Corte giust. UE, Sentenza del 25 giugno 1970, causa 47/69

I prodotti tessili, sia nazionali che importati, venduti in Francia, sono soggetti, a norma del decreto 24 dicembre 1965, n. 65-1163, ad una imposta (taxe parafiscale), la cui aliquota è stata fissata allo 0,20 % da un decreto di pari data. Il gettito di quest'imposta e devoluto nella misura dei 5/7 alla «Union des industries textiles» (UIT), per il rinnovamento delle strutture industriali e commerciali delle imprese tessili, e nella misura dei 2/7 all' «Institut textile de France» (ITF), a titolo di contributo finanziario per la ricerca collettiva. La Commissione, al cui parere il governo francese aveva sottoposto l'istituzione di questo regime, riconosceva che, dal punto di vista della finalità di aiuto perseguita, le misure prescelte erano in grado di contribuire allo sviluppo dell'industria tessile. Ritenendo tuttavia che questi aiuti, quanto al tipo di finanziamento, non potessero usufruire della deroga prevista dall'articolo 92, n. 3, lettera c), del trattato CEE, essa dava inizio alla procedura d'esame di cui all'articolo 93, n. 2, del trattato. Di conseguenza, il governo francese era invitato a sospendere l'esecuzione delle misure di cui trattasi, fino a quando non venisse adottata una decisione definitiva, ed a presentare le proprie osservazioni entro un termine di 6 settimane. Il governo francese presentava queste osservazioni con lettera del 12 luglio 1967. Poiché nel frattempo la Commissione non aveva preso posizione al riguardo, esso decideva, con decreto 27 aprile 1968, n. 68-383, di mantenere in vigore il regime di aiuti e, con decreto di pari data, portava allo 0,35 % l'aliquota dell'imposta. Con decisione 18 luglio 1968, la Commissione constatava che gli aiuti alimentati dal gettito di quest'imposta non erano compatibili, «dal punto di vista del finanziamento», con il mercato comune, come risulta dall'articolo 92 del trattato, ed ingiungeva al governo francese di abolire, a partire dal 1o aprile 1970, il regime di aiuti, a meno che esso non venisse previamente modificato «in modo che i prodotti importati dagli Stati membri non venissero più colpiti dall'imposta in questione… o da qualsiasi altro tributo gravante in particolare sui prodotti tessili». Avverso tale decisione il governo francese ha introdotto, il 26 settembre 1969, il presente ricorso.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. Le parti hanno svolto le loro osservazioni orali all'udienza del 10 marzo 1970. L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 21 aprile 1970.

Il ricorrente conclude che la Corte voglia :

«Annullare la decisione 18 luglio 1969 della Commissione delle Comunità europee e condannare la convenuta alle spese».

La convenuta conclude che la Corte voglia :

«a) respingere il ricorso presentato dal governo della Repubblica francese; b) condannare il ricorrente alle spese».

I mezzi e gli argomenti delle parti si possono riassumere come segue :

Il governo francese ricorda che la Commissione, nella decisione 18 luglio 1969, adottata a norma dell'articolo 93 del trattato, non ha criticato il principio del regime francese di aiuti al settore tessile, ma soltanto il suo modo di finanziamento e cioè l'imposta litigiosa. Esso ritiene che una decisione relativa alla modifica della base di un'imposta non può trovare il suo fondamento nella suddetta norma. A sostegno di questa tesi, esso rinvia :

ai lavori in corso presso il Consiglio per l'applicazione degli articoli 92 e 93, durante i quali non è stato mai ammesso che una tassa possa essere considerata come un aiuto o parte integrante di un aiuto; all'interpretazione della nozione di aiuto, data dalla Corte nella causa 30-59.

Esso sostiene, d'altra parte, che trattandosi nella fattispecie di un'imposta gravante in ugual misura i prodotti nazionali e quelli importati, e non avente effetto equivalente a un dazio doganale, le sole disposizioni che avrebbero potuto essere eventualmente applicate, e cioè gli articoli 12 e 95 del trattato, non trovano in realtà applicazione.

In tali condizioni, si deve necessariamente riconoscere la legittimità dell'imposta litigiosa rispetto al trattato.

Nell'ingiungere al governo francese, con una decisione basata sull'articolo 93 del trattato, di modificare l'imposta se non avesse voluto incorrere nel divieto di erogare un aiuto di per sé compatibile col mercato comune, la Commissione ha commesso un eccesso di potere.

