Corte giust. UE, Sentenza del 15 dicembre 1971, causa 21/71

I fatti che sono all'orgine della controversia e le varie fasi del procedimento si possono riassumere come segue: Per consentire l'esportazione nei paesi terzi ai prezzi praticati sul mercato mondiale, l'art. 20, n. 2, del regolamento del Consiglio 4 aprile 1962, n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU n. 30, pag. 933), prevede la possibilità che vengano concesse delle restituzioni.

Per il periodo che interessa nel caso in esame, i criteri generali per determinare l'importo delle restituzioni da concedere sui prodotti trasformati venivano stabiliti col regolamento del Consiglio 21 ottobre 1964, n. 141 (GU n. 169, pag. 2666).

L'art. 5, n. 1, di questo regolamento riserva un trattamento diverso all'orzo mondato rispetto all'orzo perlato, in quanto per il primo l'importo massimo delle restituzioni è calcolato in base al prelievo medio su 160 kg, mentre per il secondo la quantità di riferimento è pari a 250 kg.

L'espressione «cereali mondati» e «perlati» è già contenuta nell'allegato del regolamento n. 19/62, che si richiama in proposito alla voce 11.02 della tariffa doganale comune. Questa voce distingue l'orzo «mondato» da quello «perlato».

In seguito, il regolamento della Commissione n. 60/66/CEE fissava ulteriori criteri per limitare l'importo massimo delle restituzioni che possono essere concesse.

Le autorità della Repubblica federale di Germania, valendosi della facoltà di concedere restituzioni per l'esportazione, hanno provveduto a fissare i criteri da applicarsi e le condizioni che devono essere soddisfatte.

Nella versione del 25 luglio 1966 (Bundesanzeiger n. 137, del 27 luglio 1966), il decreto tedesco relativo alla restituzione sui cereali, all'art. 5, § 2, stabilisce quanto segue:

«3) cereali mondati, di cui alla voce ex 11.02 della tariffa doganale comune: secondo il tasso di conversione di 100 kg per ogni 102 kg di ciascun prodotto di base; 4) cereali perlati, di cui alla voce ex 11.02 della tariffa doganale comune: a) orzo, con tenore di ceneri interiore all'1 % (escluso il talco) su sostanza secca: secondo il tasso di conversione di 100 kg per ogni 220 kg di orzo; b) orzo, in tutti gli altri casi: secondo il tasso di conversione di 100 kg per ogni 160 kg di orzo.»

La «Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel», nelle direttive emanate il 15 aprile 1966 (Bundesanzeiger n. 73, del 19 aprile 1966) dava la seguente definizione:

«Caratteristiche dell'orzo perlato: È orzo perlato esclusivamente il prodotto il cui tenore di ceneri sul secco non supera una determinata percentuale (escluso il talco); i chicchi devono essere mondati, rotondi e levigati su tutta la superficie, quindi senza profonde scanalature, né spigoli, né germe, né resti di gluma; le cellule di aleurone devono esser state eliminate in misura tale che oltre metà delle cellule di amido siano visibili su tutta la superficie del chicco. Il prodotto dev'essere costituito da chicchi uniformi: il diametro (distanza fra le parti laterali) può raggiungere al massimo 0,5 mm per almeno il 70 % dei chicchi, e al massimo 1 mm per tutti i chicchi (accertamento mediante analisi granulometrica al setaccio con maglie rotonde, oppure mediante misurazione di 200 chicchi). Indicazione del diametro del 70 % dei chicchi, nonché del diametro di tutti i chicchi. Tenore di ceneri in percento (escluso il talco) sul secco.»

Il 18 luglio 1967, la «Einfuhr- und Vorratsstelle fiir Getreide und Futtermittel» rifiutava alla ditta Heinrich P. Brodersen la restituzione che questa aveva chiesto per aver esportato in Danimarca, il 29 giugno 1967, 270 tonnellate di orzo. A motivo del rifiuto si adduceva il fatto che la forma del campione analizzato non corrispondeva a quella dell'orzo perlato e che inoltre la merce esportata non era orzo perlato, poiché la maggior parte dei chicchi presentava resti di germe.

Dinanzi al Finanzgericht dell'Assia, adito dalla Brodersen al fine di ottenere la suddetta restituzione, le parti contendono essenzialmente sulle caratteristiche che l'orzo deve presentare per corrispondere alla nozione di «orzo perlato». Durante la litispendenza, la «Einfuhr- und Vorratsstelle» ha versato all'attrice l'importo della restituzione prevista dalla legislazione tedesca per l'orzo mondato, restituzione sensibilmente inferiore a quella per l'orzo perlato. L'attrice insiste per ottenere la differenza.

