Corte giust. UE, Sentenza del 16 maggio 1979, causa 236/78

Gli antefatti, il procedimento e le osservazioni presentate a norma dell'art. 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia CEE si possono riassumere come segue:

Questa è la seconda volta che la Cour du travail di Mons rinvia la stessa controversia alla Corte di giustizia. Infatti, questo giudice aveva sottoposto alla Corte, con sentenza 21 gennaio 1977, una questione pregiudiziale vertente sull'interpretazione dell'art. 12 del regolamento n. 1408/71, sulla quale la Corte si è pronunziata con sentenza 13 ottobre 1977 (causa 22/77, Mura, Racc. 1977, pag. 1699).

I fatti della causa principale si possono riassumere come segue:

Il sig. Mura, cittadino italiano, lavorava come minatore in Francia dal 1958 al 1962, e in Belgio dal 1962 al 1973. Essendo stato colpito da invalidità, egli otteneva, a decorrere dal 1o novembre 1973, una pensione in Belgio in forza della sola legge belga: nel suo caso, infatti, era soddisfatto il requisito del periodo minimo di 10 anni di servizio nell'industria estrattiva, contemplato dalla suddetta normativa. Con decorrenza dal 1o novembre 1973, egli fruiva anche d'un prorata della pensione d'invalidità francese, acquistato in seguito al cumulo dei periodi lavorativi belgi e francesi.

In base alle norme nazionali anticumulo (art. 23, § 1, del regio decreto belga 19 novembre 1970, relativo alle pensioni d'invalidità dei minatori) ed all'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71, l'ente previdenziale belga competente, FNROM, riduceva l'importo della pensione belga in misura pari a quello della pensione francese relativa al periodo compreso fra il 1o novembre 1973 ed il 31 marzo 1975, ed esigeva dall'interessato il rimborso dell'indebito.

Richiamandosi, per giustificare il suo diritto a fruire della pensione belga senza riduzione, in particolare alla sentenza emanata dalla Corte nella causa 24/75 (Petroni, Racc. 1975, pag. 1149), il Mura adiva il Tribunal du travail di Mons, che gli dava ragione. Su appello del FNROM, la Cour du travail di Mons decideva di sottoporre alla Corte di giustizia la seguente questione pregiudiziale:

«Se l'art. 12 del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU n. L 149, pag. 2), articolo che autorizza il cumulo delle prestazioni, debba prevalere sulle norme interne “anticumulo” qualora le norme comunitarie favoriscano il lavoratore migrante rispetto a quello che non si sposta per motivi di lavoro.»

La Corte ha dichiarato:

«Qualora il lavoratore percepisca la pensione in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento n. 1408/71 non osta a che queste vengano interamente applicate nei suoi confronti, ivi comprese le norme anticumulo nazionali, restando inteso che se dette leggi nazionali si rivelano meno favorevoli del regime del cumulo e della ripartizione prorata, a norma dell'art. 46, n. 1, del regolamento n. 1408/71 va applicato quest'ultimo.»

Il giudice nazionale disponeva la riapertura della trattazione della causa principale; nel corso di questa, il FNROM sosteneva che l'art. 46, n. 2, lett. c), del regolamento n. 1408/71 non fa altro che apportare una precisazione quanto al metodo di calcolo della quota proporzionale, e se ne può ammettere l'applicazione solo nel caso in cui gli interessati siano esclusivamente sottoposti al regime di cui all'art. 46, n. 2, e cioè quando il diritto a fruire della pensione possa venire loro attribuito solamente facendo ricorso al cumulo dei periodi assicurativi.

«… se l'art. 46, n. 1,2o comma, escluda l'applicazione della lett. c) dell'art. 46, n. 2; la soluzione di tale questione s'impone tanto più che, nella sentenza 14 marzo 1978, Schaap, causa 98/77, la Corte di giustizia delle Comunità europee si riferisce, nel dispositivo, ma non nella motivazione, all'art. 46 nel suo complesso.»

