Corte giust. UE, Sentenza del 13 luglio 1976, causa 19/76

Il provvedimento di rinvio e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 dello statuto della Corte di giustizia della CEE possono riassumersi come segue:

Il Triches, cittadino italiano, lavorava in Italia, nel settore dell'edilizia, dal 1938 al 1945, e successivamente in Belgio, in qualità di minatore, dal 1946 al 1960.

Rimasto invalido, egli fruiva, dal 1960, di due pensioni d'invalidità, l'una concessagli in forza della legge belga e l'altra in virtù della legge italiana. Egli inoltre riceveva dalla Caisse de compensation de la région liégoise assegni familiari fino al suo rientro in Italia, avvenuto nel 1962, e successivamente dal 1o febbraio 1964 al 31 marzo 1969, mentre l'Istituto nazionale della previdenza sociale gli versava un supplemento di pensione a titolo di assegni familiari.

La cassa belga di conguaglio, ritenendo, in base all'art 4, n. 2, del regolamento n. 3, nel testo modificato dall'art. 1 del regolamento 18 dicembre 1963, n. 1/64 (GU 1964, pag. 1) — che determina, dal 1o febbraio 1964, la legislazione da applicarsi in materia di versamento d'assegni familiari ai titolari di pensioni o di rendite —, di aver versato indebitamente al Triches gli assegni familiari dopo la data suddetta, ne chiedeva il rimborso.

In effetti, l'art. 42, n. 2, sopra citato, al fine di evitare il cumulo di assegni familiari o la perdita del diritto a tali prestazioni, dispone che «i beneficiari di pensioni o di rendite dovute in virtù della legislazione di più Stati membri hanno diritto agli assegni familiari in conformità alle disposizioni della legislazione: a) del paese di loro residenza, se risiedono nel territorio di uno Stato membro in cui si trova una delle istituzioni debitrici delle loro pensioni o delle loro rendite …».

Dinanzi alla Cour du travail di Liegi, chiamata a statuire sulla controversia a seguito del suo rifiuto d'effettuare il rimborso richiesto, il Triches eccepiva che l'art. 42, n. 2, non è valido e non può essere applicato in quanto, creando disparità di trattamento, è incompatibile con gli arti. 3, 48, 57 e 177 del trattato CEE. Con sentenza 11 settembre 1973, la Cour du travail respingeva tali conclusioni e decideva che il Triches non aveva diritto a fruire, oltre al supplemento di pensione versatogli in Italia, della differenza fra l'importo di tale supplemento e quello degli assegni familiari previsti dal diritto belga.

Il Triches impugnava tale sentenza dinanzi alla Corte di cassazione belga che, con provvedimento 4 febbraio 1976, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre in via pregiudiziale alla Corte di giustizia, in conformità all'art. 177 del trattato CEE, una questione vertente sulla:

«validità dell'art 42, n. 2, del regolamento 25 settembre 1958, n. 3, modificato dall'art. 1 del regolamento 18 dicembre 1963 e attualmente non più in vigore, e specialmente sulla compatibilità del suddetto art. 42, n. 2, con gli artt. 3, 48, 51 e 177 del trattato per quanto riguarda le disparità ostacolanti la libera circolazione dei lavoratori, cui la norma controversa avrebbe dato vita».

Una copia del provvedimento di rinvio è giunta alla Corte il 23 febbraio 1976.

Il Triches, rappresentato dal sig. D. Rossini, direttore del Patronato ACLI, il governo belga, rappresentato dal ministro della previdenza sociale, sig. P. De Paepe, il governo italiano, rappresentato dall'ambasciatore A. Maresca, in qualità di agente, assistito dal sig. I. M. Braguglia, vice avvocato dello Stato, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig.na M. J. Jonczy, in qualità di agente, hanno depositato osservazioni scritte a norma dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia CEE.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il Triches sostiene che l'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3 non è valido in quanto incompatibile con:

