Direttiva (UE) 2019/2162 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 novembre 2019 relativa all’emissione di obbligazioni garantite e alla vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite e che modifica la direttiva 2009/65/CE e la direttiva 2014/59/UE (Testo rilevante ai fini del SEE)

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 114,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria²,

L’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio³ stabilisce requisiti molto generali per quanto concerne gli elementi strutturali delle obbligazioni garantite. Tali requisiti sono limitati alle necessità che le obbligazioni garantite siano emesse da enti creditizi aventi la sede legale in uno Stato membro, e siano soggette a speciale vigilanza pubblica e a un meccanismo di doppia rivalsa. I quadri nazionali in materia di obbligazioni garantite affrontano tali questioni disciplinandole in modo molto più dettagliato. Tali quadri nazionali contengono anche altre disposizioni strutturali, in particolare norme relative alla composizione dell’aggregato di copertura, ai criteri di ammissibilità delle attività, alla possibilità di aggregare le attività, agli obblighi in materia di trasparenza e di segnalazione e norme per l’attenuazione del rischio di liquidità. Gli approcci normativi adottati dagli Stati membri differiscono anche nel merito. In diversi Stati membri non esiste alcun quadro nazionale specifico in materia di obbligazioni garantite. Di conseguenza, i principali elementi strutturali che devono rispettare le obbligazioni garantite emesse nell’Unione non sono ancora previsti dal diritto dell’Unione.

L’articolo 129 del regolamento (UE) n. 575/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴ contiene ulteriori condizioni, rispetto a quelle di cui all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE, per l’ottenimento del trattamento preferenziale per quanto riguarda i requisiti patrimoniali che consente agli enti creditizi che investono in obbligazioni garantite di detenere meno capitale rispetto a quanto previsto in caso di investimenti in altre attività. Tali requisiti supplementari, pur aumentando il livello di armonizzazione delle obbligazioni garantite all’interno dell’Unione, hanno come finalità specifica la fissazione delle condizioni da soddisfare affinché gli investitori in obbligazioni garantite possano ottenere detto trattamento preferenziale, e non sono applicabili al di fuori dell’ambito del regolamento (UE) n. 575/2013.

Anche altri atti giuridici dell’Unione, quali ad esempio i regolamenti delegati (UE) 2015/355 e (UE) 2015/61⁶ e della Commissione, e la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio⁷, rinviano alla definizione di cui alla direttiva 2009/65/CE per l’individuazione delle obbligazioni garantite che beneficiano del trattamento preferenziale previsto da tali atti per gli investitori in obbligazioni garantite. Tuttavia la formulazione utilizzata in questi atti differisce a seconda della loro finalità e del loro oggetto e, di conseguenza, il termine «obbligazioni garantite» non è utilizzato in modo uniforme.

Il trattamento delle obbligazioni garantite può essere considerato, nel complesso, armonizzato per quanto riguarda le condizioni per l’investimento in obbligazioni garantite. Vi è tuttavia una mancanza di armonizzazione nell’Unione per quanto concerne le condizioni per l’emissione di obbligazioni garantite, e ciò ha varie conseguenze. In primo luogo, il trattamento preferenziale è concesso alle stesse condizioni a strumenti la cui natura e il cui livello di rischio e di tutela degli investitori differiscono. In secondo luogo, le differenze tra i quadri nazionali o l’assenza di tali quadri, e la mancanza di una definizione concordata del concetto di «obbligazione garantita», potrebbe creare ostacoli allo sviluppo di un mercato unico realmente integrato per le obbligazioni garantite. In terzo luogo, le differenze tra le salvaguardie previste dalle norme nazionali potrebbero creare rischi per la stabilità finanziaria perché le obbligazioni garantite con livelli diversi di tutela degli investitori possono essere acquistate in tutta l’Unione e beneficiare del trattamento preferenziale a norma del regolamento (UE) n. 575/2013 e di altri atti giuridici dell’Unione.

L’armonizzazione di taluni aspetti dei quadri nazionali sulla base di alcune migliori pratiche dovrebbe pertanto garantire lo sviluppo organico e continuo di mercati delle obbligazioni garantite ben funzionanti nell’Unione e limitare i rischi potenziali e le vulnerabilità per la stabilità finanziaria. Questa armonizzazione basata su principi dovrebbe stabilire una base comune per l’emissione di tutte le obbligazioni garantite nell’Unione. L’armonizzazione impone a tutti gli Stati membri di istituire quadri in materia di obbligazioni garantite, il che dovrebbe anche facilitare lo sviluppo dei mercati di tali obbligazioni negli Stati membri in cui non esistono. Detti mercati offrirebbero una fonte di finanziamento stabile agli enti creditizi, che sarebbero quindi maggiormente in grado di offrire mutui a costi accessibili ai consumatori e alle imprese, e metterebbero a disposizione degli investitori investimenti alternativi più sicuri.

Nella sua raccomandazione del 20 dicembre 2012 relativa al finanziamento degli enti creditizi⁸, il Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) ha invitato le autorità nazionali competenti e l’Autorità europea di vigilanza (Autorità bancaria europea — ABE) istituita con il regolamento (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio⁹ ad individuare le migliori pratiche per quanto riguarda le obbligazioni garantite e a favorire l’armonizzazione dei quadri nazionali. Inoltre essa ha raccomandato che l’ABE coordini le azioni intraprese dalle autorità nazionali competenti, in particolare per quanto concerne la qualità e la segregazione degli aggregati di copertura, la non aggredibilità delle obbligazioni garantite in caso di procedura concorsuale, i rischi connessi ad attività e passività cui sono soggetti gli aggregati di copertura e l’informativa in materia di composizione degli aggregati di copertura. Nella raccomandazione si invitava altresì l’ABE a controllare per un periodo di due anni il funzionamento del mercato delle obbligazioni garantite con riferimento alle migliori pratiche identificate dall’ABE, al fine di valutare la necessità di un intervento normativo e di segnalarla di conseguenza al CERS e alla Commissione.