La sentenza di rinvio è pervenuta alla Corte il 27 ottobre 1978.

Conformemente all'art. 20 del protocollo sullo Statuto (CEE) della Corte di giustizia, hanno presentato osservazioni scritte il sig. Mura, rappresentato dal sig. D. Rossini, direttore del Patronato ACLI ente di assistenza sociale; il Governo italiano, rappresentato dall'ambasciatore A. Maresca, in qualità di agente, assistito dall'avvocato dello Stato O. Fiumara, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. J. Jonczy, in qualità di agente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il sig. Mura sostiene che il n. 1 dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71 non esclude l'applicazione del n. 2, lett. c) ai fini del calcolo della pensione secondo il sistema del cumulo e della ripartizione prorata. Infatti:

la formulazione della leu. c) non lascia dubbi quanto all'applicazione a tutto il n. 2 della norma di cui alla detta lettera c); la leu. c) è un logico corollario delle leu. a) e b) poiché ha lo scopo: di garantire al lavoratore migrante la corresponsione della prestazione completa dovuta, in forza delle leggi nazionali, in base alla durata massima dei periodi assicurativi ; di evitare che il metodo di calcolo seguito abbia l'effetto d'imporre all'ente previdenziale competente l'onere di una prestazione d'importo superiore a quello della prestazione completa dovuta in forza della legislazione ch'esso applica.

L'interessato ha lavorato 11 anni nel Belgio e 4 in Francia. Dato che la durata del periodo assicurativo richiesto, nel Belgio, per poter fruire della pensione completa nel settore estrattivo è stabilita in 10 anni, il denominatore della frazione per la determinazione della pensione belga ai sensi dell'art. 46, n. 2, leu. c), non può superare i 10 anni. Ma, giacché se detta frazione fosse di 11/10 verrebbe posta a carico dell'istituto previdenziale belga una prestazione di importo superiore a quello della prestazione completa contemplata dalla legislazione belga, le prestazioni dovute dal Belgio devono limitarsi all'importo della pensione completa. Questa tesi è in armonia con le sentenze nelle cause 24/75 (citata) e 1/67 (Ciechelski, Racc. 1967, pag. 211).

Il Governo italiano osserva che dalla costante giurisprudenza della Corte, e in particolare dalle sentenze nelle cause 98/77 (Schaap, Racc. 1978, pag. 707) e 105/77 (Boerboom-Kersjes, Race. 1978, pag. 717) risulta che:

in mancanza di un sistema di previdenza sociale comune, le norme comunitarie vanno intese nel senso che, con il cumulo dei periodi assicurativi, esse garantiscono, attraverso il mero coordinamento dei diversi sistemi nazionali, che una persona, la quale abbia lavorato successivamente o alternativamente in più Stati membri, non venga a causa di ciò privata delle prestazioni previdenziali che le spetterebbero se avesse sempre lavorato nel medesimo Stato, ma non vanno intese nel senso che possono anche portare alla riduzione o alla eliminazione di prestazioni previdenziali già dovute al lavoratore in base alle leggi dei singoli Stati senza alcun riferimento alla normativa comunitaria e al cumulo da essa disposto; la normativa comunitaria non ha sostituito quella nazionale, la quale si applica nella sua interezza, sia per la parte in cui concede una prestazione autonoma, sia per la parte in cui la riduce (norme anticumulo); la normativa comunitaria garantisce però, in ogni caso, al lavoratore il trattamento più favorevole fra quello risultante dall'applicazione integrale delle norme nazionali e quello risultante dall'applicazione dei principi del cumulo e della ripartizione prorata risultanti dalle disposizioni del regolamento n. 1408/71.

Orbene, secondo il Governo italiano, fra le regole del cumulo e della ripartizione prorata vi è quella fissata alla lettera c) del n. 2 dell'art. 46, la quale garantisce al lavoratore i benefici spettantigli in forza della legislazione nazionale, con il solo limite di far sì che in ogni caso l'ente nazionale non sopporti un onere maggiore di quello previsto dalla legislazione per una prestazione completa.

