Corte giust. UE, Sentenza del 15 settembre 1981, causa 208/80

Gli antefatti, la procedura, le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE, nonché i chiarimenti forniti a norma dell'art. 21 dello stesso protocollo possono così riassumersi:

L'onorevole Lord Bruce of Donington (in prosieguo «Lord Bruce») è stato designato membro del Parlamento europeo dalla House of Lords del Regno Unito il 30 luglio 1975. Questo suo mandato parlamentare si è protratto fino all'elezione del Parlamento europeo a suffragio universale diretto. Negli anni 1975/1976, Lord Bruce percepiva indennità forfettarie di soggiorno e di viaggio che gli sono state corrisposte dal Parlamento europeo come rimborso spese per la sua partecipazione alle riunioni e ai lavori del Parlamento e dei suoi organi nonché per altri viaggi effettuati per conto del Parlamento. II versamento di dette indennità era disciplinato da un regolamento interno relativo alle spese e alle indennità dei membri del Parlamento europeo, emanato dal Parlamento stesso. I fondi ad hoc erano iscritti al bilancio della Comunità europea sotto il capitolo delle spese del Parlamento relative ai membri dell'istituzione (GU 1975, n. L 54, pagg. 1 e 62; GU 1976, n. L 66, pagg. 1 e 64). La summenzionata disciplina del Parlamento stabiliva che le indennità erano specialmente concesse per i viaggi dei membri che si recavano a riunioni ufficiali del Parlamento e dei suoi organi purché l'interessato avesse firmato la lista di presenza alla riunione; venivano inoltre rimborsati gli altri viaggi compiuti dai membri del Parlamento per conto dello stesso, purché detti viaggi fossero previamente autorizzati dai competenti uffici del Parlamento. Le indennità comprendevano l'indennità giornaliera, che per gli spostamenti all'interno della Comunità era fissata in 3000 BFR, nonché un'indennità di viaggio, destinata a far fronte a tutte le spese di viaggio, comprese le eventuali spese di prenotazione ed annullamento dei biglietti, le spese di taxi, il trasporto dei bagagli, le spese d'albergo e le altre spese di viaggio; l'indennità di viaggio era calcolata secondo una tariffa chilometrica rapportata alla distanza tra una località collocata a metà strada tra la sede del Parlamento nazionale e la residenza del membro e il luogo della riunione, tariffa stabilita in 13 BFR per i primi 400 km secondo il percorso più breve e in 5 BFR per il chilometraggio superiore ai 400 km, sempre per la linea più breve con un rimborso minimo di 1500 BFR. In forza di detta disciplina, i membri del Parlamento europeo non dovevano presentare pezze giustificative a comprova delle spese effettivamente sostenute e non erano tenuti a restituire le eccedenze qualora non avessero speso interamente l'importo forfettario percepito. Durante l'anno fiscale 1975/1976, Lord Bruce non ha speso interamente l'importo forfettario che gli era stato versato ed ha trattenuto la rimanenza, il cui importo non è stato accertato. 2. Il regio ispettore delle imposte ha giudicato che le indennità percepite da Lord Bruce costituivano dei redditi provenienti da una carica occupata da Lord Bruce ai sensi delle disposizioni dell'Income and Corporation Taxes Act 1970 e che quindi Lord Bruce doveva l'imposta sul reddito per queste entrate, da cui andavano defalcate le spese effettivamente sostenute, a norma dell'art. 189(1) dell'Income and Corporation Taxes Act 1970. Questa disposizione stabilisce che «se il titolare di una carica o di un posto è obbligato a sostenere e a pagare con i suoi emolumenti le spese di viaggio inerenti l'assolvimento delle mansioni che comporta la sua carica o il suo posto ... o deve affrontare altre spese, esclusivamente, totalmente e necessariamente connesse all'esercizio di dette mansioni, le spese così incontrate e sostenute possono venire defalcate dagli emolumenti soggetti ad imposta». Lord Bruce presentava ricorso dinanzi agli Special Commissioners, tribunale competente in materia d'imposte sul reddito nel Regno Unito, nei confronti dell'accertamento d'imposta redatto dal regio ispettore delle imposte, relativamente ai suoi redditi durante l'anno fiscale 1975/1976, derivanti dalla sua attività di membro del Parlamento europeo. In un provvedimento scritto del 6 luglio 1979, gli Special Commissioners hanno deciso che le indennità di cui trattasi costituivano emolumenti connessi ad una carica ai sensi dell'Income and Corporation Taxes Act 1970 ed erano quindi normalmente soggette all'imposta sul reddito. Emerge dal provvedimento degli Special Commissioners che non è stato contestato che l'ammontare di dette indennità fosse stato accertato entro limiti ragionevoli. Nello stesso provvedimento, gli Special Commissioners hanno inoltre riservato la loro pronuncia quanto al problema del se questi redditi fossero esenti da imposta nel Regno Unito in forza del diritto comunitario, nonché quanto all'eventuale accertamento dell'importo esatto delle spese defalcabili. Il 5 novembre 1979, gli Special Commissioners hanno deciso, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE e dell'art. 30 del Trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee, di sottoporre alla Corte di giustizia la questione del se, «tenuto conto del Trattato che istituisce la Comunità europea e in particolare dell'art. 142, 1o comma; della convenzione relativa a talune istituzioni comuni alle Comunità europee ed in particolare dell'art. 1 ; del Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee ed in particolare dell'art. 28; del protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee ed in particolare degli artt. 8, 9, 10, 13 e 14; del regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio 29 febbraio 1968, n. 260 ed in particolare dell'art. 3, n. 2 e delle norme che disciplinano il pagamento di spese e di indennità ai membri del Parlamento europeo; queste disposizioni o qualsiasi altra norma di diritto comunitario vanno interpretate nel senso che impediscono agli Stati membri i tassare qualsiasi parte delle spese e indennità pagate con denaro delle Comunità a membri del Parlamento europeo». 3. L'ordinanza di rinvio è stata registrata presso la cancelleria della Corte il 23 ottobre 1980. A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte CEE, hanno presentato osservazioni scritte Lord Bruce, rappresentato dal sig. Francis Jacobs del Middle Temple, barrister, su istruzioni dello studio Berwin Leighton, solicitors, il Governo del Regno Unito, rappresentato dal sig. R. D. Munrow del Treasury Solicitors' Department in qualità d'agente, assistito dal sig. Peter Gibson, il Governo francese rappresentato dal sig. Thierry Le Roy in qualità d'agente e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Bernard Paulin e dalla sig.na Mary Minch, in qualità d'agenti. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha rivolto al Parlamento europeo, nonché al Consiglio, alcune domande, a norma dell'art. 21, 2° comma, dello Statuto della Corte CEE, cui dette istituzioni hanno risposto per iscritto e ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad altre misure di istruttoria preventiva.

