Corte giust. UE, Sentenza del 27 ottobre 1977, causa 121/76

Gli antefatti e gli argomenti delle parti svolti nel corso della fase scritta possono così riassumersi:

Il ricorrente, che aveva partecipato con successo al concorso generale COM/B/117 indetto dalla Commissione per la costituzione di un elenco di riserva di assistenti aggiunti, veniva sottoposto, il 22 ottobre 1974, ai fini della sua inclusione nel suddetto elenco e a norma dell'art. 33 dello statuto del personale, alla visita medica da parte di un medico di fiducia della Commissione e veniva riconosciuto fisicamente idoneo all'impiego. Nel gennaio 1976 si rendeva disponibile un posto di assistente aggiunto ed il ricorrente era invitato a sottoporsi ad una nuova visita medica, che aveva luogo l'11 febbraio 1976; in esito a questa visita egli risultava fisicamente inidoneo ad occupare il posto in questione. Secondo la Commissione, tale esame sarebbe stato completato da una visita specialistica effettuata in Italia da un medico di fiducia dell'istituzione.

Con lettera 8 marzo 1976, la Commissione comunicava al ricorrente l'esito negativo di questa seconda visita e lo invitava, per il caso in cui egli avesse voluto conoscere i motivi dell'inidoneità, a chiedere al proprio medico di fiducia di mettersi in contatto col capo del Servizio medico della Commissione. All'interessato si faceva inoltre presente la possibilità di chiedere, nel termine di 20 giorni dalla data di ricezione della lettera, che il suo caso fosse riesaminato da un collegio medico comprendente almeno tre medici di fiducia dell'istituzione.

Con lettere 9 e 16 marzo 1976, i dottori D'Avanzo e Nardacci, medici di fiducia del ricorrente, chiedevano al Servizio medico della Commissione che venissero loro comunicati i motivi dell'inidoneità riscontrata, mentre, con lettera 10 marzo 1976, il ricorrente chiedeva il riesame del suo caso. I motivi che erano stati alla base del giudizio d'inidoneità venivano comunicati al dr. Nardacci solo il 2 febbraio 1977, e cioè a distanza di quasi un anno e dopo che, il 15 dicembre 1976, l'interssato aveva proposto il presente ricorso. Quanto al riesame del caso, esso aveva luogo solo il 21 ottobre 1976, vale a dire 7 mesi dopo l'inoltro della relativa domanda. Il collegio medico confermava l'inidoneità fisica del ricorrente all'esercizio delle funzioni.

Nel frattempo, e precisamente il 20 maggio 1976, il ricorrente aveva proposto un reclamo ai sensi dell'art. 90 dello statuto contro la dichiarazione d'inidoneità fisica e la conseguente decisione di non procedere alla sua nomina. Detto re clamo veniva registrato presso la Segreteria generale della Commissione il 2 giugno 1976, ma rimaneva senza risposta da parte dell'istituzione per oltre tre mesi; l'interessato proponeva quindi, il 20 dicembre 1976, il presente ricorso. Con ordinanza 28 aprile 1977, la Corte (prima sezione) ha accolto la domanda di ammissione al gratuito patrocinio presentata dal ricorrente il 21 dicembre 1976. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte (prima sezione) ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia: accogliere il ricorso, con annullamento del provvedimento impugnato e conseguente nomina dell'istante nel posto per cui fu sottoposto a procedura di nomina; in subordine, fissare sollecitamente la visita medica necessaria al riesame del caso, da espletarsi attraverso procedure idonee a garantire la tutela dei diritti già acquisiti dal ricorrente.

La Commissione conclude che la Corte voglia respingere il ricorso.