Nel mese di dicembre 2013 la Commissione ha chiesto una consulenza all’ABE in conformità dell’articolo 503, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 575/2013.

Nella relazione che accompagna la sua opinione dell’1 luglio 2014, in risposta sia alla raccomandazione del CERS del 20 dicembre 2012 che alla richiesta di consulenza della Commissione del dicembre 2013, l’ABE ha raccomandato una maggiore convergenza dei quadri giuridici, normativi e di vigilanza nazionali in materia di obbligazioni garantite, in modo da favorire ulteriormente un trattamento preferenziale unico della ponderazione del rischio applicabile alle obbligazioni garantite nell’Unione.

Come indicato dal CERS, l’ABE ha controllato per due anni il funzionamento del mercato delle obbligazioni garantite con riferimento alle migliori pratiche illustrate nella raccomandazione. Sulla base di tale controllo, il 20 dicembre 2016 l’ABE ha presentato al CERS, al Consiglio e alla Commissione una seconda relazione ed opinione sulle obbligazioni garantite¹⁰. Tale relazione concludeva indicando la necessità di un’ulteriore armonizzazione per garantire una maggiore uniformità in termini di definizione e di trattamento regolamentare delle obbligazioni garantite nell’Unione. La relazione stabiliva inoltre che detta armonizzazione avrebbe dovuto essere realizzata sulla base dei mercati ben funzionanti esistenti in alcuni Stati membri.

Tradizionalmente le obbligazioni garantite sono emesse da enti creditizi. Lo scopo delle obbligazioni garantite è fornire finanziamenti per i prestiti, e una delle attività principali degli enti creditizi è concedere prestiti su larga scala. Di conseguenza, perché alle obbligazioni garantite sia concesso un trattamento preferenziale ai sensi del diritto dell’Unione, devono essere emesse da enti creditizi.

Riservando l’emissione delle obbligazioni garantite agli enti creditizi, si assicura che l’emittente disponga delle conoscenze necessarie per gestire il rischio di credito relativo ai prestiti nell’aggregato di copertura. Inoltre si assicura che l’emittente sia soggetto ai requisiti patrimoniali che tutelano gli investitori ai sensi del meccanismo di doppia rivalsa, che conferisce agli investitori e alle controparti di contratti derivati un duplice diritto di credito nei confronti sia dell’emittente delle obbligazioni garantite che delle attività di copertura. Pertanto, riservando l’emissione delle obbligazioni garantite agli enti creditizi, si assicura che queste ultime rimangano uno strumento di finanziamento sicuro ed efficiente, contribuendo così alla tutela degli investitori e alla stabilità finanziaria, che sostituiscono importanti obiettivi di politica pubblica nell’interesse generale. Ciò è inoltre in linea con l’approccio adottato dai mercati nazionali ben funzionanti, in cui solo gli enti creditizi sono autorizzati a emettere obbligazioni garantite.

È pertanto opportuno che solo gli enti creditizi quali definiti all’articolo 4, paragrafo 1, punto 1, del regolamento (UE) n. 575/2013 siano autorizzati a emettere obbligazioni garantite a norma del diritto dell’Unione. Gli enti creditizi ipotecari specializzati si contraddistinguono per il fatto di non raccogliere depositi bensì altri fondi rimborsabili presso il pubblico e, in quanto tali, rientrano nella definizione di «enti creditizi» di cui al regolamento (UE) n. 575/2013. Fatte salve le attività accessorie consentite dal diritto nazionale applicabile, gli enti creditizi ipotecari specializzati sono enti che effettuano esclusivamente mutui ipotecari e prestiti per il settore pubblico, anche finanziando prestiti acquistati presso altri enti creditizi. Lo scopo principale della presente direttiva è disciplinare le condizioni alle quali gli enti creditizi possono emettere obbligazioni garantite come strumento di finanziamento stabilendo i requisiti dei prodotti e la specifica vigilanza dei prodotti cui gli enti creditizi sono soggetti, per assicurare un livello elevato di tutela degli investitori.

Il meccanismo di doppia rivalsa è un concetto fondamentale e una componente essenziale di molti dei quadri nazionali vigenti in materia di obbligazioni garantite. Esso è anche un elemento centrale delle obbligazioni garantite come definite all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE. È pertanto necessario precisare tale concetto, in modo da assicurare agli investitori e alle controparti di contratti derivati nell’Unione, a condizioni armonizzate, un duplice diritto di credito nei confronti sia dell’emittente delle obbligazioni garantite che delle attività di copertura.

Anche la non aggredibilità in caso di procedura concorsuale dovrebbe essere un elemento essenziale delle obbligazioni garantite, al fine di assicurare che gli investitori in tali obbligazioni siano rimborsati alla scadenza dell’obbligazione. L’accelerazione automatica del rimborso in caso di insolvenza o di risoluzione dell’emittente può perturbare il rango degli investitori in obbligazioni garantite. È pertanto importante assicurare che gli investitori in obbligazioni garantite siano rimborsati secondo le scadenze contrattuali e anche in caso di insolvenza o di risoluzione. Di conseguenza la non aggredibilità in caso di procedura concorsuale è direttamente collegata al meccanismo di doppia rivalsa e dovrebbe quindi essere anche una caratteristica centrale del quadro in materia di obbligazioni garantite.

Un altro elemento centrale dei quadri nazionali vigenti in materia di obbligazioni garantite è il requisito che le attività di copertura siano di qualità molto elevata per garantire la solidità dell’aggregato di copertura. Le attività di copertura hanno caratteristiche specifiche relativamente ai diritti di credito e alle garanzie reali che assicurano tali attività di copertura. È pertanto opportuno stabilire le caratteristiche generali di qualità per le attività di copertura ammissibili.

