Corte giust. UE, Sentenza del 17 dicembre 1981, causa 272/80

I fatti che hanno dato origine alla controversia, le varie fasi del procedimento e le osservazioni scritte si possono riassumere come segue:

1.

Con sentenza 4 dicembre 1979 dell' Arrondissementsrechtbank di Rotterdam, la società a responsabilità limitata Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV veniva condannata ad una ammenda di 1000 fiorini per trasgressione ad una legge del 1962, in materia di pesticidi (Bestrijdingsmiddelenwet). Veniva accertato nel corso del procedimento innanzi all'Arrondissementsrechtbank che l'imputata aveva venduto e/o consegnato nei Paesi Bassi, il 16 febbraio 1978, tramite un rappresentante, alla ditta Noord-Nederlandse Bottelmaatschappij BV un certo quantitativo di un pesticida, ai sensi dell'art. 1 della legge citata, denominato Fumicot Fumispore; trattavasi di un disinfettante destinato in particolare all'industria alimentare e che non risultava essere stato autorizzato nei Paesi Bassi a norma della Bestrijdingsmiddelenwet in quanto sulla confezione non figuravano la menzione e il numero dell'autorizzazione. Tale prodotto veniva impiegato dalla Noord-Nederlandse Bottelmaatschappij BV per suffumigare e disinfettare un silo per zucchero allo scopo di eliminarvi ogni traccia di muffa.

2.

L'imputata interponeva appello contro tale condanna sostenendo che l'ostacolo all'importazione e alla messa in commercio nei Paesi Bassi del prodotto suddetto, conseguente al divieto stabilito dall'art. 2 della legge in materia di pesticidi, costituiva una restrizione quantitativa o una misura di effetto equivalente, vietata dall'art. 30 del Trattato CEE. Il difensore dell'imputata osservava che il prodotto era stato importato dalla Francia ove era legittimamente in commercio dopo essere stato autorizzato a norma della legislazione francese in materia, che è diretta a tutelare esattamente gli stessi interessi, cioé quelli della salute pubblica, protetti, nella stessa misura, dalla normativa olandese. Di conseguenza, il fatto di pretendere che venga ottenuta una nuova autorizzazione per il prodotto importato nei Paesi Bassi, non sarebbe necessario per soddisfare un'esigenza imperiosa, non giustificherebbe una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle merci e non rappresenterebbe neppure lo strumento più adeguato che, al tempo stesso, ostacoli nella minor misura gli scambi commerciali. Inoltre, le analisi a cui il prodotto deve essere sottoposto nei Paesi Bassi al fine di ottenere l'autorizzazione comporterebbero spese del tutto sproporzionate rispetto alla cifra d'affari realizzabile nei Paesi Bassi.

Secondo «l'Indice fitosanitario dei prodotti insetticidi, fungicidi, erbicidi ...» edito dall'Association française de coordination technique agricole, trattasi di un prodotto denominato «Fumicot Autocomburant Fumispore», messo in commercio dal LCB (Laboratoire de chimie et de biologie) di La Salle (Francia). Come sostanza attiva, contiene del parai-drossifenil-salicilammide confezionato in un recipiente simile ad un barattolo per bibite.

Secondo l'Indice fitosanitario:

«Tale sostanza più conosciuta in farmacologia sotto il nome di Driol, si presenta sotto forma di polvere fine, scarsamente solubile in acqua, dal colore grigio violaceo e dall'odore leggermente pungente. Ha rivelato proprietà fungicide nei confronti di parecchi funghi o muffe dei locali di deposito (Penicillum, Cladosporium, Altenaria, Rhizopus...). Viene impiegata mescolata con un fumogeno, che le serve da supporto di dispersione, in ragione di una concentrazione del 5 %. Impiego: disinfezione dei locali di produzione e deposito di generi alimentari (0,15 g/m 3)».

Tale prodotto viene impiegato principalmente nell'industria alimentare, cioè nelle panetterie, nei caseifici e nelle latterie.

In Francia ha ottenuto l'autorizzazione alla vendita n. 74 00 949, concessa e prorogata ultimamente con omologazione del 17 luglio 1980. Per contro, nei Paesi Bassi non è stata rilasciata alcuna autorizzazione per questo prodotto. È stata tuttavia presentata una domanda in tal senso il 3 maggio 1967.

Nei Paesi Bassi, la disciplina dell'importazione e della messa in commercio dei prodotti fitosanitari, come quello di cui trattasi, è data dalla legge del 1962 in materia di pesticidi (Bestrijdingsmiddelenwet) e dai decreti emanati per la sua attuazione. L'art. 2, n. 1, della legge suddetta dispone che:

«sono vietati la vendita, l'immagazzinamento e l'impiego di un prodotto fitosanitario che non risulti autorizzato ai sensi della presente legge».

