Corte giust. UE, Sentenza del 8 maggio 1973, causa 33/72

Il fatti che hanno dato origine alla presente controversia e lo svolgimento del procedimento si possono riassumere come segue:

La ricorrente nasceva in Calais (Francia) nel 1925, da padre italiano e madre francese. Essa aveva la doppia cittadinanza, italiana e francese, fino al momento in cui, raggiunta la maggiore età nel 1946, optava per la cittadinanza francese.

Dopo aver trascorso la maggior parte della gioventù in Italia, in cui essa dichiara di aver risieduto dal 1930 al 1945, la ricorrente vi ritornava nel 1949. Assunta dall'Alta Commissione Alleata per la Germania, rimaneva alle dipendenze di questa, a Roma, fino all'agosto 1951. Durante i dieci anni seguenti essa continuava a risiedere in detta città, lavorando come segretaria presso l'ambasciata francese.

Il 1o aprile 1961, essa veniva assunta dalla Commissione della CEEA come stenodattilografa e destinata a Bruxelles. Avendo ottenuto l'aspettativa per motivi personali, il 15 novembre 1962 ritornava a Roma, dove lavorava per conto del ministero francese delle finanze.

Il 20 settembre 1965, veniva a sua richiesta reintegrata dalla Commissione delle Comunità europee e assegnata al Centro comune di ricerche d'Ispra.

In tale occasione, le varie voci della sua retribuzione erano fissate con decisione 5 ottobre 1965. Una copia della decisione veniva inserita nel fascicolo individuale della ricorrente, mentre un'altra copia le veniva notificata, come risulta da una nota in calce alla decisione stessa. Questo atto contiene numerosi dati atti a precisare la posizione individuale del dipendente: categoria, grado, scatto, anzianità, come pure lo stipendio base e l'indennità spettantegli. Nel caso in esame, sotto la sigla «IE», cioè indennità di espatrio, figura la parola «no».

Con lettera 30 agosto 1971, inviata alla direzione del personale della Commissione, la ricorrente chiedeva il pagamento dell'indennità di espatrio contemplata dall'art. 69 dello statuto del personale, invocando l'art. 4 dell'allegato VII dello statuto il quale recita:

«1. Un'indennità di dislocazione pari al 16 % dell'ammontare complessivo dello stipendio base, dell'assegno di capofamiglia e dell'assegno per figli a carico ai quali il funzionario ha diritto, è concessa: a) al funzionario: che non ha e non ha mai avuto la nazionalità dello Stato sul cui territorio europeo è situata la sede di servizio e, che non ha, abitualmente, abitato o svolto la sua attività professionale principale sul territorio europeo di detto Stato durante il periodo di cinque anni che scade sei mesi prima della sua entrata in servizio. Per l'applicazione della presente disposizione non si tiene conto delle situazioni risultanti da servizi effettuati per un altro Stato o per un'organizzazione internazionale. b) al funzionario che, avendo o avendo avuto la cittadinaza dello Stato sul cui territorio è situata la sede di servizio, ha abitato, durante il periodo di dieci anni che scade al momento della sua entrata in servizio, fuori del territorio europeo di detto Stato per motivi diversi dall'esercizio di funzioni al servizio di uno Stato o di un'organizzazione internazionale. …»

Con lettera 9 marzo 1972, la direzione del personale rispondeva che l'indennità richiesta non poteva esserle attribuita fino a che essa rimaneva ad Ispra. Al suo caso andava applicata la lettera b) dell' art. 4, n. 1, dato che essa non aveva avuto soltanto la cittadinanza francese, ma anche la cittadinanza italiana fino all'età di 21 anni. Dato inoltre ch'essa aveva risieduto in Italia dal 1949 al 1961 — cioè durante i 12 ultimi anni precedenti l'entrata in servizio presso le Comunità europee — essa non possedeva i requisiti espressamente indicati da detto articolo.

Il 14 giugno 1972, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.

Il procedimento si è svolto ritualmente.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (Seconda Sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Le parti hanno svolto le loro difese orali all'udienza del 1o marzo 1973.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 22 marzo 1973.

