Corte giust. UE, Sentenza del 16 febbraio 1978, causa 61/77

Gli antefatti, il procedimento, le conclusioni, i mezzi e gli argomenti delle parti si possono così riassumere:

Il 20 ottobre 1970, il Consiglio delle Comunità, basandosi in particolare sugli artt. 42 e 43 del Trattato CEE, adottava il regolamento n. 2142/70, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (GU L 236, pag. 5) ed il regolamento n. 2141/70, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 236, pag. 1).

L'«atto relativo alle condizioni di adesione e agli adattamenti dei Trattati» allegato al Trattato, detto di «adesione», del 22 gennaio 1972 contiene, agli artt. 98-103, disposizioni in materia di pesca. In particolare l'art. 102 stabilisce che il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni di esercizio della pesca, al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione, «in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare».

Il 19 gennaio 1976, il Consiglio adottava il regolamento n. 100/76, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della pesca (GU L 20, pag. 1) ed il regolamento n. 101/76, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 20, pag. 19). Il primo di detti regolamenti abroga il regolamento n. 2142/70, il secondo il regolamento n. 2141/70.

L'8 ottobre 1976, la Commissione presentava al Consiglio una proposta di regolamento che istituiva un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU C 255, pag. 3).

Durante la sessione svoltasi il 30 ottobre 1976 all'Aia, il Consiglio approvava — e poi adottava formalmente il 3 novembre 1976 — una risoluzione con cui si conveniva che gli Stati membri, mediante un'azione concertata, avrebbero esteso — dal 1o gennaio 1977 — i limiti delle loro zone di pesca, a 200 miglia dalla loro costa prospiciente il Mare del Nord e l'Atlantico settentrionale e che, a partire da questa data, lo sfruttamento, da parte dei pescherecci dei paesi terzi, delle risorse ittiche di queste zone sarebbe stato disciplinato da accordi tra la Comunità e i paesi terzi interessati. Di conseguenza, il Consiglio incaricava la Commissione di intavolare subito, secondo le direttive impartite dallo stesso Consiglio, negoziati con i paesi terzi interessati e decideva un'azione di conserva degli Stati membri in previsione dei futuri lavori, nell'ambito delle commissioni internazionali per la pesca, in particolare delle commissioni internazionali per la pesca dell'Atlantico del Nord-Ovest, dell'Atlantico del Nord-Est e dell'Atlantico del Sud-Est.

Il Consiglio, nella stessa occasione, esprimeva il proprio assenso (Allegato VI alla risoluzione) circa una dichiarazione della Commissione del seguente tenore:

«Su attesa dell'applicazione delle misure comunitarie in materia di conservazione delle risorse, attualmente in corso di elaborazione, gli Stati membri non adottano misure unilaterali di conservazione delle risorse. Tuttavia, se non si dovesse pervenire ad un accordo in seno alle commissioni internazionali della pesca per l'anno 1977 e se in seguito non potessero essere adottate immediatamente misure comunitarie autonome, gli Stati membri potrebbero prendere, a titolo conservativo e in modo non discriminatorio, le misure atte ad assicurare la protezione delle risorse situate nelle zone di pesca che costeggiano le loro rive. Prima di prendere tali misure, lo Stato membro in questione cercherà di ottenere l'approvazione della Commissione che dovrà essere consultata in tutte le fasi di tali procedure. Siffatte eventuali misure lasciano impregiudicati gli orientamenti che saranno adottati per l'applicazione delle disposizioni di carattere comunitario in materia di conservazione delle risorse.»

In una risoluzione riguardante taluni aspetti del regime interno in materia di pesca, il Consiglio ha ritenuto che la ricostituzione e la tutela delle riserve, onde consentire il miglior rendimento delle risorse comunitarie potenziali, implicano un controllo rigoroso e provvedimenti sul piano comunitario. Esso ha ammesso che la tutela e il controllo della zona di pesca al largo dell'Irlanda non devono comportare per questo Stato membro un onere sproporzionato al volume delle risorse ittiche comunitarie sfruttabili in questa zona dai pescatori di detto Stato membro ed ha convenuto che l'applicazione dei mezzi di sorveglianza disponibili o da prevedersi doveva essere accompagnata da provvedimenti atti a garantire l'equa ripartirione degli oneri che vi sono connessi. Dati i rapporti economici che caratterizzano le attività di pesca in Irlanda, il Consiglio ha dichiarato la sua intenzione di applicare le disposizioni della politica comune della pesca, come integrate dalle disposizioni dell'Atto di adesione e modificate in considerazione dell'estensione della zona di pesca a 200 miglia, così da garantire lo sviluppo continuo e graduale dell'industria irlandese della pesca sulla base del programma elaborato dal Governo irlandese per lo sviluppo della pesca costiera.

Infine, il Consiglio ha preso atto di dichiarazioni unilaterali relative alla sua risoluzione riguardante taluni aspetti del regime interno in materia di pesca, e in ispecie di una dichiarazione unilaterale del Governo irlandese; secondo quest'ultima, lo sviluppo continuo e graduale dell'industria irlandese della pesca potrà essere garantito solo mediante la costituzione di una fascia costiera esclusiva che si estenda fino a 50 miglia, e un accordo sul problema di detta fascia costiera rappresenta il presupposto per l'adozione, da parte del Consiglio, di nuove direttive in previsione dei negoziati per accordi specifici con i paesi terzi sui reciproci diritti di pesca.

I problemi della pesca venivano nuovamente discussi dal Consiglio il 15 e il 16 novembre 1976. Durante questa sessione, il Ministro irlandese per gli affari esteri dichiarava che, se non si fosse rapidamente addivenuti ad un accordo su provvedimenti di conservazione, l'Irlanda sarebbe stata costretta ad adottare unilateralmente misure in questo senso.

Il 3 dicembre 1976, la Commissione sottoponeva al Consiglio una proposta di regolamento che istituiva misure provvisorie per la conservazione e la gestione delle risorse della pesca. Queste misure provvisorie dovevano applicarsi fino all'entrata in vigore di un regime comune e, al più tardi, fino al 31 dicembre 1977. L'art. 2 della proposta di regolamento prevedeva che gli Stati membri si astenessero da qualsiasi provvedimento unilaterale per la conservazione delle risorse ittiche.

Il 13 dicembre 1976 il Governo irlandese proponeva misure transitorie addizionali, ch'esso considerava necessarie alla riuscita del suo programma di sviluppo della pesca. Tra queste misure transitorie addizionali vi era, in particolare, l'esclusione, da una zona di 20 miglia a partire dalle linee di base irlandesi, dei pescherecci di lunghezza (registrata) superiore agli 85 piedi e/o di potenza superiore ai 1000 CV. Il Governo irlandese osserva che i provvedimenti proposti non pregiudicavano gli accordi definitivi che avrebbero dovuto, a suo modo di vedere, includere quello sulla zona costiera di conservazione di 50 miglia.

Il Consiglio, durante le sessioni del 13 e del 20 dicembre 1976, non riusciva a giungere ad un accordo sui provvedimenti provvisori di conservazione da applicare in attesa della costituzione di un unico regime comunitario. Durante quest'ultima sessione, il Ministro irlandese degli affari esteri dichiarava che il suo Governo avrebbe posto in vigore, dal 1o gennaio 1977, provvedimenti di conservazione destinati ad impedire lo sfruttamento abusivo delle riserve di pesce nelle acque irlandesi.

Il 20 dicembre 1976, la Commissione sottoponeva al Consiglio una proposta complementare di regolamento che definiva talune misure di conservazione.

Il 14 gennaio 1977, essa presentava al Consiglio una nuova proposta di regolamento che definiva alcune misure transitorie per la conservazione delle risorse della pesca.

L'art. 1, n. 1, di questa proposta stabiliva che il diritto di pesca in talune zone situate a meno di 12 miglia marine dalle linee di base degli Stati membri poteva venir limitato a pescherecci di lunghezza inferiore agli 85 piedi o con motore avente una potenza di 1000 CV.

Il Consiglio, durante la sessione del 18 gennaio 1977, non riusciva a giungere ad un accordo sulle proposte di regolamento presentate dalla Commissione, che il Governo irlandese considerava insufficienti.

Durante la sessione del Consiglio dei ministri degli affari esteri, l'8 e il 9 febbraio 1977, il Governo irlandese confermava la sua intenzione di adottare misure nazionali di conservazione delle risorse della pesca qualora non fossero state prese decisioni sul piano comunitario.

Con telex 11 febbraio 1977, la Commissione attirava l'attenzione del Governo irlandese sul fatto che la dichiarazione dell'Aia stabilisce che, prima di adottare provvedimenti di conservazione, lo Stato membro interessato deve ottenere il consenso della Commissione, la quale va consultata in qualsiasi stadio dei relativi procedimenti.

Con lettera 14 febbraio 1977, la rappresentanza permanente dell'Irlanda presso le Comunità trasmetteva alla Commissione un comunicato del Ministro irlandese degli affari esteri il quale annunciava che il suo Governo si vedeva costretto a ricorrere a provvedimenti unilaterali di conservazione.

Il 16 febbraio 1977, il Ministro irlandese della pesca emanava due decreti relativi alla pesca marittima.

Il primo di questi decreti, il «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977», vieta l'accesso e la permanenza dei pescherecci, nonché l'attività di pesca, in una zona marittima situata all'interno della zona di pesca esclusiva dello Stato irlandese, delimitata dal parallelo di 56o 30' di latitudine' nord, dal meridiano di 12o di longitudine ovest e dal parallelo di 50o 30' di latitudine nord. Esso considera reato il fatto che chiunque si trovi a bordo di un battello per la pesca marittima, eserciti o tenti di esercitare la pesca all'interno della zona in questione, e il fatto che battelli del genere tengano pesce a bordo, salvoché questo sia stato pescato conformemente alla legge, oppure non tengano riposti i propri attrezzi da pesca.

Il secondo decreto, il «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (n. 2) Order 1977», esonera dal divieto i pescherecci che non superino la lunghezza (registrata) di 33 m o che non superino la potenza motrice di 1100 CV.

Il 18 febbraio 1977, il Consiglio adottava il regolamento n. 350/77 che definisce alcune misure interinali di conservazione e di gestione delle risorse ittiche (GU L 48, pag. 28).

Il 21 febbraio 1977 si teneva una riunione tra rappresentanti della Commissione, del Governo irlandese e degli altri Stati membri, circa i provvedimenti unilaterali di conservazione che intendeva adottare il Governo irlandese.

Con lettera 22 febbraio 1977, la Commissione chiedeva a tale Governo di posporre almeno fino al 15 marzo la data d'entrata in vigore dei provvedimenti in questione.

L'11 marzo 1977, la Commissione presentava al Consiglio una proposta di regolamento che stabiliva quote di cattura per alcune zone e taluni piani di pesca nelle stesse zone. Durante la sessione tenuta dal Consiglio dei ministri dell'agricoltura nei giorni 26 e 27 marzo 1977 non era possibile raggiungere un accordo all'unanimità su questa proposta.

Nella sessione del 25 marzo 1977, il Consiglio discuteva le proposte emendate della Commissione, le quali, pur se ritenute accettabili — come provvedimenti provvisori — dall'Irlanda e dagli altri Stati membri, non raccoglievano il consenso del Regno Unito.

Con nota del 4 aprile 1977, il Governo irlandese comunicava alla Commissione che i provvedimenti unilaterali da esso adottati sarebbero entrati in vigore con effetto dal 10 aprile; gli altri Stati membri erano stati invitati a presentargli, per approvazione, piani di pesca in previsione dell'applicazione di un regime imperniato sugli orientamenti proposti dalla Commissione.

Con lettera 2 maggio 1977, la Commissione instaurava, nei confronti dell'Irlanda, il procedimento di cui all'art. 169 del Trattato CEE. Si faceva carico all'Irlanda di esser venuta meno agli obblighi che le incombono in forza del diritto comunitario, per il fatto di avere promulgato ed applicato provvedimenti con effetto discriminatorio e inadeguati allo scopo di conservazione ch'essi avrebbero dovuto perseguire; di conseguenza, il Governo irlandese era invitato a presentare alla Commissione le sue osservazioni entro il 6 maggio 1977.