L'autorizzazione è concessa con provvedimento del ministro dell'Agricoltura e della pesca o del ministro della Sanità e dell'ambiente dopo verifica diretta ad accertare che il prodotto risponda all'uso previsto, non abbia effetti nocivi e che il suo contenuto di sostanza attiva non ecceda quanto necessario per lo scopo perseguito (art. 3). Le richieste di autorizzazione sono indirizzate alla Commissione per l'omologazione e il loro esame è subordinato al pagamento di un determinato importo (art. 2).

I particolari del procedimento di omologazione sono descritti nel decreto ministeriale 28 novembre 1980 sull'omologazione dei pesticidi. L'autorizzazione viene concessa per una durata massima di dieci anni e può accompagnarsi a' condizioni relative all'uso e alla sicurezza. Infine à contemplato un procedimento di ricorso contro la decisione di rifiuto o di revoca dell'omologazione.

D'altro canto, le autorità competenti non sono obbligate a tener conto di analisi, esami o prove effettuate in altri Stati membri ove il prodotto sia omologato.

5.

In Francia, la legge n. 525 del 1943 sull'«organizzazione del controllo sui prodotti antiparassitari per uso agricolo» (nella versione attualmente in vigore) vieta l'importazione, la vendita, l'offerta ovvero la distribuzione anche a titolo gratuito di tali prodotti — fra i quali va indubbiamente annoverato il Fumicot fumispore — senza previa omologazione (artt. 1 e 1 bis). L'omologazione viene concessa previa verifica dell'efficacia e dell'innocuità dei prodotti per quanto concerne la sanità pubblica, i consumatori, le colture e gli animali. I prodotti per i quali viene presentata domanda di omologazione vengono sottoposti ad analisi fisiche, chimiche o biologiche nei laboratori e uffici alle dipendenze del Ministero per lo sviluppo industriale e scientifico e le decisioni vengono adottate dal ministro dell'Agricoltura e lo sviluppo rurale (art. 3) su proposta del comitato per l'omologazione.

D'altro canto sono contemplate autorizzazioni provvisorie di vendita per una durata di 4 anni e le omologazioni (rinnovabili) vengono accordate per la durata massima di dieci anni. Agli interessati è riconosciuto il diritto di impugnazione. Le confezioni o le etichette dei prodotti omologati debbono contenere indicazioni chiare sulla composizione, Ia denominazione e l'omologazione del prodotto nonché avvertenze e controindicazioni.

Come precisato dalla Commissione nelle risposte fornite alla Corte il 12 giugno 1981, la normativa francese è analoga a quella olandese e tende a tutelare gli stessi interessi della salute pubblica, con poche differenze di scarsa importanza.

6.

Con sentenza 29 ottobre 1980, registrata nella cancelleria della Corte il 10 dicembre 1980, il Gerechtshof dell' Aia ha sottoposto alla Corte la seguente questione:

«Se il sistema della Bestrijdingsmiddelenwet (legge sui pesticidi) 1962 sia compatibile con l'art. 30 del Trattato CEE, in quanto la legge suddetta vieta di mettere liberamente in commercio nei Paesi Bassi un prodotto proveniente da un altro Stato membro, che è ivi messo legittimamente in commercio e soddisfa le condizioni ivi imposte dalla legge per la tutela delle stesse imperiose esigenze della sanità pubblica cui si ispira la Bestrijdingsmiddelenwet 1962».

7.

Ai sensi dell'art. 20 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte, il 19 febbraio 1981, la Commissione delle CC.EE., rappresentata dal sig. Rolf Wágenbaur, consigliere giuridico, in qualità di agente, assistito dal sig. Thomas Van Rijn, membro del suo servizio giuridico, il 6 marzo 1981 l'appellante nella causa principale, la ditta Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV, rappresentata dall'avv. W. L. Nouwen, il 13 marzo 1981 il Governo olandese, rappresentato dal sig. F. Italiener, segretario generale del Ministero degli Esteri, il 19 marzo 1981 il Governo danese, rappresentato dal sig. Laurids Mikaelsen, consigliere giuridico del Ministero degli Esteri e, il 23 marzo 1981 i Governi della Repubblica italiana e del Regno Unito, rappresentati il primo, dal sig. Arnaldo Squillante, capo del Servizio del Contenzioso diplomatico, trattati e affari legislativi e dal sig. Pier Giorgio Ferri, avvocato dello Stato, ed il secondo dalla sig.ra G. Dagtoglou, del Treasury Solicitor's Department.

8.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale e di invitare la Commissione a rispondere per iscritto ad alcuni quesiti prima dell' udienza.

