Corte giust. UE, Sentenza del 23 gennaio 1980, causa 35/79

Gli antefatti, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 dello Statuto della Corte di giustizia delle Comunità europee si possono riassumere come segue:

Nell'ambito degli accordi GATT e col protocollo di Ginevra del 1962, la Comunità europea si è impegnata a consentire l'importazione agevolata dai paesi terzi di carne bovina congelata, nei limiti di «contingenti tariffari» annuali (originariamente di 22000 t; a partire dal 1973, 38000 t). L'agevolazione consiste nell'esenzione della merce dai prelievi e nell'assoggettamento della stessa ad un dazio consolidato ed uniforme della Tariffa doganale comune del 20 %. Per l'anno 1978 la Comunità, mediante il regolamento del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2861 (GU n. L 330, pag. 7), ha aperto un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata per un volume totale, espresso in carne disossata, di 38500 t. Tale contingente è stato ripartito fra gli Stati membri e all'Italia sono state assegnate complessivamente 11050 t.

La scelta del sistema di gestione delle aliquote è rimessa a ciascuno Stato membro. L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2861/77 recita:

«Gli Stati membri adottano tutte le disposizioni utili per garantire a tutti gli operatori interessati stabiliti sul loro territorio il libero accesso alle aliquote che sono loro assegnate.»

L'Italia, mediante decreto del ministro del commercio con l'estero 29 maggio 1978 (Gazzetta ufficiale del 25 maggio 1978, n. 143) provvedeva a disciplinare l'utilizzazione della propria aliquota da parte degli operatori. Detto decreto prevedeva la distribuzione agli operatori che ne avessero fatto richiesta entro trenta giorni dalla sua pubblicazione, mediante previa identificazione delle categorie economiche interessate e quindi la determinazione di criteri di attribuzione in rapporto a quote percentuali del contingente complessivo. Venivano così indicati:

a) il ministero della difesa, 10 %; b) gli enti comunali di consumo, 10% (questi enti sono operatori pubblici di carattere economico nel settore della distribuzione); c) le imprese che svolgono attività commerciale e industriale nel settore delle carni bovine congelate, per il restante 80 % Vb.

Successivamente, le disposizioni testé riassunte venivano modificate con un nuovo decreto ministeriale del 22 giugno 1978 (Gazzetta ufficiale del 23 giugno 1978, n. 174) mediante il quale i dettaglianti di carne bovina congelata sono stati inclusi nella categoria indicata alla lettera e).

Dai due decreti deriva che 1*80 % della categoria e) viene suddivisa fra i vari richiedenti secondo i seguenti criteri:

30 % in parti uguali; 10 % sulla base dcll'IVA; 60 % come segue: 4420 t in proporzione alle importazioni di carne bovina congelata effettuate da paesi terzi nel 1977; 884 t in proporzione agli acquisti effettuati presso l'AIMA (ente italiano d'intervento) ai sensi del regolamento 5 ottobre 1976, n. 2453 (acquisti riservati ai soli macellai).

La società Grosoli, ed altri, hanno impugnato il decreto ministeriale del 22 giugno 1978 davanti al Tribunale amministrativo regianale del Lazio, invocando fra l'altro la sua incompatibilità con il regolamento n. 2861/77.

Con ordinanza 4 dicembre 1978, il TAR del Lazio ha deciso di sospendere il procedimento e di porre alla Corte di giustizia delle Comunità europee, ai sensi dell'art. 177 del Trattato di Roma, i seguenti quesiti:

«1) Se dal regolamento n. 2861/77, dagli altri che disciplinano il mercato delle carni e dal Trattato, possa desumersi — in quanto compatibile con i ripetuti principi di libertà e uguaglianza — l'ammissibilità di un “sistema di gestione” (così definito nel 4o “considerando”) della quota nazionale di contingente che si fondi su una pluralità di criteri di suddivisione corrispondenti all'oggettiva difformità delle situazioni degli operatori che vengono in considerazione. 2) In secondo luogo se tali criteri possano consistere nel prestabilire, come è stato fatto col decreto ministeriale 22 giugno 1978, che le tre individuate categorie di operatori accedano separatamente a tre distinte frazioni della quota nazionale del contingente comunitario. 3) In terzo luogo se una di tali frazioni predeterminate possa essere preventivamente assegnata ad un solo operatore, sia pure con caratteristiche del tutto peculiari.»

L'ordinanza di rinvio è stata registrata in cancelleria il 1o marzo 1979.

A norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte CEE, hanno depositato osservazioni scritte la società Grosoli, rappresentata dall'avvocato Emilio Sivieri; la società Fiorucci Cesare, rappresentata dagli avvocati Leopoldo Cimaschi, del foro di Genova, e Luigi Bonifazi, del foro di Roma; il Consorzio italiano macellatori, le società Ultrocchi, MARR e SCI (Società italiana carni), tutti rappresentati dall'avvocato Piero Castellini, del foro di Padova; l'Ente comunale di consumo, rappresentato dall'avvocato Sebastiano Ferlito, del foro di Roma; il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'ambasciatore Adolfo Maresca, in qualità d'agente, assistito dall'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri; e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Richard Wainwright, in qualità d'agente, assistito dal sig. Guido Berardis, membro dell'ufficio legale della Commissione.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Tuttavia, il Governo della Repubblica italiana e la Commissione delle Comunità europee sono state invitate a rispondere a determinate domande fatte loro dalla Corte.