Con ordinanza 25 febbraio 1971, pervenuta in cancelleria il 27 aprile 1971, il Finanzgericht dell'Assia ha sottoposto alla Corte, a norme dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. Come si debbano intendere le due nozioni di cui alla voce 11.02 della tariffa doganale comune: a) orzo mondato b) orzo perlato 2. In cosa consista la differenza tra le due merci di cui al punto 1. In particolare se, nella merce sub 1. b), i chicchi debbano avere all'inarca la forma di una perla (cioè press'a poco sferica o ellissoidale) quindi senza scanalatura e senza germe, oppure sia sufficiente che l'involucro sia stato quasi completamente tolto e che le due estremità siano state arrotondate, senza completa eliminazione del germe.»

Nella motivazione del provvedimento, il Finanzgericht osserva che la differenza fra i tassi di restituzione previsti dalla legislazione tedesca per l'uno o l'altro dei due tipi di orzo è conforme a quanto disposto dall'art. 5, n. 1 C b) e D a) del regolamento del Consiglio CEE 21 ottobre 1964, n. 141.

Il tribunale osserva inoltre che dalla tariffa doganale comune non è possibile desumere quale sia la differenza fra i prodotti contemplati dalla voce 11.02 A, III, b), 2, aa) e quelli di cui alla voce 11.02 A, III, b), 3, aa), né in particolare quale sia la differenza fra l'orzo mondato e quello perlato. Dal testo tedesco della tariffa risulta unicamente che il secondo è più lavorato del primo; ma per stabilire quale sia il grado di lavorazione occorrente perchè si abbia dell'orzo «perlato», è necessario interpretare la tariffa doganale comune, il che ha indotto il Finanzgericht a sottoporre alla Corte le questioni sopra indicate.

In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia allegato al trattato CEE, la ditta H. P. Brodersen e la Commissione delle Comunità europee hanno presentato osservazioni scritte.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Le parti nella causa principale e la Commissione hanno svolto lo loro osservazioni orali nell'udienza del 12 ottobre 1971. La ditta H. P. Brodersen era rappresentata dall'avv. Modest, del foro di Amburgo, la «Einfuhr- und Vorratsstelle fiir Getreide und Futtermittel» dall'avv. Stockburger, del foro di Francoforte, e la Commissione delle Comunità europee dal suo consigliere giuridico sig. Kalbe.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 9 dicembre 1971.

Le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 dello statuto della Corte si possono riassumere come segue:

La Brodersen, attrice nella causa principale, sottolinea anzitutto gli inconvenienti derivanti dalla retroattività delle norme d'interpretazione in materia tariffaria, sotto il duplice profilo della certezza del diritto e dell'applicazione uniforme del diritto comunitario. Non è certo infatti che tutti gli Stati membri applichino uniformemente, per il passato, l'interpretazione data dalla Corte a una determinata voce doganale.

Per quanto riguarda la voce 11.02 della tariffa doganale comune, l'attrice sostiene che detta voce non può essere interpretata in modo diverso a seconda che si tratti d'esportazioni o d'importazioni. La nozione di «orzo perlato» non può quindi avere, nel primo caso, contenuto meno ampio che nel secondo.

L'attrice esamina quindi, con abbondanza di particolari tecnici, le caratteristiche dell'orzo dal punto di vista della composizione chimica, delle proprietà alimentari e del tenore di ceneri.

Per risolvere le questioni sottoposte alla Corte, l'attrice ritiene utile riferirsi ai seguenti testi:

a) note esplicative del Consiglio di cooperazione doganale di Bruxelles, re lative alla voce 11.02 della tariffa doganale comune; b) decretò del ministro federale delle Finanze, relativo alla tariffa doganale comune, e istruzioni relative alla tariffa dei prelievi («Anweisung zum Abschöpfungstarif»20 novembre 1964, III B 6 — Z 1777 — 7/64, Bundeszollblatt 1964, pag. 997 e segg.) ; c) regolamenti del Consiglio CEE nn. 19/62; 55/62, artt. 5, 14 e segg.; 141/64, artt. 14 e segg.; 120/67, artt. 5 e 14; d) regolamento della Commissione n. 821/68; e) decreti tedeschi relativi alle restituzioni per l'esportazione di cereali 30 luglio 1963 (BGBl I, pag. 543), 5 agosto 1964 (BGBl I, pag. 578) e 24 novembre 1964 (BGBl I, pag. 917); f) direttive della «Einfuhr- und Vorratsstelle fiir Getreide und Futtermittel» (Bundesanzeiger, n. 222 del 27. 11. 1964, n. 156 del 21. 8. 1965 e n. 73 del 19. 4. 1966).