Le attività elencate all’articolo 129, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 575/2013 dovrebbero essere attività di copertura ammissibili. Le attività di copertura che non soddisfano più i requisiti di cui all’articolo 129, paragrafo 1, di tale regolamento dovrebbero continuare ad essere attività di copertura ammissibili ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), purché siano conformi ai requisiti della presente direttiva. Anche altre attività di copertura aventi un analogo livello di qualità possono essere considerate ammissibili ai sensi della presente direttiva, a condizione che tali attività di copertura soddisfino le prescrizioni della presente direttiva, tra cui quelle relative alle garanzie reali che assicurano il diritto di credito. Per le attività materiali utilizzate come garanzia reale è opportuno che la proprietà figuri in un registro pubblico onde assicurarne l’esecutività. In mancanza di un registro pubblico, gli Stati membri dovrebbero avere la possibilità di prevedere una modalità alternativa per certificare la proprietà e i diritti di credito, che sia analoga a quella garantita dalla registrazione pubblica dell’attività materiale vincolata. Ove ricorrano a tale modalità alternativa di certificazione, gli Stati membri dovrebbero prevedere altresì una procedura per apportare modifiche alla registrazione della proprietà e dei diritti di credito. Le esposizioni verso enti creditizi dovrebbero essere attività di copertura ammissibili a norma dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera a) o b), della presente direttiva, a seconda che soddisfino o meno le prescrizioni di cui all’articolo 129 del regolamento (UE) n. 575/2013. Anche le esposizioni verso compagnie di assicurazione dovrebbero essere considerate attività di copertura ammissibili ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera b), della presente direttiva. I prestiti concessi a imprese pubbliche quali definite ai sensi dell’articolo 2, lettera b), della direttiva 2006/111/CE11 della Commissione, o da queste garantiti, possono essere attività di copertura ammissibili purché le imprese pubbliche forniscano servizi pubblici essenziali per il mantenimento di attività sociali cruciali. Inoltre, tali imprese pubbliche dovrebbero prestare i propri servizi nell’ambito di una concessione o di un’autorizzazione di un’autorità pubblica, essere soggette a vigilanza pubblica e disporre dei poteri per generare introiti sufficienti a garantire la propria solvibilità. Ove decidano di autorizzare attività sotto forma di prestiti alle imprese pubbliche o da esse garantiti nel loro quadro nazionale, gli Stati membri dovrebbero tenere debitamente conto dell’eventuale impatto sulla concorrenza dell’autorizzazione di tali attività. A prescindere dalla loro proprietà, gli enti creditizi e le compagnie di assicurazione non dovrebbero essere considerati imprese pubbliche. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero essere liberi di escludere talune attività dai loro quadri nazionali. Per consentire agli investitori in obbligazioni garantite di valutare meglio il rischio di un programma di obbligazioni garantite, è auspicabile che gli Stati membri prevedano inoltre norme sulla diversificazione del rischio in relazione al grado di dettaglio e alla concentrazione sostanziale sul numero di prestiti o esposizioni nell’aggregato di copertura e sul numero di controparti. Gli Stati membri dovrebbero poter decidere il grado opportuno di dettaglio e la concentrazione sostanziale richiesti ai sensi del diritto nazionale.

Le obbligazioni garantite hanno caratteristiche strutturali specifiche che mirano a tutelare gli investitori in ogni momento. Tali caratteristiche includono il requisito che gli investitori in obbligazioni garantite abbiano un diritto di credito nei confronti non solo dell’emittente ma anche sulle attività dell’aggregato di copertura. Tali requisiti strutturali relativi ai prodotti si distinguono dai requisiti prudenziali applicabili agli enti creditizi che emettono obbligazioni garantite. I primi non dovrebbero concentrarsi sull’obiettivo di garantire la salute prudenziale dell’ente emittente, bensì mirare a tutelare gli investitori imponendo requisiti specifici per quanto concerne le obbligazioni garantite stesse. Oltre al requisito specifico di utilizzare attività di copertura di elevata qualità, è anche opportuno disciplinare i requisiti generali per quanto concerne le caratteristiche dell’aggregato di copertura, per rafforzare ulteriormente la tutela degli investitori. Tali requisiti dovrebbero comprendere norme specifiche volte a proteggere l’aggregato di copertura, come ad esempio norme sulla segregazione delle attività di copertura. La segregazione può essere ottenuta in diversi modi, ad esempio nello stato patrimoniale, attraverso una società veicolo o in altri modi. Tuttavia, lo scopo della segregazione delle attività di copertura consiste nel metterle legalmente al di fuori dalla portata di creditori diversi dagli investitori in obbligazioni garantite.

Dovrebbe essere disciplinata anche l’ubicazione delle attività utilizzate come garanzia reale al fine di garantire il rispetto dei diritti dell’investitore. È inoltre importante che gli Stati membri stabiliscano norme sulla composizione dell’aggregato di copertura. La presente direttiva dovrebbe altresì specificare i requisiti in materia di copertura, fatto salvo il diritto degli Stati membri di autorizzare diverse modalità di attenuazione, ad esempio, del rischio di cambio e del rischio di tasso di interesse. Inoltre dovrebbero essere definiti il calcolo della copertura e le condizioni a cui i contratti derivati possono essere inclusi nell’aggregato di copertura, in modo da garantire che gli aggregati di copertura siano soggetti a elevati standard di qualità comuni in tutta l’Unione. Il calcolo della copertura dovrebbe seguire il principio nominale per il capitale. Gli Stati membri dovrebbero poter utilizzare un metodo di calcolo diverso dal principio nominale purché il diverso metodo sia più prudente, ossia che non determini un coefficiente di copertura più elevato, in cui il numeratore è rappresentato dalle attività di copertura e il denominatore è rappresentato dalle passività connesse alle obbligazioni garantite. Gli Stati membri dovrebbero poter esigere un livello di eccesso di garanzia per le obbligazioni garantite emesse da enti creditizi situati nello Stato membro interessato, che sia superiore al requisito di copertura di cui alla presente direttiva.