A questa scadenza, il Governo irlandese presentava le sue osservazioni sugli addebiti mossigli. Le osservazioni non erano giudicate soddisfacenti dalla Commissione che, il 7 maggio 1977, emanava il parere motivato di cui all'art. 169 del Trattato CEE.

Con telex 10 maggio 1977, il Governo irlandese contestava di esser venuto meno ai suoi obblighi e ribadiva che, data la mancanza di qualsiasi accordo su provvedimenti di conservazione a livello comunitario, i provvedimenti da esso adottati erano necessari nell'interesse della conservazione delle riserve ittiche nelle acque che ne costituiscono la zona d'applicazione.

Con atto depositato il 13 maggio 1977, la Commissione, a norma dell'art. 169, 2o comma, del Trattato CEE, chiedeva alla Corte di pronunciarsi sull'inadempimento addebitato all'Irlanda nel settore della conservazione delle risorse ittiche.

Nello stesso giorno, 13 maggio 1977, la Commissione presentava, a norma dell'art. 186 del Trattato CEE e dell'art. 83 del regolamento di procedura, una domanda di provvedimenti urgenti, chiedendo alla Corte

a) d'imporre al Governo irlandese di sospendere formalmente l'applicazione dei provvedimenti adottati; b) o, se la Corte lo avesse ritenuto più opportuno, di chiedere al Governo irlandese di sospendere formalmente l'applicazione dei provvedimenti di cui sopra nella misura necessaria a consentire l'applicazione degli accordi indicati nella domanda.

Con ordinanza 13 maggio 1977, il presidente della Corte stabiliva, ai sensi dell'art. 85, § 1, del regolamento di procedura, di deferire all'intero collegio la pronuncia sui provvedimenti urgenti.

Il Governo irlandese presentava le sue osservazioni scritte il 18 maggio 1977; le parti svolgevano osservazioni orali e rispondevano ai quesiti loro rivolti dalla Corte, all'udienza del 21 maggio. L'avvocato generale presentava le sue conclusioni in una successiva udienza dello stesso giorno.

Con ordinanza 22 maggio 1977 (Racc. pag. 937), la Corte, pronunciandosi in via interlocutoria, rinviava la decisione sulla richiesta presentata dalla Commissione a norma dell'art. 186 del Trattato, fissava la riapertura della fase orale al 22 giugno ed ingiungeva alle parti di presentare una relazione scritta, entro il 18 giugno, sui risultati delle loro trattative.

Il 18 giugno 1977 le parti presentavano alla Corte una relazione comune e chiedevano una proroga del termine stabilito per la riapertura della fase orale.

La Corte, vista la relazione delle parti, riteneva che «la controversia poteva risolversi mediante composizione amichevole, con la cooperazione di tutti gli Stati membri interessati alla pesca nella zona marittima di cui trattasi, colpita dalle misure irlandesi» e — con ordinanza 21 giugno 1977 — rinviava la data dell'udienza, riservandosi di decidere circa la prosecuzione del procedimento dopo aver letto una seconda relazione che le parti avrebbero dovuto presentare entro il 1o luglio.

Con ordinanza 22 giugno 1977 la Corte prendeva atto, in conformità all'art. 37, n. 1, del protocollo sullo Statuto CEE della Corte di giustizia, dell'intervento adesivo del Regno dei Paesi Bassi a favore della Commissione.

In una seconda relazione comune, presentata il 1o luglio 1977, il Governo irlandese e la Commissione sottolineavano le difficoltà incontrate nell'otte-nere, dagli Stati membri interessati, tutti i ragguagli necessari per l'elaborazione dei piani di pesca che dovevano subentrare ai provvedimenti di cui è causa. Le autorità irlandesi sottolineavano in particolare ch'esse si trovavano nell'impossibilità di pronunciarsi su detti progetti prima di conoscerne tutti i particolari tecnici.

Le parti nella causa principale chiedevano quindi una nuova proroga del termine stabilito dalla Corte.

Accogliendo detta domanda, questa fissava all'11 luglio 1977 la riapertura del procedimento.

L'8 luglio 1977 la Commissione presentava una relazione in cui dichiarava esserle impossibile trovare l'intesa con il Governo irlandese sui piani di pesca in discussione tra le parti.

Il 9 luglio il Governo irlandese presentava una relazione in cui attirava l'attenzione della Corte sul fatto che vi era stato un cambiamento di governo e chiedeva un «congruo» rinvio della decisione della Corte sui provvedimenti provvisori sollecitati dalla Commissione.

Le parti nella causa principale e l'interveniente hanno presentato le loro osservazioni orali e risposto alle domande loro rivolte dalla Corte, all'udienza dell'11 luglio 1977. L'avvocato generale ha presentato nuove conclusioni ad una successiva udienza, lo stesso giorno.

Il 13 luglio 1977 la Corte, pronunciandosi in via provvisoria, emanava una ordinanza dal seguente dispositivo (Racc. 1977, pag. 1411):

«1o L'Irlanda deve sospendere, al più tardi alle ore 0.00 GMT del 18 luglio 1977 e fino all'emanazione della sentenza nel procedimento principale, l'applicazione, ai pescherecci battenti bandiera di uno Stato membro, dei decreti del ministro della pesca intitolati “Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order, 1977” e “Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (n. 2) Order 1977”. 2o In attesa che venga pronunziata la sentenza nel procedimento principale, l'Irlanda può emanare, con il consenso della Commissione, qualsiasi altro provvedimento mirante a garantire la protezione delle risorse ittiche nelle zone di mare soggette alla sua giurisdizione che sia conforme al diritto comunitario ed agli obiettivi della politica comune in materia di pesca. 3o È riservata la decisione sulle spese.»

La fase scritta nel procedimento principale si è svolta ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Tuttavia, essa ha invitato il Governo irlandese e la Commissione a rispondere per iscritto, prima dell'udienza, a vari quesiti. Le parti hanno ottemperato all'invito nei termini prescritti.

La Commissione conclude che la Corte voglia:

dichiarare che, adottando i provvedimenti unilaterali di cui trattasi nel settore della conservazione delle risorse ittiche, il Governo irlandese è venuto meno ad uno degli obblighi impostigli dal Trattato; porre le spese a carico del Governo irlandese.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi, interveniente, conclude che la Corte voglia:

dichiarare che, adottando i provvedimenti unilaterali in questione, l'Irlanda è venuta meno ad uno degli obblighi impostigli dal Trattato; porre le spese del giudizio a carico della convenuta.

Il Governo irlandese conclude che la Corte voglia:

respingere il ricorso della Commissione; porre le spese del giudizio a carico della ricorrente, ivi comprese le spese del procedimento sommario.

Nelle sue osservazioni sui mezzi dedotti dal Governo del Regno dei Paesi Bassi, il Governo irlandese conclude, inoltre, che la Corte voglia:

respingere le conclusioni dell'interveniente; porre a carico di questa tutte le spese supplementari relative all'intervento.

La Commissione dichiara di riconoscere la necessità di provvedimenti conservativi delle risorse ittiche nonché la necessità di tener conto della speciale situazione dell'Irlanda, dovuta particolarmente al fatto che la flotta da pesca irlandese, a differenza delle flotte da pesca di quasi tutti gli altri paesi della Comunità, è quasi esclusivamente composta da piccole unità che operano lungo le coste. Essa ricorda i principi di diritto comunitario da applicare nel settore della pesca, stabiliti in particolare dai regolamenti del Consiglio 19 gennaio 1976, nn. 100. e 101, nonché dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, e in ispecie dalla sentenza 14 luglio 1976 (cause riunite 3, 4 e 6/76, Kramer ed altri, Racc. 1976, pag. 1279). Da questa sentenza risulta, a suo avviso, che i provvedimenti nazionali in materia di pesca sono compatibili con il diritto comunitario solo se rispondono a tre criteri: non creare disparità di trattamento nei confronti dei pescherecci degli altri Stati membri e garantire la parità delle condizioni d'accesso; essere strutturati in modo da incidere il meno possibile sul funzionamento della politica comune in materia di pesca; costituire obiettivamente vere e proprie misure di conservazione. D'altro canto gli Stati membri non hanno la facoltà di adottare provvedimenti, anche aventi uno scopo legittimo, che intralcino più del necessario il funzionamento delle politiche comuni.

Sotto il profilo di detti principi, si deve constatare che i decreti 16 febbraio 1977 del Ministro irlandese della pesca sono incompatibili con il diritto comunitario, dato il loro effetto discriminatorio e dato che non costituiscono, oggettivamente, provvedimenti di conservazione ragionevoli; d'altro canto, essi incidono negativamente sui negoziati intavolati dalla Comunità con i paesi terzi in materia di pesca.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi sostiene che i provvedimenti irlandesi mettono a repentaglio uno dei principi fondamentali della politica comune nel settore della pesca e, di conseguenza, questa stessa politica. Esso ricorda, d'altro canto, che i pescatori olandesi hanno un interesse diretto ad accedere alle zone in cui si applicano i provvedimenti irlandesi e che detti provvedimenti li danneggiano gravemente.

Il Governo irlandese insiste sul fatto che le riserve ittiche delle zone marittime che circondano l'Irlanda sono State depredate ad un punto tale che alcune specie di pesce sono in pericolo e possono venir salvate solo intervenendo senza indugio con misure di controllo. L'incapacità degli Stati membri di giungere ad un accordo non solo su provvedimenti duraturi, ma addirittura su misure provvisorie, ha confermato la necessità di adottare urgentemente provvedimenti provvisori per proteggere le riserve ittiche; tuttavia si è profilato un accordo di massima su alcuni obiettivi destinati a costituire la base della disciplina comunitaria nel settore della gestione e della conservazione delle risorse per il futuro, e in ispecie sull'urgente necessità di ridurre l'entità delle catture nelle zone cui si riferiscono i decreti irlandesi e sulla presa in considerazione dei problemi specifici del settore irlandese della pesca.

Il diritto dell'Irlanda ad emanare provvedimenti di conservazione è espressa-mente riconosciuto dal regolamento del Consiglio 18 febbraio 1977, n. 350.

Restrizioni analoghe a quelle decretate dai provvedimenti in questione sono già state adottate in precedenza, sia dall'Irlanda che dai paesi che si affacciano sul Mare del Nord, e proposte dalla Commissione per la conservazione delle riserve ittiche nella fascia costiera di 12 miglia; trattasi di efficaci misure di conservazione delle riserve, sia entro questo limite, sia oltre lo stesso; esse non hanno carattere discriminatorio, non sono né arbitrarie, né irrazionali, né inefficaci, né inappropriate; non è affatto provato che i negoziati tra Comunità e Stati terzi siano stati compromessi o possano esserlo.

