Corte giust. UE, Sentenza del 5 dicembre 1967, causa 19/67

I fatti che hanno dato origine alla presente domanda possono riassumersi come segue :

Il 24 novembre 1963 il sig van der Vecht si faceva assumere dalla N. V. Motorrevisie en Scheepsreparatiebedrijf CETO di Schiedam, con l'intenzione di rimanere alle dipendenze dell'impresa solo fino alla fine della settimana. A quell'epoca l'impresa si occupava di revisioni e riparazioni nei Paesi Bassi; l'interessato tuttavia veniva assunto per svolgere a Genk (in Belgio) lavori diversi da quelli abitualmente effettuati nei Paesi Bassi. La CETO aveva stipulato con la ditta Dürr di Stoccarda accordi per l'esecuzione di alcuni lavori in subappalto e per la fornitura di mano d'opera. Essa aveva alloggiato l'interessato nei Paesi Bassi, a Geleen, e lo trasportava quotidianamente in autobus a proprie spese fino al luogo di lavoro e ritorno, rimunerandogli le ore di viaggio.

Il 27 novembre 1963 l'autobus che conduceva il convenuto al cantiere di Genk aveva un incidente in territorio olandese; l'interessato riportava gravi ferite che lo obbligavano a cessare l'attività lavorativa ed a sottoporsi a cure mediche. La CETO non aveva stipulato né in Olanda né in Belgio alcuna assicurazione antinfortunistica a favore dei dipendenti.

Il convenuto nella causa di merito chiedeva il risarcimento del danno in virtù della legge olandese del 1921 sugli infortuni, ma l'attrice gli rifiutava le prestazioni adducendo che, a norma dell'articolo 12 del regolamento n. 3 del Consiglio della C.E.E., all'infortunio si doveva applicare la legislazione antinfortunistica belga.

Il convenuto impugnava il provvedimento dinanzi al Raad van Beroep di Rotterdam, assumendo innanzitutto che, al momento dell'infortunio, egli lavorava in Olanda, in quanto il viaggio verso la sede di lavoro nella fattispecie faceva parte dell'attività lavorativa; in subordine, il convenuto assumeva l'applicabilità al proprio caso della norma derogatoria dell'articolo 13 a) del regolamento n. 3 (nella versione allora vigente).

Il Raad van Beroep annullava il provvediménto negativo dell'attrice, affermando che l'infortunio era connesso all'attività lavorativa, ai sensi dell'articolo 1, n. 1, della legge 1921 sugli infortuni, e quindi l'infortunato aveva diritto al risarcimento del danno.

La Sociale Verzekeringsbank impugnava la decisione dinanzi al Centrale Raad van Beroep il quale, dopo aver esso pure rilevato che la legge del 1921 era applicabile al convenuto al momento dell'incidente, indipendentemente dall'articolo 12 del regolamento n. 3, con ordinanza 10 febbraio 1967 decideva di sottoporre alla Corte le seguenti questioni :

«1. Se un lavoratore che presta la sua opera esclusivamente nel territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui risiede e nel quale ha sede l'impresa presso la quale è occupato, e che si reca al lavoro quotidianamente a spese e per conto del datore di lavoro, si debba considerare come occupato nel territorio del primo Stato membro, ai sensi dell'articolo 12 del regolamento n. 3, anche mentre viene condotto dalla sua abitazione alla sede di lavoro e più precisamente durante la parte del tragitto che ha luogo sul territorio dello Stato membro nel quale egli risiede ed ha sede l'impresa presso cui egli è occupato. 2. Se l'articolo 12 del regolamento n. 3 non vieti che un lavoratore, soggetto in virtù dello stesso articolo al regime previdenziale antinfortunistico dello Stato membro nel quale egli presta la sua opera, sia contemporaneamente soggetto all'analogo regime previdenziale dello Stato membro nel quale egli risiede e nel quale ha sede l'impresa da cui dipende, qualora la legislazione di quest'ultimo Stato estenda l'assicurazione (legale) ai lavoratori occupati fuori del suo territorio, con la conseguenza che il lavoratore di cui trattasi non solo avrebbe diritto alle prestazioni tanto nel primo quanto nel secondo Stato, ma anche darebbe luogo al versamento di contributi in entrambi gli Stati. Per quanto riguarda l'applicabilità dell'articolo 13 a) del regolamento n. 3 (nel testo all'epoca vigente), potrebbe inoltre sorgere la questione più generale del se un giudice quale questo Raad sia vincolato da una decisione della Commissione amministrativa di cui all'articolo 43 del regolamento, decisione adottata in esecuzione dei compiti ad essa attribuiti dalla lettera a) di detto articolo. A proposito del sopra menzionato articolo 13 a) sono inoltre sorte le seguenti questioni : Se si possa considerare “normalmente” occupato, ai sensi di detta disposizione, il lavoratore assunto esclusivamente per effettuare lavori nel territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui ha sede l'impresa da cui dipende, anche qualora si tratti di lavori diversi da quelli normalmente effettuati nello Stato in cui ha sede l'impresa. Come debba essere determinata la durata presumibile dell'impiego dei lavoratori sul territorio dell'altro Stato membro. Se si debba tener conto della presumibile durata dell'impiego di ciascun lavoratore oppure della presumibile durata dei lavori da effettuarsi.»

