Direttiva (UE) 2019/997 del Consiglio del 18 giugno 2019 che istituisce un documento di viaggio provvisorio dell'UE e abroga la decisione 96/409/PESC

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 23, secondo comma,

vista la proposta della Commissione europea,

visto il parere del Parlamento europeo¹,

deliberando secondo una procedura legislativa speciale,

La cittadinanza dell'Unione è lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri. Essa conferisce ai cittadini dell'Unione il diritto di godere, nel territorio di un paese terzo nel quale lo Stato membro di cui hanno la cittadinanza non è rappresentato, della tutela delle autorità diplomatiche e consolari di un altro Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di detto Stato membro. La direttiva (UE) 2015/637 del Consiglio² conferisce efficacia a tale diritto stabilendo le misure di coordinamento e cooperazione necessarie per facilitare la tutela consolare dei cittadini dell'Unione non rappresentati.

La direttiva (UE) 2015/637 assimila i documenti di viaggio provvisori a un tipo di assistenza consolare dovuta dalle ambasciate e dai consolati degli Stati membri ai cittadini dell'Unione non rappresentati. Il documento di viaggio provvisorio è un documento di sola andata che consente al titolare di rimpatriare o eccezionalmente di raggiungere un'altra destinazione, nell'eventualità che non disponga del suo regolare documento di viaggio, poiché per esempio smarrito o rubato. Un'altra destinazione potrebbe essere, fra l'altro, un paese limitrofo o un paese ugualmente vicino in cui lo Stato membro di cittadinanza del cittadino non rappresentato disponga di un'ambasciata o di un consolato.

La decisione 96/409/PESC dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio³ ha istituito un documento di viaggio provvisorio di modello uniforme, rilasciato dagli Stati membri ai cittadini dell'Unione nel territorio di paesi in cui lo Stato membro di cittadinanza di questi cittadini non dispone di rappresentanza diplomatica o consolare permanente. Occorre ora aggiornare le disposizioni della richiamata decisione e stabilire un modello moderno e più sicuro di documento di viaggio provvisorio dell'UE («ETD UE»). È opportuno assicurare coerenza tra le condizioni specifiche e la procedura di rilascio dell'ETD UE e le norme generali sulla tutela consolare dettate dalla direttiva (UE) 2015/637 in quanto questa si applica, compresa la procedura finanziaria ivi menzionata all'articolo 14, al rilascio dell'ETD UE ai cittadini non rappresentati. La presente direttiva dovrebbe prevedere norme supplementari da applicarsi contestualmente alle norme previste dalla direttiva (UE) 2015/637, ove necessario.

Su richiesta dell'interessato dovrebbe essere rilasciato un ETD UE a qualsiasi cittadino non rappresentato in un paese terzo il cui passaporto o documento di viaggio sia stato smarrito, rubato o distrutto, o non possa essere altrimenti ottenuto entro un lasso di tempo ragionevole, per esempio per i neonati nati durante il viaggio o per le persone i cui documenti siano scaduti e non possano essere facilmente sostituiti dallo Stato membro di cittadinanza. L'ETD UE dovrebbe essere rilasciato una volta che lo Stato membro che presta assistenza al cittadino non rappresentato abbia ricevuto conferma della sua cittadinanza e identità dallo Stato membro di cittadinanza.

Poiché la perdita del passaporto o documento di viaggio può causare gravi difficoltà ai cittadini non rappresentati nei paesi terzi, è necessario stabilire una procedura semplificata per la cooperazione e il coordinamento tra lo Stato membro che presta assistenza e lo Stato membro di cittadinanza del cittadino non rappresentato. Gli Stati membri dovrebbero garantire che le consultazioni siano effettuate il più rapidamente possibile, di norma entro pochi giorni lavorativi. Al tempo stesso è necessario mantenere una flessibilità sufficiente in casi eccezionali. Solo in casi di estrema urgenza allo Stato membro che presta assistenza dovrebbe essere consentito di rilasciare un ETD UE senza previa consultazione dello Stato membro di cittadinanza. Prima di procedere, gli Stati membri dovrebbero di norma aver esaurito tutti i mezzi di comunicazione disponibili con lo Stato membro di cittadinanza. Per esempio, gli Stati membri dovrebbero prima tentare di trasmettere una parte delle informazioni pertinenti, come il nome, la cittadinanza e la data di nascita del richiedente. In tali situazioni lo Stato membro che presta assistenza dovrebbe informare lo Stato membro di cittadinanza quanto prima dell'assistenza concessa a suo nome e garantire che questo sia adeguatamente informato.

Per motivi di sicurezza i beneficiari dell'ETD UE dovrebbero restituire il documento provvisorio una volta giunti a destinazione, per esempio alle guardie di frontiera o alle autorità competenti per il rilascio dei passaporti. È poi opportuno che sia conservata una copia o una scansione dell'ETD UE presso l'autorità di rilascio dello Stato membro che presta assistenza e che una seconda copia o scansione sia inviata allo Stato membro di cittadinanza del beneficiario. È altresì opportuno che l'ETD UE, una volta restituito, e le copie conservate siano distrutti quanto prima possibile.