La Commissione ricorda che l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 101/76 recita:

«Il regime applicato da ciascuno degli Stati membri all'esercizio della pesca nelle acque marittime su cui esercita la sua sovranità o giurisdizione non può comportare differenze di trattamento nei confronti di altri Stati membri. Gli Stati membri assicurano, in particolare, a tutte le navi da pesca che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolate nel territorio della Comunità parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali situati nelle acque di cui al comma precedente.»

a) L'affermazione del Governo irlandese, secondo cui questa disposizione non si applica ai mari sui quali la sovranità o la giurisdizione irlandese si è estesa dopo la data di adozione del regolamento, si risolve in sostanza nel sostenere ch'essa non si applica alle acque comprese entro il limite di 200 miglia, concordemente fissato dagli Stati membri, con effetto dal 1o gennaio 1977, bensì solo entro il limite delle acque su cui gli Stati membri esercitavano la loro giurisdizione nel gennaio 1976. Questa curiosa affermazione non è corroborata né da argomenti né da citazione di fonti di alcun genere. Nessuna dichiarazione di questo genere è stata fatta, nel passato prossimo o remoto, dall'Irlanda, in suo nome o in nome di un altro Stato membro. Essa è del tutto incompatibile con le risoluzioni dell'Aia. Essa è pure incompatibile con lo stesso tenore letterale dell'art. 2 del regolamento n. 101/76: il n. 1 di quest'articolo contempla il regime applicato da ciascuno degli Stati membri «nelle acque marittime su cui esercita la sua sovranità o giurisdizione»; il n. 3 precisa che «si intendono per acque marittime quelle così designate dalle leggi vigenti in ciascuno Stato membro», senza che ciò implichi in alcun modo che questa disposizione non debba applicarsi alla zona di 200 miglia che già costituiva oggetto di discussioni sul piano internazionale nel gennaio 1976. Essa è pure incompatibile con gli artt. 3 e 4 del regolamento n. 101/76, nonché con gli artt. 100-103 dell'Atto di adesione. Sarebbe illogico che le disposizioni fondamentali del regolamento che stabilisce una politica comune delle strutture nel settore della pesca della Comunità si applicassero solo ad una modesta parte delle acque soggette alla giurisdizione comunitaria; sarebbe pure illogico che le condizioni stabilite dal regolamento n. 101/76 dovessero applicarsi solo alla stretta fascia delle acque territoriali tradizionali e che nessuna disposizione comunitaria fosse applicabile nella zona delle 200 miglia. L'affermazione del Governo irlandese implica, secondo la Commissione, che l'art. 4 del regolamento n. 101/76 non conferisce al Consiglio alcuna facoltà di adottare provvedimenti di conservazione oltre il vecchio limite delle 12 miglia. La tesi del Governo irlandese è pure incompatibile con vari regolamenti del Consiglio che stabiliscono provvedimenti provvisori di conservazione e di gestione delle risorse ittiche applicabili alle unità battenti bandiera di vari Stati terzi: questi regolamenti pongono su un piede di uguaglianza, da un lato, «le zone di pesca degli Stati membri che si estendono fino a 200 miglia marine, situate al largo delle coste del Mare del Nord e dell'Atlantico e costituenti oggetto della disciplina comunitaria della pesca» e, d'altro lato, le acque marittime soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri. L'assunto del Governo irlandese dovrebbe venir espressamente disatteso dalla Corte. b) Il divieto di discriminazione sancito dall'art. 2, n. 1, del regolamento n. 101/76 non riguarda solo le discriminazioni espresse e manifeste. Gli effetti reali dei provvedimenti irlandesi possono essere accertati in vari modi : Un primo criterio consiste nello stabilire la percentuale dei pescherecci dei vari Stati membri che, rispetto al numero totale delle loro imbarcazioni dedite alla pesca marittima, sono colpiti dal divieto di pescare nella zona di cui trattasi. I relativi dati risultano dalla seguente tabella: Stato membro Totale dei battelli da pesca costiera e d'alto mare di cui battelli aventi più di 33 m di lunghezza di registro e più di 1100 CV % Irlanda 1100 2 0,18 Francia 3905 160 4 Paesi Bassi 544 94 17,2 Regno Unito 2520 276 10,6 Da questa tabella risulta manifestamente il carattere discriminatorio dei provvedimenti controversi. Un secondo criterio consiste nell'accertare se il divieto, che si applica ad una vasta zona al largo dell'Atlantico per la maggior parte decisamente più vicina all'Irlanda di quanto non lo sia agli altri Stati membri, abbia effetti diversi a seconda che le basi dei battelli siano situate in altri Stati membri. Poiché, in pratica, i battelli più piccoli meno facilmente possono percorrere lunghe distanze, col cattivo tempo, per pescare, o restare in mare per lunghi periodi, i provvedimenti irlandesi hanno chiaramente effetti discriminatori, anche se difficilmente quantificabili. Un terzo criterio è quello di verificare in qual misura i battelli degli altri Stati membri, di dimensioni eccedenti i limiti imposti dall'Irlanda, abbiano finora pescato regolarmente nella zona contemplata dai decreti in questione. Ciò risulta dalla seguente tabella: Stato membro Totale dei battelli da pesca che operano normalmentenelle acque di cui ai provvedimenti irlandesi di cui battelli aventi più di 33 m di lunghezza di registro e più di 1100 CV % Irlanda 1100 1 0,09 Francia 407 101 24,8 Paesi Bassi 57 57 100 Regno Unito 26 — — Anche sotto questo profilo, l'effetto discriminatorio è evidente. c) È inesatto sostenere che, indipendentemente dalle misure adottate, queste avrebbero sempre incidenza maggiore sull'industria della pesca di uno o più Stati membri che non su quelle di altri. In base ai dati biologici di cui si deve tener conto, il divieto assoluto di pescare in certe zone o in ceni periodi, il divieto assoluto di pesca per certe specie, il divieto di impiegare certe tecniche o certe attrezzature o ancora il divieto di usare reti a trama fitta non sono normalmente discriminatori nei loro effetti. Lo stesso dicasi per un regime di piani di pesca come quello che le autorità irlandesi erano disposte, ad un certo momento, ad accettare. Ai sensi della normativa comunitaria, le autorità irlandesi avrebbero dovuto adottare i provvedimenti meno restrittivi e meno discriminatori possibili, onde perseguire legittime finalità biologiche. È più facile, infatti, far rispettare un divieto assoluto di pesca in alcune zone o in certi periodi dell'anno, inviando unità di sorveglianza in numero limitato nelle zone interessate, che far rispettare i provvedimenti controversi, i quali riguardano le grandi unità in una vastissima zona di mare. d) Le dimensioni e la potenza dei battelli, di per sé considerate, non influiscono direttamente sul totale delle catture consentite né sull'attività complessiva di pesca e non possono dunque costituire criteri oggettivi per provvedimenti di conservazione; i provvedimenti irlandesi implicano una discriminazione sostanziale, cioè trattano nello stesso modo situazioni diverse. e) Pur se, per ipotesi, l'unica forma efficace di intervento fosse stata la limitazione della dimensione dei battelli e della potenza dei motori e se tale restrizione dovesse considerarsi obiettivamente come provvedimento di conservazione, resterebbe sempre il fatto che i limiti stabiliti dai provvedimenti in questione hanno effetti inutilmente discriminatori. f) Le autorità irlandesi non forniscono alcuna stima circa la riduzione delle catture che dovrebbe registrarsi grazie ai provvedimenti di cui trattasi, né hanno illustrato perché fosse necessario vietare assolutamente la pesca alle unità di grandi dimensioni. L'unico risultato ottenuto con detti provvedimenti è di bandire i grossi pescherecci stranieri. Una certa restrizione circa il numero di queste unità sarebbe stata ammissibile, se fosse stata disciplinata anche l'attività complessiva di pesca dei piccoli pescherecci. g) È chiaro che l'Irlanda avrebbe potuto prendere misure ancor più discriminatorie di quelle da essa poste in atto; ciò però non prova che i provvedimenti adottati non abbiano effetti discriminatori. h) Nulla, nei provvedimenti in questione, lascia concludere ch'essi siano provvisori e nulla è stato pubblicamente dichiarato in tal senso. Comunque, un provvedimento discriminatorio non viene sanato dal fatto di esser provvisorio. In realtà, se fossero vere misure di conservazione, i provvedimenti irlandesi non sarebbero, per natura, provvedimenti a breve termine.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi sostiene che la parità dei diritti spettanti a tutti i pescatori della Comunità, per quanto riguarda l'accesso e lo sfruttamento dei fondali, è nel contempo un esempio del divieto di discriminazione enunciato dal Trattato CEE ed uno dei fondamenti della politica comune delle strutture nel settore dell'industria della pesca. L'art. 2 del regolamento n. 101/76 si ispira direttamente all'art. 7 del Trattato; nel preambolo del regolamento è stabilito chiaramente che i pescatori della Comunità devono avere pari accesso ai fondali di pesca e al loro sfruttamento nelle zone di mare che rientrano nella sovranità o nella giurisdizione degli Stati membri. Nella sua giurisprudenza, e in particolare nella sentenza 23 gennaio 1975 (causa 51/74, Van der Hulst, Racc. 1975, pag. 79), la Corte ha affermato che un provvedimento nazionale va vagliato anche alla luce del divieto di discriminazioni.

All'argomento del Governo irlandese che si fonda sulla natura formalmente obiettiva dei provvedimenti di cui è causa, si deve controbattere che il punto essenziale è l'effetto di detti provvedimenti. L'art. 2, n. 1, del regolamento n. 101/76 stabilisce che il regime applicato da ciascuno degli Stati membri all'esercizio della pesca «non può comportare» differenze di trattamento nei confronti degli altri Stati membri; i provvedimenti in questione devono perciò valutarsi essenzialmente alla luce dei loro effetti concreti, e non soltanto sotto il loro aspetto formale.

La valutazione delle concrete ripercussioni delle misure irlandesi effettuata dalla Commissione è decisiva; le indicazioni circa il numero di pescherecci degli altri Stati membri colpiti dai provvedimenti irlandesi, in relazione al complesso di unità della loro flotta da pesca operanti normalmente nelle acque in questione, sono particolarmente significative.

Il Governo irlandese mette in dubbio il fatto che l'art. 2, n. 1 del regolamento n. 101/76 sia applicabile nel caso specifico e contesta che i decreti 16 febbraio 1977 del Ministro della pesca siano discriminatori.