Il Governo italiano ritiene di conseguenza che il quesito posto debba risolversi non tanto in chiave di interpretazione del secondo comma del n. 1 dell'art. 46, ma soprattutto i termini di applicabilità in ogni caso delle regole fissate dal n. 2 nella sua interezza, per stabilire comparativamente quale sia la posizione più favorevole al lavoratore. Non sembra obiettabile che la diretta applicazione delle regole di cui al n. 2 è consentita solo allorché le condizioni richieste per l'acquisto del diritto alle prestazioni non sono soddisfatte che tenuto conto di quanto disposto dall'art. 45.

È vero, infatti, che l'art. 46 del regolamento n. 1408/71 dispone che si applicano il n. 1 ovvero il n. 2 a seconda che siano soddisfatte ovvero non siano soddisfatte le suddette condizioni (salvo, nel primo caso, il correttivo della comparazione di cui al secondo comma del n. 1). Ma è vero, altresì, che se una prestazione nazionale autonoma viene ridotta, per l'applicazione di norme anticumulo nazionali, di un ammontare corrispondente a quanto il lavoratore percepisce in un altro Stato membro in forza delle norme comunitarie, il lavoratore non solo non riceve alcun vantaggio dall'applicazione delle norme comunitarie, ma dalle medesime potrebbe addirittura essere svantaggiato (ad esempio, per il frazionamento della prestazione complessiva, per il cambio meno favorevole, ecc.). Appare quindi giusto verificare se, applicando interamente le regole comunitarie del cumulo e della ripartizione prorata (cioè il complesso di norme di cui al n. 2 dell'art. 46) come se non sussistessero prestazioni autonome nazionali, non risulti una situazione più favorevole al lavoratore, di cui il medesimo possa giovarsi.

La Commissione osserva inn; nzitutto che la legislazione belga in esan e non è del genere preso in considera; ione dall'art. 46, n. 2, lett. c), del re lamento n. 1408/71, non è cioè una leg stazione che stabilisca una prestazione completa in funzione di un periodo assicurativo massimo. Al contrario, la pensione belga è attribuita forfettariamente al lavoratore divenuto inabile al lavoro che abbia maturato almeno dieci anni di servizio nell'industria estrattiva.

La Commissione constata che, attenendosi alla lettera dell'art. 46, n. 1, si dovrebbe giungere alla conclusione che né il correttivo al calcolo della quota proporzionale contemplato dalla leu. c) del n. 2, né le norme che disciplinano l'ipotesi di coincidenza di periodi assicurativi contenute nella leu. d) si applicano quando il diritto a fruire delle prestazioni sia acquistato in base alla sola legislazione nazionale e si proceda alla ripartizione proporzionale unicamente per attribuire una prestazione d'importo più elevato.

Tuttavia, giacché la Corte, nella sentenza emessa nella causa 22/77, ha fatto riferimento al «regime del cumulo e della ripartizione prorata», ci si può chiedere se essa non abbia con ciò inteso riferirsi all'intero n. 2 dell'art. 46; giacché oggi gli Stati membri possono applicare le proprie norme anticumulo, è opportuno applicare il correttivo contemplato alla lett. c), in modo che non risultino alterati i termini di paragone fra le prestazioni nazionali ed il prorata.

La Corte, nelle sentenze Schaap e Boer-boom-Kersjes, ha fatto riferimento al «regime di cui all'art. 46 del regolamento n. 1408/71» nonostante che i fatti oggetto delle due controversie non giustificassero l'uso di questa diversa espressione; sembra che essa abbia voluto riferirsi a qualcosa di più del regime del cumulo e della ripartizione prorata, e che, non restando insensibile a quanto osservato dall'avvocato generale Warner nelle sue conclusioni, abbia preso in considerazione l'art. 46 nella sua interezza, per tenere conto, nella comparazione, del n. 3 di questo articolo.