a) gli artt. 3, lett. c) e 48, n. 3, lett. b) del trattato CEE: L'applicazione pratica dell'art. 42, n. 2, ha per effetto di privare taluni lavoratori migranti d'una parte dei loro diritti e si risolve in un ostacolo alla libera circolazione delle persone nell'ambito della Comunità, giacché i pensionati sono indotti a risiedere nel territorio dello Stato in cui fruiscono di prestazioni più vantaggiose; b) l'art. 51, lett b), del trattato CEE, in forza del quale il lavoratore che abbia acquistato il diritto a una determinata prestazione in uno Stato membro può fruirne anche se risiede in un altro Stato membro; c) l'art 117 del trattato CEE: Dal primo considerando del regolamento del Consiglio n. 1/64 risulta che la decisione di accollare ad un solo Stato l'onere del versamento degli assegni familiari spettanti ai titolari di pensioni o di rendite è stata adottata per semplificare il sistema precedentemente in vigore. Una simile finalità non può tuttavia giustificare disparità di trattamento incompatibili con l'obiettivo della «parificazione nel progresso» enunciato dall'art. 117 del trattato. Tale «parificazione» come si evince da detta norma, deve farsi sulla base delle condizioni più vantaggiose per il lavoratore, mentre l'art. 42, n. 2, produce l'effetto contrario. Per illustrare i risultati iniqui dell'applicazione di tale articolo, il Triches ipotizza, a titolo di esempio, il caso di due lavoratori italiani colpiti da invalidità dopo aver lavorato l'uno 10 anni in Belgio, e l'altro 10 anni in Belgio e 5 in Italia; mentre il primo godrà della sola pensione d'invalidità belga e continuerà a fruire, se deciderà di tornare in Italia, degli assegni familiari previsti dal regime previdenziale belga, il secondo percepirà una pensione d'invalidità erogata in parte da un ente belga e in parte da un ente italiano ma, una volta tornato in Italia, non potrà più fruire degli assegni familiari belgi, più vantaggiosi di quelli spettantigli in forza della legge italiana.

Infine, il Triches sottolinea che l'art 77, n. 2, del regolamento n. 1408/71, in vigore dal 1o ottobre 1972, provoca disparità di trattamento identiche a quelle originate dalla norma impugnata, e suggerisce alla Corte di estendere la sua interpretazione all'articolo suddetto.

Secondo il Governo belga, l'art 42 determina la legislazione da applicarsi in base non già alla cittadinanza, bensì alla residenza: tale criterio rappresenta la soluzione più appropriata, giacché le spese necessarie per l'educazione dei figli possano essere calcolate meglio che altrove nel paese in cui risiede la famiglia e nel quale gli assegni familiari devono essere utilizzati.

Quanto all'art 117 del trattato, esso mira ad armonizzare le legislazioni sociali degli Stati membri: orbene, l'art 42 è una norma comunitaria che stabilisce appunto taluni principi in materia di competenza.

Per corroborare il suo punto di vista, il governo belga si richiama infine alla sentenza della Corte 17 giugno 1970 (causa 3-70; Racc. 1970, pag. 415).

Il Governo italiano assume che la finalità di coordinamento perseguita dall'art. 42 appare giustificata ai sensi dell'art. 51 del trattato giacché, altrimenti, si verificherebbe spesso il cumulo di due o più prestazioni familiari intere. Tuttavia assimilando le prestazioni familiari alle maggiorazioni di pensione, l'art. 42 priva in taluni casi il lavoratore del diritto alle prestazioni familiari acquisito in forza della legge di un determinato Stato membro, senza che tale diritto venga sostituito da un altro di eguale contenuto. Una situazione del genere è senza dubbio incompatibile con l'art 51 del trattato; in altre parole, non appare giusto che per il solo fatto di aver trasferito la propria residenza, il lavoratore venga a percepire — in forza delle disposizioni anticumulo dell'art 42, n. 2 — la minore fra le prestazioni che gli sarebbero spettate in base alle legislazioni nazionali.

Del resto uno dei principi fondamentali del diritto previdenziale comunitario è che le prestazioni di pensione non possono subire riduzioni, sospensioni o modificazioni per il fatto che il beneficiario risieda in un paese diverso da quello ove ha sede l'istituzione debitrice.

Infine, il fatto di aver lavorato in più Stati membri non può comportare, in spregio dell'art 48 del trattato, svantaggi rispetto a coloro che hanno lavorato in un solo Stato membro.

La Commissione ricorda innanzitutto che la Corte ha più volte affermato che i regolamenti in materia di previdenza sociale trovano il loro fondamento, la loro cornice ed i loro limiti negli artt. 48-51 del trattato CEE. Pertanto, tenuto conto del fatto che l'art. 3 del trattato — il quale definisce l'azione della Comunità — rinvia agli articoli suddetti, e che l'art. 117 del trattato è estraneo alla materia della libera circolazione, non c'è motivo di sollevare la questione della compatibilità dell'art 42, n. 2 del regolamento n. 3 con gli artt. 3 e 117 del trattato CEE.

A norma dell'art. 42, n. 2, nella sua versione primitiva, il titolare di una pensione spettantegli in forza della legge di uno Stato membro ha diritto agli assegni familiari previsti da detta legge anche se risiede in un altro Stato membro, ma solo fino alla concorrenza dell'importo degli assegni familiari o del supplemento di pensione per i figli a carico contemplati dalla legislazione del paese di residenza, ovvero fino alla concorrenza della somma di tali prestazioni se questa ultima legislazione prevede l'erogazione simultanea di entrambi i tipi di prestazione. La determinazione dell importo degli assegni familiari che lo Stato competente doveva versare al beneficiario residente in un altro paese era di un'estrema complessità e comportava notevoli ritardi nel versamento delle prestazioni, a causa della necessità di rettificarne frequentemente l'importo. Per di più, non di rado accadeva che le spese di erogazione fossero del tutto sproporzionate all'esiguità delle prestazioni.

In base al sistema istituito dal regolamento n. 1/64, il diritto agli assegni familiari — ai quali sono assimilati i supplementi o le maggiorazioni di pensione per figli a carico — è determinato in forza di una sola legislazione e secondo criteri analoghi a quelli stabiliti per l'attribuzione di prestazioni in natura attinenti all'assicurazione-malattia dei pensionati, vale a dire:

se al lavoratore spetta una pensione in forza della legge di un solo Stato membro, si applica il diritto di tale paese; se invece la pensione gli spetta in virtù della legislazione di più Stati membri, si applica la legge del paese di residenza se egli vi abbia diritto a pensione, oppure, nell'ipotesi in cui il lavoratore risieda in uno Stato membro diverso da quelli debitori della prestazione, la legge dello Stato in cui egli ha maturato il più lungo periodo di assicurazione-vecchiaia.

Durante il periodo della sua residenza in Belgio, il Triches percepiva, oltre alle due pensioni d'invalidità, il supplemento di pensione per figli a carico contemplato dalla legge italiana — che gli veniva esportato analogamente alla pensione d'invalidità italiana — nonché gli assegni familiari previsti dal diritto belga. Al suo rientro in Italia, il suo diritto al trasferimento degli assegni familiari belgi era soggetto alla disciplina dell'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3: l'ente previdenziale belga competente, cioè, era tenuto a versargli in Italia gli assegni familiari fino alla concorrenza dell'importo teorico del supplemento di pensione italiano ed entro i limiti stabiliti dall'art. 70, n. 6, del regolamento n. 4. Ciò vuol dire che l'importo spettantegli non poteva eccedere né quello degli assegni familiari belgi diminuito dell'ammontare del supplemento di pensione italiano effettivamente versatogli, né l'importo teorico del supplemento di pensione italiano diminuito della quota di tale prestazione effettivamente versatagli. Ne consegue che la cassa di conguaglio belga poteva essere interamente esonerata dal versamento degli assegni familiari solo se il risultato di una delle due operazioni sopra descritte fosse stato uguale a zero.

A partire dal 1o febbraio 1964, la situazione previdenziale del Triches, per quanto concerne gli assegni familiari, veniva disciplinata dal solo diritto italiano, come se egli avesse sempre svolto la sua attività lavorativa in Italia, e l'onere di erogare la prestazione veniva accollato unicamente all'ente italiano competente: ciò significa che gli venivano garantite prestazioni pari all'importo teorico del supplemento di pensione italiano.

Il regolamento n. 1/64 fu emanato per instaurare un regime più semplice ed elastico di quello precedente, il quale, comportando l'intervento delle legislazioni di più Stati membri, provocava notevoli ritardi nell'erogazione delle prestazioni. Invero, l'adozione del criterio della residenza per designare la legislazione destinata a disciplinare il versamento delle prestazioni per persone a carico — ove il paese di residenza sia uno degli Stati competenti — rappresenta certamente la soluzione più semplice, giacché è l'ente previdenziale del paese di residenza che ha l'incarico di determinare i diritti degli interessati. Non deve dimenticarsi, poi, che i lavoratori migranti soggetti alla disciplina dell'art. 42, n. 2, fruiscono per intero delle prestazioni previste dalla legislazione da applicarsi, come se avessero maturato tutti i periodi assicurativi in forza di questa sola legislazione, anche se, per l'acquisto del diritto alla pensione, sia stato necessario cumulare i periodi assicurativi maturati nei vari Stati interessati. Il fatto di essersi recati a lavorare all'estero non comporta quindi per i lavoratori migranti, sotto questo profilo, alcun svantaggio rispetto ai connazionali rimasti in patria. Così stando le cose, appare molto difficile sostenere che il sistema istituito dall'art. 42, n. 2, comporta una discriminazione fondata sulla cittadinanza ed ostacola la libera circolazione in spregio all'art. 48 del trattato CEE.

Vero è, peraltro, che per effetto dell'applicazione dell'art 42, n. 2, può accadere talvolta che un lavoratore il quale abbia acquistato il diritto alle prestazioni di cui trattasi in forza della legislazione di più Stati membri, fruisca delle prestazioni previste dal regime meno favorevole; tale norma potrebbe quindi sembrare incompatibile con l'art 51 del trattato CEE. Va però tenuto presente che l'applicazione simultanea di due o più legislazioni, se consentirebbe di calcolare con maggior esattezza l'importo delle prestazioni spettanti all'interessato — tenuto conto dei periodi assicurativi maturati in forza di ciascuna legislazione — riproporrebbe nuovamente tutti i problemi che hanno resa necessaria la modifica dell'art 42, n. 2, e che sarebbero oggi ulteriormente complicati dall'instabilità monetaria. Tutto sommato, quindi, sarebbe piuttosto un siffatto sistema — più vantaggioso, forse, per quanto concerne il calcolo dell'importo delle prestazioni, ma tale da provocare notevoli ritardi nel pagamento — ad ostacolare la libera circolazione dei lavoratori nell'ambito della Comunità ed a contravvenire in tal modo all'art. 51 del trattato.

Pertanto, la Commissione è del parere che il sistema instaurato dall'art 42, n. 2, del regolamento n. 3, modificato dal regolamento 1/64, che garantisce in ogni caso il versamento degli assegni familiari relativi ai periodi assicurativi maturati in uno o più Stati membri dai titolari di una pensione, qualunque sia il luogo di residenza degli interessati, non sia incompatibile con gli artt. 48 e 51 del trattato.

Nell'udienza del 15 giugno 1976, il ricorrente nella causa principale, rappresentato dal sig. Rossini, e la Commissione, rappresentata dal suo agente, sig.na Jonczy, hanno sviluppato gli argomenti esposti nelle osservazioni scritte.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni nell'udienza del 6 luglio 1976.

1/2 Con provvedimento 4 febbraio 1976, pervenuto in cancellerìa il 23 febbraio successivo, la Corte di cassazione del Belgio ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del trattato CEE, una questione vertente sulla validità dell'art. 42, n. 2, del regolamento del Consiglio n. 3 — relativo alla «sicurezza sociale dei lavoratori migranti» (GU n. 30 del 16 dicembre 1958, pag. 561) —, modificato dall'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 18 dicembre 1963 n. 1/64 (GU n. 1, dell'8 gennaio 1964, pag. 1) ed attualmente non più in vigore, e in particolare sulla compatibilita del suddetto art. 42, n. 2, con gli artt. 3, 48, 51 e 117 del trattato CEE. Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una controversia vertente sul diritto agli assegni familiari di un cittadino italiano — ricorrente per cassazione nella causa principale — che ha lavorato dapprima in Italia, dal 1938 al 1945, e successivamente in Belgio, dal 1946 al 1960, e che, rimasto invalido nel 1960, gode di due pensioni d'invalidità, l'una concessagli in forza della legge belga, l'altra in conformità alla legge italiana.

3/4 L'art. 42 del regolamento n. 3, modificato dal regolamento n. 1/64, dispone al n. 1 che «i beneficiari di una pensione o di una rendita dovuta in virtù della legislazione di un solo Stato membro e che risiedono nel territorio di un altro Stato membro hanno diritto agli assegni familiari in conformità delle disposizioni della legislazione del paese debitore della pensione o della rendita come se risiedessero in questo paese». Per quanto concerne coloro che fruiscono di pensioni o di rendite spettanti in forza della legge di più Stati membri, il n. 2 del suddetto art 42 stabilisce che essi «hanno diritto agli assegni familiari in conformità delle disposizioni della legislazione a) del paese di loro residenza, se risiedono nel territorio di uno Stato membro in cui si trova una delle istituzioni debitrici delle loro pensioni o delle loro rendite; b) dello Stato membro in cui hanno compiuto il loro più lungo periodo di assicurazione-vecchiaia, se risiedono nel territorio di uno Stato membro in cui non si trovi nessuna delle istituzioni debitrici delle loro pensioni o delle loro rendite, come se risiedessero nel territorio del primo Stato. Se la legislazione applicabile in virtù del presente paragrafo non prevede assegni familiari per i beneficiari di pensioni o di rendite, i supplementi o maggiorazioni di pensione o di rendita per i figli, previsti da questa legislazione, sono assimilati agli assegni familiari e pagati integralmente, in deroga alle disposizioni dell'art. 28, n. 1, lettera b), seconda frase del presente regolamento.»

5/6 Poiché la pensione d'invalidità spettante al ricorrente in Italia è stata liquidata solo nel 1969, la resistente nella causa principale ha considerato l'interessato come avente diritto a pensione in forza della sola legge belga e gli ha versato, in conformità all'art. 42, n. 1, gli assegni familiari contemplati da tale legge nel periodo 1o febbraio 1964 — 31 marzo 1969. A seguito dell'attribuzione, al ricorrente, della pensione italiana, la resistente, richiamandosi all'art. 42, n. 2, del regolamento n. 3, gli ha chiesto il rimborso degli assegni familiari versatigli nel periodo suddetto.

8/10 Poiché tali supplementi — a quanto pare — sono d'importo inferiore a quello degli assegni familiari belgi, il ricorrente ha contestato la validità del nuovo art. 42, n. 2, del regolamento n. 3. A suo avviso, tale norma è incompatibile con gli artt. 3, 48, 51 e 117 del trattato CEE giacché crea fra i lavoratori disparità che costituiscono un ostacolo alla libera circolazione delle persone nell'ambito della Comunità. Infatti — egli sostiene —, se due lavoratori italiani che sono stati occupati l'uno solo in Belgio, l'altro sia in Italia che in Belgio, rientrano in patria dopo esser stati colpiti da invalidità, il primo fruirà degli assegni familiari belgi, mentre al secondo spetteranno, per effetto dell'applicazione dell'art. 42, n. 2, solo i supplementi italiani di pensione per figli a carico.

11/13 L'art. 3 del trattato CEE menziona in particolare, fra gli obiettivi della Comunità, l'eliminazione degli ostacoli alla libera circolazione delle persone. L'art. 48 attribuisce ai lavoratori il diritto di spostarsi liberamente nell'ambito della Comunità. L'art. 51 dispone quanto segue: «Il Consiglio, con deliberazione unanime su proposta della Commissione, adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l'instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto: a) il cumulo di tutti i periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali, sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni, sia per il calcolo di queste, b) il pagamento della prestazione alle persone residenti nei territori degli Stati membri.»

16/17 La norma impugnata mira a garantire che, ai fini del calcolo dei supplementi di pensione italiani per figli a carico, si tenga conto del periodo di lavoro maturato in Belgio senza ripartizione proporzionale. Poiché l'applicazione dell'art. 42 del regolamento n. 3, nella sua versione primitiva, aveva dato luogo ad eccessive complicazioni — come risulta dal primo considerando del regolamento n. 1/64 —, detta norma venne modificata allo scopo di semplificare il sistema di coordinamento degli assegni familiari, in modo da consentire ai lavoratori migranti, nella misura del possibile, di fruire delle prestazioni che sarebbero spettate loro se essi avessero lavorato in un solo Stato membro.

A norma dell'art. 42, n. 2, ultimo comma, il ricorrente ha diritto ai supplementi di pensione italiani per figli a carico, calcolati in conformità all'art. 28 del regolamento n. 3, ma senza ripartizione prorata.

L'art. 117, n. 1, recita: «Gli Stati membri convengono sulla necessità di promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro della mano d'opera che consenta la loro parificazione nel progresso:»

È assodato che la legge belga, di per sé, non attribuisce al lavoratore il quale, dopo asser stato occupato in Belgio, sia colpito da invalidità e lasci tale paese per rientrare in patria, alcun diritto di fruire di assegni familiari belgi.

I provvedimenti emanati dal Consiglio per l'attuazione dell'art. 51 non devono avere per effetto di privare i lavoratori migranti dei diritti acquistati in forza della sola legge dello Stato membro in cui essi hanno svolto la loro attività lavorativa. Tuttavia, nessuna delle norme del trattato sopra citate pregiudica la facoltà, attribuita alla suddetta istituzione dell'art. 51, di scegliere a tal fine qualsiasi metodo obiettivamente valido, anche se i provvedimenti adottati non comportano l'eliminazione totale dei rischi di disparità fra i lavoratori, risultanti dalle differenze fra i regimi previdenziali nazionali interessati.

Dalle considerazioni che precedono discende che l'esame della questione non ha messo in luce elementi atti ad inficiare la validità della norma impugnata.

20/21 Le spese sostenute dal governo belga, dal governo italiano e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.