Corte giust. UE, Sentenza del 8 luglio 1975, causa 4/75

L'ordinanza di rinvio e le ossevazioni scritte presentate in forza dell'art. 20 dello statuto della Corte CEE, si possono così riassumere:

Il presente procedimento, promosso in forza dell'art. 177 del trattato CEE, verte sulla nozione di «misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative all'importazione». Le questioni sollevate dal giudice proponente — il tribunale amministrativo di Colonia — riguardano gli artt. 30 e 36. del trattato, nel campo del controllo fitosanitario contemplato dalle leggi tedesche per l'importazione di determinati prodotti agricoli, tra cui le mele. Gli antefatti e lo svolgimento del procedimento si possono riassumere come segue: In forza della «Pflanzenbeschauverordnung» (regolamento sul controllo fitosanitario), determinati ortofrutticoli importati in Germania sono sottoposti ad un controllo fitosanitario ufficiale all'atto del passaggio del confine. Con sentenza 11 ottobre 1973 nella causa 39-73 (Racc. 1973, pagg. 1039 e segg.), la Corte di giustizia delle CC.EE. ha definito come «tassa di effetto equivalente ad un dazio doganale» ai sensi del trattato CEE, vietata dagli artt. 9 e 12 di questo, il diritto riscosso in occasione di tale controllo. Il Bundesverwaltungsgericht ha fatto proprie queste affermazioni in una sentenza dell'8 marzo 1974. La causa principale verte sulla legittimità di detto controllo, considerato dal punto di vista delle «restrizioni quantitative all' importazione» e delle «misure di effetto equivalente», ai sensi degli artt. 30 e segg. del trattato. Il 29 ottobre 1973, la Rewe-Zentralfinanz rifiutava di sottoporre al controllo una partita di mele provenienti dalla Francia, adducendo che il controllo stesso è vietato dall'art. 30 del trattato, in quanto misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all'importazione. Avendo le autorità doganali tedesche rifiutato di autorizzare in tal caso l'importazione ed ingiunto al vettore di ripassare il confine, la Rewe-Zentralfinanz sottoponeva la partita al controllo, ma al tempo stesso proponeva ricorso amministrativo contro detto rifiuto, deducendo i motivi sopra indicati. Con ordinanza 24 ottobre 1974 il Verwaltungsgericht di Colonia (dinanzi al quale la lite era stata portata) aderendo ad un'istanza della convenuta, sospendeva il giudizio e sottoponeva a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni: «1. Se le nozioni di “restrizione quantitativa all'importazione, nonché qualsiasi altra misura di effetto equivalente” di cui all'art. 30 del trattato implichino l'obbligo, per l'importatore di prodotti ortofrutticoli (nella fattispecie, mele) di sottoporre a proprie spese la merce ad un'ispezione diretta ad accertare la presenza di eventuali parassiti, nel caso in cui il permesso di importare gli sia stato negato a causa del suo rifiuto di sottoporre il prodotto al controllo fitosanitario. 2. Se l'art. 36, 1° comma, del trattato CEE, debba interpretarsi nel senso che i controlli fitosanitari alla frontiera, istituiti dagli Stati membri in forza del loro potere legislativo, allo scopo di impedire l'infiltrazione della cocciniglia di San José, non sono incompatibili con la disciplina istituita dalla direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, relativa alla lotta contro tale parassita (69/466/CEE; GU L 323 del 24 dicembre 1969). 3. Se i controlli fitosanitari tassativamente prescritti per ogni importazione di mele costituiscano una “discri-minazione arbitraria” ai sensi dell' art. 36, 2o comma, del trattato CEE, posto che nessun controllo del genere è previsto nella Repubblica federale tedesca per il prodotto nazionale destinato al consumo interno.»

La Rewe-Zentralfinanz, rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Gert Meier, la Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. Martin Seidel, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai propri consiglieri giuridici sigg. Sven Ziegler e Dieter Oldekop, hanno depositato osservazioni scritte a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale, senza procedere ad istruttoria.

La Rewe-Zentralfinanz esamina in primo luogo le norme di diritto tedesco su cui sono basati i controlli fitosanitari e raffronta il regime vigente per i prodotti importati con quello relativo ai prodotti nazionali.

Dette norme stabiliscono, per l'importazione o il transito di piante, di prodotti vegetali o di altri oggetti che sono o possono essere portatori di organismi nocivi, l'obbligo per l'importatore di sottoporre tali merci ad un controllo fitosanitario al confine, prima di espletare le formalità doganali, e di presentare un certificato ufficiale da rilasciarsi dalle autorità del paese d'origine. Fra i prodotti provenienti da altri Stati membri che devono in ogni caso essere sottoposti a controllo al momento dell'importazione nella Repubblica federale, la legge annovera la «frutta fresca», come quella di cui è causa.

Per contro, la norma relativa alla tutela dei prodotti nazionali ha istituito un sistema che non implica un controllo fitosanitario minuzioso da parte delle competenti autorità. Le norme tedesche afferenti alla presente causa sono in particolare quelle del decreto 20 aprile 1972 (BGBl. I, pag. 629) avente ad oggetto la lotta contro la cocciniglia di San José («Verordnung zur Bekämpfung der San José Laus»).

Ai sensi del § 1, 1° comma, di detto regolamento, i possessori e le persone che hanno diritto di disporre delle piante infestate (ad eccezione dei frutti e delle sementi) contemplate dal regolamento stesso sono tenute a segnalare immediatamente alle competenti autorità il manifestarsi o il pericolo che si manifesti la cocciniglia di San José, indicando il luogo in cui le piante si trovano. Una volta accertata la presenza del parassita, le autorità delimitano le zone infette e, ove occorra, creano intorno a dette zone una zona di sicurezza. Varie disposizioni disciplinano particolareggiatamente gli obblighi incombenti ai possessori ed a coloro che hanno il diritto di disporre delle piante infestate, per quanto riguarda le misure da prendere per distruggere il parassita. La zona infetta e la zona di sicurezza cessano di essere tali ove, in occasione di un successivo controllo, le autorità accertino la scomparsa del parassita.