Secondo Lord Bruce, nonostante l'insussistenza di norme espresse di diritto comunitario in materia di imposta sulle indennità di cui trattasi, risulta implicitamente da alcuni principi del diritto comunitario che dette indennità non possono essere assoggettate all'imposta nazionale.

Lord Bruce fonda il suo assunto anzitutto sul principio della sovranità del Parlamento per le questioni procedurali e per i rapporti interni con i suoi membri, principio sancito dall'art. 142, 1o comma, del Trattato CEE. Si tratta di un principio di democrazia parlamentare, che osta a qualsiasi controllo sull'esercizio delle funzioni dei membri del Parlamento da parte delle autorità che non hanno esplicita competenza in merito, in particolare da parte delle autorità fiscali nazionali. Spetta solo al Parlamento decidere circa la correttezza con cui i suoi membri assolvono i loro compiti e nessuna autorità, né comunitaria né nazionale, salvo forse la Corte dei conti, può intervenire in questo settore per sindacare il rimborso spese corrisposto dal Parlamento ai suoi membri.

Se si riconoscesse che le indennità di cui trattasi possono venir assoggettate alle imposte nazionali, si creerebbe una discriminazione tra i membri del Parlamento dei vari Stati membri, ed inoltre uno o più Stati membri trarrebbero vantaggio in varia misura dai fondi comunitari.

Il presidente del Parlamento gli avrebbe comunque confermato in una lettera che dal 1952 nessun altro Stato membro ha mai gravato dette indennità dell'imposta nazionale sul reddito.

Lord Bruce fonda il suo assunto, in secondo luogo, sui privilegi ed immunità di cui godono le Comunità in virtù dell'art. 28, n. 1, del Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica ed in virtù del protocollo sui privilegi e immunità allegato a detto Trattato, in particolare, del suo art. 8, 1o comma, che vieta qualsiasi restrizione d'ordine amministrativo o di altro ordine, nei confronti della libertà di movimento dei membri dell'assemblea nei loro viaggi di andata e ritorno alle sedi di riunione dell'assemblea stessa. Il principio d'indipendenza della Comunità nei confronti dell'autorità degli Stati membri osta a che un membro del Parlamento sia obbligato a fare una richiesta per quel che riguarda la detrazione delle spese realmente sostenute, a renderne conto all'amministrazione delle finanze o a dimostrare che dette spese sono state necessarie e sostenute interamente ed esclusivamente per l'esercizio del suo mandato.

L'amministrazione delle finanze peraltro ha deciso di praticare ai membri del Parlamento europeo concessioni non contemplate dalla legge, in deroga alle norme fiscali vigenti, ammettendo che le spese di viaggio fra la circoscrizione del membro del Parlamento e la sede di riunione del Parlamento sono spese defalcabili, mentre, secondo la legge britannica, le spese di trasporto dalla residenza del contribuente fino alla sua sede di lavoro non rientrano in questa categoria. Questa prassi dell'amministrazione delle finanze implica invece che un membro del Parlamento che risiede fuori della sua circoscrizione, e che rientra direttamente nella sua residenza dopo una sessione del Parlamento, deve corrispondere tributi sulla totalità della sua indennità di viaggio, sicché siffatto membro del Parlamento deve sopportare personalmente una notevole parte delle spese di viaggio.