L'imputata e appellante nella causa principale sostiene che il sistema normativo olandese in materia di prodotti fitosanitari rappresenta, per tutti i prodotti del genere destinati ad essere impiegati nei Paesi Bassi, un identico ostacolo alla loro autorizzazione. Tale legge non fa alcun riferimento al diritto comunitario e per la sua applicazione non ha rilevanza ¡I fatto che un prodotto proveniente da un altro Stato membro vi sia stato legittimamente posto in commercio e soddisfi altresì le condizioni ivi imposte da una normativa diretta a garantire le stesse imperiose esigenze di tutela della sanità pubblica cui è ispirata la legge olandese.

Secondo l'imputata, la mancanza di un'armonizzazione a livello comunitario, ai sensi dell'art. 100 del Trattato, dei presupposti dell'autorizzazione dei prodotti fitosanitari non legittima sistemi in contrasto con gli artt. 30 e segg. La tesi opposta è fondata su di un ragionamento a contrario, incondizionatamente basato sulla sentenza in causa 148/78, Ratti (Race. 1979, pag. 1629) e che appare troppo estensiva, alla luce delle sentenze della Corte 20 febbraio 1979 (causa 120/78, Rewe, Race. 1979, pag. 649) e 26 giugno 1980 (causa 788/79, Gilli-Andres, Race. 1980, pag. 2071). A suo avviso, tali sentenze consentono di derogare al divieto sancito dall'art. 30 del Trattato CEE, facendo riferimento all'art. 36 del Trattato stesso, soltanto allorché gli ostacoli al commercio ancora in essere siano strettamente necessari per la salvaguardia degli interessi elencati nell'art. 36 del Trattato CEE.

Tale limitazione della possibilità di far ricorso all'art. 36 del Trattato CEE vale anche quando la materia non sia disciplinata da una direttiva a norma dell'art. 100 del Trattato CEE.

Dato che il prodotto è conforme alla normativa francese che tutela le stesse esigenze imperiose di sanità pubblica, non ci si può richiamare all'art. 36 per quanto attiene all'applicazione dell'art. 30 nei confronti del prodotto di cui trattasi.

Quanto alla determinazione della misura in cui la normativa vigente in materia nello Stato membro ove il prodotto è stato messo in commercio per la prima volta tutela in maniera analoga le esigenze imperiose di cui all'art. 36, essa spetta al giudice nazionale dello Stato membro ove il prodotto viene successivamente messo in commercio ed ove la legge nazionale ne limita il libero smercio.

Conseguentemente l'imputata propone la seguente soluzione della questione pregiudiziale:

«In quanto la legge del 1962 in materia di prodotti fitosanitari corrisponde, sotto il profilo dello scopo e dell'applicazione, alla normativa francese a cui è soggetto il prodotto di cui trattasi, il sistema della legge olandese non è obbligatorio in forza' del diritto comunitario in vigore».

La Commissione fa rilevare che, in tutti gli Stati membri, eccetto l'Irlanda, la messa in commercio dei pesticidi è subordinata al rilascio di una autorizzazione in base ai requisiti sostanziali di omologazione che essa ritiene comparabili. In generale si esige che il prodotto sia innocuo per le persone e gli animali, non sia eccessivamente pericoloso per l'ambiente e sia efficace (con l'eccezione del Lussemburgo e del Regno Unito per quanto riguarda quest'ultimo punto). Negli ordinamenti nazionali le norme amministrative di attuazione variano notevolmente, a parere della Commissione, quanto alla loro portata. La Commissione fa rilevare che le condizioni stabilite da tali disposizioni non sono generalmente né vincolanti né complete. In linea di massima, tuttavia, gli Stati membri hanno progressivamente conformato le rispettive norme nazionali alle raccomandazioni del Consiglio d'Europa relative a condizioni particolareggiate di omologazione dei pesticidi. Nell'applicazione di tali norme si riscontrano comunque notevoli differenze, dovute alle condizioni agricole o ecologiche e alla valutazione scientifica delle informazioni fornite.

Per quanto concerne l'azione comunitaria in materia, la Commissione menziona la sua proposta di direttiva al Consiglio, riguardante la messa in commercio dei prodotti fitosanitari omologati CEE e l'elaborazione, in collaborazione con esperti degli Stati membri, degli schemi di taluni principi uniformi basati in gran parte sulle raccomandazioni del Consiglio d'Europa.

Le osservazioni della Commissione in ordine al significato della questione pregiudiziale sono nel senso di una nuova formulazione di questa che inserisca il problema dell'interpretazione dell'art. 30 del Trattato CEE nell'ambito della fattispecie della controversia.

La Commissione ritiene d'altronde che il problema vada considerato alla luce della sentenza della Corte in causa 120/78, citata, e della giurisprudenza successiva. Essa osserva che infatti, secondo una costante giurisprudenza, in mancanza di una normativa comune in materia di produzione e messa in commercio dei pesticidi, spetta agli Stati membri disciplinare nei rispettivi territori tutto quanto riguarda la produzione ed il commercio di tali prodotti, anche se ciò corrisponde ad una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato. L'interpretazione della Corte (sentenza 120/78 e 788/79 succitate) secondo cui i prodotti legittimamente fabbricati e messi in commercio in un altro Stato membro debbono poter essere liberamente importati e messi in commercio negli altri Stati, si limita all'art. 30, conservando inalterata, secondo la Commissione, la possibilità di restrizioni nazionali eventualmente giustificate, in via eccezionale, da considerazioni cui è ispirato l'art. 36 del Trattato.