La domanda di pronunzia pregiudiziale è pervenuta nella cancelleria della Corte il 22 maggio 1967.

Il 3 agosto 1967 la Commissione delle Comunità europee ha presentato le sue osservazioni scritte, a norma dell'articolo 20 dello statuto della Corte.

L'udienza ha avuto luogo il 17 ottobre 1967.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'8 novembre 1967.

Le osservazioni della Commissione possono riassumersi come segue :

1. L'articolo 13 a) del regolamento n. 3, nella versione allora vigente, recita : «I lavoratori subordinati o assimilati residenti nel territorio di uno Stato membro, occupati nel territorio di un altro Stato membro da un'impresa che possiede nel territorio del primo uno stabilimento da cui i lavoratori dipendono normalmente, sono sottoposti alla legislazione del primo Stato, come se fossero occupati nel suo territorio, purché la durata probabile della loro occupazione nel territorio del secondo non superi i dodici mesi, se la durata di tale occupazione si protrae oltre i dodici mesi, la legislazione del primo Stato continua ad essere loro applicata per un nuovo periodo di dodici mesi al massimo, a condizione che l'autorità competente del secondo Stato o l'organismo che esso designerà abbiano dato il proprio consenso prima dello scadere del primo periodo di dodici mesi.» La Commissione ritiene che, in virtù di tali disposizioni, nella fattispecie si debba applicare la legislazione olandese. a) Il presupposto della residenza dell'interessato nei Paesi Bassi (articolo 13 a) sarebbe in questo caso indiscutibile. b) Il presupposto dell'occupazione presso un'impresa che possiede (nel nostro caso, in Olanda) «uno stabilimento da cui i lavoratori dipendono normalmente» costituisce oggetto di una delle domande supplementari dei giudice a quo e rappresenta il nocciolo della questione. Di regola, l'articolo 12 prescrive che i lavoratori siano soggetti alla legislazione dello Stato sul cui territorio sono occupati anche se l'impresa da cui dipendono ha sede nel territorio di un altro Stato membro. In deroga a tale norma, l'articolo 13 a) consente l'applicazione della legislazione del paese in cui ha sede l'impresa, purché, come precisa l'espressione controversa, sussista un determinato vincolo economico tra i lavoratori e l'impresa che li ha destinati a lavorare all'estero. La versione olandese dell'espressione («waarbij zij gewoonlijk werkzaam zijn») lascerebbe intendere una continuità tra l'occupazione attuale ed una precedente occupazione nello stabilimento situato sul territorio di un altro Stato membro e parrebbe escludere che alla fattispecie si possa applicare l'articolo 13 a) Le tre altre versioni di questa espressione avrebbero pero un altro significato, in quanto implicherebbero un semplice rapporto organico tra i lavoratori e l'impresa per la quale lavorano temporaneamente sul territorio di un altro Stato membro «stabilimento da cui i lavoratori dipendono normalmente», «établissement dont ils relèvent normalement», «Betrieb… dem die Arbeitnehmer gewöhnlich angehören»)…Queste tre espressioni corrispondono all'espressione olandese («bedrijf, waaraan hij gewoonlijk verbonden is») che è stata inserita nel nuovo articolo 13 dal regolamento n. 24-64 del Consiglio. Inoltre, i lavori preparatori si sarebbero svolti esclusivamente in francese, e l'espressione «dont ils relèvent normalement» si ritroverebbe in tutti i progetti preliminari. L'articolo 13 a) dovrebbe essere quindi considerato come applicabile ai lavoratori assunti esclusivamente per compiere un lavoro sul territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale ha sede la società da cui dipendono. Questa interpretazione sarebbe conforme a quella data dalla Commissione amministrativa nella decisione n. 12 del 18 settembre 1959. La Commissione annette quindi poca importanza al fatto che i lavori che i dipendenti debbono svolgere nelle sedi cui sono destinati siano