Accogliendo il principio dell'imponibilità delle indennità, ne potrebbe conseguire che spese che il Parlamento autorizza e rimborsa non siano defalcabili nel Regno Unito.

L'incidenza dell'imposta potrebbe peraltro essere particolarmente elevata e giungere fino ad un'aliquota dell'83 % per il contribuente che ha altri redditi.

L'obbligo di dimostrare la necessità delle spese sostenute implicherebbe per i membri del Parlamento un considerevole onere amministrativo. Essi dovrebbero in particolare dimostrare in modo plausibile alle autorità fiscali la necessità di ogni spostamento in ogni singolo viaggio ed illustrare l'impiego di ogni singola voce dell'indennità. Le autorità fiscali potrebbero anche stabilire che determinate spese, ad esempio quelle per giornali, periodici, libri, servizio di selezione di informazioni, ecc., non sono necessarie e quindi non sono defalcabili.

Lord Bruce si richiama in questo contesto ad una nota dell'amministrazione delle finanze circa l'imponibilità dei redditi dei membri del Parlamento. Secondo questa nota, i membri del Parlamento dovrebbero registrare accuratamente le loro partenze e i loro arrivi nel Regno Unito indicando ogni volta il motivo del viaggio.

Lord Bruce sostiene il suo assunto, in terzo luogo, osservando che le indennità forfettarie corrisposte come contropartita degli oneri che devono sopportare i dipendenti delle Comunità in conseguenza del mandato loro conferito non sono soggette ad alcuna imposta, né nazionale né comunitaria, in forza dell'art. 13 del protocollo sui privilegi ed immunità e dell'art. 3, 1o comma, del regolamento del Consiglio 29 febbraio 1968, n. 260, relativo alle condizioni e alla procedura d'applicazione dell'imposta a profitto delle Comunità europee (GU n. L 56, pag. 8). Sarebbe assurdo che i rimborsi spese e le indennità versate dal Parlamento ai propri membri, a differenza di quelle versate ai semplici dipendenti, fossero soggette ad imposta. L'esenzione dall'imposta nazionale non è un corollario dell'assoggettamento all'imposta comunitaria, ma è invece una conseguenza della natura della Comunità e corrisponde ad una prassi generalmente seguita in tutte le organizzazioni internazionali.

Il Governo del Regno Unito si allinea alla posizione già assunta dal regio ispettore delle imposte nel procedimento dinanzi agli Special Commissioners, secondo la quale nulla vieta ad uno Stato membro di assoggettare ad imposta le indennità di cui trattasi per la parte che eccede le spese effettivamente sostenute.

Il Governo del Regno Unito osserva anzitutto che la questione sottoposta dagli Special Commissioners è superfluamente ampia, in quanto è sempre stato fuori dubbio che non sono soggette ad imposta le spese effettivamente sostenute e necessarie, quindi il problema si pone soltanto per quel che riguarda la tassazione di eventuali eccedenze.

È consono alle sovrane prerogative autonome di ogni Stato membro in campo fiscale e alla prassi costantemente seguita sia nell'ambito comunitario che nell'ambito delle altre organizzazioni internazionali che si elabori una espressa disposizione in una convenzione internazionale per istituire un'esenzione fiscale.

L'art. 142 del Trattato CEE contempla soltanto le norme di procedura. La disciplina sul rimborso spese ed indennità non ha lo stesso carattere. La tassazione delle indennità non pregiudica la sovranità del Parlamento e non assoggetta i rapporti tra Parlamento e i suoi membri al sindacato delle autorità fiscali nazionali.

Il protocollo sui privilegi ed immunità delle Comunità elenca i privilegi e le immunità di cui godono i membri del Parlamento, che sono necessari all'assolvimento del loro mandato. Dette disposizioni non contemplano alcuna esenzione fiscale. La necessità pratica di conservare pezze giustificative per le spese di viaggio e per le altre spese incontrate non costituisce affatto una restrizione al libero spostamento dei membri del Parlamento ai sensi dell'art. 8 di detto protocollo, poiché per un viaggio di un membro del Parlamento europeo non è necessaria alcuna autorizzazione da parte delle autorità fiscali, e la parte dell'indennità che il membro del Parlamento deve spendere per assolvere il suo compito resta comunque esente da imposta.

La disposizione dell'art. 13 del protocollo sui privilegi ed immunità non è applicabile ai membri del Parlamento. L'esenzione dall'imposta nazionale per determinate categorie di persone, come, i dipendenti ed agenti delle Comunità, è un corollario all'applicazione dell'imposta comunitaria nei loro confronti.

Il Governo francese ritiene che nessuna disposizione di diritto comunitario vieti agli Stati membri di tassare le indennità in questione.