Un certo numero di Stati membri impone già che un controllore dell’aggregato di copertura svolga compiti specifici per quanto concerne la qualità delle attività ammissibili e garantisca il rispetto dei requisiti nazionali in materia di copertura. È quindi importante, al fine di armonizzare il trattamento delle obbligazioni garantite nell’Unione, che siano chiaramente definiti i compiti e le responsabilità del controllore dell’aggregato di copertura, ove tale figura sia prevista dalla disciplina nazionale. L’esistenza di un controllore dell’aggregato di copertura non esime le autorità nazionali competenti dalle responsabilità loro spettanti per quanto riguarda la vigilanza pubblica sulle obbligazioni garantite, segnatamente in relazione alla conformità con i requisiti di cui alle disposizioni di diritto nazionale che recepiscono la presente direttiva.

L’articolo 129 del regolamento (UE) n. 575/2013 stabilisce una serie di condizioni che devono essere soddisfatte per le obbligazioni garantite da parte dei soggetti per la cartolarizzazione. Una di tali condizioni riguarda la misura in cui può essere utilizzato tale tipo di attività di copertura e limita l’utilizzo di tali strutture al 10 % dell’importo delle obbligazioni garantite in essere. Le autorità competenti possono derogare a tale condizione conformemente al regolamento (UE) n. 575/2013. Dal riesame da parte della Commissione dell’adeguatezza di tale deroga è emerso che la possibilità di utilizzare strumenti inerenti a cartolarizzazione od obbligazioni garantite come attività di copertura per l’emissione di obbligazioni garantite dovrebbe essere consentita solo con riguardo ad altre obbligazioni garantite («strutture di obbligazioni garantite aggregate infragruppo»), e dovrebbe essere consentita senza limiti con riferimento all’importo delle obbligazioni garantite in essere. Onde assicurare un livello di trasparenza ottimale, gli aggregati di copertura per obbligazioni garantite emesse esternamente non dovrebbero contenere obbligazioni garantite emesse internamente da diversi enti creditizi in seno allo stesso gruppo. Inoltre, poiché il ricorso a strutture di obbligazioni garantite aggregate infragruppo comporta l’esenzione dai limiti per le esposizioni degli enti creditizi di cui all’articolo 129 del regolamento (UE) n. 575/2013, le obbligazioni garantite emesse internamente ed esternamente dovrebbero obbligatoriamente rientrare nella classe di merito di credito 1 all’atto dell’emissione o, in caso di successiva modifica della classe di merito di credito e previa approvazione delle autorità competenti, nella classe di merito di credito 2. Allorché le obbligazioni garantite emesse internamente ed esternamente cessano di soddisfare tale requisito, le obbligazioni garantite emesse internamente non sono più considerate attività ammissibili ai sensi dell’articolo 129 del regolamento (UE) n. 575/2013 e, di conseguenza, le obbligazioni garantite emesse esternamente dal pertinente aggregato di copertura non beneficiano dell’esenzione di cui all’articolo 129, paragrafo 1 ter, del medesimo regolamento. Ove le obbligazioni garantite emesse internamente non siano più conformi al requisito relativo alla pertinente classe di merito di credito, esse dovrebbero tuttavia essere attività di copertura ammissibili ai fini della presente direttiva, a condizione che siano conformi a tutti i requisiti della stessa, e pertanto le obbligazioni garantite emesse esternamente assicurate da tali obbligazioni garantite emesse internamente o da altre attività conformi alla presente direttiva dovrebbero anch’esse poter utilizzare il marchio «obbligazione garantita europea». Gli Stati membri dovrebbero avere l’opzione di autorizzare il ricorso a siffatte strutture. Ne consegue che, affinché l’opzione in oggetto sia effettivamente disponibile per gli enti creditizi appartenenti a un gruppo con sede in Stati membri diversi, tutti gli Stati membri interessati dovrebbero essersi avvalsi di tale opzione e aver recepito la pertinente disposizione nel proprio diritto nazionale.

Gli enti creditizi di piccole dimensioni hanno difficoltà a emettere obbligazioni garantite, poiché la creazione di programmi di obbligazioni garantite comporta spesso costi iniziali elevati. Anche la liquidità è particolarmente importante sui mercati delle obbligazioni garantite, e dipende in larga misura dal volume delle obbligazioni in essere. È pertanto opportuno autorizzare il finanziamento congiunto da parte di due o più enti creditizi per consentire l’emissione di obbligazioni garantite da parte di enti creditizi di minori dimensioni. Ciò consentirebbe l’aggregazione di attività di copertura da parte di diversi enti creditizi come attività di copertura per le obbligazioni garantite emesse da un singolo ente creditizio e faciliterebbe l’emissione di obbligazioni garantite negli Stati membri in cui attualmente non esiste un mercato delle obbligazioni garantite ben sviluppato. I requisiti in materia di utilizzo di accordi di finanziamento congiunto dovrebbero garantire che le attività di copertura vendute o, qualora uno Stato membro ammetta una tale opzione, trasferite, mediante un contratto di garanzia finanziaria ai sensi della direttiva 2002/47/CE del Parlamento europeo e del Consiglio¹² all’ente creditizio emittente soddisfino i requisiti di ammissibilità e di segregazione per le attività di copertura ai sensi del diritto dell’Unione.