Inoltre la Commissione ammette che il divieto di importare e mettere in commercio i pesticidi senza previa omologazione nazionale è giustificato dalla mancanza di norme comunitarie che impongano agli Stati membri di riconoscere o convalidare le omologazioni concesse da altri Stati membri, anche nel caso in cui, come nella specie, le normative di due Stati membri siano ispirate alle stesse preoccupazioni di tutela della salute pubblica.

La Commissione sostiene che tale punto di vista rimane valido anche alla luce della sentenza 16 dicembre 1980 (causa 27/80, Fietje, Racc. 1980, pag. 3839), tanto più che in materia di informazione consumatori, di cui tratavasi in quella causa, è possibile una maggiore elasticità che non in materia di salute pubblica. Il pubblico e altresì lo Stato, che ha il compito di vigilare sulla salute dei propri cittadini, debbono avere la certezza che un pesticida non presenti pericoli per la salute. A parere della Commissione, si ha indubbiamente una presunzione in tal senso nel caso in cui si tratti di prodotto omologato in un altro Stato membro secondo un procedimento e a seguito di esami nella migliore delle ipotesi probabilmente equivalenti. Tuttavia, una presunzione non equivale ad una certezza. Conseguentemente, prosegue la Commissione, fino a quando il problema del riconoscimento delle omologazioni (concesse secondo criteri fissati in comune) non verrà risolto a livello comunitario, non è lecito considerare tale riconoscimento obbligatorio in base all'art. 30.

Comunque, nel caso in cui si sia tentati di subordinare la soluzione della questione all'esistenza o meno di condizioni equivalenti per l'omologazione dei pesticidi, la Commissione sottolinea doversi tener presente che «le valutazioni di fatto occorrenti» al riguardo «spettano al giudice nazionale (sentenza 27/80, cit. punto 2 del dispositivo)». Orbene, sostiene la Commissione, ove, ai fini di tali valutazioni, non ci si limitasse a verificare le disposizioni di leggi e regolamenti, ma si prendessero in considerazione gli esami e le analisi effettuate in concreto per ogni. prodotto, il giudice nazionale — data la complessità della materia — si troverebbe quasi certamente a dover svolgere un compito superiore alle sue forze.

La Commissione conclude sostenendo che la soluzione proposta si ricava dalla sentenza recentemente pronunciata dalla Corte in causa 53/80 (5 febbraio 1981, Officier van Justitie c/Koninklijke Kaasfabriek Eyssen BV, inedita).

Di conseguenza, la Commissione suggerisce che la questione pregiudiziale venga così risolta:

«Gli artt. 30 e 36 del Trattato CEE vanno intesi nel senso che non è soggetta al divieto di misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative la normativa di uno Stato membro che vieti — qualora manchi l'omologazione richiesta nell'interesse della salute pubblica — la messa in commercio di un prodotto originario di altro Stato membro, anche se tale prodotto viene legalmente messo in commercio nello Stato membro d'origine ove ha ottenuto la necessaria omologazione».

Il Governo olandese sottolinea la necessità di adottare strumenti legislativi diretti alla tutela obbligatoria dell'ambiente umano, animale e vegetale contro gli effetti nocivi dei prodotti fitosanitari.

Senza in alcun modo negare che un regime nazionale di autorizzazione dei prodotti fitosanitari ostacoli indirettamente l'importazione di tali prodotti, il Governo olandese sostiene che, finché non verrà posta in essere una disciplina comunitaria della materia, gli Stati membri conservano la facoltà di adottare, ognuno nel territorio rispettivo, norme relative a tutto ciò che riguarda la messa in commercio e l'impiego dei prodotti fitosanitari. Gli ostacoli agli scambi intracomunitari che ne derivano si rendono necessari, a parere del Governo olandese, in ragione delle pressanti e imperiose esigenze inerenti, fra l'altro, alla tutela della salute e della vita delle persone o degli animali, alla preservazione dei vegetali o alla protezione dell'ambiente e vanno considerati legittimi in base all'art. 36 del Trattato, a patto tuttavia che tali provvedimenti nazionali siano giustificati e non conducano a conseguenze aberranti.

Secondo il Governo olandese, un controllo nazionale è assolutamente giustificato perché gli Stati membri devono poter adottare norme più precise e più adeguate alle condizioni climatiche e geografiche, sostanzialmente diverse da paese a paese; a tale proposito la sola autorizzazione originaria non fornisce garanzie sufficienti.

