Regolamento (UE) 2021/444 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 marzo 2021 che istituisce il programma Dogana per la cooperazione nel settore doganale e abroga il regolamento (UE) n. 1294/2013

visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare gli articoli 33, 114 e 207,

vista la proposta della Commissione europea,

previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo¹,

deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria²,

Il programma Dogana 2020, istituito ai sensi del regolamento (UE) n. 1294/20133, così come i programmi che lo hanno preceduto hanno apportato un notevole contributo all’agevolazione e al miglioramento della cooperazione doganale tra le autorità doganali, nonché allo sviluppo delle loro capacità amministrative, umane e informatiche. Dal momento che molte delle attività delle autorità doganali rivestono carattere transfrontaliero, un modo più efficace ed efficiente per sviluppare tale cooperazione consiste nell’offrire agli Stati membri un quadro entro il quale possa svolgersi istituendo un programma doganale a livello dell’Unione, attuato dalla Commissione. Inoltre, il programma Dogana 2020 si è rivelato efficiente in termini di costi e ha aggiunto un reale valore ad altri quadri di cooperazione doganale istituiti su base bilaterale o multilaterale. Il programma Dogana 2020 ha contribuito inoltre a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione e degli Stati membri favorendo l’efficace riscossione dei dazi doganali. L’armonizzazione delle procedure doganali è inoltre importante per ottenere risultati equivalenti nella prevenzione delle frodi e dei flussi transfrontalieri illeciti di merci. È pertanto opportuno, efficiente e nell’interesse dell’Unione garantire la continuità del finanziamento di attività nel settore della cooperazione doganale attraverso l’istituzione di un nuovo programma, il programma Dogana («programma»).

Per 50 anni l’unione doganale ha rappresentato uno dei pilastri dell’Unione, che è uno dei principali blocchi commerciali al mondo. L’unione doganale è un esempio significativo di integrazione riuscita dell’Unione ed è essenziale per il corretto funzionamento del mercato interno, a vantaggio delle imprese e dei cittadini. L’unione doganale si è evoluta considerevolmente nel corso di detto periodo e le autorità doganali stanno svolgendo in modo ottimale un’ampia gamma di compiti alle frontiere. Collaborando, esse si adoperano per facilitare scambi legittimi ed equi, ridurre la burocrazia, riscuotere entrate per i bilanci nazionali e dell’Unione e contribuire a proteggere i cittadini da minacce terroristiche, sanitarie, ambientali e di altra natura. In particolare, introducendo un quadro comune per la gestione del rischio a livello di Unione e controllando i flussi di denaro per combattere il riciclaggio e il finanziamento del terrorismo, le autorità doganali svolgono un ruolo importante nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata e alla concorrenza sleale. Considerata l’ampiezza del loro mandato, le autorità doganali sono di fatto le autorità principali per il controllo delle merci alle frontiere esterne dell’Unione. Sarà possibile realizzare un’Unione più forte e più ambiziosa solo se saranno disponibili le risorse necessarie. In tale contesto il programma dovrebbe non solo vertere sulla cooperazione doganale, ma dovrebbe anche sostenere il ruolo più generale delle autorità doganali quale stabilito all’articolo 3 del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴, vale a dire la supervisione degli scambi internazionali dell’Unione, contribuendo in tal modo all’attuazione degli aspetti esterni del mercato interno, della politica commerciale comune e delle altre politiche comuni dell’Unione che incidono sul commercio e sulla sicurezza generale della catena logistica. La base giuridica del presente regolamento dovrebbe pertanto comprendere la cooperazione doganale di cui all’articolo 33 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il mercato interno di cui all’articolo 114 TFUE e la politica commerciale comune di cui all’articolo 207 TFUE.

Il programma dovrebbe fornire assistenza agli Stati membri e alla Commissione fornendo un quadro per le azioni volte a sostenere l’unione doganale e le autorità doganali nella loro collaborazione e nella loro azione congiunta; contribuire a tutelare gli interessi finanziari ed economici dell’Unione e dei suoi Stati membri; garantire la sicurezza dell’Unione e dei suoi residenti, contribuendo in tal modo alla protezione dei consumatori; proteggere l’Unione da pratiche commerciali sleali e illecite, agevolando nel contempo l’attività commerciale legittima; e agevolare gli scambi legittimi, in modo che le imprese e i cittadini possano beneficiare appieno del potenziale del mercato interno e del commercio mondiale.