Dall'esame del complesso dei testi summenzionati, la Brodersen trae le seguenti conclusioni:

1. Dal 30 luglio 1962, non sono più state emanate — neppure dalla Commissione — note esplicative obbligatorie relative alle merci soggette alle organizzazioni di mercato per i prodotti agricoli. 2. Le varie note esplicative tedesche, che non avevano carattere vincolante, ma venivano in pratica applicate, non hanno tutte contenuto identico. Le direttive della «Einfuhr- und Vorratsstelle» fissavano ulteriori criteri, non conformi ai decreti relativi alle restituzioni, né alle istruzioni del ministro federale delle Finanze. 3. I decreti tedeschi relativi alle restituzioni avevano ammesso che l'orzo perlato abbia un tenore di ceneri uguale o superiore all'1 %. 4. La prassi contradittoria seguita in Germania in base a tali decreti, istruzioni e direttive non corrispondeva agli usi commerciali né all'opinione corrente degli operatori economici.

Secondo l'attrice nella causa principale, le condizioni stabilite dal regolamento n. 821/68, adottato dalla Commissione in epoca posteriore a quella che interessa nel presente caso, sono eccessivamente rigorose e ciò ha portato in pratica alla cessazione delle esportazioni di orzo perlato, data l'impossibilità di soddisfarle sul piano economico.

D'altra parte, aggiunge l'attrice, la definizióne deve tener conto anche del valore nutritivo dell'orzo mondato di buona qualità. Tale valore diminuisce quando l'orzo sia stato mondato e decorticato al punto da annullare o quasi il contenuto di minerali e di vitamine. Il richiedere l'assoluta mancanza di resti d'involucro, di gluma o di germe è in contrasto con le riconosciute esigenze della fisiologia della nutrizione. Un'interpretazione in tal senso sarebbe inoltre inconciliabile con le note esplicative del consiglio di cooperazione doganale di Bruxelles secondo cui «orzo perlato» è il prodotto cui è stato tolto quasi completamente, e quindi non del tutto, il pericarpo; ciò vale tanto più per l'involucro completo e i resti di germe.

La stessa tariffa doganale, quando parla di «cereali perlati», si riferisce ad una nozione ormai superata nella tecnica moderna delle industrie alimentari. La decorticazione avviene oggi in modo diverso che nel passato. Attualmente si può ottenere orzo mondato di buona qualità senza che sia necessario spezzare i chicchi.

Se si adattano le definizioni in questione, e la loro interpretazione, alle esigenze e ai procedimenti attuali, il metodo migliore (che si può seguire, anche per i casi passati, senza violare il principio della certezza del diritto) è quello che assume come criterio di classificazione il tenore di ceneri, metodo normalmente applicato per i prodotti a base di frumento di cui alle voci 11.01 e 11.02 e che figura ormai all'inizio del capitolo 11. Si tratta dello stesso metodo che era stato giustamente prescelto dal legislatore tedesco nei decreti relativi alle restituzioni, e dal quale la «Einfuhr- und Vorratsstelle», ed in seguito il ministro federale delle Finanze, si sono discostati, imponendo arbitrariamente ulteriori criteri di valutazione.

Concludendo, la ditta Brodersen propone che le questioni deferite alla Corte dal Finanzgericht di Kassel vengano risolte come segue:

«a) L'orzo mondato (geschliffen) è orzo privato della gluma e decorticato in modo che il tenore di ceneri, sul secco, non superi l'1,3 %. b) L'orzo perlato (geschält, perlförmig geschliffen) è orzo privato della gluma e decorticato in modo che il tenore di ceneri, sul secco, non superi l'1,1 %.»

«Perché l'orzo mondato possa essere classificato come orzo perlato non è necessario, inoltre, che i chicchi abbiano all'incirca la forma di una perla, senza scanalature e senza germe. È sufficiente che il tenore di ceneri non superi l'1,1 %; in quanto detta percentuale (o una percentuale inferiore) basta a garantire che si tratta di merce di buona qualità, che l'involucro è stato quasi completamente tolto, e che le due estremità dei chicchi sono state arrotondate in modo da evitare che il prodotto contenga ancora un'eccessiva quantità di germe.»