Per giunta, il fatto che una proposta di direttiva del Consiglio relativa alla messa in commercio dei prodotti fitosanitari omologati CEE (GU 1976, C 212, pag. 3), presentata dalia Commissione al Consiglio il 4 agosto 1976, non sia stata ancora adottata, è indizio sintomatico del fatto che gli Stati membri ritengono le condizioni di uso dei prodotti fitosanitari necessariamente troppo diverse da uno Stato all'altro.

Per quanto concerne le operazioni di controllo e di analisi di tali prodotti, ch'esso giudica indispensabili, il Governo olandese osserva che gli Stati membri debbono disporre dei dati relativi, il che, però, non è possibile quando un prodotto fitosanitario, autorizzato in uno Stato membro, può essere senz'altro venduto in un altro Stato. Il Governo olandese ritiene altresì opportuno sottolineare che le restrizioni in ordine all'uso del prodotto eventualmente imposte nello Stato membro che ha concesso autorizzazione originaria sono prive di valore legale in un altro Stato membro.

II Governo olandese riscontra un'analogia fra i sistemi nazionali di autorizzazione e di registrazione dei prodotti fitosanitari e quelli relativi ai medicinali. Per questi ultimi prodotti viene generalmente ammesso e ritenuto giusto un sistema di autorizzazione e di registrazione. Il Governo olandese si chiede se tale sistema non sia ancora più necessario per i prodotti fitosanitari e osserva che, di fatto, in tutti gli Stati membri vige un sistema nazionale di autorizzazione e di registrazione.

Il Governo olandese conclude che, tenuto conto dei problemi relativi alla composizione di tali prodotti, al loro costante sviluppo ed al loro impiego su vasta scala, e in mancanza di un'armonizzazione comunitaria nel settore, l'autorizzazione preliminare in ciascuno Stato membro rimane un sistema elastico ed efficace per la protezione della salute pubblica, che può essere applicato senza discriminazioni e senza ostacolare inutilmente gli scambi intracomunitari.

Il Governo olandese propone di conseguenza che la normativa olandese venga dichiarata compatibile con gli artt. 30 e segg. del Trattato CEE.

Il Governo danese sostiene innanzitutto che dalla giurisprudenza della Corte si ricava:

a) che il divieto di cui all'art. 30 del Trattato CEE si estende anche ai procedimenti sistematici di autorizzazione concernenti i prodotti fitosanitari importati da altri Stati membri, in analogia a quanto dichiarato dalla Corte in materia di controlli veterinari. Viene al riguardo citata la sentenza della Corte 5 ottobre 1977 in causa 5/77 (Denkavit, Race. 1979, pag. 3369) e quella in causa 104/75 (Centrafarm, Race. 1976, pag. 613). b) che le norme che ostacolano gli scambi commerciali possono essere tollerate purché siano assolutamente necessarie in relazione alla tutela della salute pubblica, alla correttezza delle operazioni commerciali e alla difesa dei consumatori, come risulta dalle sentenze 20 febbraio 1979 in causa 120/78 (Rewe, cit.), 26 giugno 1980 in causa 788/79 (Gilli, cit.) e 19 febbraio 1981 in causa 130/80 (Kelderman, Race. 1981, pag. 527).

Anche il Governo danese ritiene che i pesticidi possano comportare, per la loro stessa natura, pericoli per i vegetali, gli animali, l'uomo e, in senso lato, per l'ambiente. Come dimostra la causa presente, tali considerazioni e preoccupazioni si trovano alla base delle norme di legge adottate dagli Stati membri. Non è quindi escluso, secondo il Governo danese, che una normativa nazionale, ispirandosi all'interesse della collettività, persegua taluni scopi che possono giustificare deroghe ai principi generali del Trattato in materia di libera circolazione delle merci.

Il Governo danese ritiene che gli Stati membri debbano essere liberi di emanare le norme giuridiche necessarie a consentire il raggiungimento dello scopo di tutela della salute pubblica. Non è quindi eccessivo, a parere del Governo danese, esigere che un prodotto destinato ad usi fitosanitari e omologato a tal fine in un altro Stato membro, sia soggetto ad un'autorizzazione ulteriore ai sensi della legge dello Stato importatore.

Il Governo danese sostiene che le misure in esame imposte dalla legge olandese non sono da considerare discriminatorie quanto ai loro effetti né ispirate da considerazioni estranee alle esigenze contemplate dall'art. 36 del Trattato.

Il Governo danese propone quindi alla Corte di risolvere la questione sollevata nel senso che «l'applicazione di una legge nazionale relativa all'uso di prodotti fitosanitari quali quelli citati nella sentenza di rinvio non è in contrasto con le norme del Trattato CEE riguardanti la libera circolazione delle merci; ciò vale anche nel caso in cui il prodotto sia stato legittimamente messo in commercio nello Stato membro d'origine e risponda ad analoghi requisiti stabiliti dalla legge di questo Stato».