I cittadini non rappresentati dovrebbero poter chiedere un ETD UE all'ambasciata o al consolato di qualsiasi Stato membro. Come stipulato nella direttiva (UE) 2015/637, gli Stati membri hanno la possibilità di concludere accordi pratici sulla condivisione delle responsabilità di rilasciare un ETD UE a cittadini non rappresentati. Gli Stati membri che ricevono domande di ETD UE dovrebbero valutare caso per caso l'opportunità di rilasciare tale documento oppure di trasferire il caso all'ambasciata o al consolato designato quale competente in conformità di specifici accordi esistenti.

In linea con il suo obiettivo di documento di sola andata, l'ETD UE dovrebbe essere valido per il periodo necessario a compiere tale tragitto. Considerate le possibilità e la velocità dei viaggi moderni, la validità di un ETD UE non dovrebbe superare, salvo circostanze eccezionali, i 15 giorni di calendario.

Oltre al rilascio di un ETD UE a cittadini non rappresentati in paesi terzi, la presente direttiva non dovrebbe precludere agli Stati membri la possibilità di rilasciare un ETD UE in altre situazioni, tenuto conto della legislazione e della prassi nazionali. Gli Stati membri dovrebbero inoltre poter rilasciare un ETD UE ai loro stessi cittadini, ai cittadini dell'Unione non rappresentati all'interno del territorio degli Stati membri e a cittadini di un altro Stato membro rappresentato nel paese in cui cercano di ottenere un ETD UE. In tal caso è opportuno che gli Stati membri prendano le misure necessarie per evitare abusi e frodi. Tuttavia, gli Stati membri potrebbero anche decidere di non rilasciare un ETD UE in tali situazioni.

In conformità dell'articolo 5 della direttiva (UE) 2015/637 e al fine di garantire l'efficacia del diritto sancito all'articolo 20, paragrafo 2, lettera c), del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e del diritto al rispetto della vita privata e familiare sancito all'articolo 7 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea («Carta»), e tenendo conto del diritto e della prassi nazionali, lo Stato membro che presta assistenza dovrebbe essere in grado di rilasciare un ETD UE ai familiari che non sono cittadini dell'Unione, che accompagnano cittadini dell'Unione, qualora detti familiari siano residenti legali in uno Stato membro, viste le particolari circostanze del singolo caso.

Oltre all'ETD UE, alcuni familiari che non sono cittadini dell'Unione potrebbero essere assoggettati all'obbligo di ottenere un visto per ritornare nel territorio dell'Unione. In conformità dell'articolo 5, paragrafo 2, della direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio⁴, i familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro sono soltanto assoggettati all'obbligo del visto d'ingresso, conformemente al regolamento (UE) 2018/1806 del Parlamento europeo e del Consiglio⁵ o, se del caso, alla legislazione nazionale. Il possesso della carta di soggiorno di cui all'articolo 10 della direttiva 2004/38/CE, in corso di validità, esonera detti familiari dal requisito di ottenere tale visto. Gli Stati membri devono concedere a dette persone ogni agevolazione affinché ottengano i visti necessari. Tali visti devono essere rilasciati il più presto possibile in base a una procedura accelerata e sono gratuiti.

L'ETD UE dovrebbe essere costituito da un modulo uniforme ETD UE e da un adesivo uniforme ETD UE. L'ETD UE dovrebbe contenere tutte le informazioni necessarie e soddisfare elevati requisiti tecnici, in particolare per quanto attiene alle garanzie contro la contraffazione e la falsificazione. Dovrebbe essere efficiente in termini di costi, idoneo all'uso in tutti gli Stati membri e presentare caratteristiche di sicurezza universalmente riconoscibili, visibili a occhio nudo.

Il modulo uniforme ETD UE dovrebbe comprendere pagine bianche cui poter apporre eventuali visti. Il modulo dovrebbe fungere da substrato per l'adesivo uniforme ETD UE in cui figurano le pertinenti informazioni sul beneficiario. L'adesivo uniforme ETD UE dovrebbe ricalcare il modello uniforme per i visti stabilito dal regolamento (CE) n. 1683/95 del Consiglio⁶, e dovrebbe contenere analoghe caratteristiche di sicurezza. L'adesivo uniforme ETD UE dovrebbe essere compilato, usando le stesse stampanti dei visti, presso l'ambasciata o il consolato dello Stato membro che presta assistenza. In caso di forza maggiore tecnica, dovrebbe essere possibile compilare manualmente l'adesivo uniforme ETD UE. Per evitare rischi di minore accettazione e di sicurezza, la compilazione manuale dovrebbe essere quanto più limitata possibile e dovrebbe avere luogo solo se l'adesivo uniforme ETD UE compilato mediante stampante non può essere rilasciato entro un lasso di tempo ragionevole.