Nella replica, il ricorrente chiede che la Corte voglia: dichiarare illegittimo il silenzio-rifiuto della Commissione; dichiarare altresì errato ed illegittimo il giudizio d'inidoneità formulato; dichiarare il suo diritto a conseguire la nomina ad assistente aggiunto con decorrenza dal 22 ottobre 1974 (data dell'accertamento positivo di idoneità alle funzioni); condannare la Commissione ad assumerlo al posto e con la decorrenza di cui al punto che precede, con conseguente ricostituzione della carriera e risarcimento del danno per le retribuzioni non percepite; porre le spese del giudizio a carico della Commissione.

Nell 'atto introduttivo, il ricorrente fa valere il difetto di motivazione, tanto del silenzio-rifiuto opposto al suo reclamo, quanto della dichiarazione d'inidoneità. A suo avviso, il fatto che la Commissione non abbia reagito espressamente al suo reclamo conferma il difetto di motivazione e gli ha reso, d'altronde, impossibile la tutela della propria situazione giuridica.

Nel controricorso, la Commissione precisa che il controllo di legittimità può riguardare unicamente la decisione impugnata col reclamo, e semplicemente confermata col silenzio-rifiuto. Quanto al mezzo relativo al difetto di motivazione, la convenuta eccepisce che, data la natura delle affezioni riscontrate a carico del ricorrente, delle quali la deontologia professionale vieta di dare direttamente notizia all'ammalato, l'istituzione aveva scelto la forma di motivazione «per rinvio», invitando l'interessato a mettere il proprio medico di fiducia in contatto col Servizio medico della Commissione. Benché la decisione non sia stata motivata formalmente in modo diretto, la motivazione «per rinvio» deve ritenersi conforme, date le circostanze, a quanto richiesto dall'art. 190 del trattato. L'espletamento della procedura interna di riesame e certi ritardi di carattere tecnico hanno fatto sì che la comunicazione dei motivi al medico di fiducia dell'interessato abbia avuto luogo solo dopo la presentazione del ricorso. La Commissione dichiara di assumere a proprio carico le conseguenze processuali di tale ritardo; essa sostiene, tuttavia, che questo non influisce sulla legittimità del provvedimento impugnato. In proposito, essa sottolinea che l' apprezzamento del medico di fiducia dell istitu zione, confermato dalla commissione medica di riesame, è sottratto, in ragione del segreto professionale, all'amministrazione, la cui competenza è vincolata per quanto riguarda il giudizio sull'idoneità fisica all'esercizio delle funzioni. Qualora un candidato si consideri leso da tale giudizio, la Corte, nell'esercizio della sua missione, potrà controllarne la legittimità ricorrendo a quegli strumenti processuali che, nel rispetto delle regole imposte dalla deontologia medica, le permettano una piena ed esatta conoscenza dei fatti.

Quanto al capo della domanda relativo alla nomina, la Commissione è d'avviso che l'annullamento della decisione impugnata, soprattutto se fondato su un vizio di forma, non implicherebbe senz'altro la nomina del ricorrente. L'eventuale nomina dipenderebbe necessariamente da una nuova decisione che l'istituzione dovrebbe adottare nell'esercizio del suo potere discrezionale e nel rispetto della sentenza della Corte.

Sul capo della domanda formulato in subordine ed avente ad oggetto una nuova visita medica, la Commissione osserva che l'art. 33 dello statuto ammette, per l'accertamento dell'idoneità fisica del candidato, la sola visita da parte del medico di fiducia dell'istituzione. Nessun riesame è previsto in caso di contestazione circa le conclusioni cui si giunga in seguito a tale visita. Le istituzioni hanno stabilito, come misura di buona amministrazione, una procedura interna uniforme di riesame, per il caso che l'interessato chieda in via amministrativa la modifica della decisione adottata; la richiesta di un'ulteriore più approfondita tutela sul piano amministrativo contro le risultanze della visita medica non sembra fondata, tenuto conto delle disposizioni in vigore.