a) L'art. 2 del regolamento 19 gennaio 1976, n. 101, ha effetto solo per le acque marittime che erano soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri allorché è stato adottato questo regolamento; esso non si applica alle acque marittime incluse nella sfera di sovranità o di giurisdizione dell'Irlanda dopo questa data. Quanto al n. 3 dell'art. 2 del regolamento n. 101/76, è opportuno ricordare che le acque marittime cui si riferivano i provvedimenti irlandesi non erano «così designate» dalle leggi in vigore in Irlanda fino all'adozione del «Maritime Jurisdiction (Exclusive Fisheries Limits) Order 1976 (S. I. 1976, n. 320)» che non è stato in vigore prima del 1o gennaio 1977. Il regolamento n. 101/76 ha sostituito il regolamento n. 2141/70; esso ha preso in considerazione i mutamenti intervenuti per effetto dell'adesione dei nuovi Stati membri ed ha indicato che, nell'attuazione della nuova disciplina, si sarebbe dovuto tener conto delle deroghe contemplate dagli artt. 100-103 dell'Atto di adesione. La situazione complessiva delle acque marittime degli Stati membri ed il controllo dell'attività di pesca ivi esercitata sono stati totalmente modificati con l'adozione delle risoluzioni dell'Aia e con l'estensione a 200 miglia della zona marittima degli Stati membri, tra cui l'Irlanda. Questo stato di cose avrebbe evidentemente richiesto una modifica della disciplina vigente, se. si fosse inteso applicare le restrizioni imposte dal regolamento n. 101/76 e dall'abrogato regolamento n. 2141/70 alle zone marittime, ora molto più ampie, soggette alla giurisdizione degli Stati membri. b) I tre criteri statistici suggeriti dalla Commissione per provare l'indole discriminatoria dei provvedimenti irlandesi sono arbitrari e sforniti di qualsiasi fondamento giuridico. c) La Commissione non ha affatto dimostrato che i provvedimenti irlandesi siano incompatibili con l'art. 2 del regolamento n. 101/76. L'art. 7 del Trattato vieta «ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalità» e pure questo divieto è attenuato dalla clausola secondo cui esso vige «nel campo di applicazione del presente Trattato» ed è sancito «senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo stesso previste». I provvedimenti irlandesi non operano discriminazioni a motivo della nazionalità e non possono venir considerati discriminatori per il semplice motivo che la loro incidenza è più grave sulle attività di pesca di alcuni Stati membri che non su quelle di altri Stati, compresa l'Irlanda. Il diritto comunitario autorizza l'Irlanda ad adottare provvedimenti di conservazione relativi alle acque marittime poste sotto il suo controllo. Quali che siano i provvedimenti adottati, essi avranno inevitabilmente incidenza più grave sull'industria della pesca di uno o più Stati membri che non su quella di altri. Poiché i provvedimenti criticati sono stati resi applicabili, senza distinzione, a tutti gli Stati membri, secondo la giurisprudenza della Corte non è stata commessa alcuna discriminazione vietata dal diritto comunitario. La loro applicazione non opera distinzioni o differenziazioni di sorta tra battelli dei vari Stati membri e le condizioni d'accesso e di sfruttamento dei fondali di pesca irlandesi sono le stesse per i pescherecci di tutti gli Stati membri. d) È vero che, in pratica, escludendo dalle zone di pesca di cui trattasi i pescherecci che superano una certa lunghezza o una certa potenza del motore, i provvedimenti in questione hanno, sulla situazione degli Stati membri la cui flotta da pesca è composta soprattutto di grandi unità, un'incidenza molto più grave che nei confronti della stessa Irlanda, la cui flotta da pesca rientra quasi totalmente nei limiti stabiliti dai decreti. Nemmeno è contestato che i provvedimenti di conservazione irlandesi, come qualunque altro, dovevano provocare, a breve scadenza, una sostanziale riduzione delle catture effettuate nelle acque irlandesi dalle flotte da pesca dei paesi più seriamente colpiti dai decreti. Tuttavia, nessuna di queste considerazioni può conferire ai provvedimenti controversi un illecito carattere discriminatorio o renderli nulli per altri motivi. e) Risulta dalla giurisprudenza della Corte che gli effetti di una legge nazionale possono legittimamente essere più rigorosi, nella loro incidenza, per uno o più Stati membri che non per altri, tenuto conto di tutti gli elementi che vi si riferiscono. Nella fattispecie, si devono tenere presenti tutti i fattori per essa rilevanti, ivi compreso l'aiuto speciale di cui necessita l'industria irlandese della pesca, necessità ammessa dalla stessa Commissione in vari documenti. I provvedimenti speciali di sostegno adottati in situazioni del genere vanno considerati non già come discriminazione a favore di uno Stato membro a danno di tutti gli altri, ma come riconoscimento delle esigenze speciali di uno Stato membro, onde porlo in definitiva su un piede di uguaglianza con gli altri Stati della Comunità per quel che riguarda lo sviluppo di un determinato settore industriale. f) L'adozione dei provvedimenti di conservazione costituiva una necessità urgente. Data l'inesistenza di misure comunitarie in questo settore, era essenziale per l'Irlanda adottare provvedimenti unilaterali per tutelare le riserve alieutiche nelle acque soggette alla sua giurisdizione. I provvedimenti adottati in questo senso erano misure solo provvisorie ed erano adeguate alla funzione che si voleva loro attribuire. Non è stato provato che l'Irlanda avrebbe potuto adottare, unilateralmente, provvedimenti diversi, che potessero effettivamente venir applicati nello stesso periodo e consentissero di conseguire lo stesso obiettivo di conservazione del patrimonio ittico, senza incorrere in critiche per una presunta differenza di trattamento. g) Il divieto totale di pesca avrebbe avuto un'incidenza molto più severa che i provvedimenti in questione sull'industria della pesca nel suo complesso: i suoi effetti sarebbero andati oltre ciò che è ragionevolmente necessario ai fini della conservazione. h) Non è stato dimostrato che i provvedimenti in questione fossero in alcun modo sproporzionati alle legittime finalità che si volevano perseguire. i) Il tonnellaggio lordo registrato del complesso della flotta da pesca irlandese è minimo rispetto a quello delle flotte da pesca di altri Stati membri; la percentuale delle catture effettuate nelle acque marittime contemplate dalle misure irlandesi e il volume lordo di queste catture da attribuire alla flotta irlandese sono pure molto ridotti rispetto alla quota degli altri Stati membri. Pur operando al massimo delle sue capacità, la flotta da pesca irlandese non costituisce alcuna minaccia per le riserve ittiche delle acque in cui essa svolge la propria atti vità.

D'altro canto, l'industria della pesca ha primaria importanza per l'Irlanda, dato il numero di persone cui essa dà lavoro e tenuto conto del posto che occupa il suo prodotto nell'economia irlandese.

È su questa base che vanno valutati i provvedimenti irlandesi; la censura fondata su una presunta discriminazione si dovrebbe esaminare alla luce della necessità incontestata di adottare d'urgenza provvedimenti di conservazione ed emanare i provvedimenti di sostegno indispensabili allo sviluppo dell'industria della pesca in Irlanda.

La Commissione non contesta il fatto che i provvedimenti irlandesi, proprio per i loro effetti discriminatori, dovrebbero esser in grado di provocare, in breve tempo, la diminuzione delle catture nella zona nella quale essi si applicano; ciò non toglie che è impossibile considerarli, obiettivamente, come provvedimenti di conservazione nel vero senso della parola.

a) Porre in atto provvedimenti di conservazione vuol dire garantire l'impiego razionale delle risorse naturali rinnovabili, cioè lo sfruttamento nelle migliori condizioni possibili. Si tratta di limitare la mortalità, dovuta alle attività di pesca, delle varie specie ittiche, disciplinando la quantità delle catture e tramite il controllo delle attività di pesca o dei metodi che possano impedire la riproduzione o l'alimentazione del pesce ovvero deteriorare l'ambiente ecologico marino; ciò implica o potrebbe implicare la disciplina del numero dei pescherecci, la delimitazione delle zone autorizzate, la determinazione della durata della pesca, la disciplina delle dimensioni delle reti, il controllo delle attrezzature usate nonché della taglia dei pesci che possono essere catturati. Scopo di questo complesso di provvedimenti è quello di limitare il numero totale delle catture, giacché i «massimi di pesca autorizzata» sono suddivisi, tra le parti interessate, in base a quote o ad altri criteri, e di garantire la riproduzione e la ricostituzione delle riserve. Una vera politica di conservazione delle risorse del mare può consistere solo in una combinazione di vari provvedimenti differenziati, che implichino in particolare restrizioni in materia di cattura di determinate specie, di zone, di periodi, di metodi e di mezzi di pesca. Il criterio «dimensioni del peschereccio» non può venir applicato isolatamente; esso dovrebbe necessariamente essere integrato in una limitazione globale dell'attività di pesca. b) Il provvedimento che conferisca ai pescatori locali, che fanno il piccolo cabotaggio con pescherecci di modeste dimensioni, il diritto preferenziale di pescare in una determinata zona può, secondo le circostanze, giustificarsi alla luce della politica comunitaria della pesca; esso non è però un provvedimento destinato essenzialmente o esclusivamente alla conservazione delle riserve ittiche locali. Riservare la pesca, in una determinata zona, a pescherecci o tipi di pescherecci determinati non costituisce, di per sé, un provvedimento di conservazione. Ora, i provvedimenti irlandesi vietano, alle navi di grandi dimensioni, la pesca di tutte le specie ittiche, anche di quelle per cui non è necessaria alcuna misura di conservazione, e ciò in una vastissima zona marittima non corrispondente ad alcuna riserva alieutica, durante tutto l'anno, per un periodo illimitato, indipendentemente dalle tecniche e dall'attrezzatura usate. Essi non contengono alcuna disposizione destinata a limitare il volume totale delle catture, il numero complessivo dei battelli autorizzati a pescare, il tempo globalmente dedicato alla pesca, le dimensioni delle maglie delle reti, gli attrezzi o le tecniche utilizzabili. Essi non limitano il totale delle catture, né l'attività complessiva di pesca nelle zone interessate, ma vietano semplicemente ai grandi pescherecci di prendere parte a questa attività. Esse non vietano neppure, in particolare, la pesca nei fondali da riproduzione o da ripopolamento, né proteggono le zone vulnerabili contro attività di pesca esercitate con metodi nocivi. c) Il richiamo del Governo irlandese ai regolamenti nn. 194/77 e 746/77 è privo di pertinenza: essi contemplano, per le navi dei paesi terzi interessati, dimensioni massime del tutto diverse da quelle stabilite dai provvedimenti irlandesi e nulla consente di affermare che essi siano essenzialmente o esclusiva-mente provvedimenti di conservazione; il regolamento n. 194/77 esclude solo le navi-officina, mentre i provvedimenti irlandesi si limitano a vietare radicalmente, ai grandi pescherecci, qualsiasi tipo di pesca, per tutte le specie ittiche. d) È vero che talune raccomandazioni della Commissione per la pesca nell' Atlantico del Nord-Est e le proposte avanzate dalla Commissione delle CC.EE. il 20 dicembre 1976 e il 14 gennaio 1977 prevedevano anch'esse alcune limitazioni delle dimensioni dei battelli; queste limitazioni erano però destinate a proteggere solo certe zone ben definite, caratterizzate da un ambiente ecologico particolarmente vulnerabile. È inutile e del tutto inopportuno ammettere siffatte limitazioni per una vasta zona di alto mare. Il provvedimento avente l'effetto di ridurre le catture in un dato settore delle acque della Comunità non è necessariamente un buon provvedimento di conservazione dal punto di vista comunitario: esso può infatti provocare un aumento dell'attività di pesca in altre zone marittime della Comunità, il che può, a sua volta, indurre gli altri Stati membri ad adottare provvedimenti unilaterali. Una politica comunitaria di conservazione, improntata a criteri razionali e scientifici, deve necessariamente riguardare il complesso delle acque marittime della Comunità. e) È pacifico che, a parità di condizioni, un peschereccio di grande potenza può catturare maggiori quantitativi di pesce che un'unità più piccola o meno potente, e che un vero e proprio provvedimento di conservazione può legittimamente limitare il numero di unità che operano in una zona determinata; queste ragioni non giustificano affatto, tuttavia, il divieto assoluto di pesca nei confronti delle navi di grandi dimensioni, mentre non sono poste restrizioni di sorta ai battelli di tonnellaggio inferiore, sia quanto al loro numero, sia per le zone o le epoche di pesca, per le specie ittiche pescate o infine per l'attrezzatura o per le tecniche usate. f) Una disciplina comunitaria può legittimamente proporsi obiettivi di politica sociale, economica, regionale; per definizione, provvedimenti nazionali di conservazione non perseguono tali obiettivi, a meno di perdere il loro carattere di misure di conservazione, di essere discriminatori o eccessivi. Questo avviene con i provvedimenti irlandesi. Semplici limitazioni delle dimensioni dei pescherecci o altre disposizioni che garantiscano un trattamento preferenziale ai pescatori locali operanti lungo le coste possono essere legittime se costituiscono oggetto di regolamenti comunitari, adottati dal Consiglio conformemente al Trattato; esse non lo sono necessariamente allorché siano state adottate, sotto forma di provvedimenti nazionali, solo in base alla facoltà degli Stati membri di emanare provvedimenti di conservazione limitati e non discriminatori. g) La legislazione adottata dall'Irlanda nel 1952, 1959 e 1960 è anteriore all'adesione di tale Stato alla Comunità; essa non va necessariamente considerata come misura di conservazione, ma piuttosto come provvedimento di politica economica e sociale; essa poteva applicarsi solo entro limiti molto più ristretti di quelli propri dei provvedimenti di cui è causa. h) I provvedimenti irlandesi riguardano una zona delimitata unicamente in base alla latitudine e alla longitudine, elementi che, di per sé, non hanno alcun significato biologico o ecologico. La zona in questione è molto vasta e supera anche, di molto, la fascia costiera esclusiva di 50 miglia reclamata dal Governo irlandese. i) I provvedimenti irlandesi vanno indubbiamente oltre ciò che sarebbe stato ragionevole, necessario o appropriato per tutelare le riserve di specie ittiche che il Governo irlandese può legittimamente desiderare di conservare e tutelare contro lo sfruttamento abusivo. Il diritto comunitario impone agli Stati membri di limitare i provvedimenti nazionali ch'essi possono eventualmente adottare, per la conservazione delle riserve ittiche o per altri scopi leciti, al minimo necessario per raggiungere le finalità perseguite, in modo da ostacolare il meno possibile il funzionamento della politica comunitaria. I provvedimenti irlandesi sono arbitrari e possono avere gravi ripercussioni sul piano geografico e sul funzionamento della Comunità; essi impediscono ad un gran numero di battelli da pesca immatricolati nella Comunità di pescare qualsiasi tipo di pesce, anche quelli che non hanno bisogno di tutela, in una zona marittima vastissima, durante tutto l'anno e per un periodo indeterminato. j) I provvedimenti irlandesi non possono essere obiettivamente considerati come misure di conservazione; quand'anche non fossero in contrasto con l'art. 2 del regolamento n. 101/76, non sono dunque compatibili con il sistema istituito dai regolamenti nn. 100/76 e 101/76.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi è anch'esso del parere che i provvedimenti irlandesi non possono ragionevolmente considerarsi idonei e necessari alla conservazione delle riserve ittiche, se non altro perché le restrizioni ch'essi introducono non sono in alcun modo specificate. L'indicazione delle specie, delle zone, dei periodi, dei metodi e delle attrezzature da pesca è contemplata dall'art. 4 del regolamento n. 101/76 ed è normale nei provvedimenti di conservazione adottati in seno alle organizzazioni internazionali operanti nel settore della pesca.