Onde aumentare la sicurezza e la velocità della procedura di rilascio, è opportuno rilevare l'immagine del volto del richiedente usata per l'ETD UE direttamente presso l'ambasciata o il consolato con una fotocamera digitale o mezzo equivalente. Solo nei casi in cui ciò non sia possibile, è consentito utilizzare una fotografia dopo che l'ambasciata o il consolato abbiano garantito che corrisponde alla persona del richiedente. La stessa immagine del volto o fotografia dovrebbe quindi essere trasferita allo Stato membro di cittadinanza per conferma dell'identità del richiedente.

È opportuno che la presente direttiva stabilisca prescrizioni che non dovrebbero restare segrete. Se del caso, potrebbe essere necessario integrare tali prescrizioni con prescrizioni complementari segrete per evitare contraffazioni e falsificazioni.

Affinché le informazioni sulle prescrizioni tecniche complementari non siano divulgate a più persone di quanto necessario, ciascuno Stato membro dovrebbe designare un organismo responsabile della realizzazione dei moduli e degli adesivi uniformi di ETD UE. A fini di efficienza, gli Stati membri sono incoraggiati a designare un unico organismo. Gli Stati membri dovrebbero avere la facoltà di cambiare l'organismo da essi designato, se necessario. Per motivi di sicurezza, ciascuno Stato membro dovrebbe comunicare il nome dell'organismo in questione alla Commissione e agli altri Stati membri.

Al fine di rispondere alla necessità di adeguare le prescrizioni del modulo e dell'adesivo uniformi ETD UE in seguito ai progressi tecnici, nonché di cambiare lo Stato membro responsabile della fornitura dei facsimile per la notifica del modello uniforme di ETD UE ai paesi terzi, dovrebbe essere delegato alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all'articolo 290 TFUE. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi stabiliti nell'accordo interistituzionale del 13 aprile 2016 «Legiferare meglio»⁷. In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Consiglio riceve tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i suoi esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

Al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione della presente direttiva riguardo alle prescrizioni tecniche e agli indicatori complementari per il monitoraggio dell'applicazione della direttiva, è opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio⁸.

Affinché cresca l'accettazione dell'ETD UE, le delegazioni dell'Unione nei paesi terzi dovrebbero notificare alle autorità competenti di detti paesi il modello uniforme di ETD UE e tutte le successive modifiche, riferire in merito all'accettazione dell'ETD UE da parte dei paesi terzi e promuoverne l'uso. I facsimile a tal fine utilizzati dovrebbero essere forniti al servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) da uno Stato membro con il sostegno della Commissione.

La presente direttiva non dovrebbe pregiudicare disposizioni nazionali più favorevoli, purché con essa compatibili.

Al trattamento dei dati personali effettuato dagli Stati membri nell'attuare la presente direttiva è opportuno applicare il regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio⁹. Il sistema ETD UE esige il trattamento dei dati personali necessari a verificare l'identità del richiedente, stampare l'adesivo uniforme ETD UE e agevolare il viaggio dell'interessato. È necessario specificare ulteriormente le garanzie applicabili ai dati personali trattati, quali il termine massimo di conservazione dei dati personali raccolti. Onde assicurare la riscossione dei diritti applicabili ed evitare eventuali abusi o altre attività fraudolente è necessario un termine massimo di conservazione di 180 giorni per lo Stato membro che presta assistenza e di due anni per lo Stato membro di cittadinanza. La cancellazione dei dati personali dei richiedenti non dovrebbe incidere sulla capacità degli Stati membri di monitorare l'applicazione della presente direttiva.

In conformità dei punti 22 e 23 dell'accordo interistituzionale del 13 aprile 2016 «Legiferare meglio», la Commissione dovrebbe valutare la presente direttiva in particolare sulla base di informazioni raccolte tramite specifici dispositivi di monitoraggio per stimare l'incidenza della stessa direttiva e l'esigenza di ulteriori interventi. Tale valutazione potrebbe anche tenere conto di futuri sviluppi tecnici che consentano l'introduzione di documenti di viaggio provvisori elettronici (eETD).

Poiché l'obiettivo della presente direttiva, vale a dire stabilire le misure necessarie per facilitare la tutela consolare dei cittadini non rappresentati mediante il rilascio di documenti di viaggio provvisori sicuri e ampiamente accettati, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della necessità di evitare la frammentazione e la conseguente minore accettazione dei documenti di viaggio provvisori rilasciati dagli Stati membri ai cittadini non rappresentati, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea (TUE). La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

La presente direttiva mira a promuovere la tutela consolare garantita dall'articolo 46 della Carta. Essa rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti in particolare dalla Carta, incluso il diritto al rispetto della vita privata e familiare e il diritto alla protezione dei dati personali. La presente direttiva dovrebbe essere interpretata e applicata conformemente a tali diritti e principi.

È opportuno abrogare la decisione 96/409/PESC,