Esso sostiene che il regime fiscale applicabile al reddito dei membri del Parlamento europeo rientra oggigiorno nella competenza legislativa esclusiva degli Stati membri. Pur se, a norma dell'art. 13 della disciplina relativa all'elezione dei rappresentanti dell'assemblea a suffragio universale, il Consiglio ha la facoltà di adottare i provvedimenti necessari per applicare detta disciplina nel settore pecuniario, esso non si è ancora avvalso di questa facoltà e gli Stati membri conservano integra la loro competenza a legiferare in materia di indennità da corrispondersi ai parlamentari nonché in materia fiscale nei loro confronti. Il Governo francese si richiama a questo proposito al verbale del Consiglio relativo alle sessioni del 18 e 19 dicembre 1978. Sarebbe necessaria una vera e propria convenzione che integri il protocollo sui privilegi e immunità per assoggettare i membri del Parlamento all'imposta comunitaria o per istituire un sistema di esenzione fiscale.

Un sistema comunitario di esenzione fiscale non può essere implicito. Non è possibile alcuna analogia con il regime applicabile ai dipendenti ed agenti delle Comunità.

L'art. 142 del Trattato CEE mira ad organizzare i lavori del Parlamento e non a disciplinare questioni fiscali.

Un'esenzione fiscale per le indennità corrisposte dal Parlamento potrebbe venir concessa attualmente solo in forza di una decisione dell'organo legislativo nazionale, che logicamente può sempre riservarsi la facoltà di controllare se le voci di spesa dichiarate corrispondono effettivamente a spese necessarie per l'assolvimento del mandato. Siffatto controllo non incide affatto sulla libertà di spostamento di cui all'art. 8 del protocollo sui privilegi e immunità.

La Commissione sostiene il punto di vista secondo cui gli Stati membri sono liberi di applicare le loro disposizioni nazionali in materia di imposte nei confronti dell'indennità di cui trattasi.

Essa osserva che se il protocollo sui privilegi ed immunità, le cui disposizioni sono chiare e precise, non contiene alcuna esenzione fiscale a favore dei membri del Parlamento, ciò non costituisce un'omissione. L'esenzione dall'imposta nazionale e il versamento dell'imposta comunitaria sulle remunerazioni e sugli stipendi sono inestricabilmente vincolati.

L'art. 142 del Trattato CEE non autorizza il Parlamento ad adottare, mediante l'espediente del suo regolamento interno, disposizioni legislative che vincolano la Comunità e gli Stati membri in materia fiscale. Anche se il Parlamento avesse la facoltà implicita di decidere circa il versamento di tali rimborsi spese e indennità, ciò non potrebbe incidere sul modo in cui gli organi competenti degli Stati membri e della Comunità considerano dette indennità per il calcolo del- l'importo imponibile.

L'onere fiscale gravante su queste indennità non costituisce una limitazione alla libertà di movimento ai sensi dell'art. 8 del protocollo sui privilegi ed immunità, tanto più che l'imposta è dovuta nel Regno Unito solo sulla parte eccedente le spese effettivamente sostenute.

L'art. 3, 2° comma, del regolamento n. 260/80, applicabile ai dipendenti, non può venir considerato a sé, in quanto detta disposizione esonera dall'imposta comunitaria il rimborso delle spese, che sono a loro volta disciplinate dallo Statuto del personale e calcolate in modo da corrispondere all'incirca alle spese effettivamente sostenute, mentre la tesi di Lord Bruce equivale ad escludere da qualsiasi gravame fiscale i rimborsi spese e le indennità corrisposte ai membri del Parlamento, indipendentemente dalla loro entità.

Il Parlamento europeo, rispondendo alle domande rivoltegli dalla Corte, ha esposto in particolare che, dal settembre 1952, l'assemblea comune della Comunità europea del carbone e dell'acciaio ha deciso di versare ai suoi membri indennità giornaliere e di rimborsare loro le spese di viaggio. La versione attuale della disciplina relativa alle spese e alle indennità dei membri del Parlamento europeo è stata adottata il 5 luglio 1972 dal comitato ampliato del Parlamento, in esito ad una risoluzione in materia dell'assembla plenaria del 3 luglio 1972 e sovente emendato onde tener conto dell'aumento del costo della vita. Il parlamento ha prodotto copie di processi verbali e di altri documenti relativi a questa disciplina.