La Commissione delle Comunità europee osserva che, nell'applicare le norme relative alle restituzioni per l'esportazione dei prodotti trasformati a base di cereali, la «Einfuhr- und Vorratsstelle» ha concesso la restituzione soltanto per le merci rispondenti ad ulteriori requisiti di qualità stabiliti dallo stesso ente. Questo ha perciò limitato la nozione di «orzo perlato», ai fini della restituzione. Di conseguenza, si dovrà stabilire in qual misura ciascuno Stato membro sia autorizzato, nell'ambito del regime delle restituzioni previsto dal regolamento n. 19, a prescisare in sede nazionale, mediante definizioni unilaterali, la designazione comune delle merci. Per risolvere in modo esauriente le questioni deferite dal Finanzgericht, è necessario procedere all'esame della suddetta questione, che non è stata ancora affrontata nella giurisprudenza della Corte.

In proposito, la Commissione osserva che l'organizzazione comune dei mercati dei cereali, di cui al regolamento n. 19, non ha creato un unico mercato della Comunità, ma ha lasciato invece sussistere i mercati dei vari Stati membri; la disciplina dei prezzi non è stata ancora completamente centralizzata, e ciò vale in particolare per le restituzioni. Mentre le norme relative ai prelievi hanno carattere obbligatorio, i regolamenti comunitari in materia di restituzioni si sono limitati ad attribuire agli Stati la facoltà di concedere restituzioni, e a fissare i relativi importi massimi. Stando cosi le cose, nulla osta a che ciascuno Stato, nell'ambito del suo potere discrezionale, subordini la restituzione a condizioni supplementari relative alla qualità dei prodotti.

Quanto alla definizione delle nozioni di orzo mondato e orzo perlato in base al diritto comunitario, la Commissione osserva che il diritto alla restituzione fatto valere dall'attrice nella causa principale è determinato dalla situazione giuridica esistente alla data dell'esportazione; le nozioni di cui trattasi vanno perciò interpretate in base al regime delle restituzioni vigente il 29 giugno 1967. Nella fattispecie non si può quindi applicare il regolamento CEE n. 821/68, il quale stabilisce nell'allegato A alcuni criteri per distinguere l'orzo «mondato» da quello «perlato».

Nel regolamento n. 19 le norme relative alle restituzioni riportano senza alcuna modifica le espressioni «orzo mondato» e «orzo perlato» di cui alla voce doganale 11.02; in linea di principio, quindi, l'interpretazione delle corrispondenti nozioni non dovrebbe essere diversa da quella valida nell'ambito del regime dei prelievi. Di conseguenza, anche nell'am bito del regime delle restituzioni, le note esplicative della nomenclatura di Bruxelles possono essere di ausilio per l'interpretazione delle suddette nozioni.

L'espressione tedesca «geschälte oder geschliffene Getreidekörner» non ha significato diverso da quello dell'espressione «geschälte Getreidekorner». Secondo la Commissione, il termine «geschliffen» costituisce una particolarità terminologica del testo tedesco, che non si ritrova nelle altre versioni ufficiali. Ora, le note esplicative della nomenclatura di Bruxelles relative alla voce doganale 11.02 definiscono i cereali mondati (geschàlte Getreidekorner) come cereali parzialmente privati dell'involucro (pericarpo) e l'orzo vestito, che costituisce un caso particolare, come un cereale cui è stato tolto l'involucro o gluma, che aderisce fortemente ai chicchi anche dopo la battitura e la vagliatura.

Nel procedimento seguito per ottenere dell'orzo mondato, il termine «schleifen» indica, secondo la Commissione, un'operazione abituale per l'orzo, che va oltre la semplice decorticazione e serve ad arrotondare i chicchi mondati, privi della gluma. I chicchi passati tre volte in macinazione sono solo in minima parte modificati rispetto alla loro forma allungata originaria; quelli che sono passati sotto la mola da sei ad otto volte hanno una forme quasi sferica, mentre la forma sferica si ottiene dopo nove-dodici passaggi. Quanto più numerosi sono i passaggi, tanto più completa è l'eliminazione del pericarpo e tanto più smussate sono le estremità dei chicchi d'orzo, originariamente allungati. Di conseguenza, le note esplicative della nomenclatura di Bruxelles definiscono i cereali periati (e in particolare l'orzo) nel modo seguente: «Sono i cereali cui è stato tolto quasi completamente il pericarpo, e che hanno inoltre subito un trattamento destinato ad arrotondare le due estremità dei chicchi». Come si desume dal regolamento n. 11/66/CEE, che prevede una riduzione dell'importo massimo della restituzione sull'orzo perlato, qualora il tenore di ceneri superi un certo limite, detto tenore costituisce un indice dell'intensità del processo di decorticazione. Tuttavia, in base al regolamento summenzionato non si può concludere che l'orzo decorticato, con tenore di ceneri sulla sostanza secca inferiore all'1 %, sia necessariamente dell'orzo perlato. Va escluso che il regolamento abbia inteso dare una definizione in tal senso, in quanto il testo indica chiaramente che la denominazione di orzo «perlato» non dipende dal fatto che il prodotto abbia un tenore di ceneri superiore o inferiore a un certo limite.