Nella replica, il ricorrente sostiene che il difetto di motivazione della dichiarazione d'inidoneità e del silenzio-rifiuto costituisce violazione dell'art. 25 dello statuto del personale, il quale pone espressamente a carico dell'istituzione l'obbligo di motivare tutti i provvedimenti individuali aventi incidenze negative nella sfera giuridica dei destinatari. Contestando poi la regolarità degli accertamenti sanitari cui è stato sottoposto, egli assume che la visita psichiatrica effettuata dal dr. S. non può avere valore probante, e che, contrariamente a quanto sostenuto dalla convenuta, il dr. F., il quale lo aveva visitato in Italia in seguito a richiesta del medico di fiducia della Commissione, non aveva confermato il risultato degli esami eseguiti presso la sede dell'istituzione. Egli ritiene inspiegabile che lo stesso organismo sanitario abbia potuto, a distanza di appena un anno, mutare radicalmente avviso circa le sue condizioni di salute. Il collegio medico della Commissione, che avrebbe dovuto riesaminare il suo caso, si è limitato a riprodurre apoditticamente i giudizi del primo medico. I medici di fiducia dell'interessato non sono stati mai informati, né invitati a partecipare ai lavori del predetto collegio. Infine, il ricorrente rileva che, esistendo già all'epoca della prima visita medica dei posti disponibili, a rigore si sarebbe dovuto procedere fin da allora alla sua nomina, sussistendone tutti i presupposti. Il ritardo nell'adempimento e il fatto che fosse stata ingiustificatamente richiesta una nuova visita medica denotano un deplorevole, immotivato e preconcetto atteggiamento di sfavore nei suoi confronti.

Nella controreplica, la Commissione fa valere anzitutto che la nomina di un candidato iscritto in un elenco di riserva non costituisce mai un obbligo, anche se il candidato, in seguito all'esito favorevole del concorso, venga sottoposto a visita medica e risulti possedere l'idoneità fisica necessaria. La visita medica ha il solo scopo di accertare che i candidati inclusi nell'elenco di riserva siano in possesso anche di tale idoneità; essa non attribuisce agli idonei maggiori diritti di quelli che loro spettano in seguito al superamento del concorso. D'altra parte, l'istituzione può a buon diritto sottoporre a nuova visita medica un candidato iscritto in un elenco di riserva, se il periodo di tempo trascorso fra la visita precedente ed il nuovo procedimento di nomina faccia ragionevolmente ritenere che le condizioni fisiche dell'interessato possono essere frattanto mutate. Il candidato non ha il diritto di evitare le conseguenze di una visita medica sfavorevole solo perché un esame precedente, più generico e meno approfondito, non abbia permesso di rilevare la sua inidoneità. La Commissione fa inoltre presente che il medico di fiducia dell'istituzione, per la visita di cui trattasi, è ricorso al parere di due specialisti, l'uno belga, consulente abituale della Commissione nelle visite annuali dei dipendenti e nelle visite di controllo d'idoneità dei candidati, e l'altro italiano. In seguito a domanda del ricorrente, il giudizio formulato dal medico di fiducia della Commissione è stato controllato dal collegio medico ad hoc, quale istanza interna consultiva dell'istituzione. Questa complessa procedura di esame non solo è atta a permettere una diagnosi ponderata, ma garantisce nel contempo l'interesse del candidato in una materia in cui il contraddittorio, allo stato attuale della normativa, non è prescritto. Quanto alla pretesa contraddittorietà del giudizio rispetto a quello formulato un anno prima, la Commissione osserva che il lasso di tempo trascorso e il diverso tipo degli accertamenti spiegano il fatto che la seconda diagnosi ha tenuto conto di nuovi elementi d'apprezzamento, che il primo medico non aveva potuto raccogliere. In ogni caso, sotto il profilo della procedura seguita, il risultato della seconda visita presenta garanzie tali da renderlo inattaccabile. La Commissione non pensa che l'esame del contenuto dei documenti in possesso del Servizio medico, e la cui acquisizione agli atti è stata chiesta dal ricorrente, possa fornire elementi utili per il giudizio. Essa si dichiara tuttavia disposta a sottoporli alla Corte, secondo le modalità che questa vorrà indicare a salvaguardia delle regole imposte dalla deontologia medica. Le parti hanno rinunziato a svolgere osservazioni orali all'udienza. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 28 settembre 1977.

Il ricorso, pervenuto in cancelleria il 20 dicembre 1976, è diretto all'annullamento del silenzio-rifiuto opposto al reclamo, presentato dal ricorrente il 20 maggio 1976, relativo alla decisione di non nominarlo assistente aggiunto e alla dichiarazione di inidoneità emessa, nei suoi confronti, dal servizio medico della Commissione, e che gli sarebbe stata notificata l'8 marzo 1976;

esso è diretto inoltre a far statuire che il ricorrente è nominato al posto di cui trattasi o, quanto meno, a far disporre una nuova visita medica.

Il ricorrente, dopo aver partecipato con successo al concorso generale COM/B/117, bandito per la costituzione di una riserva di assistenti aggiunti, con carriera B 5/B 4, il 22 ottobre 1974 veniva sottoposto alla visita medica di cui all'art. 33 dello statuto, la quale visita portava alla constatazione ch'egli era, in quel momento, come richiesto dall'art. 28, lettera e) dello statuto, fisicamente idoneo all'esercizio delle funzioni;

essendosi reso vacante un posto di assistente aggiunto nel gennaio 1976 il ricorrente veniva invitato, in vista dell'eventuale nomina, a sottoporsi ad una nuova visita medica che aveva luogo l'11 febbraio 1976, ma che portava questa volta alla dichiarazione d'inidoneità fisica;

1'8 marzo 1976, nell'informare il ricorrente del fatto che detta constatazione ostava alla sua assunzione, il funzionario competente della divisione del personale aggiungeva che, per il caso in cui il ricorrente volesse conoscere le ragioni di detta inidoneità, gli veniva suggerito di chiedere al suo medico curante di mettersi in contatto col capo del servizio medico della Commissione, e gli comunicava, inoltre, che aveva facoltà, entro 20 giorni, di chiedere il riesame del suo caso da parte di un collegio di tre medici di fiducia dell'istituzione;

già il 10 marzo il ricorrente chiedeva il riesame e con lettere 9 e 16 marzo i suoi due medici curanti chiedevano di conoscere le ragioni della decisione d'inidoneità adottata nei confronti del loro cliente;

in seguito a circostanze che la Commissione chiama «difficoltà di carattere tecnico» veniva risposto a detti medici solo il 2 febbraio 1977, cioè dopo circa un anno e dopo che la commissione di revisione aveva confermato (il 21 ottobre 1976) la constatazione d'inidoneità di cui era stato chiesto il riesame;

nel frattempo, a causa del ritardo della Commissione nel rispondere alla richiesta d'informazioni dei medici curanti, il 20 maggio 1976 il ricorrente aveva proposto reclamo, registrato il 2 giugno 1976, ai sensi dell'art. 90 dello statuto, contro la decisione di non nominarlo, che gli era stata notificata l '8 marzo 1976;

la Commissione, ancora una volta, ometteva di rispondere a detto reclamo di guisa che, a partire dal 2 ottobre 1976, a norma dell'art. 90, n. 2, 5o comma, il suo silenzio diveniva il silenzio-rifiuto di cui il ricorrente chiede l'annullamento col presente ricorso.

A prescindere dalle conseguenze giuridiche che si devono trarre dalle circostanze sopra esposte, la Corte non può fare a meno di rilevare la leggerezza con cui, sia per quanto riguarda la domanda d'informazioni sanitarie, sia per quanto riguarda il reclamo amministrativo, i servizi di cui trattasi hanno agito, in una materia che coinvolge interessi altamente rispettabili.

A sostegno della sua domanda il ricorrente deduce il difetto di motivazione, in contrasto con l'art. 25 dello statuto, tanto del silenzio-rifiuto, quanto della decisione notificatagli l '8 marzo 1976.

La motivazione di un silenzio-rifiuto, nelle circostanze di cui all'art. 90, n. 2, 4o comma, dello statuto, deve necessariamente coincidere con la motivazione o col difetto di motivazione della decisione contro la quale il reclamo rimasto senza risposta era diretto, di guisa che le due motivazioni vanno esaminate congiuntamente.

Il rifiuto di assumere, per motivi d'inidoneità fisica, il candidato iscritto in un elenco di riserva costituisce nei suoi confronti una decisione presa a suo carico ai sensi dell'art. 25 dello statuto che dev'essere, quindi, motivata.

L'esigenza della motivazione va tuttavia conciliata con quella del segreto medico che rende ciascun medico — salvo circostanze eccezionali — giudice della possibilità di comunicare alle persone che cura o visita la natura delle eventuali affezioni;

la conciliazione tra queste esigenze viene assicurata dalla facoltà data all'interessato di chiedere ed ottenere che le ragioni della inidoneità siano comunicate ad un medico di sua scelta, informazione che deve in ispecie consentire all'interessato, vuoi direttamente, vuoi attraverso il suo medico, di giudicare se la decisione di non nominarlo sia conforme alle norme dello statuto;

avendo il medico caposervizio ritenuto che le ragioni dell'inidoneità fisica andavano comunicate solo ad un medico designato dall'interessato, il funzionario competente del servizio del personale non era autorizzato, nemmeno se ne aveva conoscenza, a comunicare gli accertamenti che avevano fatto concludere per l'inidoneità fisica del ricorrente al posto vacante, di guisa che la comunicazione dell'8 marzo 1976 era adeguatamente motivata purché, entro un termine ragionevole e comunque inferiore al termine per il reclamo, il medico curante fosse stato informato e messo in grado di istruire il ricorrente sulla possibilità di contestare dette ragioni.

Ciò è tanto più vero in quanto con la decisione 8 marzo 1976 il ricorrente veniva invitato a far sottoporre la valutazione di cui era oggetto al riesame da parte di una commissione di tre medici;

benché la riunione di un apposito collegio sanitario non costituisca, nello stato attuale dei testi, un preciso obbligo statutario, non è men vero che l'amministrazione aveva espressamente invitato il ricorrente a chiedere tale riunione, destinata a riesaminare il suo caso, cioè, eventualmente, ad invalidare gli accertamenti o le valutazioni effettuate da un solo consulente sanitario nel febbraio 1976 e si era quindi autovincolata a rispettare questa procedura;

invitando, al tempo stesso, il ricorrente a far chiedere al proprio medico curante le ragióni della dichiarata inidoneità fisica, l'amministrazione intendeva dargli modo di contestare efficacemente dette ragioni in occasione del riesame del caso;

questa possibilità non è stata data al ricorrente, di guisa che la Commissione ha violato il principio generale secondo cui ogni amministrazione, qualora adotti un provvedimento atto a ledere gravemente interessi individuali, deve porre l'interessato in grado di far conoscere il proprio punto di vista;

tanto la decisione 8 marzo 1976 quanto il silenzio-rifiuto opposto al reclamo del ricorrente vanno pertanto annullati.

Il ricorrente chiede inoltre che la Corte statuisca ch'egli è nominato al posto vacante o, quanto meno, disponga una nuova visita medica.

La Corte non è competente a sostituirsi all'autorità che ha il potere di nomina e, d'altro canto, l'accertata illegittimità non consente di concludere che il ricorrente possieda o meno la richiesta idoneità fisica, ma unicamente che l'accertamento relativo a detta idoneità è stato effettuato in modo illegittimo e va ripetuto;

spetterà quindi alla Commissione di adottare i provvedimenti necessari per l'esecuzione della presente sentenza.

A norma dell'art. 69, § 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese;

la convenuta è rimasta soccombente;

e va quindi condannata alle spese di causa.