La società Fiorucci Cesare osserva anzitutto che l'art. 1 del regolamento n. 2861/77 definisce il contingente come «comunitario». Questa qualifica si applica del pari alle quote nazionali provenienti dalla ripartizione del contigente.

In mancanza, nel regolamento n. 2861/77, di qualsiasi specifica disposizione atta a facoltizzare i singoli Stati membri ad avvalersi del contigente secondo proprie particolari finalità, il potere di gestione ad essi conferito non può intendersi che in senso assolutamente restrittivo, quello della semplice esplicazione di modalità tecnico-procedurali.

Per risolvere la prima questione occorre anzitutto interpretare la nozione di «operatori interessati» introdotta dal regolamento n. 2861/77 in sostituzione della dizione «importatori» usata nei precedenti regolamenti in materia. La modifica del termine aveva lo scopo di evitare false interpretazioni e non era determinata dall'intenzione di modificare sostanzialmente il concetto. In effetti, per la Commissione, «importatori» sono sempre stati colore che effettuano importazioni, qualunque sia la loro veste e struttura commerciale, indipendentemente dall'appartenenza o meno ad una precisa e specifica categoria professionale.

Tutte le categorie — grossisti, industriali o dettaglianti — possono quindi accedere al contingente, purché sia rispettato il minimo comune denominatore di essere operatori «interessati» alle importazioni di carne bovina congelata da paesi terzi.

La parità di trattamento e il libero accesso al contingente sono legati al para-metro del volume d'importazione dei singoli Stati membri in un periodo sufficientemente rappresentativo. Solo sulla base di questo elemento si può stabilire, infatti, l'interesse degli operatori.

Per quanto riguarda la seconda questione, la società Fiorucci Cesare si richiama alla sentenza della Corte 12 dicembre 1973 (causa 131/73, Grosoli, Race. 1973, pag. 1555), nella quale la Corte avrebbe affermato fra l'altro

a) che sulla carne importata nell'ambito del contingente GATT non possono essere imposti vincoli di destinazione; b) che, nella gestione della propria aliquota di contingente, lo Stato membro non può perseguire scopi interni socio-economici che non siano espressamente previsti della normativa comunitaria; c) che deve essere sempre e comunque salvaguardato il principio della «pai-condicio» dei cittadini dell'intera Comunità.

Ora, il suddividere preventivamente il contingente in quote percentuali a favore dell'una o dell'altra categoria, senza il supporto di alcun oggettivo parametro cui riferirsi, rappresenta la più chiara e grave violazione dei principi succitati.

Inoltre, indipendentemente dal fatto che si prenda questo o quel criterio come base del riparto, resta l'irrinunciabile esigenza che tale criterio sia univoco e obiettivamente tale da porre tutti gli operatori sul medesimo piano.

La soluzione della terza questione si desume direttamente dalle osservazioni che precedono.

Concludendo, la società Fiorucci Cesare propone alla Corte di risolvere come segue le questioni sollevate dal giudice nazionale:

«1) Premessa la libera accessibilità al contingente di tutti gli “operatori interessati” indipendentemente dalla categoria di appartenenza (grossisti, industriali, esercenti) — che non riveste alcun significato — per stabilire tale “interesse” non può essere presa in considerazione una pluralità di criteri di suddivisione corrispondenti ad una presunta pluralità di categorie, ma soltanto il criterio, unico per tutti, del volume d'importazioni effettuate da paesi terzi, in un periodo precedente e sufficientemente rappresentativo e che, comunque, non pongono in essere discrimininazioni nella suddivisione, considerando quale operatività, a tal fine, acquisti presso organismi d'intervento limitati a determinati operatori con esclusione di altri, ancorché tali delimitazioni siano state stabiliti o comunque consentite da regolamenti comunitari. 2) I criteri di suddivisione non possono consistere nel prestabilire, come è stato fatto con il decreto ministeriale 22 giugno 1978, che le tre categorie individuate dal decreto stesso accedano separatamente a tre distinte franzioni della quota nazionale del contingente comunitario. 3) Nessuna frazione predeterminata può essere preventivamente assegnata ad un solo operatore, sia pure con caratteristiche del tutto peculiari.»

La società Grosoli esamina anzitutto la questione del chi sia compreso nella nozione di «operatori interessati», di cui all'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2861/77.

Essa si richiama alla sentenza 131/73 (Grosoli, già menzionata) per sostenere che la facoltà di scelta che il regolamento lascia agli Stati membri concerne soltanto il sistema di gestione delle aliquote di competenza, cioè le modalità tecnico-procedurali necessarie per garantire l'osservanza dei limiti del contingente e la parità di trattamento dei cittadini della Comunità, criteri obbligatori fissati dal regolamento n. 2861/77. La delega di gestione non permette di porre, al di là delle norme tecnico-procedurali di distribuzione della merce contingentata, limiti e condizioni di ammissione al beneficio, che mirino al raggiungimento di scopi politico-economici estranei alla normativa comunitaria.