Se dovessero rimanere in vigore, i provvedimenti irlandesi implicherebbero l'orientamento verso unità più piccole, che dispongano di motori meno potenti; esse perderebbero allora in gran parte il loro effetto di conservazione. Tale tendenza, peraltro, intralcerebbe lo sviluppo razionalle dell'industria della pesca, uno degli obiettivi dichiarati del regolamento n. 101/76.

Il Governo irlandese considera infondata la censura secondo cui i decreti criticati non costituiscono veri provvedimenti di conservazione.

a) È pacifico che la crisi delle riserve ittiche ha coinciso con l'apparizione, nel periodo post-bellico, di grandi e potenti battelli da pesca. Grazie al fatto di poter rimanere per lunghi periodi nelle zone di pesca, alla maggior potenza delle macchine, che consente di inseguire i banchi di pesce e di non perderli di vista, alla capacità di servirsi di attrezzature più ingombranti e più pesanti, questi battelli sono in grado di intaccare le riserve ittiche in modo incomparabilmente più grave di quanto non possano fare i battelli più piccoli e meno potenti. L'importanza dell'esclusione dei pescherecci più grossi dalle zone di pesca in cui sono urgentemente necessarie misure di conservazione non può essere seriamente contestata. b) Questa importanza è stata riconosciuta dalla stessa Commissione, nelle proposte di regolamento da essa presentate al Consiglio nel dicembre 1976 e nel gennaio 1977. In proposito, non si può ammettere che un provvedimento il quale costituisce una legittima ed efficace misura di conservazione entro il limite di 12 miglia cessi di essere tale oltre detto limite. c) Nelle cause riunite 3, 4 e 6/76 (Kramer), la Corte ha avuto occasione di pronunciarsi in merito a restrizioni o divieti di pesca raccomandati dalla Convenzione sulla pesca nell'Atlantico del Nord-Est per battelli di oltre 50 tonnellate, con motori aventi potenza superiore ai 300 CV. d) D'altra parte, il regolamento del Consiglio 28 gennaio 1977, n. 194, «che fissa alcune misure interinali di conservazione e di gestione delle risorse ittiche applicabili alle navi battenti bandiera della Polonia, della RDT e dell'URSS» (GU L 25, pag. 46), ha subordinato al rilascio di una licenza l'esercizio di attività di pesca da parte di battelli di detti paesi ed ha limitato il numero di licenze che possono essere rilasciate, in funzione della stazza lorda delle navi da pesca di tali Stati. Disposizioni analoghe figurano nel regolamento del Consiglio 5 aprile 1977, n. 746, che proroga taluni provvedimenti provvisori per la Spagna, la Finlandia e il Portogallo (GU L 90, pag. 8). Il Consiglio ha quindi riconosciuto che, per garantire la conservazione delle riserve, è necessario limitare rigorosamente l'accesso dei pescherecci di grandi dimensioni alle zone di pesca di cui trattasi. e) L'instaurazione di restrizioni analoghe a quelle che costituiscono oggetto dei decreti in questione non è una novità nel diritto irlandese, com'è provato da atti emanati negli anni 1952, 1959, 1960 e 1976. f) L'argomento secondo cui i provvedimenti controversi sarebbero arbitrari e irrazionali, tenuto conto delle zone marittime cui essi di applicano, non può essere accolto: l'indicazione delle zone si basa su sottozone riconosciute dalla Comunità; essa tiene conto delle acque marittime degli altri Stati membri ed agevola sia l'attuazione sia l'osservanza dei decreti. g) L'Irlanda non considera il complesso delle zone marittime contemplate dai provvedimenti di cui è causa come un ambiente ecologico particolarmente vulnerabile o come un unico e indifferenziato fondale da riproduzione, né ciò è necessario per giustificare dei provvedimenti adottati nell'interesse della conservazione delle riserve. L'Irlanda non accetta il ragionamento secondo cui le misure di conservazione dovrebbero applicarsi alle sole zone definite come fondali da riproduzione. h) L'Irlanda aveva la facoltà, pur tenendo conto della politica generale della Comunità nel settore della pesca, di optare per l'adozione di provvedimenti che consentissero all'industria irlandese dello stesso settore di proseguire i suoi sforzi intesi ad ottenere un aumento delle catture annue. Data la trascurabile entità della percentuale rappresentata dalle catture dei pescatori irlandesi sul totale annuo delle catture effettuate nelle zone marittime contemplate dai provvedimenti di cui è causa, tale politica può continuare ad essere attuata senza che ciò sia in contrasto con gli obiettivi della politica generale mirante a conservare le risorse alieutiche e ad evitare il loro esaurimento. i) I provvedimenti irlandesi sono, per natura, misure transitorie e a breve termine, tenuto conto in particolare dell'obbligo, imposto alle istituzioni della Comunità, di adottare in un prossimo avvenire misure di conservazione di carattere permanente. In quanto tali, esse sono atte a determinare una generale e importante limitazione dell'attività di pesca nelle zone marittime interessate, nel periodo in cui trovano applicazione.

La Commissione ricorda che la sentenza emessa dalla Corte il 14 luglio 1976 nella causa Kramer sancisce un duplice principio: da un lato, gli Stati membri sono tenuti ad astenersi dall'assumere qualsiasi impegno che possa interferire sull'assolvimento, da parte della Comunità, dei compiti attribuitile dall'art. 102 dell'Atto di adesione; dall'altro, essi sono obbligati ad agire di concerto nell'ambito delle trattative internazionali in materia di pesca. I provvedimenti irlandesi hanno ripercussioni tanto gravi da violare questi due obblighi, nel senso ch'essi intralciano i negoziati condotti dalla Comunità, competente ad assumere impegni internazionali intesi alla conservazione delle risorse del mare nei confronti dei paesi terzi.

a) Nell'ambito del Consiglio europeo del 30 ottobre 1976, all'Aia, il Governo irlandese e gli altri Stati membri convenivano di attribuire alla Commissione i poteri necessari per negoziare accordi in materia di pesca con gli Stati terzi. Un siffatto mandato, conferito congiuntamente, non può essere unilateralmente revocato, né in tutto né per una parte sostanziale. b) Quando diede alla Commissione il mandato di negoziare, il Consiglio non ignorava che il regime interno non era stato ancora completamente elaborato e sarebbe stato messo a punto parallelamente al regime esterno. Il Consiglio ha quindi accettato gli inconvenienti che potevano derivare, per le trattative coi paesi terzi, dall'esistenza di certe misure nazionali di conservazione purché, tuttavia, si trattasse di vere e proprie misure di conservazione, limitate al minimo indispensabile. Il fatto che vengano adottati provvedimenti unilaterali, riguardanti un gran numero di battelli, in una zona marittima importante, sminuisce, soprattutto se tali provvedimenti emanano da uno Stato membro la cui sovranità o giurisdizione si estende su una parte rilevante delle acque marittime comunitarie, la credibilità della Comunità nelle trattative coi paesi terzi. La Comunità non può svolgere in modo soddisfacente le trattative in questione, se i diritti ch'essa si propone di attribuire, secondo opportuni criteri, a battelli di paesi terzi vengono negati o notevolmente menomati, nel corso delle trattative, per effetto di un'azione unilaterale. c) Se, per ipotesi, i provvedimenti irlandesi venissero considerati compatibili col diritto comunitario, altri Stati membri potrebbero sentirsi autorizzati ad adottare unilateralmente provvedimenti analoghi, col rischio che questi si estendano all'intera zona marittima soggetta alla sovranità o alla giurisdizione nazionale. La Comunità non sarebbe certamente in grado di condurre seri negoziati coi paesi terzi, qualora ciascuno Stato marittimo membro della stessa emanasse, o potesse emanare, o fosse autorizzato ad emanare, in qualsiasi momento, provvedimenti come quelli adottati dal Governo irlandese. Il fatto che, nelle trattative coi paesi terzi, la Comunità si sia sempre riservata il diritto di adattare il suo regime interno in funzione delle proprie necessità non autorizza affatto i singoli Stati membri ad adottare, agendo unilateralmente senza il consenso della Commissione, provvedimenti che abbiano ripercussioni tanto rilevanti quanto quelle dei decreti irlandesi. d) La circostanza che la Comunità non abbia ancora esercitato pienamente i suoi poteri per quanto riguarda sia il regime interno delle quote di cattura, sia i rapporti esterni nel settore della pesca, non implica che gli Stati membri siano liberi di esercitare il loro potere legislativo in questo campo senza tener conto delle conseguenze dei loro atti sulla posizione della Comunità nelle trattative. e) Gli Stati membri non soltanto hanno l'obbligo di astenersi dall'adottare unilateralmente provvedimenti interni incompatibili con accordi già stipulati dalla Comunità con paesi terzi; essi sono inoltre tenuti ad evitare che la Comunità venga posta di fronte al compito difficile, se non impossible, di negoziare i termini di nuovi accordi con paesi terzi stabilendo chiaramente in qual misura ciascun accordo modifichi le discipline nazionali. Tenuto conto del fatto che gli accordi conclusi con paesi terzi sono inevitabilmente diversi l'uno dall'altro, la complessità che ne deriverebbe, ammesso che si possa giungere alla stipulazione degli accordi, sarebbe intollerabile: le difficoltà delle trattative con ciascun paese terzo sarebbero moltiplicate in ragione del numero di Stati membri che avessero adottato provvedimenti interni. f) In particolare, la Commissione non può svolgere trattative tenendo conto di provvedimenti nazionali che, come quelli irlandesi, non siano stati con essa discussi, non costituiscano misure di conservazione, non siano necessari, non siano stati da essa previsti né proposti, e non risultino adeguati ai soli di cui la Commissione e le autorità nazionali sono al corrente. g) I provvedimenti irlandesi hanno esercitato un'influenza sfavorevole in particolare sulle trattative con l'URSS, che ha contestato l'efficacia del controllo, da parte della Comunità, del settore comunitario della pesca; con il Canada e gli USA, che non hanno riconosciuto il potere della Comunità di concludere accordi internazionali in materia di pesca e di garantirne l'esecuzione; con la Norvegia, che ha fatto valere la rottura dell'equilibrio creato dagli accordi stipulati con la Comunità per chiederne la revisione; infine, con taluni altri paesi terzi, che hanno minacciato misure di ritorsione. h) I provvedimenti irlandesi pregiudicano a tal punto il buon funzionamento della politica comune nel settore della pesca da dover essere considerati contrastanti col diritto comunitario. Ciò trova considerazioni svolte dalla Corte nel parere da essa emesso il 26 aprile 1977 sul progetto di accordo relativo all'istituzione di un fondo europeo d'immobilizzazione della navigazione sul Reno (parere 1/76, Racc. 1977, pag. 741),