Dopo questa esposizione preliminare, la Rewe-Zentralfinanz osserva in ispecie quanto segue sulle questioni sollevate:

Dalla giurisprudenza della Corte relativa all'art. 30 del trattato, si desume che il controllo fitosanitario al confine in quanto tale (cioè senza che la partita venga respinta) costituisce già una misura d'effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. Il controllo rappresenta infatti un ostacolo che rende più difficile l'importazione ed implica inoltre per l'importatore un aggravio di spesa.

In base ai principi posti dalla Corte di giustizia, le eccezioni alla libera circolazione delle merci contemplate dall'art. 36 vanno interpretate restrittivamente.

Dato che né gli artt. 39-46 del trattato, né le norme dell'organizzazione comune dei mercati agricoli nel settore degli ortofrutticoli ostano all'applicazione nella fattispecie dell'art. 36 del trattato, la questione sollevata dal giudice proponente consiste nell'accertare se il controllo fitosanitario, effettuato a norma del diritto nazionale, sia ancora giustificato ai sensi dell'art. 36, 1a frase. Tale questione va risolta in senso negativo. Per quanto riguarda i controlli destinati ad evitare la propagazione della cocciniglia di San José, vi è una disciplina comunitaria — la direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, n. 69/466/CEE (GU 1969, L 323) — che tende a far combattere in modo uniforme nell'intera Comunità detto parassita. Questa disciplina parte in sostanza dal principio che la cocciniglia va combattuta a prescindere dalle frontiere tra Stati membri. Il criterio decisivo è piuttosto quello della determinazione di «zone di sicurezza». Quando viene accertata la presenza della cocciniglia, gli Stati membri sono tenuti a delimitare al zona infestata ed una zona di sicurezza abbastanza ampia per garantire la protezione delle zone circumvicine. Ciascun Stato membro è tenuto ad adottare, nell'ambito di dette zone, numerosi provvedimenti ed a sottoporre a controllo fitosanitario le piante infestate, almeno una volta all'anno. Il controllo va effettuato nell'ambito della zona infestata e delle zone di sicurezza e riguarda esclusivamente la circolazione delle piante infestate, o di parti di esse, fra dette zone ed il restante territorio. Senza dubbio, a norma dell'art. 11 della direttiva, gli Stati membri possono stabilire norme ulteriori o più rigide in materia, ma questa facoltà attribuita agli Stati è sottoposta alla condizione tacita che tali norme non siano in contrasto con lo scopo della direttiva. Inoltre, questa autorizzazione è subordinata alla condizione che l'emanazione di dette norme sia necessaria.

Il controllo di tutti i vegetali e frutti degli stessi importati da uno Stato membro non è imposto, nemmeno per combattere la cocciniglia di San José, né dalla direttiva di cui sopra, né dall'art. 36 del trattato. Ciò vale soprattutto per gli scambi di frutta. Secondo la direttiva, infatti, i prodotti vegetali infestati o sospetti, che crescono in una zona infestata, vanno trattati in modo che i frutti da essi provenienti non siano più infestati quando vengono messi in circolazione. Qualora si accerti che della frutta fresca è infestata, i frutti stessi vanno distrutti e gli altri della stessa partita vanno trattati in modo da distruggere gli eventuali parassiti ancora presenti. In deroga a queste norme, nell'ambito della zona infestata può essere tuttavia autorizzata la messa in circolazione di frutta fresca infestata.

Quanto al legislatore tedesco, esso impone l'obbligo di denuncia solo alle persone che hanno diritto di disporre ed ai possessori di piante infestate, non già per i frutti. È vietata solo la distribuzione della frutta fresca ancora infestata, la quale va distrutta. Da dette normative si desume che tanto il legislatore comunitario quanto quello tedesco considerano il pericolo costituito dal parassita molto minore per la frutta fresca che per le piante infestate. Non è nemmeno necessario il controllo al momento del trasferimento della frutta fresca — a fortiori, di qualsiasi partita — da una zona infetta ad una zona immune, purché non si tratti di sementi. Il solo obbligo è quello di trattare le piante sospette in modo tale che la frutta fresca da esse prodotta non sia più infestata quando viene messa in circolazione.

Le leggi tedesche, perciò, in quanto prescrivono o autorizzano il controllo fitosanitario al confine per la frutta importata da altri Stati membri — a prescindere dalla loro origine in zone infette — violano la direttiva di cui trattasi e quindi delle norme comunitarie di rango superiore. Su questo punto le norme tedesche sono divenute caduche il 9 dicembre 1969, data di scadenza del termine per l'attuazione della direttiva.

D'altro canto, il controllo di cui è causa non è nemmeno necessario, né ai sensi dell'art. 11 della direttiva, né ai sensi dell'art. 36 del trattato, dato che, a norma del § 7 della «Pflanzenbeschauverordnung», l'importazione di vegetali è subordinata all'esibizione di un certificato di controllo fitosanitario, rilasciato dal paese d'origine. Se un altro Stato membro ha rilasciato questo certificato e lo Stato importatore ne esige l'esibizione all'atto dell'importazione, un nuovo controllo obbligatorio al confine, da parte del secondo Stato, è semplicemente inammissibile e costituisce un arbitrio.

Così pure il controllo non è necessario nemmeno quando il parassita si è già propagato nel paese importatore, ovvero quando il parassita stesso non può danneggiare la produzione agricola nazionale. La prima ipotesi vale per la cocciniglia di San José, che si è propagata nella parte sud-orientale della Repubblica federale, con la conseguenza che detto Stato ha già determinato delle zone di sicurezza. La seconda ipotesi vale per la mosca delle mele la quale, originaria degli Stati Uniti, non può vivere nel clima della Comunità (tranne forse in Italia o nel mezzogiorno della Francia).