Le dogane sono un settore d’intervento dinamico che si trova ad affrontare nuove sfide, quali la globalizzazione, nuovi modelli di frode e contrabbando, e la digitalizzazione. Queste sfide fanno aumentare la domanda di sostegno a favore delle autorità doganali e richiedono soluzioni innovative. Esse pongono, inoltre, in evidenza la necessità di rafforzare la cooperazione tra le autorità doganali.

Al fine di garantire l’efficacia in termini di costi, il programma dovrebbe sfruttare le possibili sinergie con altre misure dell’Unione in settori correlati, quali il programma Fiscalis, che dev’essere istituito con un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma Fiscalis per la cooperazione nel settore fiscale, lo Strumento di sostegno finanziario relativo alle attrezzature per il controllo doganale, che dev’essere istituito con un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce, nell’ambito del Fondo per la gestione integrata delle frontiere, lo strumento di sostegno finanziario relativo alle attrezzature per il controllo doganale («regolamento sullo Strumento relativo alle attrezzature per il controllo doganale»), il programma antifrode dell’Unione, che dev’essere istituito con un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma antifrode dell’Unione, lo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e i visti, che dev’essere istituito con un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce, nell’ambito del Fondo per la gestione integrata delle frontiere, lo strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e i visti (BMVI), il Fondo Sicurezza interna, che dev’essere istituito con un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il Fondo Sicurezza interna, il programma per il mercato unico, che dev’essere istituito con un regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce il programma per il mercato interno, la competitività delle imprese, comprese le piccole e medie imprese, il settore delle piante, degli animali, degli alimenti e dei mangimi e le statistiche europee («programma per il mercato unico»), il dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito dal regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio⁵ e lo strumento di supporto tecnico istituito dal regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio⁶.

Alla luce dell’importanza della risposta ai cambiamenti climatici e in linea con gli impegni assunti dall’Unione per attuare l’accordo di Parigi⁷ e per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile adottata il 25 settembre 2015, le azioni previste dal presente regolamento dovrebbero contribuire al conseguimento dell’obiettivo dell’Unione di spendere almeno il 30 % dell’importo complessivo del bilancio dell’Unione per sostenere gli obiettivi in materia di clima e dell’ambizione dell’Unione di destinare il 7,5 % del bilancio annuale dell’Unione nel 2024 e il 10 % nel 2026 e nel 2027 alla biodiversità, tenendo conto nel contempo delle sovrapposizioni esistenti tra gli obiettivi in materia di clima e di biodiversità.

Il presente regolamento stabilisce una dotazione finanziaria per il programma che deve costituire, per il Parlamento europeo e il Consiglio, l’importo di riferimento privilegiato nel corso della procedura annuale di bilancio, ai sensi del punto 18 dell’accordo interistituzionale del 16 dicembre 2020 tra il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione europea sulla disciplina di bilancio, sulla cooperazione in materia di bilancio e sulla sana gestione finanziaria, nonché su nuove risorse proprie, compresa una tabella di marcia verso l’introduzione di nuove risorse proprie⁸. Per essere considerate ammissibili al finanziamento, eventuali spese impreviste dovrebbero essere direttamente connesse agli obiettivi del programma. La dotazione finanziaria del programma dovrebbe coprire le spese, necessarie e debitamente giustificate, per la gestione del programma e la valutazione delle sue prestazioni, purché dette attività siano connesse all’obiettivo generale e a quello specifico del programma.

Per sostenere il processo di adesione e associazione da parte di paesi terzi è opportuno che il programma, se sono rispettate alcune condizioni, sia aperto alla partecipazione dei paesi in via di adesione, dei paesi candidati, dei potenziali candidati e dei paesi interessati dalla politica europea di vicinato. Esso potrebbe inoltre essere aperto ad altri paesi terzi conformemente alle condizioni stabilite in accordi specifici tra l’Unione e tali paesi riguardanti la loro partecipazione a programmi dell’Unione.

Al programma si applica il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio⁹ («regolamento finanziario»). Il regolamento finanziario stabilisce le norme sull’esecuzione del bilancio dell’Unione, comprese le norme su sovvenzioni, premi, appalti, gestione indiretta, strumenti finanziari, garanzie di bilancio, assistenza finanziaria e rimborso di esperti esterni.