La trasparenza dell’aggregato di copertura dell’obbligazione garantita è un elemento essenziale di tale tipo di strumento finanziario, poiché migliora la comparabilità e consente agli investitori di effettuare la necessaria valutazione del rischio. Il diritto dell’Unione prevede norme in materia di redazione, approvazione e diffusione del prospetto da pubblicare per l’offerta al pubblico di titoli o la loro ammissione alla negoziazione in un mercato regolamentato che ha sede o opera in uno Stato membro. Nel corso del tempo i legislatori nazionali e i partecipanti al mercato hanno sviluppato diverse iniziative riguardanti le informazioni da comunicare agli investitori in obbligazioni garantite ad integrazione di tale diritto dell’Unione. È tuttavia necessario definire nel diritto dell’Unione il livello minimo comune di informazioni a cui gli investitori dovrebbero avere accesso prima o al momento dell’acquisto di obbligazioni garantite. Gli Stati membri dovrebbero poter integrare tali requisiti minimi con disposizioni supplementari.

Un elemento chiave per garantire la tutela degli investitori in obbligazioni garantite è attenuare il rischio di liquidità dello strumento. Ciò è fondamentale per garantire il tempestivo rimborso delle passività connesse alle obbligazioni garantite. È pertanto opportuno introdurre una riserva di liquidità dell’aggregato di copertura per affrontare i rischi di carenza di liquidità, quali disallineamenti di scadenze e di tassi di interesse, interruzioni dei pagamenti, commistione dei rischi, obblighi di pagamento connessi ai contratti derivati e altre passività operative in scadenza nell’ambito del programma di obbligazioni garantite. L’ente creditizio può trovarsi in situazioni in cui diventa difficile soddisfare il requisito della riserva di liquidità dell’aggregato di copertura, ad esempio in periodi di stress allorché la riserva è utilizzata per coprire i deflussi. Le autorità competenti designate a norma della presente direttiva, dovrebbero verificare la conformità con il requisito della riserva di liquidità per l’aggregato di copertura e, se necessario, adottare provvedimenti per garantire che l’ente creditizio soddisfi il requisito della riserva. La riserva di liquidità dell’aggregato di copertura è diversa dai requisiti di liquidità generali imposti agli enti creditizi in conformità di altri atti giuridici dell’Unione, poiché è direttamente connessa all’aggregato di copertura ed è volta ad attenuare i rischi di liquidità ad esso specificamente inerenti. Per ridurre al minimo gli oneri normativi, gli Stati membri dovrebbero poter consentire un’adeguata interazione con i requisiti di liquidità stabiliti da altri atti giuridici dell’Unione e aventi finalità diverse rispetto alla riserva di liquidità dell’aggregato di copertura. Gli Stati membri dovrebbero quindi essere in grado di decidere che, fino alla data di modifica di tali atti giuridici dell’Unione, il requisito della riserva di liquidità dell’aggregato di copertura si applica soltanto se all’ente creditizio non è imposto nessun altro requisito di liquidità ai sensi del diritto dell’Unione durante il periodo coperto da tali altri requisiti. Tali decisioni dovrebbero evitare che gli enti creditizi siano soggetti all’obbligo di coprire i medesimi deflussi con attività liquide diverse per lo stesso periodo. La possibilità per gli Stati membri di decidere di non applicare la riserva di liquidità dell’aggregato di copertura dovrebbe essere rivalutata nel contesto delle future modifiche dei requisiti di liquidità per gli enti creditizi ai sensi del diritto dell’Unione, tra cui il regolamento delegato applicabile adottato a norma dell’articolo 460 del regolamento (UE) n. 575/2013. I rischi di liquidità potrebbero essere affrontati con mezzi diversi dalla fornitura di attività liquide, ad esempio mediante l’emissione di obbligazioni garantite con struttura delle scadenze estensibili nel caso in cui gli elementi di attivazione siano intesi ad affrontare il problema della carenza di liquidità o dello stress. In tali casi, gli Stati membri dovrebbero poter autorizzare il calcolo della riserva di liquidità in base alla data di scadenza dell’obbligazione garantita, tenendo conto delle eventuali proroghe della scadenza, ove gli elementi di attivazione siano intesi ad affrontare rischi di liquidità. Inoltre, gli Stati membri dovrebbero poter ammettere che i requisiti di liquidità dell’aggregato di copertura non si applichino alle obbligazioni garantire soggette ad obblighi di compensazione, in base ai quali i pagamenti in entrata giungono a scadenza per contratto prima dei pagamenti in uscita e nel frattempo sono collocati in attività altamente liquide.

In alcuni Stati membri sono state sviluppate strutture innovative per i profili di scadenza per affrontare i rischi di liquidità potenziali, compresi i disallineamenti di scadenza. Queste strutture prevedono la possibilità di prorogare la scadenza programmata delle obbligazioni garantite per un determinato periodo di tempo o di consentire il trasferimento diretto dei flussi finanziari derivanti dalle attività di copertura agli investitori di obbligazioni garantite. Per armonizzare le strutture delle scadenze estensibili in tutta l’Unione è importante stabilire le condizioni alle quali gli Stati membri possono consentire tali strutture, così da garantire che non siano troppo complesse o che non espongano gli investitori a maggiori rischi. Garantire che l’ente creditizio non possa estendere la scadenza a sua discrezione costituisce un elemento importante di tali condizioni. Dovrebbe essere possibile estendere la scadenza soltanto qualora si siano verificati o si ritiene si debbano verificare nel prossimo futuro eventi di attivazione oggettivi e chiaramente definiti, previsti dal diritto nazionale. Tali elementi di attivazione scatenanti dovrebbero mirare a prevenire il default, cercando ad esempio di risolvere il problema della carenza di liquidità, del fallimento del mercato o delle perturbazioni del mercato. Le estensioni potrebbero facilitare altresì la liquidazione ordinata degli enti creditizi che emettono obbligazioni garantite, assicurando che l’estensione in caso di insolvenza o di risoluzione eviti la svendita di attività.

L’esistenza di un quadro in materia di speciale vigilanza pubblica è un elemento che definisce le obbligazioni garantite ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE. Tale direttiva, tuttavia, non specifica la natura e il contenuto di tale vigilanza o le autorità che dovrebbero essere incaricate di esercitare detta vigilanza. È pertanto essenziale che siano armonizzati gli elementi costitutivi di tale vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite e che siano chiaramente definiti i compiti e le responsabilità delle autorità nazionali competenti che la esercitano.