D'altra parte, nulla consente di affermare che l'orzo perlato non deve presentare scanalature né resti di germe, in quanto la scanalatura dell'orzo è generalmente troppo profonda per poter scomparire completamente; si possono avere, quindi anche dei resti di germe.

Concludendo, la Commissione sostiene che le questioni formulate nell'ordinanza di rinvio vanno risolte come segue:

«1. L'orzo “perlato” e l'orzo decorticato (privato della gluma), in cui l'involucro è stato quasi completamente tolto mediante un intenso processo di riduzione (passaggio in macinazione) e in cui le due estremità dei chicchi hanno forma arrotondata. Nella stessa nozione rientrano i chicchi spezzati, arrotondati a causa del passaggio in macinazione. 2. L'orzo “mondato” (Getreidekorner, geschliffen, von Gerste) è ogni altro tipo di orzo decorticato privato della gluma) e passato in macinazione. Va considerato come orzo decorticato (privato della gluma). 3. Nell'ambito del regime delle restituzioni istituito col regolamento n. 19, gli Stati membri avevano la facoltà di limitare la concessione della restituzione per l'esportazione nei paesi terzi all'orzo perlato di qualità superiore a un determinato livello minimo, e di stabilire le relative caratteristiche.»

Con ordinanza 25 febbraio 1971, pervenuta in cancelleria il 27 aprile 1971 lo «Hessisches Finanzgericht» ha proposto a questa Corte una domanda di pronunzia pregiudiziale vertente sull'interpretazione delle nozioni «orzo mondato» e «orzo perlato», di cui alla voce 11.02 della tariffa doganale comune.

Dal fascicolo risulta che in tal modo il Finanzgericht mira ad ottenere i dati che gli consentano di stabilire se i criteri adottati dalle autorità nazionali tedesche per identificare l'orzo «perlato», ai fini delle restituzioni per l'esportazione nei paesi terzi previste dall'art. 20 del regolamento del Consiglio n. 19/62 (GU pag. 933), fossero conformi al diritto comunitario.

In conformità al suddetto articolo, il regolamento del Consiglio CEE n. 141/64 (GU pag. 2666), vigente nel periodo che interessa nel presente caso, disciplinava la facoltà, attribuita ad ogni Stato membro, di concedere restituzioni per l'esportazione di prodotti trasformati a base di cereali nei paesi terzi, stabilendo taluni criteri per la determinazione dell'importo massimo delle restituzioni che potevano essere concesse.

Detto regolamento fissava per l'orzo «perlato» massimali più elevati di quelli relativi all'orzo «mondato». Le espressioni «cereali mondati» e «cereali periati» sono contenute nell'allegato del regolamento n. 19/62, il quale si riferisce in proposito alla voce 11.02 della tariffa doganale comune, in cui l'orzo «mondato» è distinto dall'orzo «perlato». Per definire queste nozioni, in mancanza di note esplicative proprie della tariffa doganale comune, e tenuto conto del fatto che la voce di cui trattasi ripete esattamente il testo di una voce della nomenclatura di Bruxelles, è opportuno ricorrere alle note esplicative di tale nomenclatura.

Nel valersi della facoltà di concedere le restituzioni all'esportazione previste dai suddetti regolamenti, gli Stati membri erano tenuti, per rispettare gli importi massimi consentiti, a considerare come «orzo perlato» solo i prodotti rispondenti almeno alle condizioni poste dalle note esplicative relative alla voce 11.02, contenute nel documento detto «nomenclatura di Bruxelles». Gli Stati membri pertanto, benché nel fissare i presupposti necessari per ottenere le restituzioni ch'essi decidevano liberamente di concedere fossero tenuti ad osservare un certo numero di norme o di principi inerenti all 'appli cazione del sistema generale istituito dal regolamento n. 19, potevano tuttavia stabilire criteri di valutazione più rigorosi di quelli previsti dalle norme comunitarie. In particolare, e fatta salva la portata uniforme delle nozioni contenute nella tariffa doganale comune, nell'ambito limitato dei regolamenti sopra indicati gli Stati membri, che erano liberi di non concedere alcuna restituzione per l'esportazione di orzo perlato, avevano a maggior ragione la facoltà li limitarne la concessione a dei tipi del prodotto in questione che presentassero ulteriori requisiti, oltre quelli imposti dai regolamenti comunitari.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunitè europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunciarsi sulle spese.