Secondo l'avvocato generale Warner, la Corte ha dichiarato che l'art. 46, n. 3, è incompatibile con l'art. 51 del Trattato, ma solamente nella parte in cui impone la riduzione dell'importo di una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali, e, a parte ciò, non ha affermato che l'art. 46, n. 3, per il resto, fosse invalido. L'avvocato generale ha fatto rilevare che entravano in gioco due distinti principi:

il principio secondo il quale l'art. 51 del Trattato non autorizza il Consiglio ad emanare provvedimenti atti a privare i lavoratori migranti dei diritti loro spettanti in forza del diritto nazionale; il principio della preminenza del diritto comunitario, in forza del quale una legislazione nazionale non può spogliare dei diritti conferiti dalla normativa comunitaria.

La Commissione ritiene che l'art. 46, n. 3, si applichi non, come nella causa Petroni (precedentemente citata), per decurtare prestazioni maturate in forza della sola legislazione nazionale, bensì per permettere al lavoratore migrante di percepire la prestazione d'importo più elevato cui egli ha diritto in uno Stato membro o in forza delle leggi nazionali, tenuto debitamente conto delle norme anticumulo, o in base alle norme comunitarie. Il lavoratore migrante ha così la garanzia che la decurtazione delle prestazioni cui egli ha diritto, indipendentemente dal fatto che essa abbia luogo in forza delle norme interne anticumulo o dell'art. 46, n. 3, non può rendere dette prestazioni inferiori all'importo teorico più elevato.

Di conseguenza, la Commissione ritiene che la soluzione della questione sollevata possa essere la seguente:

«La lett. c) del n. 2 dell'art. 46 del regolamento del Consiglio n. 1408/71, che si riferisce alle legislazioni che prendono in considerazione la durata dei periodi assicurativi ai fini della determinazione delle prestazioni, costituisce parte integrante del sistema del cumulo e della ripartizione prorata istituito da detto articolo in materia di pensioni. Qualora il lavoratore percepisca la pensione in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento n. 1408/71 non osta a che queste vengano interamente applicate nei suoi confronti, ivi comprese le norme anticumulo nazionali, restando inteso che se dette leggi nazionali si rivelano meno favorevoli del sistema di cui all'art. 46 del regolamento n. 1408/71, vanno applicati il n. 2 ed il n. 3 di questo articolo, onde permettere al lavoratore di fruire della prestazione di importo più elevato spettantegli in base alla legislazione nazionale o a quella comunitaria».

All'udienza del 22 marzo 1979, il FNROM, rappresentato dall'avv. S. Yanick, del foro di Mons, il sig. Mura, rappresentato dal sig. D. Rossini, direttore del Patronato ACLI, ente di assistenza sociale, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra M. J. Jonczy, in qualità di agente, hanno svolto osservazioni orali.

Il FNROM ha svolto due argomenti volti a spiegare perché, nella sentenza nella causa 22/77, la Corte ha fatto riferimento soltanto al n. 1 dell'art. 46, che, a sua volta, contiene unicamente un riferimento alle lett. a) e b) del n. 2:

in primo luogo, il caso del Mura non dev'essere esaminato in base al n. 2, giacché l'interessato ha ottenuto nel Belgio la pensione di invalidità integrale pr i soli periodi maturati in quel paese; l'art. 46, n. 2, trova applicazione unicamente per quanto concerne il confronto di cui al n. 1, 2o comma; in secondo luogo, il n. 2, lett. c), non va applicato nel caso in esame, in quanto la legislazione belga non rientra fra quelle alle quali si riferisce questa norma; infatti, la lett. c) si riferisce a quelle legislazioni che stabiliscono la durata massima dei periodi assicurativi, mentre la legislazione belga sulla previdenza sociale per i lavoratóri dell'industria estrattiva stabilisce la durata minima.

Il FNROM, con due esempi simili al caso del Mura, dimostra che non si può ritenere senz'altro che l'applicazione della legislazione belga ai titolari di prestazioni di invalidità porti ad un risultato meno favorevole, per gli interessati, dell'applicazione del diritto comunitario.