La sua decisione e quindi priva di base giuridica e viziata da violazione di forme sostanziali e da sviamento di potere.

La convenuta osserva che il regime di aiuti in questione si compone di due elementi — l'imposta e l'aiuto vero e proprio — la cui azione congiunta è tale da produrre effetti nocivi sulle condizioni degli scambi, indipendentemente dagli effetti favorevoli che può avere, sul piano comunitario, ciascuno di tali elementi.

Data questa circostanza, sono gli effetti dell'azione congiunta che dovevano e devono essere esaminati alla luce del trattato.

Tuttavia, visto il testo di quest'ultimo, la valutazione suddetta non poteva e non può avvenire se non per il tramite delle disposizioni relative ad uno dei due elementi, cioè quelle che riguardano o l'imposta o l'aiuto (sentenze 24-68 e 2-3-69).

È chiaro che il regime francese di aiuti all'industria tessile è fonte di una distorsione della concorrenza a danno della produzione degli altri Stati membri, e che quindi l'azione congiunta dei due elementi summenzionati implica effetti più gravi, sugli scambi e sulla concorrenza, di quelli indispensabili per raggiungere gli scopi perseguiti in conformità all'articolo 92, n. 3, del trattato.

Questo articolo attribuisce alla Commissione un potere di valutazione assai ampio, in particolare per quanto riguarda la questione relativa al se, nel caso di aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività, le condizioni degli scambi siano o meno alterate «in misura contraria al comune interesse» (art. 92, n. 3, lettera c).

Con la decisione impugnata, la Commissione non ha quindi fatto altro che assolvere il suo compito, valendosi del suddetto potere di valutazione ed ispirandosi al principio secondo cui, nell'applicare gli articoli 92 e 93, essa deve anche tener conto degli articoli 2 e 3, lettera f), e deve vigilare affinché venga istituito un sistema che assicuri il gioco normale della concorrenza nel mercato comune.

Questo principio è oggetto di un'espressa prescrizione per quanto riguarda l'applicazione di altre norme, come, ad esempio, l'articolo 85, n. 3, lettera a), o a proposito delle clausole di salvaguardia di cui agli articoli 115, 3o comma, e 226, n. 3.

Infine, la giurisprudenza della Corte richiamata dal ricorrente non è decisiva, né pertinente, in quanto la sentenza 30-59 si limitava ad analizzare il risultato di un aiuto, senza prendere posizione circa il suo modo di finanziamento.

Nella replica, il governo francese aggiunge che l'articolo 93 del trattato consente alla Commissione di adottare decisioni soltanto sull'abolizione o sulla modifica di un aiuto, mentre, nella fattispecie, l'atto impugnato non riguarda l'abolizione dell'aiuto — riconosciuto compatibile col trattato — e la modifica richiesta non riguarda l'aiuto stesso, bensì il modo di finanziamento.

Esso ne deduce che, in questo caso, la Commissione ha assimilato, anzi identificato, la nozione di aiuto a quella di finanziamento dell'aiuto, costituito nella fattispecie dall'imposta.

Ora, benché queste due nozioni siano in un certo senso collegate l'una all'altra, tale connessione non è tuttavia sufficiente perché esse vengano considerate inseparabili e perché l'articolo 93 del trattato possa essere interpretato nel senso ch'esso autorizza la Commissione ad adottare decisioni di abolizione o di modifica anche a proposito dell'imposta.

Con la decisione 18 luglio 1969, la Commissione ha tentato, in realtà, di ottenere per una «via traversa» la modifica di un'imposta legittima rispetto al trattato; ciò spiega, del resto, perché invece di «decidere» la modifica dell'imposta, essa si è limitata a «tentare di ottenerla» in modo indiretto, minacciando l'abolizione dell'aiuto.

Nella controreplica, la convenuta ribatte che la distinzione, anzi la contrapposizione, che il ricorrente stabilisce fra l'aiuto e l'imposta è artificiale; in realtà, fra questi due elementi esiste una stretta interdipendenza, in quanto gli effetti dell'aiuto sono necessariamente influenzati dal tipo di finanzia mento, cosicché i due elementi vanno esaminati congiuntamente.

L'atto impugnato e stato emanato proprio a causa di questa interdipendenza, e della constatazione della stessa da parte della Commissione, la quale aveva rilevato che sebbene il sistema non apparisse discriminatorio, l'azione congiunta dei due elementi implicava in realtà una distorsione della concorrenza a danno della produzione degli altri paesi.