Del resto, i controlli fitosanitari al confine non sono mai necessari nel caso in cui ogni partita venga sistematicamente sottoposta — come avviene nella Repubblica federale — ad un controllo di qualità commerciale, onde determinarne la categoria, a norma dell'art. 8 del regolamento del Consiglio 18 maggio 1972, n. 1035 (GU 1972, L 118). Le merci infestate, infatti, non rispondono alle norme di qualità.

Per risolvere tale questione non si deve accertare se sia logico od opportuno sot-toporre le mele straniere ad un controllo fitosanitario al confine, qualore le misure di tutela vigenti per i prodotti nazionali siano limitate alle zone di coltivazione dei prodotti stessi. Il solo aspetto rilevante è se, per quanto riguarda i controlli di cui è causa, le merci importate siano trattate nello stesso modo di quelle nazionali e, in caso negativo, se le merci importate ne subiscano un danno. I controlli possono essere ritenuti non discriminatori unicamente se fanno parte di una disciplina nazionale per la tutela delle specie vegetali avente carattere di generalità e che si applichi sistematicamente, secondo gli stessi criteri, alle merci nel loro complesso, nazionali e d'importazione.

Per quanto riguarda la lotta sul piano nazionale contro la cocciniglia di San José, la normativa rilevante nella Repubblica federale, cioè la «Verordnung zur Bekämpfung der San-José Laus», già menzionata, indica appunto che non è questo il caso nostro. Mentre il diritto nazionale non contempla alcun controllo fitosanitario per la frutta proveniente dalla zona infestata né impone, nemmeno in caso di infestazione della frutta, l'obbligo di denuncia o l'obbligo generico di adottare gli opportuni provvedimenti, la frutta importata è sottoposta all'obbligo di denuncia e di controllo, a prescindere dalle zone di provenienza, dal fatto che ne sia stata accertata l'infestazione e ad onta dell'esibizione obbligatoria del certificato, rilasciato dal paese d'origine, attestante l'immunità.

Per quanto riguarda, d'altro canto, la lotta contro gli altri organismi nocivi ai vegetali, la discriminazione rispetto alle merci importate è ancora più flagrante poiché — a parte le sementi — la lotta contro i pericoli fitosantari si limita, nel territorio nazionale — a prescindere dalla cocciniglia di San José — a due specie vegetali, pere le quali non vi è comunque l'obbligo d'ispezione.

La discriminazione non viene meno neppure in considerazione del fatto che il controllo al confine tende a garantire la protezione contro determinati organismi che non si sono ancora manifestati nella Repubblica federale. Questo argomento potrebbe avere un peso nel caso di importazione da paesi terzi, non già quando si tratta di scambi intracomunitari, che si svolgono in una zona climatica relativamente omogenea.

In base a queste osservazioni, la Rewe-Zentralfinanz propone di rivolvere come segue le questioni sollevate:

«1. La nozione di “restrizioni quantitative all'importazione, nonché qualsiasi altra misura di effeto equivalente”, di cui all'art. 30 del trattato CEE, riguarda pure l'obbligo di sottoporre i prodotti vegetali, all'atto dell'importazione da altri Stati membri, ad un controllo destinato ad accertare la presenza di eventuali parassiti. 2. La direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, relativa alla lotta contro la cocciniglia di San José (69/466/CEE) vieta qualsiasi misura di lotta nazionale contro detto parassita che assuma la forma di controlli basati su principii diversi da quello della delimitazione delle zone infestate e della determinazione di zone di sicurezza. 3. L'art. 36, 1a frase, del trattato CEE, e l'art. 11 della direttiva sopra menzionata, vanno intesi nel senso che in controlli fitosanitari generali, effettuati al confine a norma del diritto nazionale onde evitare l'entrata della cocciniglia di San José, non sono “necessari” ai sensi dell'art. 11 della direttiva, né “giustificati” ai sensi dell'art. 36, 1a frase del trattato CEE. 4. L'art. 36, 1a frase, del trattato CEE va inteso nel senso che i controlli fitosanitari effettuati al confine a norma del diritto nazionale sono ingiustificati qualora lo Stato importatore subordini l'importazione delle merci all'esibizione di un certificato ufficiale rilasciato dal paese d'origine. 5. Il controllo fitosanitario all'importazione da altri Stati membri costituisce una “discriminazione arbitraria” ai sensi dell'art. 36, 2 a frase, del trattato CEE, qualora le stesse merci non siano soggette nel paese importatore, in caso di spedizione nell'ambito di questo, allo stesso obbligo di controllo.»