Il Governo irlandese sostiene che la Commissione non fornisce alcun serio indizio quanto al grave danno che i provvedimenti di cui gli viene fatto carico avrebbero causato ai negoziati coi paesi terzi.

a) Ogni negoziato di questo tipo va necessariamente svolto tenendo debitamente conto delle misure di conservazione, transitorie o permanenti, che sia necessario adottare per preservare le risorse ittiche nelle acque comunitarie ed in quelle degli Stati terzi interessati. b) Le trattative attualmente in corso hanno lo scopo di giungere alla conclusione, con gli Stati terzi, di accordi di massima, non contenenti alcuna disposizione relativa alle quote o alle zone di pesca; su tali accordi non possono influire provvedimenti di conservazione a breve termine, poiché gli accordi stessi sono, comunque, subordinati all'apertura delle trattative riguardanti un regime interno a carattere permanente. In effetti, è stato concluso un certo numero di accordi del genere; è difficile concepire come a questi, o agli accordi che attualmente costituiscono oggetto di trattative, possano aggiungersi disposizioni relative alle quote o alle zone di pesca, prima che sia stato instaurato il regime interno. c) Nessuno dei danni citati dalla Commissione quanto alle trattative condotte con l'URSS, gli Stati Uniti e il Canada si è in realtà verificato. Quanto agli altri Stati terzi, fino a questo momento non si è concretata alcuna effettiva minaccia di misure di ritorsione contro battelli della Comunità. Il fatto che a tre navi norvegesi è stato opposto il divieto di accesso alla zona contemplata dai provvedimenti irlandesi è derivato da un errore nell'applicazione di questi. d) Il richiamo alla sentenza della Corte nella causa Kramer non è pertinente: detta causa verteva essenzialmente sulla partecipazione di uno Stato membro ad impegni internazionali indipendenti da quelli costituenti oggetto di trattative a livello comunitario. e) Di conseguenza, i timori espressi dalla Commissione circa i negoziati coi paesi terzi sono immaginari, ovvero sono connessi a problemi generali derivanti dalla ricerca di soluzioni soddisfacenti in materia di politica esterna, in un momento in cui gli Stati membri non hanno ancora raggiunto un accordo su un adeguato regime interno.

Secondo il Governo del Regno dei Paesi Bassi, il principio della parità di accesso ai fondali ed al loro sfruttamento implica che la responsabilità per la conservazione delle risorse alieutiche incombe alla Comunità, come viene sottolineato in taluni punti del preambolo del regolamento n. 101/76. Tenuto conto di tale esigenza di proteggere le risorse alieutiche, le condizioni di esercizio della pesca dovrebbero quindi essere stabilite a livello comunitario, com'è previsto dal regolamento n. 101/76 ed espressamente stabilito dall'art. 102 dell'Atto di adesione.

Provvedimenti di tutela adottati unilateralmente possono rendere molto più difficile, o addirittura impossibile, la realizzazione di una politica comune; questa constatazione non vale soltanto per la politica comunitaria esterna in materia di pesca, ma anche per lo sviluppo della politica interna. A norma dell'art. 5 del Trattato CEE, gli Stati membri devono astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato; è questa una norma particolarmente pertinente nelle circostanze del caso di specie.

È affatto errato desumere dalla sentenza Kramer che provvedimenti come quelli di cui è causa sono, in via di principio, leciti: si deve infatti tener conto del carattere transitorio delle limitazioni imposte, nella fattispecie, per le catture, dello stato della normativa comunitaria all'epoca di cui trattasi e, in particolare, del termine previsto dall'art. 102 dell'Atto di adesione. È opportuno distinguere fra il periodo durante il quale la Comunità non aveva ancora definito una politica di conservazione delle risorse, il periodo attuale, per il quale è stata elaborata una siffatta politica, e il futuro, in cui il Consiglio dovrà adottare, entro un certo termine, misure intese alla conservazione delle risorse marine.

Il Governo irlandese insiste sul carattere transitorio e temporaneo dei decreti controversi, che non potrebbero incidere in alcun modo sull'attuazione di una politica comune.

a) Gli artt. 102 e 103 dell'Atto di adesione impongono alle istituzioni comunitarie l'obbligo di emanare provvedimenti di conservazione, entro un certo termine dall'adesione dei nuovi Stati membri. In attesa dell'adozione di tali provvedimenti, gli interessi della Comunità nel suo complesso ostano al fatto che, nelle zone marittime cui si applicano i decreti irlandesi, regni una situazione di totale libertà: le risoluzioni dell'Aia attribuiscono a ciascuno Stato membro il diritto e il dovere di svolgere un'azione efficace per la conservazione delle riserve ittiche, in attesa dell'attuazione di provvedimenti comunitari aventi lo stesso scopo. Il carattere transitorio e temporaneo dei decreti irlandesi è stato, a più riprese, chiaramente messo in evidenza dai ministri irlandesi partecipanti al Consiglio. b) Non è vero che provvedimenti di tutela adottati unilateralmente abbiano l'effetto di rendere più difficile, o addirittura impossibile, la conclusione di un accordo circa eventuali provvedimenti comunitari. Provvedimenti unilaterali relativi al Mare del Nord sono stati adottati dal Regno Unito, e sono stati seguiti, poco dopo, da misure comunitarie aventi ad oggetto le stesse zone marittime e le stesse attività di pesca. Le trattative interne sulle proposte avanzate a livello comunitario sono rimaste infruttuose durante parecchi mesi, prima dell'adozione dei provvedimenti transitori irlandesi. L'Irlanda ha espresso la sua approvazione di massima quanto alle proposte transitorie, comprensive di piani di pesca, formulate dalla Commissione, ed ha posto in vigore provvedimenti unilaterali solo quando è risultato che, fra gli Stati membri, non si era potuto realizzare alcun accordo in merito ad un'azione comune.

Il Governo del Regno dei Paesi Bassi mette in rilievo che la flotta da pesca olandese comprende 42 battelli, la cui attività dipende in gran parte dallo sfruttamento dei fondali situati al largo della costa irlandese; le catture effettuate in tale zona durante l'estate sono, tradizionalmente, di cruciale importanza per il reddito medio annuo, e quindi per la sopravvivenza della flotta da pesca olandese. Ora, ben 35 dei 42 pescherecci olandesi non soddisfano le condizioni stabilite nei decreti in questione; questi influiscono perciò non soltanto sull'occupazione di circa 650 uomini degli equipaggi, ma anche sull'esistenza stessa delle industrie di trasformazione del pesce con conseguenze ben più gravi in materia di occupazione.

Il Governo irlandese sostiene che la flotta da pesca olandese non ha esercitato tradizionalmente la propria attività nelle acque ad Ovest ed a Sud dell'Irlanda, e che l'apparizione di battelli olandesi in numero non trascurabile risale appena a pochi anni fa. La concentrazione dell'attività di pesca in dette acque, da parte dei Paesi Bassi e di altri Stati, ha tratto origine, in larghissima misura, dallo spostamento delle attività di pesca da zone in cui le riserve ittiche erano ormai esaurite a zone in cui lo sfruttamento era stato meno intenso.

D'altra parte, a suo avviso, va preso in considerazione il fatto che l'industria olandese della pesca se è uno dei principali danneggiati dall'incidenza a breve termine dei provvedimenti di conservazione adottati dal Governo irlandese, ne sarà anche, a lungo termine, uno dei principali beneficiari.

La Commissione delle Comunità europee (rappresentata dal proprio agente sig. John Tempie Lang), il Regno dei Paesi Bassi (rappresentato dal proprio agente sig. G. W. Maas Geesteranus) e l'Irlanda (rappresentata dall'avv. R. J. O'Hanlon, S. C.) hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti loro rivolti dalla Corte, nell'udienza del 14 dicembre 1977.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 19 gennaio 1978.

Con atto introduttivo del 13 maggio 1977, la Commissione ha proposto, in forza dell'art. 169 del Trattato CEE, un ricorso inteso a far dichiarare che l'Irlanda, applicando taluni provvedimenti restrittivi nel settore della pesca marittima, è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato.

Non vi è contestazione fra le parti circa i fatti che sono all'origine della controversia.

va ricordato anzitutto che, nella sessione del 30 ottobre 1976 all'Aia, il Consiglio approvava una risoluzione, formalmente adottata il 3 novembre successivo (in prosieguo denominata «risoluzione dell'Aia»), mediante la quale si stabiliva che gli Stati membri avrebbero di concerto esteso, a partire dal 1o gennaio 1977, i limiti delle rispettive zone di pesca a 200 miglia, al largo delle loro coste prospicienti il Mare del Nord e l'Atlantico settentrionale;

nella stessa risoluzione il Consiglio stabiliva che, a decorrere dalla data di cui sopra, lo sfruttamento, da parte di pescherecci dei paesi terzi, delle risorse alieutiche disponibili nelle suddette zone sarebbe stato disciplinato da accordi fra la Comunità e i paesi terzi interessati; nel contempo, veniva stabilito il principio di un'azione concertata degli Stati membri in previsione dei futuri lavori degli enti internazionali competenti per i problemi della pesca;

il Consiglio faceva inoltre riferimento a taluni aspetti del regime interno comunitario in materia di pesca e sottolineava, in particolare, la necessità di giungere a una disciplina comune per la conservazione delle risorse, pur riservando, tuttavia, agli Stati membri la possibilità di emanare, d'intesa con la Commissione, i provvedimenti provvisori che apparissero eventualmente opportuni in attesa dell'entrata in vigore della disciplina comune (allegato VI della risoluzione) ;

sempre nell'ambito della stessa risoluzione, il Consiglio esprimeva l'intenzione di applicare le disposizioni in materia di politica comune della pesca in modo da garantire il continuo e graduale sviluppo dell'industria irlandese della pesca;

successivamente, il Consiglio ribadiva le proprie deliberazioni riguardanti l'istituzione di un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, basandosi sulla proposta di regolamento sottopostagli dalla Commissione fin dall'8 ottobre 1976 (GU C 255, pag. 3);

essendo sorte delle difficoltà, la Commissione presentava, il 3 dicembre 1976, una proposta limitata alla definizione di provvedimenti provvisori, proposta ripetutamente modificata in seguito, per tener conto delle divergenze manifestatesi in seno al Consiglio;

va rilevato che il Governo irlandese aveva partecipato attivamente ai lavori del Consiglio vertenti su tale problema e presentato, il 13 dicembre 1976, delle proposte addizionali intese a completare le progettate misure di conservazione;

queste proposte contenevano varie disposizioni, relative all'esclusione delle navi-officina, alla delimitazione di speciali zone di tutela per talune specie ittiche, al divieto di usare certi metodi di pesca, nonché all'esclusione dei pescherecci di lunghezza eccedente gli 85 piedi o di potenza superiore ai 1000 CV a una zona di 20 miglia dalle coste;

durante tale fase dei lavori, la delegazione irlandese aveva incessantemente richiamato l'attenzione del Consiglio sulla urgente necessità di adottare misure di conservazione, facendo presente che, qualora non si addivenisse rapidamente ad un accordo, l'Irlanda sarebbe stata costretta ad agire unilateralmente;

questo avvertimento veniva insistentemente ripetuto durante la sessione — anch'essa infruttuosa — tenuta dal Consiglio nei giorni 8 e 9 febbraio 1977, di guisa che, con un messaggio dell'11 febbraio 1977, la Commissione richiamava l'attenzione del Governo irlandese sul fatto che gli Stati membri non avevano la facoltà di adottare misure di conservazione prima d'aver consultato la Commissione e di aver cercato di ottenere la sua approvazione, conformemente alla risoluzione dell'Aia, e aggiungeva che le discussioni nell'ambito del Consiglio non potevano sostituire la suddetta procedura;