L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 4 aprile 1979.

Con sentenza 13 ottobre 1978, pervenuta in cancelleria il 27 dello stesso mese, la Cour du travail di Mons, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, ha sottoposto a questa Corte una questione pregiudiziale concernente l'interpretazione dell'art. 46, n. 1 e n. 2, del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (GU n. L 149, pag. 2).

Detta questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia vertente sulla liquidazione, da parte dell'ente previdenziale belga competente, della pensione di invalidità dell'appellato nella causa principale, cittadino italiano, che ha lavorato come minatore in Francia dal 1958 al 1962, indi nel Belgio, dal 1962 al 1973, anno in cui è divenuto invalido.

Questo lavoratore possedeva il requisito stabilito in Belgio dalla legge nazionale per poter fruire della pensione di invalidità secondo il regime concernente i lavoratori dell'industria estrattiva; egli, cioè, aveva maturato il periodo minimo di dieci anni di servizio in questo settore. Per contro, si era dovuto fare ricorso, per permettergli di fruire della pensione in Francia, all'art. 45 del regolamento n. 1408/71, e, per la determinazione dell'importo di questa prestazione, si erano cumulati i periodi effettivamente maturati nei due Stati membri e la prestazione spettantegli in Francia era stata liquidata prorata. L'ente previdenziale belga competente, Fonds national de retraite des ouvriers mineurs (FNROM), applicando le norme nazionali anticumulo e l'art. 46, n. 3, del regolamento n. 1408/71, sottraeva dalla pensione belga di invalidità l'importo della quota francese e chiedeva all'interessato il rimborso dell'indebito.

Nel corso della stessa causa principale, la Cour du travail di Mons chiedeva a questa Corte, con sentenza 21 gennaio 1977, di pronunziarsi in via pregiudiziale, ai sensi dell'art. 177 del Trattato, sulla questione se l'art. 12 del regolamento n. 1408/71, che autorizza il cumulo delle prestazioni, debba prevalere sulle norme interne anticumulo nel caso in cui le norme comunitarie abbiano il risultato di favorire il lavoratore migrante rispetto a quello che non si sposta per motivi di lavoro.

Nella sentenza 13 ottobre 1977 (causa 22/77, Racc. 1977, pag. 1699), questa Corte ha risolto la questione come segue: «Qualora il lavoratore percepisca la pensione in forza delle sole leggi nazionali, il regolamento n. 1408/71 non osta a che queste vengano interamente applicate nei suoi confronti, ivi comprese le norme anticumulo nazionali, restando inteso che se dette leggi nazionali si rivelano meno favorevoli del regime del cumulo e della ripartizione prorata, a norma dell'art. 46, n. 1, del regolamento n. 1408/71 va applicato quest'ultimo».

La Cour du travail di Mons, condividendo i dubbi sull'interpretazione dell'art. 46 del regolamento n. 1408/71 formulati dal FNROM, ha adito una seconda volta questa Corte, sottoponendole la seguente questione: «…se l'art. 46, n. 1,2o comma, escluda l'applicazione della lett. c) dell'art. 46, n. 2; la soluzione di tale questione s'impone tanto più che nella sentenza 14 marzo 1978, Schaap, causa 98/77, la Corte di giustizia, delle Comunità europee si riferisce, nel dispositivo, ma non nella motivazione, all'art. 46 nel suo complesso».

Per risolvere tale questione, bisogna esaminare innanzitutto le norme del regolamento n. 1408/71.

L'art. 46 del regolamento contiene le norme che si applicano per la liquidazione delle prestazioni di vecchiaia nel caso dei lavoratori che siano stati soggetti alla legislazione di due o più Stati membri. In forza dell'art. 40, n. 1, l'art. 46 si applica per analogia alla liquidazione delle prestazioni di invalidità nel caso dei lavoratori che siano stati soggetti successivamente o alternativamente alla legislazione di due o più Stati membri, di cui almeno una non stabilisce che l'importo delle prestazioni è indipendente dalla durata dei periodi di assicurazione, o di residenza.