Il Governo italiano ritiene che il problema trattato nella presente causa riguardi l'applicazione dell'art. 36 del Trattato. Esso sottolinea che l'art. 36 riconosce agli Stati membri la potestà di regolarsi liberamente per la protezione degli interessi elencati nella norma stessa anche ricorrendo, a tal fine, a mezzi impeditivi del commercio intracomunitario purché necessari alla tutela perseguita. Nell'uso di questa prerogativa ciascuno Stato può operare in piena autonomia e quindi considerare un prodotto, a seconda dei casi, pericoloso per la salute, o, al contrario, innocuo e come tale esonerato da ogni restrizione.

A parere del Governo italiano, è inconcepibile che un potere discrezionale riconosciuto ad uno Stato possa avere effetto vincolante per gli altri Stati membri della Comunità; in un caso del genere questi ultimi risulterebbero spogliati della facoltà loro riconosciuta dall'art. 36 e sostanzialmente tenuti ad uniformare le loro normative in materia sanitaria a quella dello Stato che ha adottato sul punto la disposizione meno restrittiva.

La norma comunitaria verrebbe così gravemente deviata dalla sua autentica finalità e le si farebbe assolvere il ruolo, anomalo, di strumento per promuovere una omologazione delle discipline interne secondo una logica ed uno spirito che sono assolutamente estranei al Trattato.

Il Governo italiano osserva che accogliere una tale interpretazione significherebbe consentire il ricorso a strumenti diversi da quello previsto dal Trattato (art. 100) per uniformare le normative nazionali che hanno incidenza sulla libertà degli scambi nel mercato comune.

Il Governo italiano non considera le disposizioni della legge olandese di cui trattasi come un impedimento assoluto alla messa in commercio dei prodotti esteri né le ritiene equiparabili ad una restrizione all'importazione ai sensi dell'art. 30 del Trattato, tanto più che esse non operano discriminazioni fra prodotti nazionali ed esteri.

Se, al contrario, il prodotto importato venisse esonerato dagli obblighi imposti dalla normativa sanitaria interna, i quali continuerebbero a gravare sui prodotti di origine nazionale, a parere del Governo italiano si raggiungerebbe l'effetto diametralmente opposto di creare un privilegio e, quindi, una ingiustificata perturbazione dell'equilibrio del mercato.

Di conseguenza, il Governo italiano propone alla Corte di risolvere la questione sottopostale dal giudice olandese nei termini seguenti:

«a) è consentito ad uno Stato membro di vietare, con proprie norme, la messa in commercio di un prodotto ritenuto pericoloso per la salute pubblica, anche se il divieto colpisce un prodotto di importazione ammesso dalla legislazione sanitaria del paese di origine; b) non sussiste una restrizione quantitativa alla importazione nel caso in cui una norma interna prescrive per una serie di prodotti, quali i pesticidi, indipendentemente dalla loro origine nazionale o estera, la necessità di un previo controllo dell'autorità sanitaria e la pubblicità sulla confezione dell'atto di autorizzazione».

Il Governo del Regno Unito formula le medesime considerazioni esposte dagli altri Governi sostenendo che il problema centrale della presente causa risiede nell'interpretazione da dare all'art. 36 del Trattato e nella portata dei poteri dallo stesso riconosciuti agli Stati membri per la tutela della salute dei loro cittadini.

Il Governo del Regno Unito osserva che l'art. 36 autorizza gli Stati membri a imporre restrizioni alle importazioni al fine di tutelare la salute pubblica entro i rispettivi confini e a fare altrettanto per quanto concerne le esportazioni al fine di tutelare la salute pubblica in altri paesi della Comunità.

Secondo il Governo britannico, i criteri che legittimano i provvedimenti restrittivi debbono essere:

a) il loro scopo di tutela della salute pubblica; b) la loro compatibilità con l'art. 36 e coi limiti precisati dalla giurisprudenza della Corte.

Il Governo del Regno Unito sottolinea, d'altronde, che l'esistenza di esigenze parallele o similari in due Stati membri qualsiasi, non garantisce, di per sé, in entrambi, lo stesso grado di tutela per la salute pubblica.

Difficoltà di natura pratica consistenti nella determinazione del grado di equivalenza quanto alla tutela attribuita dalla normativa dello Stato esportatore e nell'esame circa la corretta applicazione di tali norme al prodotto importato, rendono, secondo il Governo britannico, i provvedimenti da adottare da parte dello Stato importatore necessari e proporzionati al pericolo che il prodotto importato può comportare per la salute pubblica.