Al presente regolamento si applicano le regole finanziarie orizzontali adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio sulla base dell’articolo 322 TFUE. Tali regole sono stabilite nel regolamento finanziario e definiscono in particolare le modalità relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio attraverso sovvenzioni, appalti, premi, esecuzione indiretta e organizzano il controllo della responsabilità degli agenti finanziari. Le regole adottate in base all’articolo 322 TFUE comprendono anche un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione.

Le azioni applicate nell’ambito del programma Dogana 2020 si sono rivelate adeguate e dovrebbero pertanto essere mantenute. Al fine di conferire maggiore semplicità e flessibilità all’esecuzione del programma e di migliorare pertanto la realizzazione dei suoi obiettivi, le azioni dovrebbero essere definite solo in termini di categorie generali, con un elenco di esempi illustrativi di attività concrete. Attraverso la cooperazione e lo sviluppo di capacità il programma dovrebbe inoltre promuovere e sostenere l’adozione e l’effetto leva di soluzioni innovative per migliorare ulteriormente le capacità dell’unione doganale e delle autorità doganali dell’Unione di realizzare le priorità fondamentali delle dogane. Le azioni finanziate dal presente programma dovrebbero essere cessate o adeguate in qualsiasi momento al fine di renderle più efficaci o pertinenti qualora si rivelino inadeguate.

Sarà presto adottato il regolamento sullo strumento relativo alle attrezzature per il controllo doganale. Al fine di preservare la coerenza e il coordinamento orizzontale di tutte le azioni di cooperazione inerenti al settore doganale e alle attrezzature per il controllo doganale, è opportuno attuare tutte le azioni in questione nell’ambito di un unico atto giuridico, vale a dire il presente regolamento, contenente un’unica serie di norme. Di conseguenza, lo strumento di sostegno finanziario per le attrezzature per il controllo doganale dovrebbe finanziare unicamente l’acquisto, la manutenzione e l’aggiornamento delle attrezzature per il controllo doganale ammissibili, mentre il presente programma dovrebbe sostenere tutte le altre azioni correlate, come le azioni di cooperazione per valutare la necessità di attrezzature o, se del caso, la formazione in relazione alle attrezzature acquistate.

Lo scambio di informazioni doganali e di altre informazioni correlate è fondamentale per il corretto funzionamento delle dogane e va ben oltre gli scambi all’interno dell’unione doganale. Adattamenti o estensioni dei sistemi elettronici europei intesi a consentire la cooperazione con paesi terzi che non partecipano al programma e con organizzazioni internazionali potrebbero rivestire un interesse per l’Unione. Pertanto, ove debitamente giustificati da tale interesse, i corrispondenti adattamenti o estensioni dei sistemi elettronici europei dovrebbero essere ammissibili al finanziamento nell’ambito del programma.

Considerata l’importanza della globalizzazione, il programma dovrebbe continuare a prevedere la possibilità di coinvolgere esperti esterni ai sensi dell’articolo 238 del regolamento finanziario. Tali esperti esterni dovrebbero comprendere principalmente rappresentanti di autorità governative, incluse quelle di paesi terzi che non partecipano al programma, nonché esponenti del mondo accademico e rappresentanti di organizzazioni internazionali, di operatori economici o della società civile. La selezione degli esperti esterni per i gruppi di esperti dovrebbe essere basata sulla decisione della Commissione, del 30 maggio 2016, recante norme orizzontali sulla creazione e il funzionamento dei gruppi di esperti della Commissione. Gli esperti esterni che partecipano a titolo personale a eventi ad hoc nell’ambito del programma, quali singole riunioni e conferenze, dovrebbero essere selezionati dalla Commissione, anche tra gli esperti proposti dai paesi partecipanti. È necessario garantire che gli esperti esterni nominati a titolo personale e tenuti ad agire in modo indipendente e nell’interesse pubblico agiscano imparzialmente e in assenza di conflitti di interesse con le proprie responsabilità professionali. Le informazioni sulla selezione di tutti gli esperti esterni e sulla loro partecipazione dovrebbero essere rese disponibili al pubblico. Nella selezione degli esperti esterni si dovrebbe tenere conto dell’obiettivo di garantire una rappresentanza equilibrata delle parti interessate e del principio della parità di genere.