Secondo l'art. 46, l'«importo teorico» della prestazione viene calcolato dall'ente previdenziale di ciascuno degli Stati membri alla cui legislazione il lavoratore è stato soggetto. L'importo teorico è l'importo cui il lavoratore avrebbe diritto se tutti i periodi di assicurazione o di residenza compiuti sotto le legislazioni degli Stati membri alle quali egli è stato soggetto fossero stati compiuti nello Stato interessato e sotto la legislazione applicata dall'ente previdenziale competente alla data della liquidazione della prestazione. Se, ai sensi di questa legislazione, l'importo della prestazione è indipendente dalla durata dei periodi di assicurazione o di residenza, tale importo è considerato come l'importo teorico.

L'«importo effettivo» della prestazione viene calcolato come segue. L'ente competente di ciascuno degli Stati membri alla cui legislazione il lavoratore è stato soggetto e le cui condizioni egli soddisfa per l'acquisto del diritto alle prestazioni senza che sia necessario tener conto, in forza dell'art. 45, dei periodi assicurativi o di residenza maturati sotto la legislazione di un altro Stato membro, determina, secondo le norme della legislazione che essa applica, l'importo della prestazione corrispondente alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza da prendere in considerazione in base a questa legislazione. Esso procede anche al calcolo dell'importo della prestazione che si otterrebbe applicando le regole di cui all'art. 46, n. 2, lett. a) e b), cioè il procedimento del cumulo e della ripartizione prorata. Si prende in considerazione solamente l'importo più elevato (n. 1). L'ente competente di ciascuno degli Stati membri alla cui legislazione il lavoratore è stato soggetto applica il procedimento del cumulo e della ripartizione prorata di cui all'art. 46, n. 2, se le condizioni richieste per l'acquisizione del diritto alle prestazioni non sono soddisfatte che tenuto conto di quanto disposto all'art. 45 (art. 46, n. 2, lett. a) e b)). Il procedimento della ripartizione prorata permette di determinare l'«importo effettivo» in base all'importo teorico proporzionalmente alla durata dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima dell'avverarsi del rischio sotto la legislazione applicata dall'ente previdenziale competente rispetto alla durata totale dei periodi di assicurazione o di residenza compiuti prima dell'avverarsi del rischio sotto le legislazioni di tutti gli Stati membri interessati.

II lavoratore ha diritto, ai sensi dell'art. 46, n. 3, 1o comma, entro il limite più elevato degli importi teorici, alla somma degli importi effettivi delle prestazioni calcolati secondo le norme sopra menzionate. Tuttavia, il secondo comma dello stesso n. 3 stabilisce che, qualora l'importo di cui al detto primo comma sia superato, ciascun ente che applichi il n. 1 corregge la sua prestazione di un importo corrispondente al rapporto tra l'importo della prestazione considerata e la somma delle prestazioni determinate secondo l'art. 46, n. 1.

Nella sentenza 21 ottobre 1975 (causa 24/75, Petroni, Racc. 1975, pag. 1149), questa Corte ha dichiarato che l'art. 46, n. 3, è incompatibile con l'art. 51 del Trattato in quanto impone una limitazione del cumulo di due prestazioni spettanti in Stati membri diversi, mediante decurtazione dell'importo d'una prestazione spettante in forza delle sole leggi nazionali. Successivamente, ed in particolare nelle sentenze 13 ottobre 1977, pronunziata nell'ambito della presente causa principale, e 14 marzo 1978 (causa 98/77, Schaap, Racc. 1978, pag. 707), questa Corte ha precisato che qualora, in ragione dell'applicazione delle norme anticumulo nazionali, l'applicazione integrale della sola legislazione nazionale si riveli meno favorevole al lavoratore delle norme stabilite dal Consiglio con il regolamento n. 1408/71, va applicato quest'ultimo.

Ne deriva che in un caso del genere l'art. 46 del regolamento va applicato interamente.

Le spese sostenute dal Governo italiano e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese.