Decisione (PESC) 2024/1470 del Consiglio del 21 maggio 2024 che modifica la decisione 2014/512/PESC, concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina

visto il trattato sull'Unione europea, in particolare l'articolo 29,

vista la proposta dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza,

Il 31 luglio 2014 il Consiglio ha adottato la decisione 2014/512/PESC¹.

L'Unione continua a sostenere senza riserve la sovranità e l'integrità territoriale dell'Ucraina.

Il 24 febbraio 2022 il presidente della Federazione russa ha annunciato un'operazione militare in Ucraina e le forze armate russe hanno sferrato un'aggressione militare non provocata e ingiustificata contro l'Ucraina. Tale guerra illegale di aggressione costituisce una palese violazione dell'integrità territoriale, della sovranità e dell'indipendenza dell'Ucraina nonché una violazione del divieto di uso della forza imposto dall'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite, che è norma fondamentale di diritto internazionale, e degli altri principi della Carta delle Nazioni Unite.

Nella risoluzione ES-11/1, adottata il 2 marzo 2022, l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha deplorato con la massima fermezza l'aggressione della Federazione russa nei confronti dell'Ucraina in violazione dell'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite. Nella risoluzione ES-11/4, adottata il 12 ottobre 2022, l'Assemblea generale delle Nazioni Unite, prendendo atto della dichiarazione del 29 settembre 2022 in cui il segretario generale dell'ONU aveva ricordato che qualsiasi annessione del territorio di uno Stato da parte di un altro Stato ricorrendo alla minaccia o all'uso della forza costituisce una violazione dei principi della Carta delle Nazioni Unite nonché dei principi del diritto internazionale, ha condannato l'organizzazione da parte della Federazione russa di cosiddetti «referendum» illegali in regioni situate entro i confini dell'Ucraina riconosciuti a livello internazionale, nonché il tentativo di annessione illegale delle regioni ucraine di Donetsk, Kherson, Luhansk e Zaporizhzhia a seguito dell'organizzazione di tali cosiddetti referendum.

Nella risoluzione A/RES/ES-11/5 del 15 novembre 2022 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha manifestato profonda preoccupazione per la perdita di vite umane, lo sfollamento della popolazione civile, la distruzione di infrastrutture e risorse naturali, la perdita di patrimonio pubblico e privato e la calamità economica causati dall'aggressione della Federazione russa nei confronti dell'Ucraina e ha affermato che la Federazione russa deve essere chiamata a rispondere di ogni violazione del diritto internazionale perpetrata in Ucraina o contro l'Ucraina, compresa l'aggressione sferrata in violazione della Carta delle Nazioni Unite, nonché di ogni violazione del diritto internazionale umanitario e del diritto internazionale dei diritti umani, e che deve sopportare le conseguenze giuridiche di tutti i suoi atti illeciti sul piano internazionale, in particolare la riparazione del pregiudizio da questi causato, compreso il risarcimento dei danni.

Nella risoluzione A/ES-11/L.7 del 23 febbraio 2023 l'Assemblea generale delle Nazioni Unite ha esortato le parti del conflitto armato a rispettare integralmente gli obblighi che incombono loro in virtù del diritto internazionale umanitario e ha chiesto la cessazione immediata degli attacchi contro le infrastrutture critiche dell'Ucraina e di qualsiasi attacco deliberato contro obiettivi civili, compresi abitazioni, scuole o ospedali.

Il 28 febbraio 2022 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2022/3352 che modifica la decisione 2014/512/PESC, con la quale ha vietato qualsiasi operazione relativa alla gestione di riserve e attività della Banca centrale di Russia, comprese le operazioni con qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia. Il 9 marzo 2022 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2022/3953 per includervi tale divieto relativo al Fondo di ricchezza nazionale russo. In conseguenza di tali divieti, le attività pertinenti detenute da istituti finanziari negli Stati membri sono «bloccate».

Come il Consiglio europeo ha sottolineato nelle conclusioni del 26 e 27 ottobre 2023, sono necessari progressi decisivi, in coordinamento con i partner, sulle modalità con cui le eventuali entrate straordinarie detenute da entità private derivanti direttamente dai beni bloccati della Russia potrebbero essere destinate al sostegno dell'Ucraina e della sua ripresa e ricostruzione, coerentemente con gli obblighi contrattuali applicabili e in conformità del diritto dell'Unione e internazionale. Nelle medesime conclusioni il Consiglio europeo ha invitato l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (alto rappresentante) e la Commissione ad accelerare i lavori al fine di presentare proposte.