diversi da quelli normalmente eseguiti dall'impresa nel paese in cui ha sede, in quanto il vincolo organico tra lavoratore ed impresa non viene meno per questo fatto. La Commissione risolve quindi in senso negativo la questione complementare proposta in merito, ma sostiene che, nell'ipotesi del «prestito di mano d'opera», non si può applicare la legislazione dello Stato in cui ha sede l'impresa poiché in tal caso il lavoratore, nell'eseguire il lavoro, non è più soggetto all'autorità della stessa impresa. c) Quanto al significato del termine «occupazione» nella frase «la durata probabile della loro occupazione» (articolo 13 a), la Commissione ritiene ch'esso si debba riferire al lavoratore e non al lavoro in quanto, se è vero che la nuova versione, introdotta col regolamento 24-64, parla della «prevedibile durata del lavoro», è altrettanto certo ch'essa non costituisce un'interpretazione del testo precedente, ma un rifacimento mirante ad eliminare gli abusi cui aveva dato luogo la formulazione originaria. 2. La seconda parte della prima questione solleva, a proposito dell'interpretazione dell'articolo 12, il problema del se un lavoratore possa considerarsi occupato — ai sensi di detto articolo — sul territorio del paese in cui risiede, nel caso in cui subisca un infortunio su detto territorio, ma durante il trasporto, a spese del datore di lavoro, al luogo di lavoro. Secondo la Commissione si tratta in sostanza di stabilire se, agli effetti dell'articolo 12, il tragitto vada assimilato al luogo di lavoro e se l'infortunio accaduto in una situazione come quella in esame debba essere considerato come un infortunio sul lavoro. La Commissione ritiene che la distinzione, fatta dal diritto interno, tra infortunio sul lavoro e infortunio in itinere non si debba prendere in considerazione ai fini del conflitto di leggi, in quanto in caso contrario si potrebbero avere soluzioni diverse a seconda della legislazione da applicarsi. Inoltre, non si potrebbe far rinvio ad un principio di diritto interno quando si tratta proprio di stabilire quale sia la legislazione applicabile. Questa varierebbe in funzione degli incerti della circolazione, qualora il luogo dell'infortunio fosse decisivo per la scelta della legislazione. Ciò svuoterebbe di significato l'articolo 12, poiché il lavoratore verrebbe assoggettato a due legislazioni, anziché a una sola. Il principio dell'abolizione delle frontiere nel settore della previdenza sociale dovrebbe indurre a considerare l'infortunio in itinere come avvenuto sul territorio dello Stato membro la cui legislazione va applicata. Sarebbe dunque superfluo stabilire se il lavoratore sia già in servizio durante il tragitto. 3. Quanto alla questione se il giudice di uno Stato membro sia vincolato da una decisione della Commissione amministrativa (si tratta dell'interpretazione dell'articolo 43 del regolamento n. 3) la Commissione osserva quanto segue : a) I tribunali nazionali, nell'interpretare le norme comunitatarie, non devono tener conto dell'interpretazione della Commissione amministrativa, il che trova conferma nell'articolo 43 a), secondo inciso. b) Benché per il giudice costituisca un semplice parere, l'interpretazione è ciò nondimeno molto autorevole, giacché i membri della Commissione amministrativa provengono dalle più alte sfere delle amministrazioni nazionali e molti di loro hanno partecipato all'elaborazione della «convenzione europea per la previdenza sociale dei lavoratori migranti». 