La ricorrente conclude, in sostanza, chiedendo che la Corte voglia:

1. annullare la decisione 9 marzo 1972, 2. statuire ch'essa ha diritto all'indennità di espatrio, contemplata dall'art. 69 dello statuto e dall'art. 4 dell'allegato VII dello statuto, a partire dal 30 settembre 1965, 3. condannare la Commissione al pagamento degli arretrati.

La ricorrente ha chiesto inoltre che la Commissione venga condannata alle spese.

La Commissione conclude che la Corte voglia respingere il ricorso e condannare la ricorrente alle spese.

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue:

Nel corso della discussione orale, la Commissione ha sollevato due eccezioni preliminari inerenti alla scadenza del termine d'impugnazione, sostenendo che la Corte deve accertare, anche d'ufficio, che il termine sia stato osservato, posto che questo è d'ordine pubblico.

La Commissione ha in primo luogo osservato che la posizione della ricorrente era stata determinata, per quanto riguarda il diritto all'indennità di espatrio, con la decisione 5 ottobre 1965, cioè con un atto anteriore a quello impugnato. La ricorrente avrebbe quindi dovuto impugnare detta decisione, sia mediante un ricorso gerarchico nel termine di due mesi, sia mediante ricorso giurisdizionale nel termine di tre mesi, a norma dell'art. 91 dello statuto allora in vigore.

La Commissione rileva in secondo luogo che, a norma delle disposizioni soprammenzionate, la domanda presentata dalla ricorrente il 30 agosto 1971 si doveva ritenere implicitamente respinta dall'amministrazione dopo due mesi dal suo ricevimento. A norma dello stesso articolo, la ricorrente avrebbe dovuto impugnare il silenzio-rifiuto entro due mesi. Essa non l'ha fatto. Il ricorso è diretto contro la decisione di rigetto espressa, che porta la data del 9 marzo 1972. Ora, la Corte ha più volte affermato che sono irricevibili i ricorsi proposti contro decisioni espresse, non ulteriormente impugnabili in quanto non impugnate entro il termine prescritto.

La ricorrente ribatte che non si può impedire al dipendente, in nome di nuovi argomenti, di sollevare un problema che lo interessi. All'epoca della decisione del 1965 non vi erano state discussioni. Detta decisione non può impedire ad vitam aeternam alla ricorrente di chiedere che la sua situazione venga presa in esame.

La ricorrente rileva inoltre che, prima che l'amministrazione respingesse la sua domanda nel marzo 1972, la Commissione le aveva chiesto dei chiarimenti e questa richiesta di chiarimenti si deve considerare come interruttiva del termine.

Le spese del giudizio vanno comunque poste a carico della Commissione la quale, fin dall'inizio della discussione orale, le ha lasciato credere di accettare la discussione nel merito.

La ricorrente sostiene che il suo caso è disciplinato, non già dall'art. 4, n. 1, lettera b), dell'allegato VII dello statuto, bensì dalla lettera a) dello stesso numero. Essa non contesta di aver avuto la doppia cittadinanza, francese e italiana, fino all'età di 21 anni. Tuttavia, le disposizioni di cui trattasi non vanno interpretate alla lettera, bensì tenendo conto della ratio legis. Questa tende ad evitare che il dipendente possa, modificando volontariamente la propria precedente nazionalità, ottenere l'indennità di espatrio. Il caso è diverso quando, come nella fattispecie, si tratta di duplice cittadinanza involontaria, e ciò tanto più in quanto la ricorrente ha rinunziato alla cittadinanza italiana non appena la legge gliene ha offerta la possibilità.

L'applicare la lettera b) dell'articolo di cui trattasi in un caso del genere non solo sarebbe iniquo, ma si risolverebbe pure in una disparità di trattamento fra dipendenti. La ricorrente invoca i principi generali del diritto, fra i quali figurano il diritto dell'individuo a cambiare cittadinanza, come pure l'esigenza che la cittadinanza sia effettiva. Nel caso in esame, si deve tener conto del fatto che la cittadinanza dominante del ricorrente è sempre stata quella francese e che solo a questa cittadinanza si deve aver riguardo nell'applicare le disposizioni di cui trattasi.