Dalla motivazione del suddetto regolamento si desume che il principio fondamentale di uguaglianza e continuità di libero accesso degli operatori interessati al contingente deve essere valutato nell'ambito della intera Comunità, come è fatto palese dall'espresso riferimento a «tutti gli operatori interessati della Comunità», dall'estensione del contingente tariffario «a tutte le importazioni» del prodotto in questione «in tutti gli Stati membri» e dalla prescrizione che l'applicazione «ininterrotta» del tasso previsto deve farsi «fino all'esaurimento del volume del contingente».

Di conseguenza, la nozione di operatori della Comunità interessati al contingente non pùo che identificarsi con quella di importatori che dimostrino con prove documentarie la propria attività nel settore della carne bovina congelata; solo a questa condizione, infatti, è possibile concepire l'accesso non solo libero ed uguale, ma anche continuo ed ininterrotto all'uso del contingente.

A torto quindi la Commissione ha affermato, nella risposta del 23 marzo 1978 all'interrogazione scritta n. 1117/77 dell'onorevole Klinker (GU 1978, n. C 107 pag. 32), che l'espressione «a tutti gli operatori interessati» non stabilisce in linea di massima limiti espressi. Basandosi su questa tesi, la Commissione segnala del resto che gli Stati membri, pur riconoscendo la necessità di evitare che la proliferazione degli operatori e la conseguente polverizzazione delle aliquote annullino l'incidenza economica perseguita con l'apertura del contingente, cercano tuttavia di ampliare al massimo la gamma degli operatori che possono avere un interesse legittimo a beneficiare del contingente tariffario e di garantire una gestione quanto più possibile neutra sul piano tecnico delle quote loro attribuite.

Tuttavia, tale constatazione non può legittimare la prassi attribuita agli Stati membri.

Secondo i principi affermati dalla Corte (sentenza 131/73, Grosoli, già menzionata), gli Stati membri, esercitando, in assenza di una specifica delega, la facoltà di gestione nel senso di stabilire gamme più o meno ampie di operatori interessati, esorbitano dai limiti dell'attribuzione loro demandata dal regolamento comunitario. L'esistenza di un siffatto margine di valutazione, anche se questa è contenuta in un ragionevole limite, equivale ad infrangere il prinicipio di riserva dei poteri spettanti alle istituzioni comunitarie.

La determinazione di categorie separate di operatori e il loro accesso a quote preventivamente detcrminate ed assegnate esorbitano dalla facoltà di gestione conferita agli Stati membri. Una soluzione del genere non si limita a determinare le norme tecnico-procedurali di ripartizione, ma persegue scopi di politica economica e sociale interna non previsti dalla normativa comunitaria.

Concludendo, la società Grosoli ritiene che le questioni sollevate vadano risolte come segue:

«1) Sono operatori interessati della Comunità coloro che, indipendentemente da una propria attività (professionale o meno) svolta nel territorio degli Stati membri, hanno libero ed uguale accesso, continuo e non interrotto, all'importazione dei quantitativi del contingente tariffario comunitario aperte per il 1978, in proporzione ad una pregressa e documentata operatività nel settore delle importazioni delle carni bovine congelate. 2) Non è in ogni caso consentito agli Stati membri, in base alla delega della facoltà di gestione conferita dal regolamento comunitario n. 2861 del 1977, di determinare propri criteri di ammissione al contingente degli operatori interessati della Comunità per tener conto di qualità soggettive o di situazioni ed attività dei cittadini stabiliti nei propri territori; né è loro consentito di disporre che categorie previamente individuate accedano separatamente a distinte frazioni della quota nazionale del contingente, o che frazioni di tale quota siano preventivamente assegnate ad un singolo operatore.»

Il Consorzio italiano macellatori e le società Ultrocchi, MARR e SCI svolgono osservazioni essenzialmente nello stesso senso.

Essi sostengono che gli Stati membri assegnatari della quota comunitaria devono applicare gli stessi criteri di ripartizione adottati dalla Comunità nel suddividere l'intero contingente.

Di conseguenza, per operatori interessati si devono intendere unicamente coloro che hanno importato ed importano carni congelate da paesi terzi. Ad ogni singolo operatore della Comunità che proceda o fa procedere allo sdoganamento di carne bovina congelata deve essere assegnato un quantitativo dello stesso prodotto facente parte del contingente in proporzione alle importazioni effettuate dal medesimo operatore nel periodo considerato. Questo criterio è il solo che può essere seguito per garantire che tutti gli operatori comunitari abbiano un trattamento uguale.

Essi propongono di risolvere come segue le questioni sollevate:

« Il regolamento CEE n. 2861/77, relativo all'apertura, alla ripartizione ed alle modalità di gestione di un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata, non consente agli Stati membri: né di ripartire la quota loro asse-gnata fra operatori e categorie di operatori che non siano importatori o che non abbiano effettivamente importato carne bovina congelata da paesi terzi; né di assegnare a tali categorie di persone delle percentuali della quota del contingente indipendentemente dal fatto se hanno o meno importato carni bovine congelate da paesi terzi, giacché la ripartizione della quota del contingente deve andare a coloro che importano da paesi terzi carni bovine congelate ed in proporzione alle importazioni che nel periodo preso in considerazione hanno effettuato. Dal che consegue che qualsiasi provvedimento dello Stato membro, cui venga assegnata una quota di contingente, che non rispetti i principi surriferiti è in violazione al regolamento del Consiglio che provvede a ripartire il contingente stesso.»