Il Governo del Regno Unito ritiene quindi che tali problemi, unitamente alla mancanza di armonizzazione nel settore, lascino agli Stati membri il pieno esercizio delle prerogative loro riconosciute, come risulta dalle conclusioni dell'avvocato generale Mayras in causa 244/78 (Union laitière normande, Race. 1979, pag. 2663).

Il Governo del Regno Unito conclude esprimendo le sue vive preoccupazioni in ordine all'eventualità di vedere gli Stati membri esposti a seri rischi di malattie qualora ai divieti o alle restrizioni consentiti in caso di importazioni nella materia di cui trattasi venisse data l'interpretazione auspicata dall'imputata nella causa principale.

All'udienza del 1o luglio 1981, il Governo olandese, rappresentato dal sig. A. Bos, qualità di agente, assistito dal sig. van der Kolk, in qualità di perito, il Governo danese, rappresentato dal sig. L. Mikaelsen, in qualità di agente e la Commissione, rappresentata dal sig. R. Wagenbauer membro del suo servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dal sig. T. Van Rijn e con il sig. M. Hudson, in qualità di perito, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni il 14 ottobre 1981.

Con sentenza 29 ottobre 1980, pervenuta alla Corte il 10 dicembre 1980, il Gerechtshof dell'Aia ha proposto, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, una questione relativa all'interpretazione degli artt. 30 e 36 del Trattato CEE onde essere posto in condizione di valutare la compatibilità col diritto comunitario della legge olandese in materia di omologazione dei prodotti disinfettanti.

Tale questione è stata sollevata nel corso di un giudizio d'appello conseguente all'impugnazione della sentenza, con cui la società Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische BV era stata condannata, in primo grado, ad un'ammenda per violazione dell'art. 2, n. 1, della «Bestrijdingsmiddelenwet» (legge in materia di disinfettanti) del 1962, che vieta la vendita, l'immagazzinamento o l'impiego di prodotti disinfettanti non autorizzati ai sensi della legge.

L'interessata aveva importato, venduto o fornito nei Paesi Bassi un certo quantitativo di un disinfettante, denominato Fumicot Fumispore — contenente quale sostanza attiva un prodotto tossico, il paraidrossifenil-salacilammide — già legittimamente messo in commercio in Francia, ma privo dell'autorizzazione prescritta nei Paesi Bassi dalla legge summenzionata.

Il sistema di autorizzazione vigente nei Paesi Bassi è stato istituito dalla legge del 1962 allo scopo di proteggere la salute pubblica. Tale sistema vieta, di massima, l'uso di tali prodotti salvo previa autorizzazione. Le condizioni alle quali è subordinata l'autorizzazione concernono la composizione, l'efficacia e l'innocuità di tali prodotti nonché le informazioni ai consumatori contenute nella loro confezione. Le spese riguardanti gli esami di laboratorio erano poste, in forza della normativa vigente all'epoca dei fatti di causa, a carico del richiedente.

La società interessata ha sostenuto che il sistema di cui trattasi è incompatibile colle norme comunitarie che vietano le restrizioni quantitative all'importazione e le misure di effetto equivalente e che pertanto esso non può costituire base legale per il procedimento instaurato a suo carico.

Al fine risolvere tale controversia il Gerechtshof ha sottoposto alla Corte la seguente questione: «Se il sistema della Bestrijdingsmiddelenwet (legge sui pesticidi) 1962 sia compatibile con l'art. 30 del Trattato CEE, in quanto la legge suddetta vieta di mettere liberamente in commercio nei Paesi Bassi un prodotto proveniente da un altro Stato membro, che è ivi messo legittimamente in commercio e soddisfa le condizioni ivi imposte dalla legge per la tutela delle stesse imperiose esigenze della sanità pubblica cui si ispira la Bestrijdingsmiddelenwet 1962».

La Commissione sostiene che finché non venga prescritto, sul piano comunitario, il riconoscimento delle autorizzazioni nel campo dei disinfettanti, gli Stati membri conservano la facoltà di vietare, nell'interesse della salute pubblica, l'importazione e la messa in commercio di tali prodotti originari di un altro Stato membro ove siano legittimamente in commercio.

I Governi danese, italiano, olandese e britannico evidenziano i pericoli che da tali prodotti possono risultare per la salute e l'ambiente in generale e attirano l'attenzione sulle diverse modalità dei controlli dovute in particolare alla diversità delle condizioni climatiche. Senza negare che siffatte normative nazionali possano costituire ostacoli agli scambi intracomunitari, i quattro Governi sostengono che tale genere di disciplina è legittima in forza della deroga di cui all'art. 36 del Trattato CEE, relativa alle imperiose esigenze di tutela della salute pubblica.