Poiché la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite è distinta dalla vigilanza sugli enti creditizi nell’Unione, per l’esercizio della vigilanza pubblica sulle obbligazioni garantite gli Stati membri dovrebbero poter designare autorità nazionali competenti diverse dalle autorità competenti che esercitano la vigilanza generale sull’ente creditizio. Tuttavia, per garantire uniformità di applicazione della vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite in tutta l’Unione è necessario esigere che le autorità competenti che esercitano la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite operino in stretta collaborazione con quelle che esercitano la vigilanza generale sugli enti creditizi, così come le autorità di risoluzione, qualora applicabili.

La vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite dovrebbe comprendere la concessione agli enti creditizi dell’autorizzazione ad emettere obbligazioni garantite. Poiché solo gli enti creditizi dovrebbe essere autorizzati a emettere obbligazioni garantite, l’autorizzazione per agire in quanto ente creditizio dovrebbe essere una condizione preliminare per concedere tale altra autorizzazione. Mentre negli Stati membri che aderiscono al Meccanismo di vigilanza unico la Banca centrale europea ha il compito di autorizzare gli enti creditizi a norma dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio¹³, soltanto le autorità designate a norma della presente direttiva dovrebbero essere competenti per il rilascio dell’autorizzazione a emettere obbligazioni garantite ed esercitare un’attività di vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite. Di conseguenza, è opportuno che la presente direttiva stabilisca le condizioni in base alle quali gli enti creditizi autorizzati a norma del diritto dell’Unione possono ottenere l’autorizzazione ad esercitare l’attività di emissione di obbligazioni garantite.

L' ambito di applicazione dell’autorizzazione dovrebbe riguardare il programma delle obbligazioni garantite. Tale programma dovrebbe essere soggetto a vigilanza ai sensi della presente direttiva. Un ente creditizio può avere più di un programma di obbligazioni garantite. In tal caso, dovrebbe essere richiesta un’autorizzazione distinta per ciascun programma. Un programma di obbligazioni garantite può includere uno o più aggregati di copertura. Molteplici aggregati di copertura o emissioni diverse (con diverso codice internazionale di identificazione dei titoli, ISIN) nell’ambito dello stesso programma di obbligazioni garantite non necessariamente indicano l’esistenza di molteplici programmi di obbligazioni garantite distinti.

Gli attuali programmi di obbligazioni garantite non dovrebbero essere tenuti a ottenere una nuova autorizzazione una volta che le disposizioni del diritto nazionale che recepiscono la presente direttiva siano divenute applicabili. Per quanto concerne le obbligazioni garantite emesse nel quadro degli attuali programmi di obbligazioni garantite dopo la data di applicazione delle disposizioni del diritto nazionale che recepiscono la presente direttiva, tuttavia, gli enti creditizi dovrebbero conformarsi a tutti i requisiti della presente direttiva. Tale conformità dovrebbe essere verificata dalle autorità competenti designate a norma della presente direttiva nell’ambito della vigilanza pubblica sulle obbligazioni garantite. Gli Stati membri potrebbero fornire orientamenti a norma del diritto nazionale sulle modalità procedurali di svolgimento della valutazione della conformità a decorrere dalla data in cui gli Stati membri devono applicare le disposizioni del diritto nazionale di recepimento della presente direttiva. È auspicabile che le autorità competenti possano riesaminare un programma di obbligazioni garantite e valutare la necessità di modificarne l’autorizzazione. La necessità di modifiche potrebbe essere dovuta a cambiamenti sostanziali del modello di business dell’ente creditizio che emette obbligazioni garantite, ad esempio a seguito di una modifica del quadro nazionale per le obbligazioni garantite o di decisioni adottate dall’ente creditizio. Tali modifiche potrebbero essere considerate sostanziali se richiedono un riesame delle condizioni in base alle quali è stata concessa l’autorizzazione a emettere obbligazioni garantite.

Ove preveda la nomina di un amministratore straordinario, uno Stato membro dovrebbe essere in grado di stabilire norme relative alle competenze e ai requisiti operativi per tali amministratori straordinari. Tali norme potrebbero escludere la possibilità per l’amministratore straordinario di raccogliere depositi o altri fondi rimborsabili presso i consumatori e gli investitori al dettaglio, ma ammettere la raccolta di depositi o altri fondi rimborsabili soltanto presso investitori professionali.

Per assicurare il rispetto degli obblighi imposti agli enti creditizi che emettono obbligazioni garantite e un trattamento e una conformità analoghi in tutta l’Unione, gli Stati membri dovrebbero essere tenuti a prevedere sanzioni amministrative e altre misure amministrative che siano effettive, proporzionate e dissuasive. Gli Stati membri dovrebbero essere in grado altresì di prevedere sanzioni penali anziché sanzioni amministrative. Gli Stati membri che scelgono di prevedere sanzioni penali dovrebbero notificare alla Commissione le pertinenti disposizioni di diritto penale.

Le sanzioni amministrative e altre misure amministrative stabilite dagli Stati membri dovrebbero soddisfare alcuni requisiti essenziali in relazione ai destinatari di tali sanzioni o misure, ai criteri di cui tenere conto nella loro applicazione, agli obblighi di pubblicazione delle autorità competenti che esercitano la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite, al potere di irrogare sanzioni e al livello delle sanzioni amministrative pecuniarie che possono essere irrogate. Prima di adottare qualsiasi decisione sull’imposizione di sanzioni amministrative o altre misure amministrative, al destinatario deve essere data la possibilità di essere ascoltato. Tuttavia, gli Stati membri dovrebbero essere in grado di prevedere deroghe al diritto di essere ascoltati in relazione a misure amministrative diverse dalle sanzioni amministrative. Tale deroga dovrebbe essere limitata ai casi di pericolo imminente in cui è necessario un intervento urgente inteso a evitare perdite significative a terzi, come ad esempio investitori in obbligazioni garantite, o a prevenire danni significativi al sistema finanziario o a porvi rimedio. In tali casi al destinatario deve essere data la possibilità di essere ascoltato una volta adottata la misura.