in una comunicazione del 14 febbraio 1977, il Ministro degli affari esteri irlandese, dopo aver ricordato le proposte presentate dal suo paese il 13 dicembre 1976, informava la Commissione del fatto che «con rammarico, il Governo [aveva] deciso di non poter rinviare più a lungo la questione e di dover ormai adottare provvedimenti unilaterali di conservazione di carattere provvisorio»; esso aggiungeva sommarie indicazioni sul contenuto essenziale delle misure prescelte ed annunciava che i decreti mediante i quali queste dovevano esser poste in atto sarebbero stati adottati l'indomani, 15 febbraio, dal Ministro della pesca;

in effetti, il 16 febbraio 1977, il Ministro irlandese della pesca emanava due decreti di cui il primo, «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977», vieta ai battelli da pesca l'accesso e qualsiasi attività di pesca in una zona marittima compresa nella zona di pesca esclusiva dello Stato irlandese, delimitata a nord dal parallelo corrispondente a 56o e 30' di latitudine nord, ad ovest dal meridiano corrispondente a 12o di longitudine ovest ed a sud dal parallelo corrispondente a 50o e 30' di latitudine nord, mentre il secondo, «Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) (n. 2) Order 1977», esonera dal suddetto divieto i battelli da pesca marittima la cui lunghezza di registro non ecceda i 33 metri o la cui potenza non superi, complessivamente, i 1100 CV (decreti designati, in prosieguo, come «i provvedimenti irlandesi»);

in seguito ad una urgente consultazione con i rappresentanti dei Governi, sia dell'Irlanda sia degli altri Stati membri interessati, la Commissione formulava, con lettera 22 febbraio 1977, ogni riserva in merito ai provvedimenti irlandesi e chiedeva al Governo interessato di sospenderne l'applicazione in attesa delle future deliberazioni del Consiglio; a quell'epoca, si sperava infatti in una soluzione a breve scadenza;

nella sessione del 25 marzo 1977, si delineava effettivamente fra i membri del Consiglio, compresa l'Irlanda, un ampio accordo in merito alle ultime proposte della Commissione; tuttavia, non si poteva allora adottare alcuna decisione, a causa dell'opposizione espressa da uno degli Stati membri;

di fronte a questo fallimento, il Governo irlandese comunicava alla Commissione, con nota del 4 aprile 1977, che i decreti 16 febbraio 1977 sarebbero stati applicati con effetto dal 10 aprile successivo;

in seguito a tale azione unilaterale dell'Irlanda, la Commissione dava inizio al procedimento preliminare di cui all'art. 169, che si concludeva con il ricorso a questa Corte.

Con ordinanza 7 luglio 1977, la District Court della circoscrizione di Cork City (Irlanda) sottoponeva a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato, nell'ambito di un procedimento penale dinanzi ad essa pendente a carico dei capitani di un certo numero di pescherecci olandesi, imputati di contravvenzione ai divieti sanciti dai decreti 16 febbraio 1977, talune questioni pregiudiziali intese a permetterle di valutare la compatibilità dei provvedimenti stessi col diritto comunitario;

nell'ambito del relativo procedimento, iscritto a ruolo col n. 88/77, sono state presentate osservazioni dalle parti nella causa principale, dai Governi della Repubblica francese e del Regno dei Paesi Bassi, nonché dalla Commissione;

benché le questioni esaminate nell'ambito di tale procedimento siano sostanzialmente identiche ai problemi giuridici sollevati nella presente causa, sta di fatto che gli imputati nella causa pendente dinanzi alla District Court di Cork e il Governo francese hanno svolto alcuni argomenti specifici che sembra opportuno prendere in considerazione anche nell'ambito della presente causa, per un esauriente esame della controversia sotto tutti i suoi aspetti;

un tal modo di procedere non viola i diritti delle parti, poiché tutte le parti nella presente causa hanno altresì partecipato al procedimento 88/77.

Va infine ricordato che, nel proporre il ricorso a norma dell'art. 169 del Trattato CEE, la Commissione ha chiesto alla Corte, in forza dell'art. 186 del Trattato e dell'art. 83 del regolamento di procedura, di adottare provvedimenti urgenti, ingiungendo al Governo irlandese di sospendere l'applicazione dei decreti che costituiscono oggetto della controversia, in attesa della decisione nel merito;

la Corte ha dato seguito alla domanda mediante successive ordinanze in data 22 maggio, 21 giugno e 13 luglio 1977 (Racc. 1977, pagg. 937 e 1411), con l'ultima delle quali ha ingiunto all'Irlanda di sospendere, entro il 18 luglio 1977, l'applicazione dei provvedimenti in questione.

Il Governo irlandese ha fatto presente di essersi astenuto dall'applicare i provvedimenti controversi a partire dalla data indicata nell'ordinanza della Corte, impartendo le opportune istruzioni alle autorità competenti, e di non avere altre disposizioni da adottare, visto che l'ordinanza «ha acquistato forza di legge in Irlanda a decorrere dalla data di applicazione ivi indicata ed ha avuto l'effetto di sospendere, in conformità a quanto ivi stabilito, i due Sea Fisheries Orders a partire da tale data»;

secondo i chiarimenti forniti, tale conseguenza deriva dalle disposizioni costituzionali irlandesi, nonché dall'«European Communities Act» del 1972, il quale attribuisce al diritto comunitario — ivi comprese le sentenze e le ordinanze della Corte di giustizia — la preminenza sul diritto interno irlandese;

tale posizione, resa nota a suo tempo alla Commissione, non ha suscitato obiezioni da parte di quest'ultima.

La pesca rientra, come tutte le altre attività economiche, nell'ambito del Trattato CEE ed è stata, in particolare, assimilata all'agricoltura per effetto dell'art. 38 del Trattato stesso e così inserita, tramite questa norma, nella previsione di una politica comune;

una prima disciplina dei problemi della pesca è stata stabilita nell'ambito di due regolamenti del Consiglio, e precisamente del regolamento 20 ottobre 1970, n. 2141, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 236, pag. 1), fondato sugli artt. 7, 42, 43 e 235 del Trattato, e del regolamento n. 2142/70, recante la stessa data, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (ibid., pag. 5), fondato sugli ara. 42 e 43 del Trattato;

al regime così definito, l'Atto di adesione ha apportato alcuni elementi complementari con i suoi artt. 98-103, che costituiscono il capo terzo del titolo II, relativo all'agricoltura;

fra queste disposizioni, va messo particolarmente in rilievo l'art. 102, a norma del quale «al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione, il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni d'esercizio della pesca in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare»;

in seguito all'ampliamento della Comunità, le disposizioni relative alla pesca sono state riprodotte in due regolamenti del Consiglio, fondati sulle stesse basi dei regolamenti anteriori, oltre che sull'Atto di adesione, e cioè nel regolamento 19 gennaio 1976, n. 100, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (GU n. L 20, pag. 1) e nel regolamento n. 101/76, recante la stessa data, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (ibid. pag. 19);

ai sensi dell'art. 1 di quest'ultimo regolamento, «Allo scopo di promuovere lo sviluppo armonioso ed equilibrato del settore della pesca nell'ambito dell'attività economica generale e di favorire lo sfruttamento razionale delle risorse biologiche del mare e delle acque interne è istituito un regime comune per l'esercizio della pesca nelle acque marittime e sono adottate misure specifiche per azioni appropriate e per il coordinamento delle politiche delle strutture degli Stati membri in tale settore»;

secondo l'art. 2, n. 1, «Il regime applicato da ciascuno degli Stati membri all'esercizio della pesca nelle acque marittime su cui esercita la sua sovranità o giurisdizione non può comportare differenze di trattamento nei confronti di altri Stati membri. Gli Stati membri assicurano, in particolare, a tutte le navi da pesca che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolate nel territorio della Comunità parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali situati nelle acque di cui al comma precedente.»;

infine, l'art. 4 dello stesso regolamento dispone che «Qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime degli Stati membri di cui all'art. 2 esponga alcune delle loro risorse ai rischi di sfruttamento troppo intensivo, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di cui all'art. 43, paragrafo 2, del Trattato, può adottare le misure necessarie per la conservazione di tali risorse. Dette misure possono comprendere, in particolare, restrizioni riguardo alla pesca di alcune specie, a zone, periodi, metodi e strumenti di pesca.»;

il problema specifico della conservazione delle risorse è stato ripreso in considerazione dal Consiglio, per iniziativa della Commissione, nell'ambito della surricordata risoluzione dell'Aia, adottata al fine della estensione, di concerto, a 200 miglia delle zone di pesca al largo delle coste prospicienti il Mare del Nord e l'Atlantico settentrionale;

dall'allegato VI di tale risoluzione risulta che il Consiglio ha approvato una dichiarazione della Commissione formulata nei seguenti termini: «In attesa dell'applicazione delle misure comunitarie in materia di conservazione delle risorse, attualmente in corso di elaborazione, gli Stati membri non adottano misure unilaterali di conservazione delle risorse. Tuttavia, se non si dovesse pervenire ad un accordo in seno alle commissioni internazionali della pesca per l'anno 1977 e se in seguito non potessero essere adottate immediatamente misure comunitarie autonome, gli Stati membri potrebbero prendere, a titolo conservativo e in modo non discriminatorio, le misure atte ad assicurare la protezione delle risorse situate nelle zone di pesca che costeggiano le loro rive. Prima di prendere tali misure, lo Stato membro in questione cercherà di ottenere l'approvazione della Commissione che dovrà essere consultata in tutte le fasi di tali procedure. Siffatte eventuali misure lasciano impregiudicati gli orientamenti che saranno adottati per l'applicazione delle disposizioni di carattere comunitario in materia di conservazione delle risorse.»

Il Governo irlandese ha sollevato un'eccezione relativa all'ambito geografico di applicazione del regolamento n. 101/76;

riferendosi al testo dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 101/76, il quale recita: «Ai sensi del presente articolo si intendono per acque marittime quelle così designate dalle leggi vigenti in ciascuno Stato membro», il Governo irlandese eccepisce in effetti che il regolamento in questione si applica solo alle acque marittime irlandesi quali erano definite all'epoca dell'entrata in vigore dello stesso, anteriormente al 1o gennaio 1977, data dell'estensione delle zone di pesca;

ne risulterebbe che le disposizioni di tale regolamento non si applicherebbero alla zona marittima contemplata dai provvedimenti contestati e che solo un adeguato emendamento del regolamento n. 101/76 potrebbe estendere il campo d'applicazione di questo testo alla zona marittima di cui trattasi.

La Commissione considera «sorprendente» questa eccezione, ch'essa ritiene contraria all'interpretazione da dare sia agli ara. 100-103 dell'Atto di adesione, sia alle disposizioni stesse del regolamento n. 101/76, nonché inconciliabile con l'atteggiamento assunto dal Governo irlandese al momento dell'elaborazione, nell'ambito del Consiglio, della risoluzione dell'Aia e di un certo numero di regolamenti attinenti alla materia di cui è causa;

la Commissione richiama inoltre l'attenzione sul fatto che l'interpretazione data dal Governo irlandese al rinvio contenuto nell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 101/76 avrebbe l'effetto di limitare il campo d'applicazione della politica comune delle strutture nel settore della pesca ad una piccola parte dei mari soggetti alla giurisdizione degli Stati membri e d'impedire in tal modo al Consiglio di definire misure di conservazione applicabili oltre il Vecchio limite di 12 miglia marine;

il Governo dei Paesi Bassi fa valere, in proposito, che l'ambito geografico di applicazione delle norme di diritto comunitario è definito dalla somma dei territori europei degli Stati membri e che, quindi, qualsiasi modifica che uno Stato membro apporti all'estensione della propria giurisdizione costituisce, al tempo stesso, una modifica dei confini del mercato comune;

sarebbe questo il concetto informatore dell'art. 2, n. 3, del regolamento n. 101/76, il quale riguarderebbe le acque marittime designate, dalle leggi di uno Stato membro, come comprese nella giurisdizione di questo, indipendentemente dalla data di entrata in vigore delle leggi stesse.