Nelle conclusioni del 14 e 15 dicembre 2023, il Consiglio europeo ha ribadito la sua ferma condanna della guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina, che costituisce una palese violazione della Carta delle Nazioni Unite, e ha riaffermato il risoluto sostegno dell'Unione all'indipendenza, alla sovranità e all'integrità territoriale dell'Ucraina entro i suoi confini riconosciuti a livello internazionale nonché al suo diritto naturale di autotutela contro l'aggressione russa.

Nelle conclusioni del 1o febbraio 2024, il Consiglio europeo, in occasione di una riunione straordinaria, ha sottolineato la necessità di assicurare, insieme ai partner, un sostegno finanziario stabile, prevedibile e sostenibile all'Ucraina per il periodo 2024-2027 e ha stabilito che sarà istituito uno strumento per l'Ucraina per il medesimo periodo. Il regolamento (UE) 2024/792 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce lo strumento per l'Ucraina⁴ è stato adottato il 29 febbraio 2024. Il 5 marzo 2024 la Commissione ha proposto un regolamento che istituisce il programma per l'industria europea della difesa («EDIP») e un quadro di misure per garantire la disponibilità e l'approvvigionamento tempestivi di prodotti per la difesa⁵. L'EDIP dovrebbe essere istituito per il periodo 2025-2027 e comprende un programma di cooperazione («strumento di sostegno per l'Ucraina») volto a contribuire alla ripresa, alla ricostruzione e alla modernizzazione della base industriale e tecnologica di difesa dell'Ucraina.

Nelle conclusioni del 22 marzo 2024, il Consiglio europeo ha dichiarato che, data l'urgenza della situazione, l'Unione europea è determinata a continuare a fornire all'Ucraina e alla sua popolazione tutto il necessario sostegno politico, finanziario, economico, umanitario, militare e diplomatico per tutto il tempo necessario e con l'intensità necessaria.

Il 12 febbraio 2024 il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2024/5776 che modifica la decisione 2014/512/PESC per precisare il divieto di qualsiasi operazione relativa alla gestione di riserve e attività della Banca centrale di Russia e per introdurre ulteriori misure.

La decisione (PESC) 2024/577 ha precisato che il divieto di effettuare operazioni in applicazione dal 28 febbraio 2022 non ricomprende le operazioni di gestione del bilancio collegate alle attività e riserve della Banca centrale di Russia o collegate alle attività e riserve di qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia, come il Fondo di ricchezza nazionale russo. Le operazioni di gestione del bilancio che rimangono autorizzate, nel rispetto degli obblighi di legge applicabili, sono connesse in particolare, in base a una politica di investimento prudente, al reinvestimento delle disponibilità liquide accumulatesi in conseguenza del blocco di cedole o dividendi e al pagamento di rimborsi e depositi in scadenza.

Altre operazioni rimangono vietate, in particolare qualsiasi trasferimento diretto o indiretto alla Banca centrale di Russia o a qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia, come il Fondo di ricchezza nazionale russo, o a loro beneficio.

Il divieto di tali altre operazioni genera un accumulo straordinario e inatteso di disponibilità liquide nel bilancio dei depositari centrali di titoli ai sensi del regolamento (UE) n. 909/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio⁷, i quali occupano nell'Unione una posizione fondamentale nel regolamento degli strumenti finanziari e nella relativa tenuta centralizzata dei conti. Tale accumulo deriva dal blocco delle attività e riserve della Banca centrale di Russia o di quelle di qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia, come il Fondo di ricchezza nazionale russo, in conseguenza al divieto di qualsiasi pagamento alla Banca centrale di Russia e a tali persone, entità e organismi di capitale e interessi, cedole, dividendi o altri redditi da titoli.

I depositari centrali di titoli si trovano in una situazione peculiare, diversa da quella di altri istituti finanziari, in quanto le disponibilità liquide dei clienti dei depositari centrali di titoli, o con tali clienti, sono solitamente oggetto di trasferimento dai depositari centrali di titoli prima della fine della giornata, senza dar luogo a remunerazione per i clienti. I depositari centrali di titoli si trovano quindi a dover gestire con prudenza le disponibilità liquide che detengono in collegamento con attività della Banca centrale di Russia o di qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto o sotto la direzione della Banca centrale di Russia, come il Fondo di ricchezza nazionale russo, le quali si accumulano a causa delle misure restrittive. Ne consegue la generazione di entrate inattese e straordinarie.

Le entrate inattese e straordinarie non devono essere messe a disposizione della Banca centrale di Russia in virtù delle norme applicabili, anche dopo la revoca del divieto di effettuare operazioni. Non costituiscono, pertanto, attività pubbliche. Le norme che tutelano le attività pubbliche non sono dunque applicabili a tali entrate.