A giudizio del Parlamento la sua competenza ad emanare norme circa la corresponsione d'indennità deriva dagli artt. 142, 1o comma, del Trattato CEE, 112, 1o comma, del Trattato CEEA e 25, 1o comma, del Trattato CECA, che costituiscono l'espressione del principio dell'indipendenza del Parlamento in materia organizzativa. Dette disposizioni non riguardano solo il procedimento in senso stretto, ma tutto ciò che è necessario per il funzionamento dell'istituzione. In forza dell'art. 5 del Trattato CEE gli Stati membri sono tenuti a rispettare questa indipendenza istituzionale. Norme sul versamento d'indennità ai membri del Parlamento sono indispensabili affinché ciascun membro possa partecipare all'attività del Parlamento senza dover affrontare esborsi finanziari, e ciò indipendentemente dal suo luogo di residenza o dai suoi mezzi o redditi. È un principio fondamentale del funzionamento dell' istituzione di un'organizzazione internazionale, a differenza di una conferenza internationale, che dette organizzazioni disciplinino autonomamente i problemi amministrativi relativi all'assolvimento del mandato dei loro membri. Decisioni adeguate sul rimborso delle spese sono state adottate, senza obiezioni da parte degli Stati membri, dal Consiglio, dal Comitato economico e sociale e dal Parlamento europeo e i fondi necessari sono iscritti nel bilancio di dette istituzioni.

Gli importi forfettari contemplati nella disciplina di cui trattasi sono stati calcolati in base al costo medio degli alberghi e dei ristoranti nelle località in cui i membri del Parlamento devono svolgere le loro attività parlamentari e in base alle tariffe aeree di prima classe.

Il principio del rimborso forfettario è giustificato dagli oneri amministrativi eccessivi e dagli inconvenienti che comporterebbe un controllo di tutte le spese realmente sostenute da ciascun deputato, sia nei confronti dell'istituzione che nei confronti dei suoi membri. Né la Corte dei conti, né, in precedenza, la commissione di controllo hanno messo in forse l'importo o il modo di calcolo di dette indennità allorché è stato effettuato il controllo delle spese del Parlamento. Il calcolo di detti forfè non tiene affatto conto delle tasse comunitarie o delle tasse nazionali: se alcuni Stati membri li gravassero di tasse nazionali, queste dovrebbero venire compensate da un aumento nei confronti dei membri interessati, in quanto il Parlamento dovrebbe tutelare la parità di condizioni per tutti i rappresentanti parlamentari nell'adempimento del loro mandato. Il sistema delle indennità forfettarie è peraltro applicato dalla maggioranza dei Parlamenti degli Stati membri.

Per quanto riguarda la pratica seguita dagli Stati membri circa l'applicazione delle tasse nazionali sulle indennità corrisposte dal Parlamento europeo, il Parlamento sostiene che dal 1952 è la prima volta, nella fattispecie, che gli risulta che uno Stato membro abbia cercato di assoggettare dette indennità agli oneri fiscali nazionali.

Il Parlamento ritiene che se uno Stato membro giudica che l'ammontare di dette indennità è eccessivo o che dette indennità sono carenti di base giuridica, detto Stato membro dovrebbe far ricorso ai mezzi che gli concede il diritto comunitario onde chiedere una modifica della prassi parlamentare. Provvedimenti a danno dei membri del Parlamento, cittadini di un determinato Stato membro, sono inammissibili.

In conclusione, il Parlamento sostiene che la corresponsione di dette indennità è necessaria per il buon funzionamento dell'istituzione e gli Stati membri dovrebbero rispettare l'art. 5 del Trattato CEE astenendosi da ogni intrusione in materia. Le norme nazionali in materia fiscale non si applicano a questi emolumenti. La soluzione contraria implicherebbe una discriminazione tra i membri del Parlamento, discriminazione ingiustificabile.

Il Consiglio, su sollecitazione della Corte, ha prodotto un estratto del processo verbale della sessione del Consiglio del 19 dicembre 1978, nonché una lettera allegata del presidente del Consiglio al presidente dell'Assemblea, in data 15 dicembre 1978, documenti cui si era richiamato il Governo francese nelle sue osservazioni scritte. Nella lettera del 15 dicembre 1978, il presidente del Consiglio informava il presidente dell'Assemblea a suffragio universale diretto, giungere ad un accordo sulla proposta del Parlamento circa la disciplina del regime delle indennità e dei rimborsi spese nonché su vari altri punti; quindi il Consiglio si fondava sulla presunzione che le autorità competenti degli Stati membri avrebbero disciplinato il sistema di indennità da corrispondersi agli eligendi membri del Parlamento europeo, nonché il sistema fiscale cui sarebbero stati assoggettati; per il resto, il Consiglio condivideva il parere dell'Assemblea, secondo cui questa avrebbe elaborato le modalità del rimborso delle spese e secondo cui le autorità nazionali competenti avrebbero risolto i problemi di ripartizione che avrebbero potuto scaturire dalla sovrapposizione tra il sistema di rimborso spese e le discipline nazionali. Dal processo verbale di cui sopra emerge che il Consiglio condivideva gli orientamenti esposti in detta lettera.

Lord Bruce, con l'avv. Francis Jacobs, barrister, il Governo del Regno Unito, rappresentato dall'aw. John Mummery, barrister, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.na Mary Minch, hanno presentato le loro osservazioni orali all'udienza del 12 maggio 1981 — come pure il Parlamento europeo, rappresentato dal sig. Roland Bieber — hanno risposto oralmente alle domande loro rivolte dalla Corte nel corso dell'udienza.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 16 giugno 1981.