L'Ente comunale di consumo di Roma sostiene che la nozione di operatori interessati comprende gli operatori che praticano la vendita al dettaglio. Questi hanno un interesse legittimo. Questa interpretazione ha lo scopo di evitare criteri protezionistici, di monopolio o d'oligopolio e di garantire al contrario una maggiore «libertà d'accesso», che meglio risponde ad esigenze di parificazione.

I principi che si desumono dalla giurisprudenza della Corte (sentenza 131/73, Grosoli, già menzionata), non escludono che lo Stato membro debba adottare nel suo interno criteri appropriati che non ledano, anzi favoriscano il libero accesso, in base a metodi e criteri che rispondano allo scopo.

Dalla risposta della Commissione all'interrogazione scritta dell'onorevole Klinker (sopramenzionata) si desume che si deve preferire il sistema della «pre-ripartizione», caratterizzato da un metodo di gestione che tenga conto delle situazioni oggettive e soggettive diversificate esistente in ciascuno Stato membro.

Ne consegue che appare utile e legittima l'assunzione del pluralismo dei criteri di suddivisione, in base all'individuazione di specifiche categorie che accedano separatamente a distinte frazioni dell'aliquota di contingente assegnata. La quota direttamente assegnata agli enti comunali di consumo è conforme ai criteri adottati di «pre-ripartizione» nei limiti sopra indicati. Trattandosi di una categoria unica ben individuata nella legislazione italiana, non è necessario far ricorso ad ulteriori operazioni tecnico-procedurali.

Il Governo della Repubblica italiana ricorda che la sentenza della Corte nella causa 131/73 (Grosoli, già menzionata) distingue tre tipi di contingenti comunitari per quanto concerne la disciplina della loro utilizzazione: a) contingenti ai quali la norma imprime una destinazione particolare; b) contingenti interamente affidati agli Stati membri perché se ne servano in conformità ai loro interessi; e) contingenti che, in mancanza di una loro caratterizzazione in uno dei due sensi predetti, debbono intendersi come utilizzabili secondo il principio del libero accesso di tutti gli operatori interessati.

Sembra arduo trovare nel regolamento n. 2861/77 una valida ragione per affermare che il suo art. 2 abbia voluto imprimere al contingente una destinazione particolare secondo la precedente ipotesi sub a). Se la norma comunitaria avesse voluto riservare il contingente ai soli importatori degli anni precedenti, si dovrebbe supporre un intento protezionistico di una limitata categoria di soggetti economici agenti nel settore delle carni i quali, attraverso la garanzia dell'accesso esclusivo al contingente, otterrebbero di formare o consolidare una loro posizione tendenzialmente monopolitistica. Una simile finalità è però difficilmente conciliabile con il principio fondamentale dell'ordinamento comunitario di cui all'art. 3, leu. f), del Trattato che tende ad instaurare un regime in cui la concorrenza non sia falsata nel mercato comune.

Il regolamento n. 2861/77 ha invece assoggettato il contingente alla regola del libero accesso di tutti gli operatori interessati. Le disposizioni amministrative adottate dagli Stati membri debbono limitarsi alle norme tecnico-procedurali volte a garantire l'osservanza dei limiti del contingente e la parità di trattamento dei beneficiari. Fintantoché la disposizione interna si mantiene, rispetto alla prescrizione comunitaria, in questo rapporto di mezzo a fine, rilevabile da un oggettivo nesso funzionale tra l'uno e l'altra, non può dirsi che l'autorità interna abbia superato o eluso i limiti della sua competenza.

D'altronde, tenendo ancora presente che la norma comunitaria pone alla disposizione interna un preciso limite di scopo ma nessun limite di mezzo («tutte le disposizioni utili»), va assicurato pieno rispetto alla riconosciuta libertà di apprezzamento dello Stato in ordine alla scelta del mezzo più idoneo.

In effetti, il Governo italiano ha ritenuto opportuno utilizzare il criterio delle pregresse importazioni limitatamente alla clistribuzione di un 40 % dell'aliquota nazionale. A tale convincimento è pervenuto osservando che, trattandosi di un indice di valutazione di cui possono praticamente avvalersi solo gli operatori che hanno importato negli anni precedenti, il suo impiego esclusivo per tutta l'aliquota avrebbe vanificato il libero accesso al contingente di altri soggetti, attivi nel settore economico delle carni, interessati ad effettuare importazioni nel 1978, la cui esclusione non è giustificata, secondo quanto si è esposto testé.

Di qui l'affiancamento a detto criterio di altri parametri di distribuzione, adatti per così dire a «misurare» la capacità e l'interesse di importatori diversi da quelli abituali, a condizione che essi giustifichino la loro qualità di «operatori interessati» sulla base di elementi diversi da quello dell'abituale attività d'importazione negli anni trascorsi.

Con ragione il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha ritenuto che «dall'esame del provvedimento ministeriale impugnato si trae il ragionevole convincimento che l'autorità amministrativa ha adottato criteri diversificati di ripartizione in relazione ad oggettive disomogeneità degli operatori» ... «e in relazione alla presumibile inesistenza di un criterio unico atto a ragionevolmente assicurare il contemperamento dei concorrenti interessi secondo i principi della libertà d'accesso e di parità di trattamento».

Il Governo italiano sostiene che, impiegandosi diversi criteri, ai fini della distribuzione l'aliquota nazionale deve essere necessariamente suddivisa in tante quote quanti sono i criteri da applicare. Questa situazione non è che la mera conseguenza dell'impossibilità di un confronto diretto fra operatori che aggancino le loro domande a criteri diversi di ripartizione. Il sistema adottato protegge la libertà d'accesso e la parità di trattamento assicurando un corretto confronto diretto o mediato tra tutti gli aspiranti. Gli inconvenienti sono praticamente annullati da una opportuna fissazione delle quantità assegnate ai vari criteri di distribuzione che tiene conto, con una ponderata valutazione di esperienza, delle incidenze delle varie componenti economiche prese a riferimento nel quadro generale di tutti gli operatori interessati ad accedere al contingente.

La soluzione dell'ultima questione deriva dalle osservazioni precedenti, nel senso che la predeterminazione a un solo operatore è oggettivamente giustificata dal fatto che si tratta di un operatore la cui posizione in rapporto all'accesso al contingente non può essere adeguatamente valutato con criteri comuni ad altri richiedenti.

In conclusione, il Governo italiano ritiene che le disposizioni del decreto ministeriale le quali hanno dato luogo alle questioni sollevate costituiscono tutte delle disposizioni utili al raggiungimento dello scopo perseguito, che è quello di garantire a tutti gli operatori interessati il libero accesso alla quota assegnata all'Italia nell' ambito del contingente comunitario.

La Commissione osserva che il contingente tariffario in questione è un contingente «comunitario».

Valendosi del loro diritto esclusivo di disporre circa l'uso del contingente, le istituzioni comunitarie possono garantire l'accesso al contingente a qualsiasi interessato, ovvero stabilire direttamente quale debba essere la destinazione delle merci, oppure consentire agli Stati membri di servirsene in conformità ai propri interessi. Quest'ultima possibilità deve essere tuttavia espressamente prevista. In caso contrario, le disposizioni che delegano agli Stati membri il potere di gestione vanno interpretate in maniera restrittiva, dal momento che misure nazionali tendenti a disciplinare, secondo criteri di politica interna, la destinazione di un contingente comunitario, possono compromettere, da un lato, gli obiettivi di politica economica perseguiti sul piano comunitario e, dall'altro, la parità di trattamento di tutti i cittadini della Comunità.

Pertanto una generica delega di gestione agli Stati membri consente a questi di fissare le norme tecnico-procedurali necessarie per garantire in generale l'osservanza dei limiti del contingente e la parità di trattamento dei beneficiari, ma non di prevedere condizioni di ammissione al beneficio, le quali mirino al raggiungimento di scopi politico-economici estranei alla normativa comunitaria.

L'art. 3, n. 1, del regolamento n. 2861/77 dispone una generica delega di gestione. Secondo la lettera dell'art. 3, le disposizioni nazionali devono garantire il libero accesso alle aliquote a tutti gli operatori interessati: questa è la condizione primaria che gli Stati membri devono rispettare nel gestire la loro quota.

La Commissione fa notare che proprio col regolamento n. 2861/77 il Consiglio ha introdotto la nozione di «operatori interessati», mentre fino ad allora si era parlato di «importatori». Tuttavia, anche allora, la Commissione intendeva il termine «importatori» in un senso molto più lato, riguardante tutte le persone fisiche —o giuridiche, stabilite nel territorio di uno Stato membro, che procedono o fanno procedere allo sdoganamento di carni bovine congelate per l'immissione al consumo in detto territorio. Un'interpretazione più restrittiva sarebbe apparsa difficilmente giustificabile e, in ogni caso, avrebbe dovuto essere debitamente motivata. In effetti, non si vede bene per quale ragione economica si dovrebbe limitare il beneficio di un contingente tariffario ad una sola categoria di operatori.

In linea di massima, la nozione «tutti gli operatori interessati» non suggerisce limiti palesi: teoricamente, chiunque manifesti, mediante domanda di ammissione al contingente, interesse ad importare, potrebbe essere considerato un «operatore» ai sensi della disposizione in esame. Senonché, un'interpretazione così ampia della nozione di «operatore interessato» rischierebbe di portare ad una proliferazione illimitata di richiedenti con una conseguente antieconomica polverizzazione del contingente, data la limitatezza di questo.

Ne consegue che si può legittimamente far rientrare nel potere di gestione dello Stato la facoltà di determinare le categorie di operatori economici i quali, in base ad una valutazione tecnico-economica, appaiono oggettivamente interessati all'importazione agevolata di carne bovina congelata. Nella misura in cui l'individuazione delle categorie interessate risponde ad una valida esigenza cconomica e di questa non superi i limiti, pare alla Commissione che dette predeterminazione non sia, di per sé, incompatibile con la norma comunitaria che affida agli Stati membri la gestione del contingente.

Per ripartire il contingente, è quindi necessario stabilire criteri obiettivi, in funzione particolarmente del limitato quantitativo da distribuire.

Dalla sentenza 131/73 (Grosoli, sopra menzionata) si desume che scopi politici, economici o sociali interni non possono, in assenza di un'espressa autorizzazione comunitaria, essere elevati a criteri di ripartizione. Non è perciò ammissibile una riserva di quantitativi previamente fissati ex imperio a favore di enti o collettività cui si garantisca un accesso privilegiato ed esclusivo a precise frazioni del contingente.

Nella fattispecie, la parità di trattamento degli operatori appare chiaramente compromessa. Alcuni sono assoggettati ad una selezione in base a determinati criteri, mentre altri ne sono sottratti e godono di assegnazioni prefissate: infatti, agli enti comunali di consumo viene assegnata una quota fissa da ripartirsi fra loro in relazione al numero di abitanti del relativo comune, mentre per un ente quale il ministero della difesa si va ancora più in là, dal momento che ad esso viene molto semplicemente assegnata una quota esclusiva e riservata.

Un ragionamento analogo vale per l'attribuzione dell'80 % dell'aliquota totale alle imprese commerciali, industriali ed esercenti la vendita al dettaglio.

Qui la critica non riguarda tanto il perseguimento di fini politico-economici in-terni, quanto la fissazione in sé della percentuale. Lo stesso vale per la determinazione di quantitativi'fissi assegnati ai due gruppi di operatori (4420 t per le imprese commerciali e industriali e 884 t per i dettaglianti).

Sorge quindi la questione di quali siano i criteri obiettivi che uno Stato membro deve seguire ai fini di una ripartizione del contingente conforme alle disposizioni comunitarie.

In assenza di armonizzazione delle legislazioni nazionali, non è possibile individuare un criterio universalmente valido. Anzi, ci si potrebbe chiedere se unico debba essere il criterio, oppure se, in considerazione della non omogeneità degli operatori, non possano ammettersi più criteri adattati a tali caratteristiche diverse.

Il criterio relativo alle importazioni, seguito dal Consiglio per la ripartizione del contingente fra gli Stati membri, non deve necessariamente trasporsi, tale e quale, sul piano nazionale interno.

Senza qualche opportuno correttivo, detto criterio rischierebbe di cristallizzare posizioni acquisite, escludendo in particolare operatori che iniziano un'attività ex novo nel settore considerato, ciò che non è conforme allo spirito di uguaglianza che caratterizza la normativa comunitaria generale e specifica.

Per converso, non pare alla Commissione che si debba escludere, in linea di principio, la possibilità di adottare criteri diversi di ripartizione, in considerazione della obiettiva incomparabilità delle situazioni dei vari soggetti interessati. Il problema sarebbe quello di trovare a tutti questi criteri un denominatore comune che consenta di verificare il rispetto dei principi del libero accesso di tutti gli operatori al contingente e della parità di trattamento.

La Commissione ritiene che, ad esempio, per quanto riguarda gli esercenti la vendita al dettaglio, il criterio basato sugli acquisti di carne congelata dagli enti d'intervento possa essere validamente applicato, a condizioni di non circoscriverlo in limiti ingiustificabili ed incompatibili con i summenzionati principi. Questa condizione non è rispettata dal decreto ministeriale impugnato, con la doppia inaccettabile conseguenza di escludere i venditori al dettaglio che non hanno usufruito delle possibilità loro offerte e di consolidare invece una situazione di vantaggio per quelli che ne hanno beneficiato.

Una situazione analoga si verificherebbe qualora, per quanto riguarda gli importatori, si assumessero a criterio di ripartizione non tutte le importazioni di carne congelata da paesi terzi, ma soltanto quelle effettuate sotte il regime speciale GATT.

In ogni caso, i criteri eventualmente presi in considerazione non debbono comportare, direttamente o indirettamente, il perseguimento di scopi politico-economico-sociali interni non espressamente previsti dalla norma comunitaria.

Concludendo, la Commissione ritiene che le questioni sollevate dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio vadano risolte come segue:

«1) Il regolamento (CEE) n. 2861/77, relativo all'apertura, alla ripartizione ed alle modalità di gestione di un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata della sottovoce 02.01. A IIb) della Tariffa doganale comune (anno 1978) consente agli Stati membri la determinazione delle categorie di operatori che possono partecipare alla ripartizione così come del (o dei) criteri da seguire ai fini della stessa, a condizione che venga garantito il libero e non discriminatorio accesso di tutti gli operatori interessati all'aliquota di contingente attribuita allo Stato membro in questione. 2)e 3) I criteri da prendere in considerazione non possono consistere nel prestabilire che le categorie di operatori individuate accedano separatamente a distinte frazioni della quota nazionale del contingente, né è ammissibile la preventiva assegnazione di una frazione di esso ad un singolo operatore.»

Nell'udienza del 20 novembre 1979, la società Grosoli, rappresentata dall'avvocato Emilio Sivieri, del foro di Roma, la società Fiorucci Cesare, rappresentata dall'avvocato Leopoldo Cimaschi, del foro di Genova, il Consorzio italiano macellatori e le società Ultrocchi, MARR e SCI rappresentate dall'avvocato Piero Castellini, del foro di Padova, L'Ente comunale di consumo di Roma, rappresentato dall'avvocato Sebastiano Ferlito, del foro di Roma, il Governo della Repubblica italiana, rappresentato dall'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, in qualità di agente, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. Richard Wainwright, in qualità d'agente, assistito dal sig. Guido Berardis, hanno svolto osservazioni orali.

Rispondendo ad un quesito della Corte, la Commissione ha descritto sinteticamente le modalità adottate dagli Stati membri per la ripartizione del contingente al proprio interno.

Nei Paesi Bassi, viene utilizzato il criterio delle importazioni pregresse, inteso nel senso più estensivo; mentre, in un primo momento, lo Stato olandese limitava l'applicazione di questo parametro alle importazioni con prelievo, in seguito la norma è stata modificata, facendo rientrare fra le categorie interessate alle importazioni GATT anche coloro che negli ultimi tre anni hanno importato in esenzione di prelievo.

Nella Repubblica federale di Germania, dove si utilizzano criteri percentuali, la norma comunitaria era stata in un primo momento interpretata nel senso più estensivo, fin che non ci si era accorti che questa interpretazione non corrispondeva alle finalità della norma; pare che attualmente in Germania il 70o/o circa del contingente sia attribuito agli importatori, intesi come coloro che procedono o fanno procedere ad importa-zioni, il 20 % venga attribuito ai commercianti esercenti il commercio delle carni fresche, ed infine, il 10 % sia destinato alle vendite organizzate dagli enti d'intervento.

In Francia, una certa percentuale è attribuita ai Dipartimenti d'oltremare ed un'altra al ministero della difesa, mentre la quota riservata ai commercianti nell'accezione tradizionale del termine è molto limitata.

Nel Regno Unito, l'aliquota nazionale è destinata principalmente ad istituzioni di carattere sociale, sicché la quota degli importatori è molto ridotta.

In Belgio, come anche in Danimarca, si fa riferimento alle importazioni effettuate negli anni precedenti, escludendo però coloro i quali, pur avendo ottenuto certificati in passato, o li hanno ceduti ad altri, e perciò non hanno utilizzato la loro quota di contingente, oppure non hanno proceduto alle importazioni.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 13 dicembre 1979.

Con ordinanza 4 dicembre 1978, pervenuta in cancelleria il 1o marzo 1979, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, tre questioni concernenti l'interpretazione del regolamento del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2861 (GU 1977, n. L 330, pag. 7), relativo all'apertura, alla ripartizione e alle modalità di gestione di un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata della sottovoce 02.01 A II b) della Tariffa doganale comune (anno 1978).

Per il 1978, il regolamento n. 2861/77 ha aperto un contingente tariffano comunitario di carne bovina congelata per un volume totale, espresso in carne disossata, di 38500 tonnellate. La ripartizione del contingente fra gli Stati membri è indicata nell'art. 2 del regolamento, il quale assegna all'Italia una quota di 11050 tonnellate.

Nel quarto punto del preambolo dello stesso regolamento si dichiara che, trattandosi di un contingente tariffario di volume relativamente poco elevato, sembra possibile, senza con ciò derogare alla sua natura comunitaria, prevedere, nel caso specificio, un sistema di utilizzazione basato su un'unica ripartizione tra gli Stati membri e che sembra ugualmente opportuno lasciare a ciascuno Stato membro la scelta del sistema di gestione delle proprie aliquote. L'art. 3 del regolamento stabilisce che gli Stati membri adottano tutte le disposizioni utili per garantire a tutti gli operatori interessati stabiliti sul loro territorio il libero accesso alle aliquote che sono loro assegnate.

L'Italia, con decreto del ministro del commercio con l'estero 20 maggio 1978 (Gazzetta ufficiale n. 143), modificato con decreto del ministro del commercio con l'estero 22 giugno 1978 (Gazzetta ufficiale n. 174), provvedeva a disciplinare l'utilizzazione della propria aliquota da parte degli operatori interessati. Con il decreto modificativo, l'aliquota veniva ripartita come segue: 10 % al ministero della difesa, 10 % agli enti comunali di consumo in proporzione al numero di abitanti del rispettivo comune, e 80 % alle imprese che svolgono attività commerciale e industriale e ai dettaglianti. Inoltre, il decreto stabiliva che questa ultima quota dell'80 % andava suddivisa fra le imprese che svolgono attività commerciale e industriale ed i dettaglianti secondo i seguenti criteri: 30 % in parti uguali, 10 % sulla base dei pagamenti dell'imposta sul valore aggiunto e 60 % in proporzione alla quantità di carne bovina congelata importata dai Paesi terzi nel 1977 e in proporzione agli acquisti effettuati presso l'ente d'intervento.

Con la prima e la seconda questione, che questa Corte ritiene opportuno esaminare congiuntamente, il Tribunale amministrativo chiede se dal regolamento n. 2861/77 e da altre norme comunitarie possa desumersi l'ammissibilità di un sistema di gestione della quota nazionale del contingente comunitario che si fondi su una pluralità di criteri di suddivisione corrispondenti all'oggettiva difformità delle situazioni degli operatori che vengono in considerazione, e se tali criteri possano consistere nel prestabilire che tre detcrminate categorie di operatori accedano separatamente a tre distinte frazioni della quota nazionale del contingente comunitario.

Occorre innanzitutto ricordare che, nel 1962, la Comunità si è impegnata, nell'ambito dell'Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT), a procedere ogni anno all'apertura di un contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata importata da paesi terzi, assoggettata ad un dazio consolidato del 20 %. Tale contingente viene aperto ogni anno mediante un regolamento del Consiglio, il quale lo ripartisce fra gli Stati membri, lasciando alle autorità nazionali, con disposizioni che si ripetono pressoché identiche, la gestione delle quote ad essi attribuite.

Nella sentenza 12 dicembre 1973 (causa 131/73, Grosoli, Race. pag. 1555), vertente sull'interpretazione dei regolamenti del Consiglio in materia di apertura dei contingenti tariffari comunitari di carne bovina congelata per il 1968, questa Corte ha già avuto modo di affermare che, pur essendo la gestione delle quote affidata agli Stati membri, che devono provvedere alla loro ripartizione secondo le proprie disposizioni amministrative, il rinvio, contenuto nei regolamenti comunitari, a queste disposizioni è necessariamente limitato alle norme tecnico-procedurali volte a garantire in generale l'osservanza dei limiti del contingente e la parità di trattamento dei beneficiari.

Questa interpretazione, che determina i limiti dei poteri delegati agli Stati membri in materia di adozione di provvedimenti per la gestione dei contingenti, va estesa al regolamento n. 2861/77, che ha aperto il contingente tariffario per il 1978. Occorre rilevare, a questo proposito, che il regolamento del Consiglio 18 dicembre 1978, n. 3063, relativo all'apertura del contingente tariffario comunitario per il 1979 (GU n. L 366, pag. 6) lascia del pari agli Stati membri la scelta del sistema di gestione delle quote loro attribuite, precisando però nel preambolo che siffatto sistema deve garantire sia l'uguaglianza e la continuità di accesso di tutti gli operatori interessati della Comunità a detto contingente, sia una ripartizione adeguata dal punto di vista economico.

Nel risolvere le questioni sollevate dal Tribunale amministrativo si deve tener conto di quanto sopra esposto. Certo, come affermato dalla summenzionata sentenza 12 dicembre 1973, eccede i limiti del potere di gestione dello Stato membro il fatto che questo imponga delle condizioni di ammissione al beneficio, le quali mirino al raggiungimento di scopi politico-economici non contemplati dalle norme adottate in sede comunitaria; tuttavia né la lettera o la ratio del regolamento n. 2861/77, né il carattere comunitario del contingente tariffario in questione vietano ad uno Stato membro di disciplinare, nell'ambito del proprio potere di gestione, l'accesso degli operatori interessati alla quota attribuitagli. Nelle condizioni specifiche del mercato delle carni bovine congelate sul territorio di uno Stato membro, può rivelarsi utile, se non necessario, ai fini della gestione razionale della quota nazionale, definire le varie categorie di operatori interessati e stabilire in anticipo il quantitativo globale di cui ciascuna di queste categorie potrà fruire.

Siffatto sistema di gestione non eccede i limiti del potere conferito in materia allo Stato membro interessato, purché non precluda a taluni degli operatori interessati l'accesso alla quota di contingente attribuita a questo Stato e purché le varie categorie di operatori e i quantitativi complessivi ai quali queste hanno accesso non vengano fissati in modo arbitrario. Lo Stato membro interessato può essere costretto, per soddisfare queste condizioni, a ricorrere ad una pluralità di criteri.

Orbene, agli importatori abituali di carne bovina congelata non può certo essere precluso l'accesso alla quota nazionale del contingente, ma essi non sono necessariamente i soli operatori economici interessati all'importazione di carne in regime agevolato. Occorre rilevare, a questo proposito, che la nozione di «operatori» interessati, di cui all'art. 3 del regolamento n. 2861/77, ha una portata più vasta della nozione di «importatori» interessati, figurante nei regolamenti precedenti, per esempio all'art. 3 del regolamento del Consiglio 21 dicembre 1976, n. 3167, relativo all'apertura del contingente tariffario comunitario per la carne bovina congelata per l'anno 1977 (GU n. L 357, pag. 14).

La prima e la seconda questione sollevate dal Tribunale amministrativo vanno pertanto risolte nel senso che né il regolamento n. 2861/77, né altre norme comunitarie, ostano all'adozione di un sistema di gestione della quota nazionale del contingente tariffario comunitario di carne bovina congelata che si fondi su una pluralità di criteri per la definizione delle varie categorie di operatori e per la fissazione dei quantitativi complessivi ai quali ogni categoria ha accesso, a condizione che tali criteri non siano stabiliti in modo arbitrario e non abbiano l'effetto di precludere l'accesso alla quota di cui trattasi a taluni degli operatori interessati.

Con la terza questione, il giudice nazionale chiede se una frazione della quota nazionale, predeterminata in base a criteri di suddivisione, possa essere preventivamente assegnata ad un unico operatore, sia pure con caratteristiche del tutto peculiari.

Alla luce delle considerazioni svolte circa le due prime questioni, la terza va risolta in senso affermativo, a condizione che la posizione dell'operatore economico di cui trattasi venga determinata secondo i criteri che sono stati riconosciuti compatibili con il diritto comunitario. Il fatto che, secondo la legge nazionale, una determinata categoria di operatori sia composta di un unico importante operatore non è atta, di per sé, a dimostrare che i criteri stabiliti da questa legge nazionale siano arbitrari. La soluzione della terza questione si identifica pertanto con quella delle due prime questioni.

Le spese sostenute dal Governo della Repubblica italiana e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno sottoposto alla Corte le proprie osservazioni, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.