Inoltre, poiché tali entrate inattese e straordinarie discendono necessariamente dall'attuazione delle misure restrittive, in particolare dal divieto imposto dall'articolo 1 bis, paragrafo 4, della decisione 2014/512/PESC e dall'articolo 5 bis, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 833/20148, i depositari centrali di titoli non possono legittimamente aspettarsi di trarne un beneficio economico, che risulterebbe indebito e involontario. Coerentemente con la finalità legittima di perseguire gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune, in particolare consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e i principi del diritto internazionale, diritto internazionale umanitario compreso, preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale e proteggere la popolazione civile, nonché aiutare le popolazioni colpite da calamità provocate dall'uomo, la decisione (PESC) 2024/577 ha introdotto misure supplementari atte a garantire che le entrate inattese e straordinarie ricavate dai depositari centrali di titoli nel periodo che intercorre fra l'entrata in vigore di tale decisione e la revoca delle misure restrittive temporanee relative alle attività e riserve della Banca centrale di Russia vadano a beneficio dell'Ucraina. Tali misure trovano riscontro nel regolamento (UE) 2024/576 del Consiglio⁹.

In particolare, dal 15 febbraio 2024, i depositari centrali di titoli che detengono riserve e attività della Banca centrale di Russia per un valore complessivo superiore a 1 milione di EUR devono contabilizzare e gestire tali disponibilità liquide straordinarie accumulate in conseguenza del blocco delle attività e delle riserve della Banca centrale di Russia separatamente dalle altre attività, così come devono tenere separate le entrate inattese e straordinarie che generano.

Ai depositari centrali di titoli è fatto divieto di trasferire, mediante distribuzione sotto forma di dividendi o in qualsiasi altra forma a beneficio di azionisti o di terzi, il loro utile netto ricavato dalle attività e riserve bloccate, determinato in conformità del diritto nazionale e previa deduzione dell'imposta sul reddito delle società prevista dal regime generale dello Stato membro interessato, fintantoché il Consiglio non avrà deciso sul contributo finanziario da attingere a tale utile netto per sostenere l'Ucraina. Il conseguente utile netto generato prima del 15 febbraio 2024 resta illimitato e immediatamente disponibile per assorbire le spese, i rischi e le perdite sostenuti dai depositari centrali di titoli, come previsto dal diritto dell'Unione e dal diritto nazionale applicabili ai depositari centrali di titoli, anche a norma della legislazione prudenziale ove pertinente.

In occasione del secondo anniversario dell'invasione non provocata, ingiustificabile e illegale dell'Ucraina a opera della Russia, i leader del G7, nella dichiarazione del 24 febbraio 2024, hanno ribadito il sostegno incessante, da parte dei loro paesi, al diritto di autotutela dell'Ucraina e l'impegno a favore della sua sicurezza a lungo termine, impegnandosi a potenziare l'assistenza fornitale in materia di sicurezza e ad aumentare le capacità di produzione e fornitura per aiutare il paese. La dichiarazione plaudeva all'adozione degli atti normativi dell'Unione relativi alle entrate straordinarie dei depositari centrali di titoli derivanti dalle attività pubbliche russe bloccate e incoraggiava ulteriori misure volte a consentirne l'uso, coerentemente con gli obblighi contrattuali applicabili e in conformità delle leggi applicabili.

In considerazione della gravità della situazione e in risposta alla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina, è opportuno mantenere in vigore tutte le misure imposte dall'Unione fintantoché gli atti illegali della Federazione russa continueranno a violare norme fondamentali di diritto internazionale, in particolare il divieto dell'uso della forza imposto dall'articolo 2, paragrafo 4, della Carta delle Nazioni Unite, o di diritto internazionale umanitario. È altresì opportuno adottare ulteriori misure eccezionali volte a sostenere l'Ucraina, la sua ripresa e ricostruzione nonché i suoi sforzi di autotutela dall'aggressione russa, in linea con gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune, in particolare preservare i valori, gli interessi fondamentali, la sicurezza, l'indipendenza e l'integrità dell'Unione, consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e i principi del diritto internazionale, ivi compresi il diritto internazionale umanitario, il diritto di autotutela e il divieto di aggressione sanciti nella Carta delle Nazioni Unite, preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale e la protezione della popolazione civile, nonché aiutare le popolazioni colpite da calamità provocate dall'uomo, come quelle che la guerra di aggressione della Russia infligge all'Ucraina e alla popolazione ucraina.

L'obiettivo di tali misure supplementari dovrebbe in ultima analisi essere quello di sostenere l'Ucraina, la sua ripresa e ricostruzione, nonché i suoi sforzi di autotutela dall'aggressione russa, anche attraverso lo strumento europeo per la pace istituito dalla decisione (PESC) 2021/509 del Consiglio¹⁰ e i programmi dell'Unione finanziati dal bilancio dell'Unione, come lo strumento per l'Ucraina e i programmi destinati alla ripresa, alla ricostruzione e alla modernizzazione della base industriale e tecnologica di difesa del paese. conformemente al principio di certezza del diritto, dovrebbero applicarsi a decorrere dal 15 febbraio 2024.