Conformemente all’impegno della Commissione, delineato nella comunicazione del 19 ottobre 2010 dal titolo «Revisione del bilancio dell’Unione europea», di mirare alla coerenza e alla semplificazione dei programmi di finanziamento, le risorse dovrebbero essere condivise con altri strumenti di finanziamento dell’Unione se le azioni previste nell’ambito del programma perseguono obiettivi comuni a diversi strumenti di finanziamento, a condizione che ciò non comporti il doppio finanziamento. Le azioni nell’ambito del programma dovrebbero garantire la coerenza nell’impiego delle risorse dell’Unione che sostengono l’unione doganale e le autorità doganali.

La parte più consistente del bilancio a titolo del programma dovrebbe essere destinata alle azioni di sviluppo delle capacità informatiche. Tra tali azioni di sviluppo delle capacità informatiche la massima priorità dovrebbe essere attribuita a quelle azioni relative ai sistemi elettronici necessari per l’attuazione dell’unione doganale e per le autorità doganali per svolgere la propria missione. Le componenti comuni e le componenti nazionali dei sistemi elettronici europei dovrebbero essere definite nel presente regolamento. Sono possibili combinazioni di componenti comuni e quelle nazionali. Inoltre dovrebbero essere chiaramente definite la portata delle azioni e le responsabilità della Commissione e degli Stati membri.

Il presente regolamento dovrebbe essere attuato mediante programmi di lavoro. In considerazione del carattere a medio e a lungo termine degli obiettivi perseguiti e sulla base dell’esperienza acquisita nel corso del tempo, dovrebbe essere possibile per i programmi di lavoro coprire più anni. Un passaggio da programmi di lavoro annuali a programmi di lavoro pluriennali ridurrebbe l’onere amministrativo per la Commissione e per gli Stati membri. I programmi di lavoro pluriennali dovrebbero avere una durata massima di tre anni.

Le azioni attuate nell’ambito del programma dovrebbero tenere conto delle conclusioni e delle raccomandazioni della Corte dei conti europea nel settore doganale, in particolare della relazione speciale n. 19/2017, del 5 dicembre 2017, dal titolo «Procedure di importazione: carenze nel quadro giuridico e un’attuazione inefficace incidono sugli interessi finanziari dell’UE» e della relazione speciale n. 26/2018, del 10 ottobre 2018, dal titolo «Una serie di ritardi nei sistemi informatici doganali: cosa non ha funzionato?».

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁰.

In conformità dei punti 22 e 23 dell’accordo interistituzionale del 13 aprile 2016 «Legiferare meglio»¹¹, è opportuno che il programma sia valutato in base a informazioni raccolte in forza di specifiche prescrizioni in materia di monitoraggio, evitando al contempo oneri amministrativi, in particolare a carico degli Stati membri, e l’eccesso di regolamentazione. Tali prescrizioni dovrebbero includere, se del caso, indicatori misurabili che fungano da base per valutare, in maniera comparabile ed esaustiva, gli effetti del programma sul terreno. La valutazione intermedia e quella finale, che dovrebbero essere effettuate entro quattro anni rispettivamente dall’inizio dell’attuazione del programma e dal suo completamento, dovrebbero contribuire a un efficiente processo decisionale riguardo alla cooperazione nel settore doganale nell’ambito dei prossimi quadri finanziari pluriennali. È pertanto della massima importanza che la valutazione intermedia e quella finale includano informazioni soddisfacenti e sufficienti e che tali valutazioni siano fornite a tempo debito. Oltre a tali valutazioni intermedia e finale del programma, nell’ambito del sistema di rendicontazione sulla performance dovrebbero essere elaborate anche relazioni annuali sullo stato di avanzamento al fine di sorvegliare l’attuazione del programma. Tali relazioni dovrebbero includere una sintesi degli insegnamenti tratti e, se del caso, degli ostacoli incontrati e delle carenze riscontrate, nel contesto delle attività del programma che sono state svolte nell’anno in questione. Tali relazioni annuali sui progressi compiuti dovrebbero essere comunicate al Parlamento europeo e al Consiglio.

Al fine di rispondere adeguatamente alle mutate priorità programmatiche, è opportuno delegare alla Commissione il potere di adottare atti conformemente all’articolo 290 TFUE riguardo alla modifica dell’elenco di indicatori per misurare il conseguimento degli obiettivi specifici del programma e riguardo all’integrazione del presente regolamento con disposizioni sull’istituzione di un quadro di sorveglianza e di valutazione. È di particolare importanza che durante i lavori preparatori la Commissione svolga adeguate consultazioni, anche a livello di esperti, nel rispetto dei principi stabiliti nell’accordo interistituzionale del 13 aprile 2016 «Legiferare meglio». In particolare, al fine di garantire la parità di partecipazione alla preparazione degli atti delegati, il Parlamento europeo e il Consiglio ricevono tutti i documenti contemporaneamente agli esperti degli Stati membri, e i loro esperti hanno sistematicamente accesso alle riunioni dei gruppi di esperti della Commissione incaricati della preparazione di tali atti delegati.

In conformità del regolamento finanziario, del regolamento (UE, Euratom) n. 883/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio¹² e dei regolamenti (CE, Euratom) n. 2988/9513, (Euratom, CE) n. 2185/96¹⁴ e (UE) 2017/1939¹⁵ del Consiglio, gli interessi finanziari dell’Unione devono essere tutelati attraverso misure proporzionate, tra cui misure relative alla prevenzione, all’individuazione, alla rettifica e all’indagine delle irregolarità, comprese le frodi, al recupero dei fondi perduti, indebitamente versati o non correttamente utilizzati, e, se del caso, all’irrogazione di sanzioni amministrative. In particolare, in conformità dei regolamenti (Euratom, CE) n. 2185/96 e (UE, Euratom) n. 883/2013, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha il potere di effettuare indagini amministrative, inclusi controlli e verifiche sul posto, per accertare eventuali frodi, casi di corruzione o altre attività illecite lesive degli interessi finanziari dell’Unione. La Procura europea (EPPO) ha il potere, a norma del regolamento (UE) 2017/1939, di indagare e perseguire i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione secondo quanto disposto dalla direttiva (UE) 2017/1371 del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁶. In conformità del regolamento finanziario, ogni persona o entità che riceve fondi dell’Unione deve cooperare pienamente alla tutela degli interessi finanziari dell’Unione, concedere i diritti necessari e l’accesso di cui hanno bisogno la Commissione, l’OLAF, la Corte dei conti e, rispetto a quegli Stati membri che partecipano a una cooperazione rafforzata ai sensi del regolamento (UE) 2017/1939, l’EPPO, e garantire che i terzi coinvolti nell’esecuzione dei fondi dell’Unione concedano diritti equivalenti.

I paesi terzi possono partecipare al programma sulla base di una decisione adottata ai sensi di un accordo internazionale o sulla base di altri strumenti giuridici. È opportuno introdurre nel presente regolamento una disposizione specifica che imponga ai paesi terzi di concedere i diritti necessari e l’accesso di cui hanno bisogno l’ordinatore responsabile, l’OLAF e la Corte dei conti per esercitare integralmente le rispettive competenze.

I costi ammissibili dovrebbero essere determinati con riguardo alla natura delle azioni ammissibili e comprendendo, tra l’altro, spese di viaggio e di soggiorno per i partecipanti alle riunioni e a eventi analoghi o spese connesse all’organizzazione di eventi. I finanziamenti a titolo del programma dovrebbero essere soggetti ai principi di cui al regolamento finanziario, quali la parità di trattamento, la proporzionalità e la trasparenza, e garantire l’utilizzo ottimale delle rispettive risorse finanziarie nel conseguimento dei suoi obiettivi.

Le tipologie di finanziamento nonché i metodi di esecuzione nell’ambito del presente regolamento dovrebbero essere scelti in base alla rispettiva capacità di conseguire gli obiettivi specifici delle azioni e di produrre i risultati attesi tenuto conto, tra l’altro, dei costi dei controlli, degli oneri amministrativi e del rischio previsto di inottemperanza. Tali tipologie di finanziamento e tali metodi di esecuzione dovrebbero prendere in considerazione il ricorso a somme forfettarie, tassi fissi e costi unitari nonché ai finanziamenti non collegati ai costi di cui all’articolo 125, paragrafo 1, del regolamento finanziario.

Poiché l’obiettivo del presente regolamento, vale a dire l’istituzione di un programma dell’Unione per la cooperazione nel settore doganale, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della sua portata e dei suoi effetti, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

Al fine di garantire la continuità nel fornire sostegno al settore d’intervento pertinente, e di consentire che la sua attuazione cominci sin dall’inizio del quadro finanziario pluriennale 2021-2027, il presente regolamento dovrebbe entrare in vigore con urgenza e dovrebbe applicarsi con effetto retroattivo dall’1 gennaio 2021.

Il presente regolamento sostituisce il regolamento (UE) n. 1294/2013, che dovrebbe pertanto essere abrogato,