Con decisione 5 novembre 1979, registrata in cancelleria il 23 ottobre 1980, i Commissioners for the special purposes of the Income Tax Acts del Regno Unito (in prosieguo «Special Commissioners») hanno sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del Trattato CEE e dell'art. 30 del Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee, una questione pregiudiziale relativa all'interpretazione di diverse norme di diritto comunitario ed in particolare dell'art. 142 del Trattato CEE e dell'art. 8 del protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità europee, allegato al Trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee, al fine di valutare la compatibilità con il diritto comunitario dell'imposizione fiscale cui le autorità nazionali intendono assoggettare le indennità di viaggio e di soggiorno corrisposte dal Parlamento europeo ai suoi membri.

Questa questione è insorta nell'ambito di una controversia tra l'on. Lord Bruce of Donington, membro del Parlamento europeo designato dalla House of Lords del Regno Unito dal 30 luglio 1975 fino all'elezione del Parlamento a suffragio universale diretto, e l'ispettore delle imposte incaricato di operare accertamenti fiscali sui redditi nel Regno Unito. Detta controversia verte su un'ingiunzione di pagamento d'imposta sulle indennità di viaggio e di soggiorno versate durante l'anno fiscale 1975/1976 dal Parlamento europeo a Lord Bruce per far fronte alle spese sostenute per la sua partecipazione a riunioni e lavori del Parlamento e dei suoi organi nonché per altri viaggi compiuti per conto del Parlamento.

In virtù di un regolamento elaborato ad hoc, il Parlamento corrispondeva ai suoi membri indennità di viaggio e di soggiorno calcolate in base ad una tariffa a chilometro e ad una diaria forfettaria, e prelevata da fondi iscritti nel bilancio della Comunità sotto la voce omonima. Il regolamento non prescriveva che l'interessato presentasse all'amministrazione giustificativi per le spese effettivamente sostenute.

Risulta dal provvedimento di rinvio che, nella convinzione che dette indennità costituiscano un provento connesso ad una carica rivestita da Lord Bruce, ai sensi dell'Incoine and Corporation Taxes Act 1970 del Regno Unito, l'ispettore delle imposte emanava un'ingiunzione di pagamento dell'imposta sul reddito per dette indennità, dalle quali Lord Bruce poteva detrarre le spese incontrate «interamente, esclusivamente e necessariamente» per l'adempimento del suo mandato, a condizione però che comprovasse debitamente dette spese a norma dell'art. 189, n. 1, dell'Income and Corporation Taxes Act 1970.

Gli Special Commissioners, aditi dall'interessato che aveva impugnato questa ingiunzione di pagamento, dichiaravano che le indennità in questione erano — in linea di massima — soggette all'imposta sul reddito in forza delle disposizioni del diritto nazionale. Essi ritenevano tuttavia che la soluzione della controversia dipendesse dalla soluzione della questione se siffatti proventi fossero esenti dall'imposta nazionale sul reddito in forza del diritto comunitario.

Gli Special Commissioners adivano pertanto la Corte di giustizia in via pregiudiziale sottoponendole una questione interpretativa del diritto comunitario. Detta questione verte in sostanza sul se esista una norma di diritto comunitario che vieti agli Stati membri di assoggettare ad oneri fiscali una qualsiasi frazione delle indennità e diarie di viaggio e di soggiorno corrisposte ai membri del Parlamento europeo e prelevate sui fondi comunitari.

II Governo del Regno Unito, il Governo francese e la Commissione hanno osservato che, data l'insussistenza di espresse disposizioni d'esenzione dalle imposte nazionali nel protocollo sui privilegi e sulle immunità, nulla vieta ad uno Stato membro di assoggettare all'imposta nazionale gli importi versati dal Parlamento a detto titolo, giacché un'esenzione fiscale non può venir presunta.

Secondo Lord Bruce, in virtù del principio dell'autonomia del Parlamento europeo (sovereignty of Parliament) nelle questioni di procedura e nei rapporti interni con i suoi membri, principio consacrato dall'art. 142, 1o comma, del Trattato CEE, nonché in virtù dell'art. 8, n. 1, del protocollo sui privilegi e sulle immunità, che garantisce la libertà di movimento dei membri dell'Assemblea, è vietato alle autorità degli Stati membri controllare l'attività e i movimenti di un parlamentare nell'esercizio del suo mandato, nonché le spese afferenti. Gli Stati membri non possono quindi — egli conclude — assoggettare ad oneri fiscali quanto il Parlamento versa a titolo di rimborso. Sarebbe peraltro illogico assoggettare all'imposta sul reddito queste indennità, mentre quelle corrisposte al personale delle Comunità, compresi i dipendenti del Parlamento, ne vanno esenti in virtù dell'art. 13 del protocollo sui privilegi e sulle immunità e dell'art. 3, n. 1, del regolamento del Consiglio 29 febbraio 1968, n. 260, relativo alle condizioni e alla procedura d'applicazione dell'imposta a profitto delle Comunità europee (GU n. L 56, pag. 8).