In particolare, è opportuno stabilire le modalità con cui l'utile netto derivante dalle entrate inattese e straordinarie ricavate dai depositari centrali di titoli in conseguenza dell'attuazione delle misure restrittive, in particolare del divieto di cui all'articolo 1 bis, paragrafo 4, della decisione 2014/512/PESC e all'articolo 5 bis, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 833/2014, dovrebbe essere diretto verso il sostegno dell'Ucraina e della sua ripresa e ricostruzione, nonché dell'autotutela del paese dalla guerra di aggressione della Russia, coerentemente con gli obblighi contrattuali applicabili e in conformità del diritto dell'Unione e internazionale, in coordinamento con i partner. La Commissione dovrebbe informare il Consiglio con cadenza semestrale in merito agli importi trasferiti dai depositari centrali di titoli.

I depositari centrali di titoli che detengono attività e riserve per un valore complessivo superiore a 1 milione di EUR dovrebbero versare un contributo finanziario pari al 99,7 % dagli utili netti in questione accumulati dal 15 febbraio 2024. La percentuale è giustificata dal fatto che tale utile netto discende necessariamente dall'attuazione delle misure restrittive, in particolare del divieto imposto dall'articolo 1 bis, paragrafo 4, della decisione 2014/512/PESC e dall'articolo 5 bis, paragrafo 4, del regolamento (UE) n. 833/2014, e i depositari centrali di titoli non possono pertanto aspettarsi di trarne un beneficio economico indebito e involontario. È tuttavia opportuno prevedere che i depositari centrali di titoli possano trattenere una percentuale limitata di utile netto per garantire l'efficienza del proprio operato, date le loro responsabilità e il ruolo che svolgono nella gestione dei beni bloccati. I pagamenti dovrebbero essere effettuati in rate semestrali fino a quando gli utili straordinari avranno cessato di accumularsi nei bilanci dei depositari centrali di titoli in seguito alla revoca delle misure restrittive che vietano le operazioni con le attività e le riserve della Banca centrale di Russia.

I depositari centrali di titoli dovrebbero poter trattenere a titolo provvisorio una quota non superiore al 10 % del contributo finanziario al fine di assolvere gli obblighi di legge in materia di requisiti patrimoniali e di gestione del rischio, alla luce delle ripercussioni della guerra in Ucraina sulle attività detenute dai depositari centrali di titoli. Se in futuro tale quota dovesse diventare insufficiente, i depositari centrali di titoli dovrebbero poter presentare all'autorità nazionale di vigilanza una richiesta debitamente giustificata per trattenere una percentuale aggiuntiva del contributo finanziario dovuto. Il trattenimento di una percentuale aggiuntiva può essere autorizzato solo se strettamente necessario per rispettare i requisiti di gestione del rischio alla luce delle ripercussioni della guerra in Ucraina sulle attività detenute dai depositari centrali di titoli.

La presente decisione prevede misure supplementari che creano nuovi obblighi in capo ai depositari centrali di titoli, segnatamente quello di fornire un contributo all'Unione al fine di sostenere l'Ucraina, la sua ripresa e ricostruzione, nonché i suoi sforzi di autotutela dall'aggressione russa. Visti il contesto in cui sono adottate, la situazione specifica dei depositari centrali di titoli e la finalità legittima delle misure, nella fattispecie preservare i valori, gli interessi fondamentali, la sicurezza, l'indipendenza e l'integrità dell'Unione, consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e i principi del diritto internazionale, ivi compresi il diritto internazionale umanitario, il diritto di autotutela e il divieto di aggressione sanciti nella Carta delle Nazioni Unite, preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale e la protezione della popolazione civile, nonché aiutare le popolazioni colpite da calamità provocate dall'uomo, come quelle che la guerra di aggressione della Russia infligge all'Ucraina e alla popolazione ucraina, le misure rispettano totalmente i diritti e le libertà fondamentali riconosciuti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare dagli articoli 17 e 52, in quanto sono giustificate e proporzionate agli obiettivi perseguiti.

Le misure restrittive connesse al divieto di operazioni relative alla gestione delle attività e delle riserve della Banca centrale di Russia dovrebbero rimanere in vigore fino a quando la Russia non avrà cessato la guerra di aggressione nei confronti dell'Ucraina e risarcito l'Ucraina per i danni subiti.

È necessaria un'ulteriore azione dell'Unione per attuare talune misure.

È opportuno pertanto modificare di conseguenza la decisione 2014/512/PESC,