La legittimità del suo comportamento è confermata, del resto, dal Consiglio di Stato francese che, in una sentenza del 16 ottobre 1968, ha affermato la preminenza della parità reale di trattamento sulla parità formale.

Lungi dal voler «aggirare» le norme comunitarie, la Commissione ha esaminato il problema «nella prospettiva» delle disposizioni che si dovevano applicare.

L'atto impugnato non costituisce affatto un semplice «tentativo», ma crea due obblighi distinti, posti in alternativa.

Il mezzo dedotto dal ricorrente — ammesso che sia stato effettivamente dedotto — è quindi infondato in diritto.

Il governo francese sostiene inoltre che la decisione impugnata si basa su una valutazione inesatta della realtà, poiché né l'aiuto di cui trattasi, né il modo di finanziamento, cioè l'imposta, alterano le condizioni degli scambi «in misura contraria al comune interesse» :

per quanto riguarda l'aiuto,

esso non si risolve esclusivamente a vantaggio dell'industria francese, poiché gli istituti di ricerca degli altri paesi membri sono informati dei lavori in corso presso l'ITF, e poiché i contratti di ricerca per conto di privati vengono stipulati dall'ITF alle stesse condizioni finanziarie e con tutte le imprese del mercato comune, sia francesi, sia straniere; favorendo il risanamento di un settore che, in tutti gli Stati membri, soffre di supercapacità produttiva, esso giunge a rafforzare la posizione e la redditività delle imprese tessili in generale, comprese quelle degli altri Stati membri ;

per quanto riguarda l'imposta,

trattandosi di un imposta che si aggiunge all'IVA, essa deve di regola, come quest'ultima, essere compresa nelle fatture ed essere così trasferita sui consumatori (e ciò è tanto più facile in quanto l'imposta in questione colpisce tutti i prodotti tessili venduti sul mercato francese, senza distinzioni di qualità o di origine) ; un aumento dei prezzi dell'ordine dello 0,35 % non è tale da avere ripercussioni «sostanziali» sul volume delle vendite di prodotti tessili in Francia, facendo diminuire sensibilmente lo smercio; in ogni caso, poiché è la commissione che afferma l'incompatibilità dell'imposta litigiosa col trattato, ad essa incombe l'onere della prova; il governo francese, per quanto lo riguarda, constata che le importazioni di prodotti tessili in Francia sono considerevolmente aumentate dal 1967;

rispetto al sistema in vigore, quello preconizzato dalla Commissione presenta vari inconvenienti, in quanto :

l'onere del finanziamento dell'aiuto, invece di essere indirettamente sopportato dal consumatore, sarebbe esclusivamente a carico delle imprese francesi, che in tal modo sarebbero esposte ad una discriminazione vietata dal trattato; qualora tale sistema venisse generalizzato nell'ambito del mercato comune, soltanto gli articoli venduti nello Stato in cui sono prodotti sarebbero colpiti dall'imposta, cosicché, per sottrarsi al pagamento di quest'ultima, basterebbe non vendere sul proprio mercato.

La convenuta, dopo aver rilevato che quest'ultimo argomento è inconferente nell'ambito della presente controversia e si riferisce ad una situazione del tutto ipotetica, sostiene che il sistema preconizzato nella sua decisione non implica gl'inconvenienti denunciati dal ricorrente e non ha affatto carattere discriminatorio.

Infatti, l'eliminazione di una distorsione della concorrenza, al fine di agevolare un'industria nazionale, non può creare una situazione discriminatoria a danno della stessa industria.

L'aiuto concesso ad un'industria, se si vuole evitare di accrescerne deliberatamente gli effetti di per se stessi discriminatori, deve essere finanziato dal sistema economico nazionale dello Stato interessato, o mediante imputazione dell'aiuto al bilancio ordinario, o mediante un'imposta specifica a carico del settore di cui trattasi, mentre neppure in minima parte può gravare direttamente o indirettamente sull'industria straniera concorrente.

Agli argomenti svolti dal governo francese per giustificare, con riferimento al comune interesse, l'aiuto e l'imposta litigiosa, essa oppone che :

per quanto riguarda l'aiuto,

il fatto che quest'ultimo sia destinato al rinnovamento delle strutture industriali e commerciali delle imprese tessili non consente di ritenere ch'esso abbia effetti favorevoli non solo per le imprese francesi, ma anche per quelle straniere, in quanto tale aiuto mira in primo luogo a rafforzare la posizione concorrenziale dell'industria francese, il che esclude a priori, tenendo presente il modo di finanziamento, che l'effetto sia «esattamente lo stesso per le industrie degli altri Stati» ; il fatto che i mezzi e i lavori dell'ITF siano messi a disposizione «di tutte le imprese, senza discriminazioni» non implica necessariamente una partecipazione effettiva, uguale per tutti, a questi vantaggi, in quanto, anche qualora sul piano normativo, fosse garantita la parità di trattamento, sul piano pratico alle imprese francesi sarebbe riservata, per forza di cose, una situazione più favorevole;

per quanto riguarda l'imposta,

il fatto che un'imposta collegata all'IVA venga trasferita sul consumatore non basta a risolvere la questione relativa alle conseguenze di ordine economico derivanti dall'aumento dei prezzi al consumo in proporzione all'ammontare dell'imposta; a tal fine, sarebbe necessario puittosto stabilire se l'imposta possa influire sui profitti o sul volume delle vendite dei produttori, in quanto, ad avviso della Commissione, l'aumento del prezzo al consumo determinato dall'imposta è in grado di ridurre lo smercio dei produttori stranieri; la modesta incidenza dell'imposta è irrilevante ai fini della decisione della presente controversia, in cui viene sollevato essenzialmente un problema qualitativo, di principio, non già quantitativo: non si tratta infatti di stabilire se l'imposta, che è indirettamente all'origine di una misura di sostegno di per sé in contrasto con l'articolo 92 del trattato, abbia effetti più o meno «sostanziali», ma piuttosto di accertare se essa possa determinare una distorsione della concorrenza, indipendentemente dall'ampiezza di tale effetto; il fatto che durante gli ultimi anni sono aumentate le importazioni in Francia di prodotti tessili dagli altri Stati membri è connesso, in realtà, ad un fenomeno congiunturale, caratterizzato da un notevole sviluppo delle importazioni francesi in diversi settori, ma nulla prova che tali importazioni non sarebbero state maggiori qualora non fossero state colpite dall'imposta.

In ogni caso, il far dipendere l'applicazione delle norme del trattato ad un regime di aiuti, come quello in esame, dall'entità degli effetti nocivi che possano derivarne equivale ad introdurre nella disciplina comunitaria un fattore d'incertezza giuridica, dannoso per tutti gl'interessati.

Con atto depositato il 26 settembre 1969, il governo della Repubblica francese ha chiesto l'annullamento della decisione della Commissione in data 18 luglio 1968, avente ad oggetto in via principale la soppressione dell'aiuto nazionale all'industria tessile o, in via subordinata, la sua autorizzazione a condizione che fosse modificata la tassa destinata a finanziarlo.

3/4 A norma dell'articolo 93, n. 2, del trattato, la Commissione, qualora constati «che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato». Questa disposizione, la quale prende in considerazione il nesso che può esistere tra l'aiuto concesso da uno Stato membro e il modo in cui è finanziato, mediante fondi dello stesso Stato, non consente quindi alla Commissione di separare l'aiuto propriamente detto dal modo in cui è finanziato e d'ignorare quest'ultimo qualora, congiuntamente al primo, renda il tutto incompatibile col mercato comune.

5/6 A norma dell'articolo 92, n. 1, «sono incompatibili col mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza». Tuttavia, a norma dell'articolo 92, n. 3 c), «possono considerarsi compatibili con il mercato comune … gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse».

7/9 Per stabilire se un aiuto «incida sugli scambi tra Stati membri», «falsi o minacci di falsare la concorrenza favorendo talune imprese o talune produzioni» o «alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse», è necessario prendere in considerazione tutti gli aspetti di diritto o di fatto dell'aiuto stesso, in particolare se non vi sia uno squilibrio fra gli oneri imposti alle imprese o produozini interessate e i vantaggi derivanti dall'aiuto di cui trattasi. La valutazione di un aiuto non può quindi essere separata dalla valutazione degli effetti del suo finanziamento. La Commissione era perciò competente a decidere se la Repubblica francese dovesse sopprimere o modificare nel suo complesso l'aiuto di cui è causa.

Il governo francese sostiene anzitutto che la decisione impugnata è priva di fondamento giuridico e viziata da sviamento di potere, in quanto l'articolo 93, n. 2, del trattato, il quale consente alla Commissione unicamente di decidere la soppressione o la modifica di un aiuto riconosciuto incompatibile col mercato comune, non può servire da fondamento ad una decisione avente l'oggetto di far modificare l'imponibile di una tassa destinata al finanziamento di un aiuto.

11/13 Questa tesi si risolve nel sostenere che, se una tassa è finanziata con un tributo interno, questo modo di finanziamento può essere considerato unicamente sotto l'aspetto della compatibilità con l'articolo 95, a prescindere da quanto dispongono gli articoli 92 e 93. Questi due tipi di disposizioni hanno in realtà scopi diversi. Il fatto che una misura nazionale sia conforme all'articolo 95 non significa che essa sia legittima rispetto ad altre disposizioni, quali gli articoli 92 e 93.

16/17 Un aiuto propriamente detto, benché eccedente la norma comunitaria, può non alterare sostanzialmente gli scambi fra Stati, ed essere quindi considerato lecito, purché il suo effetto perturbatore non sia aggravato da un sistema di finanziamento che renda il tutto incompatibile con un mercato unico e col comune interesse. Nella sua valutazione, la Commissione deve quindi considerare tutti gli aspetti diretti e indiretti delle misure di cui trattasi, cioè non solo l'aiuto propriamente detto alle attività nazionali destinatarie, ma anche l'aiuto indiretto che può derivare dal sistema di finanziamento e dallo stretto nesso tra il volume del primo e il rendimento del secondo.

18/20 Un sistema siffatto, che destina ad un aiuto il gettito di una tassa specifica, se dovesse generalizzarsi, avrebbe l'effetto di aprire una breccia nell'articolo 92 del trattato e di pregiudicare le possibilità di controllo permanente da parte della Commissione. Esso si risolve infatti in un sistema d'aiuto permanente il cui ammontare è imprevedibile e difficilmente controllabile. Aumentando automaticamente l'entità dell'aiuto nazionale, di pari passo con l'aumento del gettito e della tassa e, più precisamente, della sua incidenza sui prodotti concorrenti importati, il sistema di finanziamento di cui è causa produce un effetto protezionistico che va oltre l'aiuto propriamente detto.

21/23 In particolare, più le imprese della Comunità, migliorando la distribuzione e contenendo i prezzi, riescono ad aumentare le vendite in uno Stato membro, più il sistema della tassa specifica li costringe a contribuire ad un aiuto destinato essenzialmente a quelli fra i loro concorrenti che si sono dati da fare meno di loro. La Commissione ha quindi giustamente ritenuto che il fatto che le imprese straniere avessero accesso alle ricerche effettuate in Francia non era atto a cancellare gli effetti nocivi per il mercato comune di un aiuto combinato con una tassa specifica. Così pure, essa ha giustamente deciso che detto aiuto, indipendentemente dall'incidenza della tassa specifica, a causa del sistema di finanziamento ha l'effetto di alterare gli scambi in misura contraria al comune interesse, ai sensi dell'articolo 92, n. 3 c).

Il governo francese deduce che gli articoli 12 e 95, unici rilevanti nella fattispecie, non permettevano di criticare la tassa di cui è causa, posto che questa colpisce in ugual misura i prodotti nazionali e quelli importati e non ha effetto equivalente ad un dazio doganale.

Qualora un aiuto sia finanziato con un tributo che colpisce determinate imprese o determinate produzioni, la Commissione è tenuta ad accertare se il modo in cui è finanziato, non solo sia conforme all'articolo 95 del trattato, ma anche, congiuntamente all'aiuto che esso alimenta, sia compatibile con gli articoli 92 e 93.

Il governo francese sostiene inoltre che, avendo ammesso la necessità di un aiuto all'industria tessile francese, la Commissione non poteva negarlo senza contraddirsi, né imporre una modifica del suo finanziamento, posto che questo non altera gli scambi in misura contraria al comune interesse e, in secondo luogo, lo stesso risultato si potrebbe ottenere qualora l'aiuto di cui è causa fosse alimentato, anziché da una tassa specifica, da. uno stanziamento di bilancio finanziato con la tassa sul valore aggiunto.

Da quanto precede risulta che la Commissione, valutando nel suo complesso l'aiuto concesso alla Repubblica francese mediante risorse statali, a buon diritto l'ha ritenuto contrario al «comune interesse» ed ha invitato il governo francese a sopprimerlo, pur ammettendo l'utilità dell'aiuto propriamente detto e la sua conformità al «comune interesse», qualora il sistema di finanziamento potesse essere modificato.

Il ricorso va pertanto respinto.

26/28 A norma dell'articolo 69, paragrafo 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese. Il ricorrente è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese.