Decisione (UE) 2016/541 del Consiglio del 15 febbraio 2016 che intima alla Grecia di prendere le misure volte alla riduzione del disavanzo ritenuta necessaria per correggere la situazione di disavanzo eccessivo (2015/1410)

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 126, paragrafo 9,

vista la raccomandazione della Commissione europea,

L'articolo 126 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) dispone che gli Stati membri debbano evitare disavanzi pubblici eccessivi e a tal fine stabilisce la procedura per i disavanzi eccessivi. Il patto di stabilità e crescita, che nella sua parte correttiva attua la procedura per i disavanzi eccessivi, costituisce il quadro a sostegno delle politiche governative per un rapido ritorno a solide posizioni di bilancio tenendo conto della situazione economica.

Il 27 aprile 2009, a norma dell'articolo 104, paragrafo 6, del trattato che istituisce la Comunità europea, il Consiglio aveva deciso che in Grecia esisteva un disavanzo eccessivo.

Il 10 maggio 2010 il Consiglio aveva adottato, a norma dell'articolo 126, paragrafo 9, e dell'articolo 136 TFUE, la decisione 2010/320/UE² indirizzata alla Grecia allo scopo di rafforzare e approfondire la sorveglianza della disciplina di bilancio e che intimava di adottare le misure per la riduzione del disavanzo ritenuta necessaria per correggere la situazione di disavanzo eccessivo entro il 2014. Il Consiglio aveva fissato al 2014 il termine per la correzione della situazione di disavanzo eccessivo e aveva indicato gli obiettivi annuali per il disavanzo pubblico.

La decisione 2010/320/UE del Consiglio è stata più volte modificata in modo sostanziale. Il 12 luglio 2011, vista la necessità di ulteriori modifiche, è stata rifusa a fini di chiarezza nella decisione 2011/734/UE del Consiglio³. Successivamente, tra l'8 luglio 2011 e il dicembre 2012⁴, tale decisione è stata modificata a più riprese in modo sostanziale.

Il deterioramento molto grave della situazione finanziaria della Grecia ha indotto gli Stati membri della zona euro a decidere di fornire un sostegno alla stabilità del paese al fine di proteggere la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso, in combinazione con l'assistenza multilaterale fornita dal Fondo monetario internazionale. Dal maggio 2010 al giugno 2015 il sostegno fornito dagli Stati membri della zona euro è stato concesso sia tramite lo strumento di prestito bilaterale in favore della Grecia che mediante un prestito del Fondo europeo di stabilità finanziaria [European Financial Stability Facility (EFSF)]. Il sostegno dei creditori è stato accompagnato da ampie condizioni di politica, compreso il rispetto da parte della Grecia della decisione 2011/734/UE del Consiglio e successive modificazioni.

L'8 luglio 2015 la Grecia ha chiesto assistenza finanziaria al meccanismo europeo di stabilità (MES) in forma di prestito triennale, e il 12 luglio 2015 è stato raggiunto un accordo di principio sulla concessione alla Grecia di un prestito per importo massimo di 86000 milioni di EUR. Il 17 luglio il consiglio dei governatori del MES ha affidato alla Commissione europea, di concerto con la Banca centrale europea e insieme al Fondo monetario internazionale, il compito di negoziare un protocollo di intesa per precisare le condizioni contenute nel dispositivo di assistenza finanziaria per il periodo 2015-2018, conformemente all'articolo 13, paragrafo 3, del trattato MES.

Ai sensi del regolamento (UE) n. 472/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 sul rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria⁵, in particolare l'articolo 7, lo Stato membro che chiede assistenza finanziaria dal MES deve elaborare un programma di aggiustamento macroeconomico (il «programma») che dovrà essere approvato dal Consiglio. Il programma dovrebbe assicurare l'adozione del pacchetto di riforme necessarie per migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche e il contesto normativo.

Il programma preparato dalla Grecia è stato approvato con decisione di esecuzione (UE) 2016/544 del Consiglio⁶.

L'articolo 10, paragrafo 2, lettera b), del regolamento (UE) n. 472/2013 stabilisce che qualora uno Stato membro soggetto a programma di aggiustamento macroeconomico ai sensi dell'articolo 7 dello stesso regolamento sia anche soggetto a una decisione ai sensi dell'articolo 126, paragrafo 9, del TFUE per la correzione del disavanzo eccessivo, gli obiettivi di bilancio annuali nel suo programma di aggiustamento macroeconomico siano integrati nella decisione di intimazione a norma dell'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1467/97 del 7 luglio 1997 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi⁷; esso stabilisce inoltre, che anche le misure volte al conseguimento di tali obiettivi nel programma di aggiustamento macroeconomico siano integrate nella decisione di intimazione di cui all'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1467/97. L'articolo 10, paragrafo 2, lettera a), del regolamento (UE) n. 472/2013 stabilisce inoltre che lo Stato membro è esonerato dal presentare la relazione di cui all'articolo 5, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1467/97. Infine, l'articolo 10, paragrafo 2, lettera c), del regolamento (UE) n. 472/2013 stabilisce che l'attività di monitoraggio viene svolta secondo quanto previsto dall'articolo 7, paragrafo 4, dello stesso regolamento e che lo Stato membro è esonerato dalla sorveglianza ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 1, e dell'articolo 10 bis del regolamento (CE) n. 1467/97 e dall'attività di monitoraggio che accompagna tutte le decisioni ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, di quest'ultimo regolamento.

Attualmente si prevede che l'attività economica in Grecia sia molto più debole di quanto previsto al momento dell'adozione dell'ultima modifica della decisione 2011/734/UE, nel dicembre 2012. Secondo le previsioni, sia il PIL reale che quello nominale dovrebbero essere a livelli molto più bassi nel 2015 e nel 2016 rispetto a quanto indicato nelle previsioni di primavera 2015 della Commissione, a causa dell'incertezza politica, della mancata attuazione delle riforme, della diminuzione delle entrate pubbliche, dei giorni di chiusura delle banche e dell'imposizione dei controlli sui capitali. Nell'agosto 2015 la Commissione ha aggiornato le sue previsioni sulla crescita del PIL, aggiornamento necessario a sostegno dei negoziati sul protocollo di intesa necessario per il programma del MES. Secondo tali previsioni, negli anni 2015 e 2016 il PIL reale dovrebbe scendere rispettivamente del 2,3 % e dell'1,3 % (mentre le previsioni di primavera 2015 indicavano una crescita dello 0,5 % e del 2,9 % negli stessi anni) per poi registrare una crescita del 2,7 % nel 2017 e del 3,1 % nel 2018. Questo netto peggioramento dello scenario economico nel 2015-2016 comporta un corrispondente deterioramento delle prospettive per le finanze pubbliche a politiche invariate.

Si stima che la Grecia abbia migliorato il disavanzo strutturale di 16 punti percentuali del PIL, passando da un disavanzo del 15,2 % nel 2009 a un avanzo stimato dell'1 % nel 2014, assicurando così un miglioramento del saldo strutturale nel periodo 2009-2014 nettamente superiore ai 10 punti percentuali di PIL che il Consiglio aveva raccomandato come minimo nel periodo. Nel 2014 il disavanzo pubblico ha raggiunto il 3,5 % del PIL, ben al di sotto del massimale del 4,5 % del PIL per il disavanzo pubblico (sulla base del SEC 2010) per il 2014 stabilito nella decisione del Consiglio. Tuttavia, il saldo primario dello 0,4 % del PIL è stato sostanzialmente più debole del previsto e non è riuscito a raggiungere l'obiettivo fissato all'1,5 % del PIL, a causa di una combinazione di fattori, tra cui l'inversione del ciclo economico e il relativo impatto negativo sulle entrate di bilancio, il rilassamento della politica di bilancio e la maggiore incertezza economica. Tuttavia, l'indebolimento del contesto macroeconomico, accompagnato da misure fiscali temporanee in scadenza nel 2015, ha reso impossibile conseguire l'obiettivo del 3 % del PIL per il saldo primario nel 2015, previsto nell'ultima modifica della decisione 2011/734/UE adottata nel dicembre 2012. Pertanto, gli obiettivi di bilancio sono stati rivisti notevolmente al ribasso, tenendo conto delle condizioni macroeconomiche e dell'attuale situazione di bilancio, per evitare una politica di bilancio eccessivamente restrittiva nel breve periodo.

La Grecia perseguirà di conseguenza un nuovo percorso di bilancio basato su obiettivi per l'avanzo primario di – 0,25, 0,5, 1,75, e 3,5 per cento del PIL rispettivamente nel 2015, nel 2016, nel 2017 e nel 2018 e negli anni successivi. La traiettoria degli obiettivi di bilancio è coerente con i tassi di crescita previsti dell'economia greca, a mano a mano che uscirà dalla recessione attuale, che è la più grave mai registrata. Il percorso rivisto dovrebbe far scendere il disavanzo pubblico al di sotto del 3 % del PIL nel 2017.

Secondo le previsioni aggiornate dei servizi della Commissione relative alla crescita del PIL nominale, il saldo primario delle amministrazioni pubbliche registrerà un disavanzo di 7631 milioni di EUR (4,4 % del PIL) nel 2015, di 6166 milioni di EUR (3,6 % del PIL) nel 2016, di 4089 milioni di EUR (2,3 % del PIL) nel 2017 e di 753 milioni di EUR (0,4 % del PIL) nel 2018.

Il bilancio per il 2016, che dovrà essere adottato dal Parlamento greco, fa parte della strategia di bilancio a medio termine 2016-2019, avente l'obiettivo di conseguire un risanamento di bilancio significativo da attuare sin dalle prime fasi, con risparmi superiori a 6900 milioni di EUR, equivalenti a quasi il 4 % del PIL.

Il mancato completamento della revisione del programma EFSF, il non pagamento del servizio del debito, la scadenza del programma EFSF e l'introduzione di controlli sui capitali hanno creato nuove circostanze che hanno portato a un ulteriore forte deterioramento della sostenibilità del debito. Questa evoluzione è dovuta a stime di crescita inferiori alle previsioni, alla revisione al ribasso degli obiettivi per l'avanzo primario, alla revisione al ribasso dei proventi delle privatizzazioni, al forte deterioramento del fabbisogno di finanziamento del settore bancario a seguito dell'imposizione dei controlli sui capitali, all'aumento, a seguito dei problemi di liquidità incontrati dal governo, degli arretrati da liquidare e agli effetti di valutazione dovuti al deprezzamento dell'euro rispetto ai diritti speciali di prelievo. A seguito di questi sviluppi il rapporto debito-PIL dovrebbe raggiungere il 198,3 % nel 2016, per poi diminuire al 169,3 % nel 2020, al 154,5 % nel 2022 e al 115,9 % nel 2030 secondo lo scenario di base.

Alla luce di tali sviluppi, è necessario aggiornare il percorso di aggiustamento verso la correzione del disavanzo eccessivo. Gli impegni sottoscritti dalla Grecia riguardano non solo le misure di risanamento del bilancio, ma anche quelle intese a rendere il contesto più favorevole alla crescita e a ridurre al minimo le ripercussioni negative sul piano sociale.

Tutte le misure richieste dalla decisione di esecuzione (UE) 2016/544 del Consiglio contribuiscono a raggiungere il necessario aggiustamento di bilancio. Alcune misure hanno un impatto diretto sulla situazione di bilancio della Grecia, mentre altre sono misure strutturali che consentiranno di migliorare la governance di bilancio e di rendere più solida la situazione di bilancio a medio termine.

Per questi motivi, sembra necessario rivedere i precedenti obiettivi annuali di bilancio e le misure volte al loro conseguimento. I nuovi obiettivi di bilancio annuali e le misure volte al loro conseguimento sono contenuti nella decisione di esecuzione (UE) 2016/544 del Consiglio,