Allo scopo di determinare l'ambito geografico d'applicazione del regolamento n. 101/76, le disposizioni di tale atto vanno interpretate tenendo conto della situazione giuridica in cui il regolamento è venuto ad inserirsi, come pure del suo oggetto e del suo scopo;

i regolamenti, in quanto atti emanati dalle istituzioni in base al Trattato, hanno, in via di principio, lo stesso ambito geografico di applicazione del Trattato stesso;

l'art. 2, n. 3, del regolamento n. 101/76 va quindi inteso nel senso ch'esso si riferisce alla sfera d'applicazione del diritto comunitario nel suo complesso, quale si presenta definita in qualsiasi momento;

di conseguenza il rinvio, contenuto in tale disposizione, alle «leggi vigenti» nei vari Stati membri, per quanto riguarda la definizione delle acque marittime soggette alla loro sovranità o giurisdizione, va inteso come riferentesi alle leggi che di volta in volta si applicano durante il periodo di vigenza del regolamento di cui trattasi;

questa interpretazione è l'unica compatibile con l'oggetto e con lo scopo del regolamento in questione, inteso a creare un regime comune per l'esercizio della pesca nel complesso delle acque marittime degli Stati membri;

ne consegue che qualsiasi ampliamento delle zone marittime in questione implica automaticamente un corrispondente ampliamento dell'ambito d'applicazione del regolamento;

l'interpretazione data all'art. 2, n. 3, del regolamento n. 101/76 dal Governo irlandese va quindi disattesa.

Tutti i partecipanti ad entrambe le cause riconoscono che l'adozione di misure di conservazione delle risorse ittiche era necessaria, ed anzi urgente, nelle acque sottoposte alla giurisdizione irlandese, all'epoca in cui venivano emanati i provvedimenti controversi;

neppure è contestato che tale necessità sussistesse malgrado la notevole riduzione delle catture effettuate da taluni Stati terzi nella regione marittima considerata, in seguito all'estensione della zona di pesca con effetto dal 1o gennaio 1977 ed alle disposizioni adottate dalla Commissione;

la controversia si riduce quindi a quattro punti, sui quali i partecipanti all'uno e all'altro procedimento deducono mezzi presentati in vario modo e che riguardano la competenza dell'Irlanda, il procedimento seguito nella fattispecie dal Governo irlandese, il problema del se i provvedimenti irlandesi possano essere considerati come autentiche misure di conservazione, il problema del se, con l'adottare tali provvedimenti, l'Irlanda abbia trasgredito il divieto di discriminazione sancito dall'art. 7 del Trattato e dal regolamento n. 101/76.

È opportuno esaminare in primo luogo la questione della competenza, dalla quale dipende la valutazione di tutti gli altri mezzi, ivi compreso quello relativo all'eventuale violazione del principio della parità di trattamento.

Gli imputati nella causa da cui ha avuto origine il procedimento 88/77 sostengono che lo Stato irlandese non era competente ad adottare, sul piano nazionale, provvedimenti di conservazione, la cui emanazione è ormai, a loro avviso, di competenza della Comunità;

a sostegno di questa tesi essi richiamano in particolare l'art. 102 dell'Atto di adesione, che riserva alle istituzioni comunitarie il potere di stabilire le condizioni di esercizio della pesca al fine di garantire la tutela dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare, i regolamenti nn. 100 e 101/76, il cui scopo è quello di organizzare su basi comuni il mercato dei prodotti della pesca e la politica delle strutture in questo campo, nonché la risoluzione dell'Aia, la quale prevede l'estensione delle zone di pesca «con azione concertata»;

la loro tesi non sarebbe smentita dalla sentenza 14 luglio 1976 (cause riunite 3, 4 e 6/76, Kramer e a., Racc. 1976, pag. 1279), in quanto tale pronunzia avrebbe riconosciuto la competenza degli Stati membri in materia solo con riguardo ad impegni internazionali assunti in precedenza;

da parte sua, il Governo francese, nella memoria depositata nel procedimento 88/77, sottolinea il fatto che la politica della pesca ha carattere comunitario, come risulta sia dall'art. 38, n. 1, del Trattato CEE, sia dai regolamenti successivi, e che tale situazione giuridica è stata confermata, per quanto riguarda in particolare i provvedimenti di conservazione dall'art. 102 dell'Atto di adesione e dalla risoluzione dell'Aia;

questo punto di vista troverebbe conferma anche nei principi enunciati dalla Corte nella causa Kramer;

la competenza ad istituire un regime permanente quanto all'esercizio delle attività di pesca spetterebbe quindi alla Comunità come tale e, secondo la costante giurisprudenza della Corte, quale risulterebbe fra l'altro dal punto 31 della motivazione della sentenza 31 marzo 1971 (causa 22/70, Commissione/Consiglio, Racc. 1971, pag. 263), tale competenza avrebbe carattere esclusivo;

da queste premesse il Governo francese trae la conclusione che qualsiasi provvedimento unilaterale degli Stati membri nella materia di cui trattasi sarà in contrasto col diritto comunitario a partire dal momento in cui la Comunità avrà pienamente assunto la propria competenza o in cui sarà giunta a termine la fase transitoria contemplata dall'art. 102 dell'Atto di adesione.

Com'è stato già affermato da questa Corte nella sentenza 14 luglio 1976, Kramer, la Comunità è competente ad adottare provvedimenti di conservazione, sia in modo autonomo, sia sotto forma di accordi con Stati terzi, anche nell'ambito di organizzazioni internazionali;

qualora la Comunità abbia esercitato i relativi poteri, le disposizioni da essa adottate escludono qualsiasi divergente disciplina emanante dagli Stati membri;

per contro, finché non sia scaduto il periodo transitorio fissato dall'art. 102 dell'Atto di adesione e la Comunità non abbia ancora esercitato pienamente i suoi poteri in materia, agli Stati membri è consentito adottare, nell'ambito nazionale, gli adeguati provvedimenti di conservazione, salvi restando, tuttavia, gli obblighi di cooperazione per essi derivanti dal Trattato e in particolare dall'art. 5;

giustamente, quindi, nell'allegato VI della risoluzione dell'Aia, dopo aver ricordato che, in via di principio, gli Stati membri non avrebbero adottato misure unilaterali di conservazione in attesa dell'applicazione dei provvedimenti comunitari, il Consiglio ha ammesso che siffatte misure avrebbero potuto essere adottate, a titolo conservativo, qualora non venissero tempestivamente emanati provvedimenti comunitari;

risulta quindi che, di fronte alla carenza del Consiglio ed all'impossibilità di pervenire in tal sede ad una soluzione globale, l'Irlanda era legittimata ad adottare, per le zone marittime di sua competenza, provvedimenti di conservazione, a condizione che questi fossero conformi alle esigenze del diritto comunitario;

l'eccezione sollevata nel procedimento 88/77 quanto alla competenza, all'epoca considerata, dello Stato irlandese, va perciò disattesa.

La Commissione sostiene che i provvedimenti irlandesi, pur essendo fondati su criteri apparentemente obiettivi, quali le dimensioni e la potenza dei battelli, sono in realtà discriminatori, e precisamente sotto un duplice profilo;

sarebbe accertato che la flotta da pesca dell'Irlanda non comprende navi che superino i limiti specificati nei decreti controversi, ad eccezione di due battelli di cui almeno uno non ha mai pescato nella zona sottoposta al divieto; i provvedimenti in questione colpirebbero invece gravemente le flotte di taluni altri Stati membri, in particolare quella francese e quella olandese;

inoltre, detti provvedimenti creerebbero disparità di trattamento fra i vari Stati membri, nel senso che la flotta da pesca olandese, composta principalmente di grandi battelli, sarebbe quasi del tutto esclusa dalle acque in questione, la flotta da pesca francese ne risentirebbe anch'essa gli effetti negativi, ma in misura minore, mentre la flotta da pesca britannica, tenuto conto delle sue caratteristiche, sarebbe stata interamente risparmiata;

con detti provvedimenti, perciò, l'Irlanda avrebbe violato tanto il principio generale della parità di trattamento, sancito dall'art. 7 del Trattato CEE, quanto l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 101/76, richiamato nell'allegato VI della risoluzione dell'Aia;

questi argomenti hanno trovato l'appoggio del Governo francese e del Governo olandese, i quali ritengono che sia stato compromesso uno dei fondamenti essenziali della politica comune in materia di pesca;

il Governo irlandese, da parte sua, richiama l'attenzione sul fatto che i provvedimenti contestati si basano su criteri di carattere tecnico, assolutamente avulsi da qualsiasi considerazione attinente alla nazionalità dei battelli;

la diversa incidenza dei provvedimenti stessi sarebbe una conseguenza ineluttabile della composizione delle varie flotte nazionali interessate, non già dei criteri scelti, i quali non potrebbero quindi essere qualificati come discriminatori;

quanto ai vantaggi che dai provvedimenti adottati possono trarre i pescatori irlandesi, il Governo interessato sostiene ch'essi sono giustificati dal fatto che la Comunità stessa ha reiteratamente ammesso, persino nella risoluzione dell'Aia, la necessità di stimolare la crescita dell'industria della pesca in Irlanda.

Come questa Corte ha avuto occasione d'affermare in altre occasioni, e in particolare nella sentenza 12 febbraio 1974 (causa 152/73, Sotgiu, Racc. 1974, pag. 153), il principio della parità di trattamento non vieta solo le discriminazioni palesi, fondate sulla nazionalità, ma anche qualsiasi forma di discriminazione dissimulata che, fondandosi su altri criteri di distinzione, pervenga in effetti al medesimo risultato;

è questo indubbiamente il caso dei criteri sui quali si basano i provvedimenti in questione, il cui effetto è quello di escludere dalle acque irlandesi buona parte delle flotte da pesca di altri Stati membri che hanno tradizionalmente esercitato la pesca nelle zone di cui trattasi, mentre gli stessi provvedimenti non impongono ai cittadini irlandesi alcuna restrizione equivalente;

detti provvedimenti sono perciò in contrasto sia con l'art. 7 del Trattato CEE, il quale vieta le discriminazioni fondate sulla nazionalità, sia con l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 101/76, a norma del quale il regime applicato da ciascuno Stato membro per quanto riguarda l'esercizio della pesca nelle acque marittime soggette alla sua sovranità o giurisdizione non può implicare disparità di trattamento nei confronti di altri Stati membri.

La Commissione, sostenuta dai Governi francese ed olandese, ha fatto inoltre valere che i provvedimenti irlandesi non possono essere considerati come autentiche misure di conservazione.

Poiché il carattere discriminatorio dei provvedimenti irlandesi ha potuto essere accertato in base alle considerazioni che precedono, non sembra necessario risolvere la suddetta questione.

Nel corso del procedimento, sono state formulate varie critiche quanto al modo di agire del Governo irlandese ed alle ripercussioni negative ch'esso avrebbe avuto tanto sulla realizzazione di una politica comune della pesca, quanto sulla difesa degli interessi della Comunità nelle trattative coi paesi terzi ;

quest'ultimo punto è stato specialmente sottolineato dalla Commissione, che ha considerato l'incidenza dei provvedimenti irlandesi sui negoziati esterni come un particolare motivo di ricorso.

Viste le conclusioni di cui sopra, non appare necessario statuire su tutte queste censure;

è sufficiente, in proposito, rinviare alle valutazioni già espresse dalla Corte nella motivazione della propria ordinanza 22 maggio 1977.

Da quanto precede risulta che, pur non potendosi contestare che l'Irlanda era competente, in mancanza di adeguate disposizioni sul piano comunitario, ad adottare provvedimenti provvisori di conservazione relativi alle acque marittime soggette alla sua giurisdizione, si deve tuttavia ammettere che, in ragione del carattere discriminatorio dei provvedimenti definiti coi decreti 16 febbraio 1977 del Ministro della pesca, l'Irlanda è venuta meno agli obblighi impostile dal Trattato, contravvenendo, in particolare, all'art. 7 del Trattato CEE ed all'art. 2 del regolamento n. 101/76.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese;

la convenuta è rimasta soccombente.