Gli Stati membri dovrebbero essere tenuti ad assicurare che le autorità competenti che esercitano la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite tengano conto, nel determinare il tipo di sanzioni amministrative o delle altre misure amministrative e il livello di tali sanzioni, di tutte le circostanze pertinenti al fine di assicurare l’applicazione uniforme delle sanzioni amministrative o delle altre misure amministrative nell’Unione. Gli Stati membri potrebbero includere misure amministrative in relazione all’estensione delle scadenze nel quadro delle strutture delle scadenze estensibili. Ove gli Stati membri le prevedano, tali misure potrebbero consentire alle autorità competenti di invalidare l’estensione della scadenza e fissare le condizioni per un siffatto invalidamento al fine di far fronte a situazioni in cui un ente creditizio estende la scadenza in violazione degli elementi di attivazione oggettivi previsti dal diritto nazionale o al fine di garantire la stabilità finanziaria e la tutela degli investitori.

Per individuare potenziali violazioni dei requisiti per l’emissione e la commercializzazione delle obbligazioni garantite, le autorità competenti che esercitano la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite dovrebbero disporre dei necessari poteri di indagine e di meccanismi efficaci per incoraggiare la segnalazione di violazioni potenziali o effettive. Detti meccanismi dovrebbero lasciare impregiudicati i diritti di difesa di ogni persona o entità a cui l’esercizio di tali poteri e meccanismi arrechi pregiudizio.

Le autorità competenti che esercitano la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite dovrebbero anche avere il potere di irrogare sanzioni amministrative e di adottare altre misure amministrative, al fine di assicurare un campo di azione il più ampio possibile a seguito di una violazione e di contribuire a prevenire ulteriori violazioni, a prescindere dal fatto che nel diritto nazionale dette misure siano qualificate come sanzione amministrativa o come altra misura amministrativa. Gli Stati membri dovrebbero poter prevedere sanzioni oltre a quelle previste dalla presente direttiva.

Le normative nazionali vigenti in materia di obbligazioni garantite si caratterizzano per il fatto che dette obbligazioni sono soggette a una regolamentazione dettagliata a livello nazionale e a una vigilanza delle emissioni e dei programmi di obbligazioni garantite intesa ad assicurare che i diritti degli investitori in obbligazioni garantite siano tutelati in ogni momento. Tale vigilanza comprende il monitoraggio continuo delle caratteristiche del programma, dei requisiti di copertura e della qualità dell’aggregato di copertura. Un adeguato livello di informazione degli investitori circa il quadro normativo che disciplina l’emissione di obbligazioni garantite costituisce un elemento essenziale della tutela degli investitori. È pertanto opportuno garantire che le autorità competenti pubblichino regolarmente informazioni relative alle disposizioni del diritto nazionale di recepimento della presente direttiva e al modo in cui esercitano la vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite.

Attualmente le obbligazioni garantite sono commercializzate nell’Unione utilizzando denominazioni e marchi nazionali, alcuni dei quali sono ben consolidati mentre altri no. Appare pertanto opportuno autorizzare gli enti creditizi che emettono obbligazioni garantite nell’Unione a impiegare un marchio specifico «obbligazione garantita europea» in caso di vendita di obbligazioni garantite a investitori sia dell’Unione che di paesi terzi, a condizione che tali obbligazioni garantite siano conformi ai requisiti fissati dalla presente direttiva. Se tali obbligazioni garantite soddisfano anche i requisiti di cui all’articolo 129 del regolamento (UE) n. 575/2013, gli enti creditizi dovrebbero essere autorizzati a utilizzare il marchio «obbligazione garantita europea (premium)». Tale marchio, che indica che sono soddisfatti determinati requisiti supplementari, il che garantisce una qualità più elevata e ampiamente riconosciuta, potrebbe risultare interessante anche negli Stati membri con marchi nazionali ben consolidati. I marchi «obbligazione garantita europea» e «obbligazione garantita europea (premium)» sono intesi a facilitare la valutazione della qualità delle obbligazioni garantite da parte degli investitori e, di conseguenza, le rendono più attraenti come veicolo di investimento sia all’interno che all’esterno dell’Unione. L’uso di tali due marchi dovrebbe tuttavia essere su base volontaria e gli Stati membri dovrebbero poter mantenere il loro quadro nazionale per quanto concerne le denominazioni e i marchi parallelamente a tali due marchi.

Per valutare l’applicazione della presente direttiva, è opportuno che la Commissione, operando in stretta collaborazione con l’ABE, monitori lo sviluppo delle obbligazioni garantite nell’Unione e riferisca al Parlamento europeo e al Consiglio in merito al grado di tutela degli investitori e allo sviluppo dei mercati delle obbligazioni garantite. La relazione dovrebbe inoltre prendere in considerazione l’evoluzione delle attività costituite a garanzia dell’emissione di obbligazioni garantite. Poiché il ricorso alle strutture delle scadenze estensibili è in crescita, è altresì opportuno che la Commissione riferisca al Parlamento europeo e al Consiglio in merito al funzionamento delle strutture di obbligazioni garantite con scadenza estensibile nonché ai rischi e ai vantaggi derivanti dall’emissione di tali obbligazioni garantite.