a) Sulla prima questione, la Repubblica federale di Germania, richiamandosi alla giurisprudenza della Corte ed alla direttiva della Commissione 22 dicembre 1969 n. 70/50 (GU 1970, L 13/29), sostiene che i controlli di cui trattasi non possiedono le caratteristiche delle' misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative. Secondo detta direttiva, si ha una misura di effetto equivalente: quando una disciplina nazionale riserva un trattamento diverso alle merci nazionali ed alle merci importate ed ostacola quindi gli scambi fra Stati membri (rendendo le importazioni più difficili o più onerose) (art. 2); quando una disciplina nazionale, pur valendo indistintamente per le merci nazionali e per quelle importate, ostacola di fatto la libera circolazione delle merci in quanto è sproporzionata allo scopo perseguito (art. 3). Se è vero che, per dimostrare l'esistenza di una misura di effetto equivalente, non è necessario che la disciplina commerciale ostacoli effettivamente la libera circolazione delle merci, ma è sufficiente che sia atta a risolversi in un ostacolo del genere, si deve tuttavia prescindere dalle restrizioni i cui effetti siano trascurabili, giacché in caso contrario un numero incalcolabile di atti, la cui compatibilità con gli artt. 30 e segg. del trattato è fuori dubbio, andrebbe annoverato tra le misure di effetto equivalente. Di conseguenza si deve tener conto solo delle misure che ostacolano gli scambi in misura rilevante. Ora, i controlli fitosanitari effettuati ai confini della Repubblica federale di Germania non rientrano in queste categorie. Senza dubbio, non si può escludere che l'eventuale perdita di tempo dovuta alla presentazione dei prodotti ed alla deviazione del traffico delle merci implichi un onere per l'importatore e — almeno in teoria — un aumento del costo delle importazioni. Data però la rapidità con cui vengono in generale effettuati i controlli e l'ampia disseminazione degli uffici che ne sono incaricati, detto inconveniente resta entro limiti ristretti. Soprattutto dopo la soppressione della relativa tassa — soppressione decisa in ossequio alla sentenza 39/73 di questa Corte — i controlli ancora in atto hanno effetti così esigui sugli scambi fra Stati membri che non si può parlare di ostacoli per il commercio. D'altro canto, anche volendo considerare i controlli come un onere rilevante per la circolazione delle merci, non si avrebbe comunque una misura di effetto equivalente, mancando il trattamento discriminatorio per le merci importate. Il legislatore tedesco si è adoperato onde raggiungere gli scopi perseguiti con la legge 10 maggio 1968 mediante un sistema di tutela fitosanitaria nel quale i controlli al confine e le misure da adottarsi nel territorio nazionale si integrano in modo tale che la soppressione di una parte di dette misure comprometterebbe i risultati della lotta contro i parassiti delle piante (fra cui la cocciniglia di San Josè). Le norme di questo ampio sistema di tutela dimostrano che i controlli all' importazione e le misure di sorveglianza cui sono sottoposte le merci nazionali differiscono solo nei particolari e che l'onere gravante sulle merci nostrane non è affatto inferiore a quello che colpisce le importazioni. Le eventuali differenze di regime sono dovute unicamente a ragioni obiettive. Lo strumento più efficace per il controllo sul territorio nazionale è la sorveglianza a lunga scadenza. Viceversa, i controlli al confine sulle merci importate, dovendosi svolgere quasi istantaneamente, devono essere più meticolosi di quelli effettuati sulle merci nazionali. Inoltre, la sorveglianza esercitata all'interno permette di attaccare i parassiti sulle piante, nel loro ambiente naturale, mentre i controlli al confine consentono d'ispezionare solo le piante e i prodotti vegetali destinati al commercio. Ciò spiega appunto il fatto che le mele, in quanto frutta, siano sottoposte a controllo al confine, mentre non subiscono alcuna verifica all'interno. In quest'ultima ipotesi, infatti, le piante da cui provengono i frutti sono già state controllate. Se ciò non bastasse, oltre alla mancanza di discriminazioni dissimulate, il criticato sistema dei controlli al confine non ha nemmeno effetti restrittivi sproporzionati allo scopo perseguito. Come dimostra l'esempio degli altri Stati membri, non vi sono altri mezzi per raggiungere lo scopo. Tenuto conto di queste considerazioni, la prima questione va risolta come segue: «L'obbligo imposto agli importatori di far ispezionare dei vegetali (nella fattispecie delle mele) onde accertare se siano portatori di determinati parassiti, non costituisce una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa ai sensi dell'art. 30 del trattato, qualora la maggior difficoltà che ne deriva per l'importazione sia relativamente esigua ovvero la messa in circolazione di vegetali nostrani sia anch'essa resa più difficile da obblighi analoghi, destinati a combattere determinati parassiti.» b) Sulla seconda questione, ch'essa prende in esame ad ogni buon fine, la Repubblica federale di Germania ricorda anzitutto la natura e la gravità del pericolo costituito dalla cocciniglia di San José. Questo parassita provoca la morte totale o parziale delle piante infestate e può essere difficilmente combattuto qualora si sia diffuso. L'esperienza dimostra infatti che, anche con tecniche moderne e con mezzi rilevanti, è difficilissimo estinguere un focolaio d'infezione una volta che sia costituito. Detto parassita è molto diffuso negli Stati membri e solo grazie ad un rilevante sforzo finanzario le competenti autorità tedesche sono riuscite a limitare l'infestazione ad una zona relativamente ristretta. Preme soprattutto d'impedire che ne sia contaminata la zona di vivai della Germania settentrionale, che è la più estesa d'Europa. Se venisse raggiunta dai parassiti, le sue esportazioni, e di conseguenza la sua attività fondamentale, sarebbero troncate a causa delle rigorose misure di tutela applicate dagli altri paesi. La lotta contro la cocciniglia di San José è stata riconosciuta assolutamente necessaria dagli altri Stati membri. La Repubblica federale di Germania ricorda in proposito la direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, n. 69/466 (GU 1969, L 323/5), e rileva che la disciplina comunitaria adottata in tale occasione riguarda solo la lotta nell'ambito dei singoli Stati, ad esclusione dei controlli al confine. Il legislatore comunitario ha espressamente ammesso, all' art. 11 di detta direttiva, la facoltà per gli Stati membri d'adottare provvedimenti ulteriori o più rigorosi in caso di bisogno. Esso ha quindi considerato l'adozione di misure riguardanti non solo la distribuzione delle merci nell'ambito del paese, ma anche il passaggio dei confini. Ciò risulta in modo particolarmente evidente dal quarto considerando della direttiva, ed è inoltre confermato da una proposta di direttiva, sottoposta al Consiglio dalla Commissione, relativa alle misure di protezione contro l'introduzione di parassiti vegetali negli Stati membri. La necessità di controlli fitosanitari al confine è stata inoltre riconosciuta in un ambito più ampio di quello della Comunità. Dopo avere citato la convenzione internazionale per la protezione dei vegetali, del 6 dicembre 1951, e la convenzione relativa all'istituzione dell'organizzazione per la protezione dei vegetali in Europa e nelle zone del Mediterraneo, del 18 aprile 1951, alle quali parteciparono gli Stati membri della Comunità, la Repubblica federale di Germania dichiara che i provvedimenti adottati in Germania onde evitare l'ingresso della cocciniglia di San José e di altri parassiti fanno riscontro allo sforzo compiuto in questo campo sul piano mondiale. La Repubblica federale conclude che detti controlli sono giustificati ai sensi dell'art. 36 del trattato e propone di risolvere come segue la seconda questione: «L'art. 36 del trattato CEE dev'essere inteso nel senso che i controlli fitosanitari, predisposti al confine da uno Stato membro, onde evitare l'ingresso nel territorio nazionale della cocciniglia di San José, sono giustificati ai sensi di detto articolo.» c) Sulla terza questione, la Repubblica federale precisa in via preliminare che i controlli cui sono soggette le mele importate vengono effettuati unicamente su campioni prelevati da ciascuna partita (vagone ferroviario, autocarro): la frutta non viene mai ispezionata particolareggiatamente, né vengono prelevati campioni su piccole partite. Avendo poi ricordato che il sistema di controllo di cui trattasi è analogo a quello vigente per le merci nazionali e non ha effetti più restrittivi di quelli inerenti al regime in atto per dette merci, la Repubblica federale conclude che detti controlli non costituiscono, a termini dell'art. 36, 2a frase, del trattato, «né un mezzo di discriminazione arbitraria, né una restrizione dissimulata al commercio tra gli Stati membri». Essa propone quindi di risolvere come segue la terza questione: «I controlli fitosanitari sulle mele importate effettuati per campione su ciascuna partita, non costituiscono una “discriminazione arbitraria” ai sensi dell'art. 36, 2a frase, del trattato CEE, qualora dei provvedimenti di diversa natura siano stati adottati sul territorio nazionale onde lottare contro i parassiti, e ciò anche se le merci spedite nell'ambito di detto territorio non sono sottoposte ad alcuna verifica.»

La Commissione, dopo aver precisato l'origine, la zona di diffusione nell'ambito della Comunità ed il modo di propagazione della cocciniglia di San-José, rileva che la lotta contro questo parassita costituisce oggetto di norme internazionali, nazionali e comunitarie. Essa esamina la legislazione tedesca, richiamando l'attenzione:

sulla legge per la protezione delle piante, del 10 maggio 1968 e, per quanto riguarda più particolarmente la lotta cóntro il parassita di cui trattasi, sul regolamento 20 aprile 1972; sul regolamento inteso a impedire l'ingresso di germi patogeni e di parassiti delle piante, del 23 agosto 1957.

La legge 10 maggio 1968 contiene un ampio elenco di facoltà spettanti al governo federale nel campo della lotta contro i parassiti delle piante. Il regolamento 20 aprile 1972 rientra appunto in questo ambito. Questo regolamento, adottato del resto per l'attuazione della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, contempla, oltre alle misure di cui alla detta direttiva, l'obbligo per i proprietari ed i possessori di piante infestate (eccettuati i frutti) di segnalare la presenza, accertata o sospettata, del parassita. Esso non deroga però al potere di ciascun Land di adottare, in forza della legge 10 maggio 1968, provvedimenti ulteriori e più rigorosi per combattere il parassita. D'altronde, secondo i dati disponibili, non pare esista nella Repubblica federale un controllo sanitario regolare e completo, effettuato dalle competenti autorità sotto forma di verifiche e d'ispezioni.

L'obbligo per l'importatore di sottoporre la merce importata, prima dello sdoganamento, a controllo fitosanitario è stabilito dal già ricordato regolamento 23 agosto 1957. Questo vieta l'importazione di mele infestate, in particolare dal parassita di cui trattasi. Se viene accertato che una parte della merce è infestata, le restanti piante possono essere importate solo se immuni e se il rischio di propagazione appare escluso in caso di frazionamento della partita. Dal 1o dicembre al 31 marzo, l'importazione di frutta leggermente infestata dal parassita è tuttavia consentita dall'ufficio fitosanitario, purché essa venga immediatamente avviata alla: trasformazione, sotto il controllo dell'ufficio stesso. Inoltre, il regolamento prescrive l'esibizione, per l'importazione di frutta fresca, ivi comprese le mele provenienti da altri Stati membri, di un certificato fitosanitario rilasciato dal paese d'origine.

Dato che il controllo delle merci è obbligatorio, ne deriva — secondo i dati disponibili — che le autorità doganali sdoganano le merci di cui trattasi solo se i competenti uffici sanitari le hanno dichiarate atte all'importazione. Le norme in vigore non permettono di stabilire la; severità dei controlli effettuati da detti uffici; pare escluso che gli uffici fitosanitari possano eventualmente limitarsi a controllare i documenti d'accompagnamento.

La Commissione esamina quindi la legislazione francese, in base alla quale la protezione dei vegetali è garantita, ai sensi del regolamento 2 novembre 1945 n. 45/2627, dal «gruppo di difesa contro i nemici delle coltivazioni». Nell'esporre i tratti salienti di questa legislazione, la Commissione rileva fra l'altro che le piante e parti di piante destinate all' esportazione, per le quali il certificato è richiesto dal paese importatore, vanno accompagnate da un «certificato di immunità all'origine», il quale viene rilasciato solo ai prodotti provenienti da coltivazioni regolarmente controllate dallo Stato.

Per quanto riguarda in particolare la lotta contro la cocciniglia di San-José, un decreto del ministro dell'agricoltura, in data 29 maggio 1948, ha stabilito i provvedimenti da adottarsi in proposito. Una volta accertata la presenza del parassita, il ministro dell'agricoltura delimita, volta per volta, la zona infestata ed una zona di sicurezza. Il decreto indica pure le misure da adottarsi per combattere il parassita ed impedirne la propagazione. Esso vieta in ispecie l'esportazione delle piante, parti di piante e frutti provenienti da dette zone. I prodotti sani, disinfettati in una stazione ufficiale, possono tuttavia essere esportati, alle condizioni stabilite dagli uffici per la protezione delle piante, se lo Stato importatore ne consente l'ingresso e se sono accompagnati da un certificato fitopatologico.

Quanto alle importazioni, un decreto ministeriale del 1o settembre 1964 enumera le merci la cui importazione è soggetta a controllo fitosanitario, da effettuarsi dai competenti uffici di talune dogane, e prescrive inoltre, per determinate merci, l'esibizione di un certificato fitosanitario rilasciato dal paese d'origine. Le mele rientrano fra queste due categorie di merci.

Dopo aver rilevato che norme analoghe, nei tratti essenziali, a quelle sopra descritte sono state adottate dagli altri Stati membri, la Commissione espone le carat-teristische principali della disciplina comunitaria in materia, in particolare la direttiva CEE del Consiglio 8 dicembre 1969 n. 69/466 (GU 1969, L 323/5).

Questa direttiva si limita a contemplare dei provvedimenti minimi che gli Stati membri devono adottare in questo campo, lasciando loro un ampio margine discrezionale per quanto riguarda l'attuazione delle sue disposizioni. Del resto, essa stabilisce espressamente che gli Stati membri possono adottare provvedimenti ulteriori o più rigorosi, sempreché siano necessari per la lotta contro il parassita o per impedirne la propagazione (art. 11).

Non si può del resto escludere che i controlli relativi alle norme di qualità, contemplati pure per le mele, nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel campo degli ortofrutticoli, consentano di accertare la presenza di parassiti. Per di più, negli Stati membri, i controlli di qualità e i controlli fitosanitari possono essere in parte congiunti e nulla vieta agli Stati di unificarli.

Avendo infine menzionato determinati accordi internazioni, bilaterali o multilaterali, nel settore di cui trattasi, la Commissione espone quanto segue su ciascuna delle questioni sollevate:

La giurisprudenza della Corte conferma l'opinione già espressa dalla Commissione, cioè che una misura di effetto equivalente può essere vietata senza che sia necessario provare ch'essa ha realmente degli effetti restrittivi per gli scambi: ai fini del divieto, basta ch'essa sia atta a rendere più difficili od onerose le importazioni o le esportazioni.

Nella fattispecie, è fuori dubbio che l'obbligo imposto all'importatore di sottoporre i vegetali al controllo fitosanitario al confine implica effetti restrittivi, dovuti a numerose circostanze, del resto rilevate dal giudice proponente.

Ciò non è però sufficiente per concludere che si tratta di una misura d'effetto equivalente ai sensi dell'art. 30 e seguenti del trattato. La Commissione è sempre stata del parere che le misure nazionali applicate indistintamente alle merci importate e a quelle nostrane non ricadano sotto il divieto dell'art. 30, a meno che gli effetti restrittivi che ne conseguono vadano oltre i limiti degli effetti propri di una siffatta disciplina, soprattutto quando sono sproporzionati rispetto allo scopo perseguito. Questo principio figura nella direttiva della Commissione 22 dicembre 1969 n. 70/50/CEE (GU 1970, n. L 13/29).

A parte questa interpretazione, non si può comunque negare che gli Stati membri hanno in linea di principio facoltà di adottare, in virtù dell'art. 36 del trattato, provvedimenti che ostacolano le importazioni, ove essi appaiano «giustificati» in vista degli scopi indicati nell'articolo stesso.

La competenza degli Stati membri di adottare dette misure ha tuttavia un limite: le misure devono essere necessarie e atte allo scopo perseguito.

D'altro lato, non si deve dimenticare che in materia di lotta e di prevenzione contro le malattie e i parassiti delle piante, l'evoluzione dei vari diritti nazionali non è stata uniforme. Questa circostanza, come pure le differenze di clima e di altre condizioni naturali tra i vari Stati membri e tra le varie regioni dello stesso Stato, hanno fatto sì che venissero fissati standard diversi per quanto riguarda la qualità e l'intensità dei provvedimenti di lotta. Queste sono le cause principali dell'istituzione di controlli ai confini tra gli Stati membri.

Sul piano giuridico, detti controlli sono necessari e idonei unicamente se la loro mancanza metterebbe realmente in pericolo l'incolumità delle piante del paese importatore. È però necessaria una valutazione sfumata del loro fondamento, giacché, mentre è incontestabile che la cocciniglia di San José rappresenti un pericolo potenziale grave, il semplice pericolo astratto di un parassita non può giustificare di per sé ed a priori il controllo indiscriminato di tutte le merci che possono in generale contenere il parassita. Deve inoltre sussistere una possibilità generale abbastanza concreta che le merci importate siano infestate e rischino quindi di propagare il parassita. Data la gravità dei rischi in questo campo e le difficoltà inerenti al loro accertamento, gli Stati membri dovrebbero disporre di un margine discrezionale nel determinare le norme relative ai controlli. Viceversa, anche se finora il diritto comunitario non impone il riconoscimento reciproco dei certificati fitosanitari ed il paese importatore deve godere pure a questo proposito di una certa discrezionalità, è lecito chiedersi se tale potere discrezionale sia stato correttamente usato nello stabilire l'obbligo generalizzato di controllo al confine, qualora non vi sia motivo di ritenere che il certificato rilasciato nel paese esportatore sia inattendibile.

Dopo aver rilevato, in particolare a proposito dei controlli intesi ad evitare l'ingresso della cocciniglia di San José, che la sua propagazione nell'intera Europa nord-occidentale è possibile, la Commissione conclude che, entro i limiti sopra indicati, i controlli al confine intesi ad accertare la presenza di questo parassita sono necessari.

La direttiva 8 dicembre 1969 n. 69/466 non consente di giungere ad una diversa conclusione. Detta direttiva impone agli Stati membri di adottare provvedimenti minimi nella lotta contro il parassita di cui trattasi, senza per questo privarli del potere di emanare, se necessario, norme ulteriori o più rigorose. In relazione a ciò, la direttiva non ha sinora escluso la possibilità che sussistano, nei vari Stati membri, norme diverse per quanto riguarda la lotta contro il rischio di epidemie causate dalle piante e dai frutti infestati. Finché i provvedimenti di controllo e di lotta adottati dagli Stati membri non saranno stati totalmente armonizzati sul piano comunitario, i controlli alla frontiera, destinati ad impedire l'ingresso della cocciniglia di San José, possono quindi continuare ad essere prescritti dal diritto nazionale.

La circostanza che, da un lato, la gravità del rischio di infestazione, in ispecie per la cocciniglia di San José, può essere valutata in modo diverso dalle autorità dei vari Stati membri e che, d'altro lato, le disposizioni nazionali adottate in materia non sono a priori del tutto analoghe, può risolversi in una differenza di trattamento per la merce importata rispetto a quella nazionale. Ad esempio, il fatto che uno Stato membro cerchi in generale di accertare la presenza di un determinato parassita unicamente sulla merce importata, e non su quella nostrana, non è palesemente discriminatorio, purché lo stesso parassita sia efficacemente combattuto in detto Stato. Per contro, il fatto che uno Stato membro sottoponga le merci importate a controlli più minuziosi di quelli effettuati sulle merci nazionali, qualora queste siano esposte ad un rischio analogo o più grave di infestazione, implica una «discriminazione arbitraria». Così pure, se una misura di lotta applicata ad una parte soltanto delle merci minacciate da un parassita potesse diminuire il rischio complessivo d'infestazione nel paese importatore, sarebbe palesemente arbitrario basare tale sistema sulla distinzione fra merci importate e merci nazionali.

Naturalmente, lo stabilire se i provvedimenti nazionali adottati in questo campo siano giustificati è estremamente difficile, dato il numero e la variabilità degli elementi in gioco. Dopo aver rilevato che tale valutazione spetta al giudice nazionale e non può essere effettuata in forza dell'art. 177, e pur precisando di non essere in grado di determinare in modo definitivo la gravità del rischio di infestazione nei singoli Stati membri di cui trattasi, la Commissione attira l'attenzione in particolare sui seguenti fattori:

è quanto meno dubbio che le mele francesi siano in generale più esposte di quelle tedesche al rischio di infestazione da parte della cocciniglia di San José. La zona di diffusione di questo parassita comprende, oltre alla Francia, la Repubblica federale di Germania, di guisa che i due paesi non presentano rilevanti differenze su questo punto; la Francia applica anch'essa un efficace sistema di protezione dei vegetali il quale implica, fra l'altro, l'assoluto divieto di porre in commercio prodotti provenienti dalle zone infestate e da quelle di sicurezza e destinati ad essere esportati in altri Stati membri; il certificato francese di immunità all' origine viene rilasciato solo se le merci provengono da regioni in cui le coltivazioni sono regolarmente soggette a controlli fitosanitari ufficiali. Tenuto conto di queste osservazioni, la Commissione propone di risolvere come segue le questioni sollevate: «1. L'obbligo di far controllare i vegetali all'atto dell'importazione da altri Stati membri, allo scopo di accertare se essi siano portatori di determinati parassiti, può rendere le importazioni più costose o più difficili e va quindi considerato, salve restando le eccezioni contemplate dallo stesso diritto comunitario, come una misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa. 2. Anche dopo la data alla quale gli Stati membri sono stati obbligati ad osservare le disposizioni minime contenute nella direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, relativa alla lotta contro la cocciniglia di San José (69/466/CEE, GU delle CC.EE., n. L 323/5 del 24 dicembre 1969), i controlli fitosanitari al confine effettuati a norma del diritto nazionale ed intesi ad evitare l'ingresso di detto parassita possono essere giustificati da motivi di protezione della salute e della vita delle piante. 3. Il controllo fitosanitario sulle mele provenienti dall'estero, effettuato senza eccezioni all'atto dell'importazione, non è un mezzo di discriminazione arbitraria per il solo fatto che un obbligo analogo non sussiste in caso di spedizione di mele prodotte nel paese importatore. La situazione è diversa qualora — al momento dell'adozione di disposizioni o direttive in questo campo — la valutazione obiettiva della gravità generale del rischio d'infestazione (basata fra l'altro sui dati disponibili circa l'infestazione effettiva, la stagione, le regioni d'origine e il complesso dei provvedimenti di prevenzione e di lotta effettivamente adottati) mostri che il rischio d'infestazione delle mele importate è pari o inferiore a quello delle corrispondenti mele nostrane. Ai fini di questa valutazione, l'esibizione di un certificato ufficiale del paese d'origine costituisce un elemento essenziale».

La Rewe-Zentralfinanz, la Repubblica federale di Germania e la Commissione delle Comunità europee hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 6 maggio 1975. In tale occasione, la Repubblica federale di Germania ha fornito dei dati circa il numero di casi in cui, durante gli ultimi cinque anni, mele provenienti da un altro Stato membro sono risultate infestate dalla cocciniglia di San José, ad onta del fatto cheil certificato rilasciato nel paese d'origine ne attestasse l'immunità. Essa ha pure indicato il numero di casi in cui, nei mesi di gennaio e febbraio 1974, i certificati di immunità all'origine che accompagnavano le merci risultavano irregolari ed ha esibito in proposito un certo numero di esemplari.

L'avvocato generale ha presentato le sue osservazioni all'udienza del 27 maggio 1975.

Questi dati hanno dato luogo a numerose domande da parte della Corte.

Con ordinanza 24 ottobre 1974, pervenuta in cancelleria il 13 gennaio 1975, il Verwaltungsgericht di Colonia ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, delle questioni relative all'interpretazione degli artt. 30 e 36 dello stesso trattato, riguardanti la libera circolazione delle merci. Dette questioni sono state sollevate nel corso di una causa pendente dinanzi a tale tribunale e vertente sull'ammissibilità a norma del trattato CEE di controlli fitosanitari al confine cui uno Stato membro sottoponga le importazioni di mele da un altro Stato membro.

Con la prima questione si chiede se i controlli fitosanitari alla frontiera cui sono obbligatoriamente sottoposte le importazioni di vegetali (quali le mele) da un altro Stato membro vadano considerate come misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative all'importazione, ai sensi dell'art. 30 del trattato CEE. La seconda e la terza questione mirano essenzialmente ad accertare se controlli del genere siano giustificati dall'art. 36 del trattato CEE, anche dopo l'attuazione della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, n. 69/466, relativa alla lotta contro la cocciniglia di San José, e se, per quanto riguarda in particolare l'importazione di mele, essi costituiscano «un mezzo di discriminazione arbitraria», ai sensi dello stesso articolo, per il fatto che i prodotti nazionali analoghi non sono soggetti a controlli obbligatori all'atto della messa in circolazione all'interno del paese. Date le connessioni esistenti fra tali questioni, è opportuno esaminarle congiuntamente.

L'art. 30 del trattato vieta le restrizioni quantitative all'importazione, come pure qualsiasi misura d'effetto equivalente, fra Stati membri. Ai fini di questo divieto è sufficiente che tali misure possano ostacolare direttamente o indirettamente, in potenza o in atto, gli scambi fra Stati membri. Ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva della Commissione 22 dicembre 1969, n. 70/50/CEE (GU 1970, L 13/29), rientrano fra le misure d'effetto equivalente quelle che subordinano l'importazione ad una condizione prescritta solo per i prodotti importati ovvero ad una condizione diversa e più difficile da soddisfare di quella prescritta per le merci nazionali.

Dalle questioni sottoposte a questa Corte si desume che i controlli fitosanitari di cui trattasi riguardano solo le importazioni di vegetali, mentre gli analoghi prodotti nazionali (quali le mele) non sono obbligatoriamente soggetti a controlli dello stesso genere prima di essere messi in circolazione. I controlli costituiscono quindi una condizione che vale solo per le merci importate, ai sensi dell'art. 2, n. 2, della direttiva sopra menzionata. Oltracciò, dati in particolare gli indugi causati dalle operazioni di controllo e le maggiori spese di trasporto che ne possono derivare per l'importatore, gli stessi controlli possono rendere l'importazione più difficile o più onerosa.

Ne consegue che i controlli fitosanitari al confine cui sono soggetti obbligatoriamente i vegetali (quali le mele) importati da un altro Stato membro, sono misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 30 del trattato e sono vietate da questo, salve restando le eccezioni contemplate dal diritto comunitario.

In forza dell'art. 36, prima frase del trattato, gli artt. da 30 a 34 del trattato non ostano alle restrizioni all'importazione né, di conseguenza, alle misure d'effetto equivalente giustificate da motivi di tutela dei vegetali. La direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, n. 69/466/CEE (GU 1969, L 323/5) relativa alla cocciniglia di San José, contiene un complesso di disposizioni che valgono per tutti gli Stati membri della Comunità.

Scopo di questa direttiva è l'istituzione di provvedimenti minimi, comune a tutti gli Stati membri, che consentano di combattere «simultaneamente e metodicamente» determinati parassiti nell'intera Comunità e di evitarne la diffusione. Al tempo stesso la direttiva, adottata in forza degli artt. 43 e 100 del trattato, rientra fra i provvedimenti destinati ad eliminare gli ostacoli che si frappongono alla libera circolazione dei prodotti agricoli nell'ambito della Comunità. Dal suo 4o considerando risulta tuttavia che le precauzioni prescritte mirano a completare, non già a sostituire, le misure di tutela contro l'introduzione di parassiti in ciascuno Stato membro. L'art. 11, nell'autorizzare questi Stati ad adottare, se necessario, ulteriori disposizioni riguardanti la lotta contro la cocciniglia di San José o la prevenzione della sua diffusione, consente loro di mantenere in vigore le disposizioni del genere, in quanto occorra. Allo stato attuale della disciplina comunitaria in materia, il controllo fitosanitario esercitato da uno Stato membro all'atto dell'importazione di vegetali rientra, in linea di principio, fra le restrizioni all'importazione che sono giustificate ai sensi dell'art. 36, prima frase del trattato.

Cionondimeno, una restrizione all'importazione contemplata dall'art. 36, prima frase, è vietata, in forza della seconda frase dello stesso articolo, qualora costituisca un mezzo di discriminazione arbitraria. Potrebbe costituire discriminazione arbitraria il fatto di sottoporre i vegetali importati da un altro Stato membro a un controllo fitosanitario, ove le merci nazionali non siano soggette ad un controllo analogo, in caso di spedizione all'interno dello Stato membro. Così pure, l'applicazione di controlli fitosanitari alle merci importate, qualora risulti che esse provengono da zone diverse da quelle indicate nell'art. 3 della direttiva del Consiglio 69/466/CEE, costituirebbe un provvedimento ulteriore o più rigoroso non giustificato dall'art. 11 di detta direttiva e andrebbe considerato come una discriminazione arbitraria ai sensi dell'art. 36, seconda frase, del trattato. La differenza di trattamento fra merci importate e merci nazionali, giustificata dall'esigenza di impedire la diffusione del parassita, non può tuttavia essere considerata come una discriminazione arbitraria, qualora siano stati adottati efficaci provvedimenti per impedire la messa in circolazione di prodotti nazionali infestati e se vi sono ragioni di credere, specialmente in base all'esperienza fatta, che in mancanza di controlli all'importazione vi sarebbe un rischio di diffusione del parassita.

Le questioni sottoposte a questa Corte vanno quindi risolte nel senso che l'obbligo di sottoporre le importazioni di vegetali (quali le mele) da un altro Stato membro a un controllo fitosanitario al confine, controllo mirante ad accertare se dette merci siano portatrici di determinati organismi nocivi per le piante, costituisce una misura d'effetto equivalente alle restrizioni quantitative, ai sensi dell'art. 30 del trattato, ed è da questo vietata, salve restando le deroghe contemplate dall'art. 36 dello stesso trattato. Le disposizioni supplementari o più rigorose occorrenti, ai sensi dell'art. 11 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1969, n. 69/466/CEE, per la lotta e la prevenzione contro la cocciniglia di San José, consentono agli Stati membri di effettuare controlli fitosanitari sulle merci importate, qualora siano stati adottati efficaci provvedimenti per impedire la messa in circolazione di prodotti nazionali infestati e se vi sono ragioni di ritenere, specialmente in base all'esperienza fatta, che in mancanza di controlli all'importazione vi sarebbe un rischio di diffusione del parassita.

Le spese sostenute dalla Repubblica federale di Germania e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.