La Commissione ribatte che la norma in questione non fa alcuna distinzione circa il modo in cui è venuta meno la cittadinanza precedente, né consente alcuna eccezione, espressa o implicita. La ratio legis non è quella indicata dalla ricorrente, cioè sventare gli artifici cui i dipendenti potrebbero ricorrere in fatto di cittadinanza onde ottenere l'indennità di espatrio, bensì va ricercata nel fatto che l'espatrio consiste anche nel distacco da uno Stato e che inoltre la cittadinanza lega profondamente ad uno Stato. Nel presente caso, il legame con l'Italia è stato particolarmente stretto, dato che la ricorrente è vissuta in questo paese per lunghi anni durante la sua infanzia, come pure in seguito.

Gli autori dello statuto hanno considerato la cittadinanza o le cittadinanze che il dipendente ha o ha avuto in passato come una circostanza di fatto, evitando qualsiasi discussione teorica sugl'inconvenienti o sull'anomalia della doppia cittadinanza, ovvero sulla perdita della cittadinanza che può avvenire con o senza il consenso del dipendente. Lo statuto ha tenuto conto di un solo aspetto, cioè del legame attuale o passato del dipendente con lo Stato nel cui territorio si trova la sua sede di lavoro, legame costituito dalla cittadinanza attuale o precedente, a prescindere dal fatto che la cittadinanza sia stata unica o meno e indipendentemente dal modo in cui è stata acquistata.

Gli autori dello statuto hanno d'altro canto tenuto conto delle variazioni cui è soggetto il rapporto espatrio/cittadinanza, in quanto hanno preso in considerazione, accanto a questo primo aspetto, pure il territorio nel quale l'interessato ha risieduto durante un certo periodo precedente la sua entrata in servizio.

Per quanto riguarda la condizione posta dal secondo alinea dell'art. 4, n. 1, lettera a), la ricorrente sostiene di soddisfarla: il suo soggiorno in Italia durante i cinque anni scaduti sei mesi prima della sua entrata in servizio nel 1961 è in relazione all'attività svolta al servizio dello Stato francese e non va quindi presa in considerazione. Inoltre, all'entrata in servizio nel 1961, essa è stata destinata a Bruxelles e quindi il suo soggiorno in Italia è stato interrotto dal 1o aprile 1961 al 15 novembre 1962. Solo il 20 settembre 1965 essa ha preso servizio ad Ispra, nel territorio italiano, ed è l'entrata in servizio nel territorio dello Stato di destinazione quella di cui si deve tener conto onde stabilire se vi sia o meno espatrio.

La Commissione non ha svolto osservazioni circa le condizioni poste dal secondo alinea dell'art. 4, n. 1, lettera a).

In subordine, per il caso ch'essa vada considerata come cittadina italiana ai fini dell'indennità di espatrio, la ricorrente sostiene di aver diritto all'indennità stessa a norma della lettera b) della disposizione di cui trattasi.

A norma della lettera b), il dipendente ha diritto all'indennità di espatrio qualora abbia risieduto fuori dal territorio dello Stato in cui si trova la sede di servizio durante i dieci anni precedenti la sua entrata in servizio. Per «entrata in servizio» si deve intendere l'inizio dell'attività nel territorio dello Stato in cui si trova la sede di lavoro, non già l'inizio dell'attività alle dipendenze di un organo comunitario. Nella fattispecie, si deve quindi tener conto del 20 settembre 1965, data in cui essa fu destinata ad Ispra, nel territorio italiano, non già del 1o aprile 1961, data in cui essa è stata assunta dalle Comunità.

La ricorrente osserva che, nel momento in cui è entrata in servizio in Italia nel 1965, essa aveva risieduto fuori dal territorio italiano per un certo periodo durante i dieci anni precedenti, cioè dal 1o aprile 1961 al 15 novembre 1962, periodo durante il quale essa lavorava a Bruxelles. Questa interruzione del suo soggiorno in Italia non era occasionale, ed essa ha quindi effettivamente risieduto fuori dal territorio italiano durante detto periodo.

La Commissione ribatte che la ricorrente interpreta in modo erroneo la lettera b). L'espressione «entrata in servizio» non può essere riferita al fatto che il dipendente sia stato destinato ad una sede nel territorio di cui trattasi, qualora si tratti di semplice tramutamento non già dell' entrata in servizio. La ricorrente avrebbe diritto all'indennità di espatrio a norma del n. 1, lettera b), soltanto qualora, durante i dieci anni precedenti la sua entrata in servizio presso le Comunità cioè precedenti al 1961, essa avesse risieduto fuori d'Italia, per motivi diversi dallo svolgimento di attività al servizio di uno Stato o di un'organizzazione internazionale. Ora, durante i dieci anni precedenti la sua entrata in servizio presso le Comunità, essa ha invece risieduto in Italia.

Se ciò non bastasse, anche ammettendo che si debba aver riguardo al momento della sua destinazione ad Ispra, la ricorrente non potrebbe far valere la propria residenza a Bruxelles dal 1o aprile 1961 al 15 novembre 1962, dato che questa era dovuta all'attività al servizio delle Comunità europee e che l'art. 4, n. 1, lettera b), esclude appunto la presa in considerazione dell'attività svolta al servizio di uno Stato o di un'organizzazione internazionale.

A richiesta della ricorrente, la Corte ha invitato la Commissione a esprimersi sul caso specifico di due dipendenti di sesso femminile, le quali avevano acquistato la cittadinanza italiana in seguito al matrimonio e cui l'indennità di espatrio sarebbe stata nuovamente attribuita in seguito alle sentenze 7 giugno 1972 (cause 20-71 e 32-71). La Commissione ha risposto che l'indennità di espatrio è stata nuovamente attribuita non già perché non si fosse precedentemente tenuto conto della cittadinanza italiana delle interessate, bensì perché queste possedevano i requisiti contemplati dall'art. 4, n. 1, lettera b), per quanto riguarda la residenza durante il periodo anteriore all'entrata in servizio presso organi comunitari.

1/2 La ricorrente chiede l'annullamento della decisione 9 marzo 1972 con cui la Commissione le ha negato l'indennità di espatrio contemplata dallo statuto del personale. Essa chiede inoltre che le venga riconosciuto il diritto a tale indennità a partire dal 30 settembre 1965.

3/4 Nel corso della discussione orale, la convenuta ha sollevato un'eccezione preliminare attinente all'inosservanza del termine d'impugnazione. La Corte deve accertare, anche d'ufficio, se sia stato osservato il termine d'impugnazione, posto che questo è d'ordine pubblico.

5/7 La ricorrente, dopo aver ottenuto l'aspettativa per motivi personali, veniva reintegrata presso la Commissione dal 20 settembre 1965 e destinata al Centro comune di ricerche d'Ispra. In questa occasione, le varie voci della sua retribuzione venivano determinate con decisione 5 ottobre 1965. Da questo provvedimento, di cui copia è stata notificata alla ricorrente, risulta che l'indennità di espatrio non le era stata attribuita.

9/11 Colla presente azione, la ricorrente impugna la lettera 9 marzo 1972 con cui la direzione del personale della Commissione ha constatato, in risposta ad una nota della ricorrente in data 30 agosto 1971, che questa non possedeva i requisiti prescritti dall'allegato VII dello statuto per l'attribuzione dell'indennità di espatrio. Questa lettera, pur esponendo in modo particolareggiato le circostanze di fatto prese in considerazione, si è limitata a confermare la decisione anteriore con cui la Commissione ha negato alla ricorrente detta indennità e le ha comunicato che questa non avrebbe potuto esserle corrisposta finché avesse prestato servizio ad Ispra. Una siffatta comunicazione non poteva far decorrere un nuovo termine d'impugnazione.

La ricorrente non ha impugnato detta decisione, né mediante ricorso gerarchico entro due mesi, né mediante ricorso giurisdizionale entro tre mesi, benché ciò le fosse consentito dall'art. 91 dello statuto del personale allora vigente.

Il ricorso è pertanto irricevibile.

13/15 La ricorrente è rimasta soccombente. A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Tuttavia, a norma dell'art. 70 dello stesso regolamento, nelle cause promosse da dipendenti delle Comunità le spese sostenute dalle istituzioni restano a carico di queste.