Non spetta alla Corte pronunciarsi, nell'ambito di un provvedimento ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, sulla compatibilità di norme nazionali con disposizioni di diritto comunitario; è invece suo compito fornire al giudice nazionale tutti gli elementi interpretativi di diritto comunitario che gli consentano di decidere sulla compatibilità delle norme suddette con la norma comunitaria invocata. La questione proposta va pertanto considerata come diretta sostanzialmente ad accertare se e in quale misura il sistema e le modalità di autorizzazione dei prodotti disinfettanti siano legittimi alla luce di quanto disposto dagli artt. 30 e 36 del Trattato CEE.

Per quanto la questione sollevata sia circoscritta all'interpretazione dell' art. 30 del Trattato, è infatti opportuno, per risolverla, tener conto del sistema risultante dal combinato disposto del principio generale sancito dalla norma suddetta e della deroga ad esso apportata dall'art. 36 del Trattato.

Ai termini dell'art. 30 del Trattato CEE, sono vietate, fra gli Stati membri, le restrizioni quantitative all'importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente. Tale norma generale contiene tuttavia un rinvio, in particolare all'art. 36, ai sensi del quale gli artt. 30-34 lasciano impregiudicati i divieti o le restrizioni all'importazione giustificati, fra l'altro, da motivi «di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali». Nell'ultima frase dell'art. 36 è tuttavia precisato che «tali divieti o restrizioni non devono costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata al commercio fra gli Stati membri».

È opportuno rilevare che, all'epoca dei fatti di causa, non esistevano norme comuni o armonizzate in materia di produzione e di messa in commercio dei prodotti disinfettanti. In assenza di armonizzazione, spettava quindi agli Stati membri stabilire il grado di tutela della salute e della vita delle persone che essi intendono garantire, e in particolare il grado di severità dei controlli da effettuare (sentenza 20 maggio 1976, causa 104/75, de Peijper, Race. pag. 635), pur tenendo conto del fatto che la loro azione è essa stessa limitata dal Trattato.

AI riguardo, non viene contestato che la normativa nazionale di cui trattasi abbia lo scopo di tutelare la salute pubblica e che rientri pertanto nella sfera d'applicazione della deroga contemplata dall'art. 36. I provvedimenti di controllo adottati dalle autorità olandesi, in particolare per quanto concerne l'autorizzazione del prodotto, non sono quindi, in linea di principio, contestabili. Tale constatazione lascia comunque impregiudicata la questione se le modalità di autorizzazione evidenziate dal giudice nazionale possano eventualmente costituire una restrizione dissimulata, ai sensi dell'ultima frase dell'art. 36, del commercio tra gli Stati membri, tenuto conto, nel contempo, del carattere nocivo del prodotto e del fatto che lo stesso ha costituito oggetto di un procedimento di autorizzazione nello Stato membro ove è stato legittimamente messo in commercio.

Anche se gli Stati membri hanno la facoltà di sottoporre ad un nuovo procedimento di esame e di autorizzazione un prodotto come quello di cui trattasi, già autorizzato in un altro Stato membro, le loro autorità sono tenute tuttavia a contribuire allo snellimento dei controlli nel commercio intracomunitário. Ne consegue che tali autorità non possono esigere senza necessità analisi tecniche o chimiche né prove di laboratorio nel caso in cui le stesse analisi e le stesse prove siano già state effettuate in un altro Stato membro ed i relativi risultati siano a loro disposizione o possano, a loro richiesta, essere messi a loro disposizione.

Per gli stessi motivi, lo Stato membro nel quale ha luogo il procedimento di autorizzazione deve procurare che non vengano cagionate spese di controllo superflue qualora i risultati del controllo effettuato nello Stato membro d'origine soddisfino le esigenze di tutela della salute nello Stato membro importatore. Per contro, il solo fatto che tali spese gravino più pesantemente su di un operatore che mette in commercio modesti quantitativi di un prodotto autorizzato rispetto ad un concorrente che ne tratti quantitativi assai più rilevanti, non giustifica la conclusione che dette spese costituiscono una discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata ai sensi dell'art. 36.

La questione proposta va quindi risolta nel senso che dal combinato disposto degli artt. 30 e 36 del Trattato risulta che non è vietato ad uno Stato membro esigere la previa autorizzazione per i prodotti disinfettanti, anche se tali prodotti siano già stati autorizzati in un altro Stato membro. Le autorità dello Stato importatore non possono tuttavia esigere senza necessità analisi tecniche o chimiche o prove di laboratorio qualora le stesse analisi e le stesse prove siano già state effettuate in un altro Stato membro ed i loro risultati siano a disposizione di dette autorità o possano, a loro richiesta, essere messi a loro disposizione.

Spetta al giudice nazionale valutare, alla luce delle considerazioni che precedono se, e in quale misura, le modalità di autorizzazione stabilite dalla normativa nazionale siano giustificate ai sensi dell'art. 36.

Le spese sostenute dal Governo danese, dal Governo italiano, dal Governo dei Paesi Bassi, dal Governo del Regno Unito e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.