La decisione 17 luglio 1962 non vieta tuttavia agli Stati membri di considerare il certificato DD4 come unica prova della possibilità di applicare lo «statuto comunitario». Infatti, lo sviluppo degli scambi fra gli Stati membri dipende dalla più larga possibile utilizzazione di un titolo giustificativo valido per ciascuno Stato membro; d'altra parte, il rispetto della formalità di cui trattasi da parte degli operatori economici dipende largamente dalle conseguenze che derivano dall'assenza del titolo stesso. Tuttavia, perche il certificato DD4 possa essere effettivamente utilizzato come esclusivo mezzo di prova, l'operatore dovrebbe avere la possibilità di farsi rilasciare detto certificato. In quest'ordine di idee ed in particolare riguardo al caso dell'importazione fraudolenta, ci si potrebbe chiedere se la decisione 17 luglio 1962 non debba essere interpretata nel senso che essa impone agli Stati membri di permettere che l'importatore provi con altri mezzi il fatto che i prodotti posseggono i requisiti necessari per l'applicazione del regime dei prelievi intracomunitari. La risposta dev'essere comunque negativa, in quanto un'interpretazione del genere assicurerebbe a colui che ha commesso la frode e si è posto volontariamente in condizioni che gli impediscono di ottenere il certificato, una situazione più vantaggiosa di quella degli altri operatori economici. Insomma, lo Stato che, conferendo al certificato DD4 il carattere di mezzo di prova esclusivo, vieta di provare con altri mezzi che le merci importate sono prodotti di origine comunitaria, non viola i diritti del frodatore; è invece quest'ultimo che volontariamente rinuncia ai mezzi di cui dispone per far valere i suoi diritti.

7/8 È quindi necessario che il certificato DD4, in quanto mezzo di prova uniforme, venga usato in modo rigorosamente identico in tutti gli Stati membri. Tale esigenza sarebbe compromessa, qualora le amministrazioni nazionali potessero valersi di altri mezzi di prova circa l'origine delle merci, oltre a quello costituito da detto certificato.

Con sentenza 9 marzo 1970, pervenuta in cancelleria il 27 marzo 1970, la Corte di cassazione del Belgio ha deferito alla Corte di giustizia, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione del regolamento del Consiglio 5 febbraio 1964, n. 13, (GU n. 34 del 27.2.1964, pag. 549), nonché delle decisioni della Commissione 5 dicembre 1960 (GU n. 4 del 20.1.1961, pag. 29) e 17 luglio 1962 (GU n. 76 del 24.8.1962, pag. 2140).

Il giudice chiede alla Corte di pronunciarsi sul se gli articoli 1-12 del regolamento n. 13/64/CEE, in relazione agli articoli 1 e 2 delle due decisioni summenzionate, vadano intesi nel senso che, in assenza di un certificato DD4, l'importatore non può in alcun caso fruire del regime dei prelievi agricoli intracomunitari, né di conseguenza, del tasso ridotto previsto per gli scambi intracomunitari, cosicché, in caso d'importazione in frode, anche se le merci sono importate da paesi della Comunità, l'importo dei prelievi frodati va calcoltato con riferimento alle importazioni da paesi terzi, in base ai tassi stabiliti, per il periodo di cui trattasi, dalle competenti autorità.

Il regolamento n. 13/64/CEE prescrive, in caso d'importazione di latte e di prodotti lattiero-caseari in uno Stato membro, la riscossione di prelievi il cui importo varia a seconda che l'importazione costituisca uno scambio intracomunitario ovvero uno scambio tra uno Stato membro ed un paese terzo.

Poiché il suddetto regolamento non stabilisce in qual modo debba essere accertata la provenienza comunitaria, è opportuno riferirsi alla decisione della Commissione 17 luglio 1962 («relativa ai metodi speciali di cooperazione amministrativa per l'applicazione dei prelievi comunitari istituiti nell'ambito della politica agricola comune»), che sostituisce la decisione della Commissione 5 dicembre 1960, la quale non si applica più ai prodotti soggetti a prelievi agricoli.

La decisione 17 luglio 1962, che istituisce il certificato DD4 per la circolazione delle merci, ha lo scopo, alla stessa stregua dei precedenti provvedimenti adottati dalla Commissione in forza dell'articolo 10, n. 2, del trattato, di contribuire all'eliminazione degli ostacoli agli scambi fra Stati membri, mediante l'unificazione delle formalità cui è sottoposto il commercio nell'ambito della Comunità.

L'istituzione di tale certificato s'ispira ai metodi di cooperazione amministrativa già applicati in precedenza, e il cui scopo, ai sensi del terzo comma del preambolo della decisione 17 luglio 1962, è quello di garantire che le merci originarie degli Stati membri possano fruire delle misure di liberalizzazione intracomunitaria «in condizioni rigorosamente identiche».

Ai sensi del suo preambolo, la decisione 17 luglio 1962 mira ad «escludere dal campo di applicazione della decisione della Commissione 5 dicembre 1960» — che aveva istituito i certificati di circolazione DD1 e DD3 — «le merci assoggettate ai prelievi agricoli e stabilire nei confronti di esse… un documento speciale destinato a provare che dette merci rispondono alle condizioni richieste per la loro ammissione al regime dei prelievi intracomunitari».

Perciò, a norma del suo articolo 1, essa istituisce «ai fini dell'applicazione, nello Stato membro d'importazione, del regime dei prelievi agricoli intracomunitari, … un certificato per la circolazione delle merci di cui al modello DD4», il quale, a norma dell'articolo 4 della stessa decisione, «dev'essere prodotto … alla dogana dello Stato membro d'importazione alla quale la merce è presentata», entro il termine fissato dallo stesso articolo 4.

Nel determinare in modo preciso le importazicni — di carattere non commerciale — per le quali, eccezionalmente, non occorre il certificato DD4, l'articolo 7 della decisione conferma l'obbligatorietà del certificato stesso.

Appare chiaro, di conseguenza, che gl'importatori di merci provenienti da un altro Stato membro possono fruire del trattamento intra-comunitario soltanto per le merci coperte dal certificato.

In mancanza di disposizioni contrarie, queste considerazioni sono valide anche qualora si tratti di stabilire l'importo dei prelievi dovuti su un'importazione in frode, pure se la provenienza comunitaria della merce potrebbe essere accertata con mezzi diversi dal certificato.

Le spese sostenute dal governo del Regno del Belgio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti nel giudizio di merito, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi alla Corte di cassazione del Belgio, cui spetta quindi di pronunciarsi sulle spese.