Risulta dalle risposte fornite dal Parlamento europeo ai quesiti rivoltigli dalla Corte che detta istituzione ritiene che, in virtù del principio dell'autonomia del Parlamento europeo in materia di disposizioni sul funzionamento interno dell'istituzione, quale risulta dagli artt. 142, 1o comma, del Trattato CEE, 112, 1o comma, del Trattato CEEA e 25, 1o comma, del Trattato CECA, autonomia che gli Stati membri devono rispettare in virtù dell'art. 5 del Trattato CEE, le norme fiscali nazionali vadano disapplicate qualora si tratti di prestazioni della Comunità necessarie al funzionamento dell'istituzione. Questa soluzione sarebbe anche dettata dalla necessità, per il Parlamento, di evitare disparità di trattamento tra i parlamentari provenienti dai diversi Stati membri.

Onde risolvere la questione sottoposta dal giudice nazionale, si deve anzitutto osservare, come giustamente hanno ricordato il Governo del Regno Unito, il Governo francese e la Commissione nel corso del procedimento pregiudiziale, che nessuna disposizione di diritto comunitario contempla l'esenzione dagli oneri fiscali nazionali a favore dei membri del Parlamento europeo.

L'art. 13 del protocollo sui privilegi ed immunità delle Comunità europee stabilisce che i «funzionari e gli altri agenti delle Comunità ... sono esenti da imposte nazionali sugli stipendi, salari ed emolumenti versati dalle Comunità». Questa disposizione va intesa in correlazione con il 1° comma dello stesso articolo, in virtù del quale detti dipendenti «saranno soggetti, a profitto di queste ultime, ad una imposta sugli stipendi, salari ed emolumenti dalle stesse versati». L'art. 13 vale anche, in forza degli artt. 20 e 21 dello stesso protocollo, per i membri della Commissione e per i giudici, gli avvocati generali e il cancelliere della Corte, in virtù dell'art. 22 di detto protocollo, per i membri degli organi e per il personale della Banca europea per gli investimenti nonché per i rappresentati degli Stati membri che partecipano ai suoi lavori e, in virtù degli artt. 206, n. 10, del Trattato CEE, 180, n. 10 del Trattato CEEA e 78 sesto, n. 10, del Trattato CECA, per i membri della Corte dei conti.

Nessuna disposizione paragonabile si riscontra, nella disciplina dei privilegi e delle immunità contemplati a favore dei membri dell'Assemblea al capitolo II del protocollo summenzionato. I membri del Parlamento europeo, che all'epoca dei fatti litigiosi erano designati dai Parlamenti nazionali, non percepivano dal Parlamento europeo alcuna retribuzione per l'attività svolta nell'assolvimento del loro mandato. Il loro regime pecuniario, per quel che riguarda l'eventuale retribuzione delle attività inerenti al loro mandato e astrazione fatta per le indennità di cui è ora questione, era disciplinato dalle sole legislazioni nazionali. L'imposta comunitaria, contemplata dall'art. 13, 1° comma; del protocollo summenzionato e determinata dal regolamento del Consiglio n. 260/80, non si applicava nei loro confronti.

Data l'insussistenza di norme che dispongano l'esenzione fiscale a favore dei membri del Parlamento europeo, gli Stati membri, nello stato attuale del diritto comunitario, hanno facoltà di assoggettare ad oneri fiscali gli eventuali proventi di cui fruiscono i parlamentari europei in ragione del loro mandato. Non si può quindi ritenere che qualsiasi pagamento effettuato dal Parlamento ai suoi membri mediante prelievo sui fondi comunitari vada esente, per questo solo motivo, dalle imposte nazionali.

Il diritto comunitario. tuttavia pone agli Stati membri limiti che essi devono rispettare allorché stabiliscono norme fiscali riguardanti i membri del Parlamento. Questi limiti sono tracciati specialmente dall'art. 5 del Trattato CEE, in virtù del quale gli Stati membri sono tenuti a facilitare alla Comunità l'assolvimento dei suoi compiti, nonché ad astenersi da qualsiasi provvedimento che possa pregiudicare il raggiungimento delle finalità del Trattato. Siffatto obbligo implica tra l'altro il dovere di non adottare provvedimenti che possano ostacolare il funzionamento interno delle istituzioni della Comunità. D'altro canto, il 1o comma dell'art. 8 del protocollo sui privilegi e sulle immunità implica il divieto, per gli Stati membri, di imporre, tra l'altro mediante le loro prassi in campo fiscale, restrizioni di ordine amministrativo alla libertà di movimento dei membri del Parlamento.

A questo proposito, è opportuno sottolineare in primo luogo che il rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno sostenute dai membri del Parlamento europeo nell'esercizio del loro mandato è un provvedimento organizzativo interno mirante a garantire il buon funzionamento dell'istituzione. È necessario che ogni membro del Parlamento sia in grado, in qualsiasi momento, indipendentemente dal suo luogo di residenza o dalla sua circoscrizione elettorale e dai mezzi finanziari di cui dispone, di partecipare a qualsiasi riunione e a qualsiasi attività del Parlamento e dei suoi organi senza accollarsi esborsi finanziari. Una disciplina come quella adottata dal Parlamento in materia di rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno rientra perciò nell'ambito dei provvedimenti organizzativi interni che il Parlamento ha facoltà di adottare in virtù degli artt. 142, 1o comma, del Trattato CEE, 112, 1o comma, del Trattato CEEA e 25, 1o comma, del Trattato CECA.

Se un onere fiscale nazionale gravante sulle indennità percepite da un membro del Parlamento europeo colpisse l'intero ammontare corrisposto a questo titolo, cioè anche la quota che è realmente necessaria a coprire spese effettivamente incontrate, ciò costituirebbe un ostacolo finanziario per la libertà di movimento dei parlamentari, che dovrebbero quindi accollarsi personalmente una parte delle spese inerenti ai loro viaggi. È opportuno ricordare che il Governo del Regno Unito non ha sostenuto che sono assoggettabili ad imposta anche le somme costituenti il rimborso delle spese effettivamente sostenute.

Spetta al Parlamento stabilire quali siano le attività e i viaggi dei parlamentari necessari o utili per lo svolgimento delle loro funzioni e quali siano le spese necessarie o utili a ciò inerenti. L'autonomia conferita in materia al Parlamento, nell'interesse del buon funzionamento dell'istituzione, comporta parimenti la competenza a rimborsare le spese di viaggio e di soggiorno dei parlamentari non già in base a documenti giustificativi per ogni spesa incorsa, bensì in base ad un criterio forfettario. Questo criterio è stato prescelto, come ha dichiarato il Parlamento rispondendo ai quesiti rivoltigli dalla Corte, al fine di ridurre le spese e gli oneri amministrativi altrimenti necessari per verificare ogni singola voce di spesa; si tratta dunque di una decisione ispirata a principi di sana amministrazione.

Gli stanziamenti che il Parlamento europeo destina al rimborso forfettario delle spese di viaggio e di soggiorno dei suoi membri figurano nel bilancio annuale delle Comunità e vengono approvati secondo la procedura prescritta per il bilancio dal diritto comunitario. E su questo sfondo che si deve esaminare l'importo delle indennità in base alle vigenti norme finanziarie.

Da quanto precede emerge che le autorità nazionali devono rispettare la decisione del Parlamento europeo di rimborsare le spese di viaggio e di soggiorno dei suoi membri in misura forfettaria. Un sindacato delle autorità nazionali in materia, come quello contemplato dalla legislazione del Regno Unito, costituirebbe un'ingerenza nel funzionamento interno del Parlamento europeo, con la conseguenza che le autorità nazionali sostituirebbero la loro valutazione circa il sistema d'indennità a quella operata dal Parlamento nell'esercizio dei suoi poteri. Esso potrebbe quindi nuocere all'efficacia dell'azione del Parlamento ed essere incompatibile con l'autonomia di questo.

Le autorità fiscali nazionali non possono quindi pretendere, da un membro del Parlamento europeo, la produzione di dichiarazioni o di pezze giustificative a comprova delle spese da esso effettivamente sostenute in occasione di viaggi e soggiorni effettuati per conto del Parlamento e da questo rimborsate, giacché questa pretesa è incompatibile con l'indole forfettaria di detto rimborso.

È tuttavia opportuno ricordare che le indennità così stabilite devono rimanere entro i limiti ragionevoli di un rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno. Qualora l'importo forfettario delle indennità fosse eccessivo e qualora in realtà comprendesse una quota costituente una retribuzione dissimulata, e non un effettivo rimborso delle spese, gli Stati membri avrebbero facoltà di assoggettare detta retribuzione all'imposta nazionale sul reddito, dato che la retribuzione dei membri del Parlamento europeo, nello stato attuale del diritto comunitario, non è di competenza delle istituzioni comunitarie, ma è disciplinata dal diritto nazionale. Il problema della valutazione del se l'entità delle tariffe forfettarie stabilite dal Parlamento sia eventualmente eccessiva — questione da risolvere in base al solo diritto comunitario — non è però stato sollevato dal giudice a quo, dinanzi al quale non è stato sostenuto che le indennità corrisposte al tempo dei fatti di causa fossero state stabilite con eccessiva larghezza.

Si deve quindi risolvere la questione sottoposta dagli Special Commissioners affermando che il diritto comunitario vieta di assoggettare a tributi nazionali gli importi versati, secondo criteri forfettari, dal Parlamento europeo ai suoi membri con denaro delle Comunità come rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno, salvoché non venga dimostrato, conformemente al diritto comunitario, che detto rimborso forfettario costituisce in parte una retribuzione.

Le spese sostenute dal Governo del Regno Unito, dal Governo francese, e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non sono ripetibili. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.