4. Tenendo conto del fatto che all'interessato è già applicabile la legislazione olandese, la quale prevede l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni dei lavoratori occupati all'estero, il giudice a quo si è chiesto se, qualora in virtù dell'articolo 12 del regolamento n. 3 si debba applicare la legislazione belga, la legislazione olandese sia del pari applicabile in aggiunta e simultaneamente. La Commissione a questo proposito fa due serie di rilievi : a) In quale misura sia possibile l'applicazione cumulativa delle legislazioni olandese e belga sotto il profilo delle prestazioni. Quanto al cumulo delle legislazioni, nella sentenza Nonnenmacher (92-63), la Corte ha sancito il principio che l'articolo 12 dei regolamento n. 3 «non vieta agli Stati membri diversi da quello nel cui territorio sono occupati i lavoratori subordinati ed assimilati, di applicare a questi ultimi le loro rispettive leggi in materia di previdenza sociale». La Corte ha ritenuto però che la situazione cambia se uno Stato membro diverso da quello nel cui territorio è occupato il lavoratore «obbliga quest'ultimo a versare dei contributi ad un ente previdenziale che non sia in grado di garantirgli ulteriori vantaggi previdenziali in ordine allo stesso rischio per lo stesso periodo». Nella fattispecie, l'onere contributivo è trasferito dai lavoratori ai datori di lavoro, sui quali grava, direttamente o indirettamente, il peso esclusivo dell'assicurazione. In caso di applicazione simultanea delle leggi belga ed olandese, il datore di lavoro sarebbe tenuto a versare contributi in base alle due legislazioni. Ora, la duplice contribuzione dei datori di lavoro a copertura dello stesso rischio è in contrasto con lo scopo dell'articolo 12 (come ha rilevato l'avvocato generale nella causa Nonnenmacher) ed altresì (secondo la Commissione) con gli articoli 48-51, 59 e segg del trattato. Se ciò non bastasse, dal momento che l'attività del datore di lavoro all'estero si può considerare come prestazione di servizi ai sensi di detti articoli, tale soluzione si risolverebbe nei suoi confronti in una discriminazione vietata dagli stessi articoli. b) La Commissione ritiene che il diritto comunitario non osti alla temporanea applicazione della legislazione olandese, consistente nel concedere all'interessato prestazioni fino a che la controversia non sia risolta, salvo restando il diritto di regresso nei confronti del datore di lavoro. Tale soluzione trova fondamento nell'articolo 51 del trattato. Come la Corte ha già affermato nella causa Nonnenmacher, il trattato impone al Consiglio «l'obbligo di adottare norme atte ad impedire che i lavoratori, per mancanza di norme loro applicabili, restino privi di tutela in materia di previdenza sociale». Ora, la controversia sul conflitto di leggi porta proprio a questo risultato, poiché gli enti olandesi rifiutano di corrispondere le prestazioni cui l'interessato ha diritto — trincerandosi dietro al loro dubbio sull'interpretazione dell'articolo 13 a) — finché non sia risolta la questione relativa all'applicazione della legislazione olandese. Questa mancanza di tutela è tanto più grave in quanto dipende dalla stessa esistenza di una disciplina comunitaria sui conflitti di legge. In mancanza di disposizioni espresse dei regolamenti e tenuto conto dell'obbligo, più volte ricordato dalla Corte, d'interpretare detti regolamenti ispirandosi allo spirito dell'articolo 51, si deve ammettere che gli enti olandesi sono tenuti a versare all'interessato le prestazioni, fino al momento in cui l'applicazione di un'altra legge consenta al lavoratore di fruire delle prestazioni di un altro ente previdenziale. Quanto alla suddivisione definitiva degli oneri tra gli enti, una volta garantiti i diritti dei lavoratori, la Commissione considera due alternative : Se la soluzione del conflitto di leggi conduce all'applicazione della legge olandese, l'ente olandese deve corrispondere in via definitiva le prestazioni dovute. Se invece si deve applicare la legislazione belga, l'ente olandese, oltre il rimborso normale delle prestazioni corrisposte in natura, dovrebbe potersi rivalere nei confronti del datore di lavoro per le prestazioni corrisposte in contanti o, eventualmente, nei confronti del fondo belga di garanzia, salvo il rimborso al datore di lavoro dei contributi da lui eventualmente versati.

Con ordinanza 18 maggio 1967, pervenuta a questa Corte il 22 maggio 1967, il Centrale Raad van Beroep ha regolarmente proposto, a norma dell'articolo 177 del trattato C.E.E., una domanda d'interpretazione degli articoli 12 e 13 del regolamento n. 3.

La prima questione verte sull'articolo 12 ed è intesa a stabilire se il lavoratore, che presta la sua opera nel territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui risiede e in cui ha sede l'impresa presso la quale è occupato, e che si reca al lavoro quotidianamente a spese e per conto del datore di lavoro, si debba considerare come occupato nel territorio del primo Stato membro, ai sensi dell'articolo 12 del regolamento n. 3, anche mentre viene condotto dalla sua abitazione al luogo di lavoro e più precisamente durante la parte del tragitto che ha luogo sul territorio dell'altro Stato.

È opportuno esaminare tale questione congiuntamente alla penultima, vertente sull'articolo 13 a).

L'articolo 12 del regolamento n. 3 dispone che si applichi al lavoratore la disciplina previdenziale dello Stato sul cui territorio egli lavora, fatte salve le altre disposizioni del medesimo regolamento e particolarmente dell'articolo 13. Il trasporto del lavoratore dalla sua residenza al luogo di lavoro in un altro Stato membro e viceversa è pura conseguenza dell'occupazione e sarebbe contrario allo spirito del regolamento n. 3, e particolarmente dell'articolo 12, distinguere tra l'occupazione di un lavoratore sul territorio di uno Stato membro, comprendente sia il lavoro propriamente detto che il trasporto effettuato a spese e per conto del datore di lavoro sul medesimo territorio, e l'occupazione sul territorio di un altro Stato membro, comprendente il rimanente tragitto effettuato sempre a spese e per conto dello stesso datore di lavoro; sia nell'interesse dei lavoratori che dei datori di lavoro e degli enti previdenziali, il regolamento tende infatti ad abolire cumuli o inutili complicazioni nella ripartizione degli obblighi previdenziali e delle responsabilità, come avverrebbe se si applicassero simultanèamente o alternativamente più legislazioni.

Questo orientamento dell'articolo 12 è corroborato dalle eccezioni dell'articolo 13, che stabilisce norme precise onde evitare che vengano applicate simultaneamente più legislazioni, anche nell'ipotesi in cui il lavoratore sia incontestabilmente occupato sul territorio di più Stati membri.

L'articolo 13 a), nella versione precedente al regolamento 24-64 (versione che, in base a quanto ha ritenuto il giudice a quo, è l'unica che interessa la fattispecie sulla quale esso deve pronunciarsi) deroga al principio dell'articolo 12 per i lavoratori che risiedono sul territorio di uno Stato membro e prestano la loro opera sul territorio di un altro Stato membro, alle dipendenze di un'impresa che ha sede sul territorio del primo Stato e dalla quale i lavoratori dipendono normalmente, e li assoggetta alla legislazione di quest'ultimo Stato se la durata probabile della loro occupazione sul territorio del secondo Stato non è superiore a dodici mesi.

Tra i criteri enunciati dall'articolo 13 a) nella sua precedente versione, le parole «een bedrijf… waarbij zij gewoonlijk werkzaam zijn» («uno stabilimento… dal quale dipendono normalmente») del testo olandese hanno costituito l'oggetto specifico della penultima questione deferita.

Il giudice a quo chiede se il principio così formulato nel testo olandese sia applicabile al lavoratore assunto esclusivamente per lavorare sul territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale ha sede l'impresa che lo ha assunto.

Il testo olandese, di per sé considerato, potrebbe lasciare intendere che il lavoratore assunto esclusivamente per lavori in uno Stato membro nel quale non risiede e nel quale non ha sede il datore di lavoro, non rientra fra quelli contemplati dall'articolo 13 a), ma è soggetto alla disciplina generale dell'articolo 12.

La necessita che le norme comunitarie siano interpretate in modo uniforme esclude però la possibilità di prendere in considerazione un solo testo ed impone di tener conto, in caso di dubbio, dei testi redatti nelle altre tre lingue.

Il testo francese recita : «un établissement dont il (le travailleur) relève normalement», mentre la versione italiana e quella tedesca hanno un tenore analogo, se non identico. Il regolamento n. 24-64 ha del resto modificato il testo olandese dell'articolo 13, rendendolo più aderente alle tre altre lingue «bedrijf… waaraan hij gewoonlijk verbonden is».)

Dal complesso di questi testi si desume che, ai fini dell'applicazione dell'articolo 13 a), non ha importanza il fatto che il lavoratore sia stato precedentemente occupato presso la sede del suo Stato di residenza, oppure che i lavori eseguiti siano diversi da quelli normalmente eseguiti in detta sede.

Al contrario, onde determinare «lo stabilimento dal quale il lavoratore dipende normalmente» è essenziale desumere dal complesso delle caratteristiche del rapporto di lavoro se egli sia soggetto all'autorità di detto «stabilimento».

Si deve dunque ritenere che l'articolo 13 a) si applica anche al lavoratore assunto unicamente per lavorare sul territorio di uno Stato membro diverso da quello sul cui territorio si trova «lo stabilimento da cui dipende normalmente», purché la prevedibile durata di tale lavoro non sia superiore a 12 mesi.

La seconda questione verte sull'articolo 12, ed è intesa ad accertare se detto articolo rappresenti un ostacolo all'applicazione simultanea della legislazione dello Stato di residenza del lavoratore e di quella dello Stato in cui egli è occupato.

L'articolo 12 mira ad impedire ogni cumulo nell'applicazione delle legislazioni nazionali che possa far aumentare inutilmente gli oneri contributivi previdenziali sia del lavoratore che del datore di lavoro. Fatte salve le eccezioni stabilite dallo stesso regolamento, l'articolo 12 vieta agli Stati membri diversi da quello sul cui territorio è occupato il lavoratore, di applicare a quest'ultimo la loro legislazione in materia di previdenza sociale, qualora tale applicazione implichi, nei confronti dei lavoratori o dei datori di lavoro, un aumento degli oneri non compensato da una maggior tutela previdenziale.

La terza questione verte sull'articolo 43 del regolamento n. 3, ed è intesa ad accertare quale efficacia abbiano le decisioni della Commissione amministrativa contemplata da detto articolo.

L'efficacia di dette decisioni è definita dallo stesso articolo 43, il quale incarica la Commissione amministrativa di risolvere qualsiasi problema amministrativo o d'interpretazione derivante dalle disposizioni del regolamento, «senza pregiudizio del diritto delle autorità, delle istituzioni e delle persone interessate, di ricorrere alle procedure e alle giurisdizioni previste nelle legislazioni degli Stati membri, nel presente regolamento e nel trattato». Detto articolo lascia impregiudicata la facoltà dei tribunali competenti di conoscere della validità e del contenuto delle disposizioni del regolamento, a proposito delle quali le decisioni della Commissione hanno soltanto il valore di un parere.

Una diversa interpretazione dell'articolo 43 non sarebbe conforme al trattato, specie all'articolo 177, che stabilisce una procedura intesa a garantire l'uniforme interpretazione delle norme comunitarie da parte dei tribunali.

L'ultima questione verte sull'articolo 13 a), nella versione precedente al regolamento 24-64, ed è intesa ad accertare se il termine «occupazione», nella frase «la durata probabile della loro occupazione» contenuta in detto articolo, si riferisca al singolo rapporto di lavoro oppure ai lavori cui è destinato il lavoratore. L'aggettivo «loro» e l'identico significato nelle quattro lingue del sostantivo «occupazione» (tewerkstelling) provano che l'espressione si riferisce alla durata dell'occupazione del lavoratore e non al complesso dei lavori cui egli è destinato.

Ai fini dell'applicazione dell'articolo 13 a), nella versione anteriore al regolamento 24-64, si deve dunque prendere in considerazione la durata del singolo rapporto di lavoro e non la durata dei lavori da effettuarsi.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato le sue osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione.

Nei confronti delle parti nella causa di merito, il presente procedimento costituisce un incidente sollevato nel corso della lite pendente dinanzi al Centrale Raad van Beroep, al quale spetta quindi pronunciarsi sulle spese.