Gli operatori del mercato e altri soggetti hanno proposto una nuova categoria di strumenti finanziari denominati «titoli garantiti europei» [European Secured Notes (ESNs)], coperta da attività che presentano un rischio più elevato rispetto alle esposizioni pubbliche e alle ipoteche e che non sono attività di copertura ammissibili ai sensi della presente direttiva, quale ulteriore strumento a disposizione delle banche per finanziare l’economia reale. La Commissione ha consultato l’ABE il 3 ottobre 2017 per determinare in che misura gli ESN potrebbero utilizzare le «migliori prassi» definite dall’ABE per le obbligazioni garantite tradizionali, il trattamento appropriato del rischio degli ESN e gli eventuali effetti dell’emissione di ESN sui livelli delle attività vincolate nei bilanci delle banche. In risposta, il 24 luglio 2018 l’ABE ha pubblicato una relazione. Parallelamente alla relazione dell’ABE, il 12 ottobre 2018 la Commissione ha pubblicato uno studio. Lo studio della Commissione e la relazione dell’ABE hanno constatato la necessità di procedere a un’ulteriore valutazione in relazione, ad esempio, al trattamento normativo. È dunque auspicabile che la Commissione continui a valutare l’opportunità di istituire un quadro legislativo per gli ESN e presentare una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio in merito alle sue conclusioni, unitamente a una proposta legislativa, se del caso.

Attualmente non esiste un regime di equivalenza per il riconoscimento da parte dell’Unione delle obbligazioni garantite emesse da enti creditizi di paesi terzi, se non in ambito prudenziale, dove ad alcune obbligazioni di paesi terzi è concesso, a determinate condizioni, un trattamento preferenziale in materia di liquidità. È pertanto opportuno che la Commissione, operando in stretta collaborazione con l’ABE, valuti la necessità e la pertinenza dell’introduzione di un regime di equivalenza per gli emittenti di obbligazioni garantite di paesi terzi e gli investitori in obbligazioni garantite di paesi terzi. Al più tardi due anni dopo la data a partire dalla quale gli Stati membri devono applicare le disposizioni del diritto nazionale di recepimento della presente direttiva, la Commissione dovrebbe presentare una relazione in merito al Parlamento europeo e al Consiglio, corredata, se del caso, di una proposta legislativa.

Le obbligazioni garantite sono caratterizzate da una scadenza programmata di diversi anni. È pertanto necessario prevedere misure transitorie per assicurare che non vi siano effetti sulle obbligazioni garantite emesse prima dell’8 luglio 2022. Le obbligazioni garantite emesse entro tale data dovrebbero pertanto continuare ad essere conformi su base continuativa ai requisiti di cui all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE ed essere esentate dalla maggior parte dei nuovi requisiti della presente direttiva. Tali obbligazioni garantite dovrebbero poter continuare a essere definite obbligazioni garantite, a condizione che la loro conformità all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE, così come applicabile alla data di emissione, e ai requisiti della presente direttiva ad esse applicabili, sia soggetta alla vigilanza delle autorità competenti designate ai sensi della presente direttiva. Tale vigilanza non dovrebbe estendersi ai requisiti della presente direttiva da cui tali obbligazioni garantite sono esentate. In alcuni Stati membri i codici ISIN sono aperti per un periodo più lungo, il che consente l’emissione continua delle obbligazioni garantite ai sensi di tali codici allo scopo di incrementare il volume (entità dell’emissione) di tale obbligazione garantita (emissione «a rubinetto»). Le misure transitorie dovrebbero coprire le emissioni a rubinetto conformemente ai codici ISIN aperti prima dell’8 luglio 2022 subordinatamente ad alcune restrizioni.

In conseguenza dell’istituzione di un quadro uniforme per le obbligazioni garantite, la descrizione delle obbligazioni garantite di cui all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE dovrebbe essere modificata. La direttiva 2014/59/UE definisce le obbligazioni garantite con riferimento all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE. Poiché tale definizione dovrebbe essere modificata, dovrebbe essere modificata anche la direttiva 2014/59/UE. Inoltre, per evitare che vi siano effetti sulle obbligazioni garantite emesse conformemente all’articolo 52, paragrafo 4, della direttiva 2009/65/CE prima dell’8 luglio 2022, dette obbligazioni garantite dovrebbero continuare ad essere definite come obbligazioni garantite fino alla scadenza. È pertanto opportuno modificare di conseguenza le direttive 2009/65/CE e 2014/59/UE.

Conformemente alla dichiarazione politica comune del 28 settembre 2011 degli Stati membri e della Commissione sui documenti esplicativi¹⁴, gli Stati membri si sono impegnati ad accompagnare, in casi giustificati, la notifica delle loro misure di recepimento con uno o più documenti che chiariscano il rapporto tra gli elementi costitutivi di una direttiva e le parti corrispondenti degli strumenti nazionali di recepimento. Per quanto riguarda la presente direttiva, il legislatore ritiene che la trasmissione di tali documenti sia giustificata.

Poiché gli obiettivi della presente direttiva, vale a dire istituire un quadro comune in materia di obbligazioni garantite che assicuri che le caratteristiche strutturali delle obbligazioni garantite in tutta l’Unione corrispondano al profilo di rischio inferiore che giustifica il trattamento preferenziale dell’Unione, non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della necessità di sviluppare ulteriormente il mercato delle obbligazioni garantite e di sostenere gli investimenti transfrontalieri nell’Unione, possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito all’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. La presente direttiva si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

La Banca centrale europea è stata consultata e ha espresso il suo parere il 22 agosto 2018.

Il garante europeo della protezione dei dati è stato consultato ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁵, e ha espresso un parere il 12 ottobre 2018.

Gli enti creditizi che emettono obbligazioni garantite trattano ingenti volumi di dati personali. È opportuno che tale trattamento sia sempre conforme al regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁶. Analogamente, il trattamento dei dati personali da parte dell’ABE allorché, come previsto dalla presente direttiva, gestisce una banca dati centrale delle sanzioni amministrative e di altre misure amministrative comunicatele dalle autorità nazionali competenti, dovrebbe essere effettuato a norma del regolamento (UE) n. 2018/1725 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁷,