Corte giust. UE, Sentenza del 18 giugno 1970, causa 74/69

L'11 luglio 1966, la ditta Waren-Import-Gesellschaft Krohn & Co. sdoganava, presso l'ufficio doganale di Bremen-Überseehafen, 204796 kg di «avanzi della fabbricazione di amido di tapioca (waste), con un contenuto di amido superiore al 40 %», provenienti dalla Tailandia. Nella dichiarazione doganale, la Krohn chiedeva che la merce fosse classificata sotto la voce doganale 23.03 della tariffa tedesca, i cui prodotti non sono soggetti a prelievo. L'ufficio doganale, basandosi sulle «note esplicative alla tariffa doganale tedesca», riteneva invece che la merce fosse «farina di manioca» ai sensi della voce 11.06 A della tariffa dei prelievi, i cui prodotti, a norma dei regolamenti 19/62 e 141/67, sono soggetti a prelievo. Dopo che il Finanzgericht di Brema, adito dalla Krohn, ebbe affermato, il 27 gennaio 1966, che gli avanzi di tapioca non rientrano nella voce 11.06, lo Hauptzollamt ricorreva contro questa pronuncia al Bundesfinanzhof, |nel maggio 1967. Questo giudice, avendo accertato che la soluzione del problema controverso dipende dall'interpretazione dell'articolo 1 b) del regolamento 19/62 (il cui allegato riproduce testualmente la dizione «farina di manioca» sotto la voce 11.06 A), con ordinanza 21 ottobre 1969 decideva di sottoporre alla Corte di giustizia, a norma dell'articolo 177 1o e 3o comma del trattato CEE, le seguenti questioni : a) Se l'articolo 23, n. 1, del regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962 n. 19, relativo alla graduale attuazione di un'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali (GU 1962, pag. 933) — in forza del quale gli Stati membri devono adottare tutti i provvedimenti necessari per adeguare le proprie disposizioni legislative, regolamentari e ammistrative in modo che detto regolamento possa avere effettiva applicazione dal 1o luglio 1962 — vada inteso nel senso che gli Stati membri hanno il diritto e il dovere di adottare norme interne che meglio illustrino e distinguano fra loro i prodotti soggetti a prelievo (art. 1 del regolamento). b) In caso negativo : Se l'articolo 1 del regolamento 19/62 del Consiglio, che menziona prodotti contemplati dalla tariffa doganale comune, vada interpretato nel senso che la definizione di detti prodotti può essere data dal legislatore nazionale, qualora manchi una definizione comunitaria. c) Ove la questione sub b) venga risolta in senso negativo : Se per «farina di manioca» — in base al combinato disposto dell'articolo 1, lettera d), del regolamento 19/62 e dell'allegato di detto regolamento — si debba intendere, indipendentemente dal procedimento produttivo, il derivato dai tuberi di manioca contenente una percentuale di amido superiore al 40 %, oppure si debba aver riguardo alle percentuali massime e minime di altre sostanze, cioè ad esempio, di fibre grezze, di zucchero o di proteine, contenute nel prodotto.

L'ordinanza di rinvio è stata registrata in cancelleria il 4 dicembre 1969. La Krohn, il governo della Repubblica federale di Germania e la Commissione delle CC.EE. hanno presentato osservazioni scritte in forza dell'articolo 20 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia allegato al trattato CEE. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di non procedere ad istruttoria. La Krohn, il governo della Repubblica federale di Germania e la Commissione hanno svolto osservazioni orali all'udienza del 21 aprile 1970. L'avvocato generale ha presentato le sue conlusioni all'udienza del 21 maggio 1970.

Queste osservazioni si possono riassumere come segue :

La Krohn sostiene che, in base alla sentenza 40-69, le due prime questioni deferite vanno risolte in senso negativo.

Il fatto che l'organizzazione comune di mercato di cui alla presente causa sia diversa da quella della causa testé menzionata, non osta a che i principi fondamentali, sanciti dalla Corte in detta sentenza, siano applicati nella fattispecie.

I problemi sono essenzialmente gli stessi nelle due cause, e la soluzione adottata dalla Corte ha una portata generale, che va oltre il caso di una determinata organizzazione comune di mercato.

Il governo tedesco ricorda che, nella sentenza 40-69, la Corte ha sottolineato la necessità di garantire l'uniformità nell'applicazione e nell'interpretazione dei regolamenti che istituiscono un'organizzazione comune di mercato, come pure della tariffa doganale comune.

Ora, l'applicazione e l'interpretazione delle norme comunitarie di cui si tratta nella presente causa sono le stesse in tutti gli Stati, cosicché l'uniformità è garantita. Il governo tedesco si è del resto uniformato, per quanto riguarda la classificazione di cui è causa, ad una comunicazione della Commissione in data 13 maggio 1966

che l'informava del fatto che gli Stati membri avevano appunto deciso di considerare compresi nella voce doganale 23.03 gli avanzi della produzione di amido di radici di manioca aventi un tenore di amido del 40 % al massimo e di classificare nella voce 11.06 A gli avanzi con contenuto di amido più elevato, e l' invitava ad adottare lo stesso criterio.

Questa comunicazione non e certo un atto formale ai sensi dell'articolo 189 del trattato; la Commissione però adotta atti del genere solo nel caso che gli Stati non siano d'accordo sulla classificazione, mentre si limita ad una comunicazione non formale qualora l'accordo sia raggiunto. Una comunicazione del genere non contiene un'interpretazione formale delle norme comunitarie di cui trattasi, ma consente tuttavia di stabilire quale sia la volontà del legislatore circa la portata di tali norme.

Dopo aver precisato che proprio per questa ragione la comunicazione del 13 maggio 1966 gli sembra atta ad influire sull'interpretazione della voce di cui trattasi, il governo tedesco richiama l'attenzione della Corte sulle conseguenze che potrebbe avere in futuro l'obbligo di limitarsi ad adottare — in ossequio alla sentenza 40-69 — per l'interpretazione delle voci doganali della tariffa comune, disposizioni amministrative interne. La classificazione delle merci, che dà facilmente luogo a controversie, verrebbe in ultima analisi affidata alla Corte di giustizia, attraverso l'articolo 177 del trattato. Data l'enorme quantità delle voci doganali che interessano i prodotti importati, ci si può chiedere se un sistema siffatto sia atto a garantire l'interpretazione uniforme del diritto comunitario, necessaria per il mercato comune.

La Commissione delle CC.EE., riferendosi tra l'altro alla sentenza 40-69, ricorda che il diritto comunitario costituisce un ordinamento giuridico autonomo, che prevale sul diritto interno degli Stati membri. Essa ne desume che questi non hanno più potestà normativa nelle materie che il trattato affida alla competenza della Comunità, a meno che determinati poteri non vengano attribuiti agli Stati membri, espressamente o implicitamente, in forza della disciplina comunitaria.

Nella fattispecie, dal regolamento 19/62 non si può ricavare una siffatta attribuzione di poteri. Questa non si può desumere dall'articolo 23 — che è chiaramente informato al principio fondamentale già sancito dall'articolo 5 del trattato — né dal sistema di prelievi ch'esso istituisce. Nell'ambito di questo sistema, gli Stati membri possono, in forza dell'articolo 15, determinare, modificare, incassare l'ammontare del prelievo alle condizioni stabilite dal regolamento, ma non hanno alcun potere per quanto riguarda la determinazione del l'ambito d'applicazione del prelievo stesso. Si tratta del resto di un sistema che non presenta alcuna lacuna tale da giustificare l'esercizio da parte degli Stati della potestà tariffaria.

Senza dubbio, non può escludere che la descrizione delle merci, formulata in via generale dal regolamento 19/62, debba talvolta essere interpretata. In tal caso, però, lo stesso diritto comunitario fornisce i criteri e le norme cui attenersi ai fini dell'interpretazione, ove occorra valendosi delle note esplicative della «nomenclatura di Bruxelles». Non si possono riconoscere agli Stati dei poteri incompatibili col principio della preminenza del diritto comunitario.

Benché sia concepibile che, per ragioni pratiche, le autorità nazionali diano talvolta istruzioni alle amministrazioni doganali per la interpretazione e l'applicazione di una descrizione di merci, non si può tuttavia ammettere che dette istruzioni siano vincolanti nei confronti del diritto comunitario.

La Krohn sostiene che solo partendo dalla stessa tariffa doganale si possono delimitare i rispettivi ambiti d'applicazione delle due voci doganali di cui trattasi. Dal tenore della voce 11.06

se si considera la sua collocazione nella tariffa doganale comune e il rinvio ch'essa fa alla voce 07.06 — emerge immediatamente che si tratta delle radici e dei tuberi di cui alla voce 07.06, esclusivamente macinati.

Ora, la nozione di macinazione corrente negli ambienti professionali non si applica alle operazioni nel corso delle quali il prodotto subisce un trattamento chimico o fisico che ne modifica le caratteristiche. Più precisamente, essa non comprende la torrefazione o il lavaggio, che danno come risultato un prodotto nuovo, più elaborato. I residui di questa produzione non possono essere considerati come prodotti della macinazione.

Lo stesso criterio consente di distinguere la nozione di «farina di manioca», di cui alla voce 11.06, da quella di avanzi della produzione di amido a partire dalla tapioca, di cui alla voce 23.03. La prima di queste voci comprende unicamente la farina ottenuta mediante macinazione delle radici di manioca, restandone esclusi gli avanzi dell'estrazione, mediante lavaggio, di amido dalla tapioca. Questi residui rientrano dunque nella voce 23.03.

La decisione dell'amministrazione tedesca di ampliare la portata della voce 11.06, a detrimento della voce 23.03, fino ad includervi tutti i prodotti di tapioca (indipendentemente dal tipo di lavorazione usato) qualora il tenore di amido sia superiore al 40 %, è dovuta, in ultima analisi, a considerazioni di natura fiscale: essa tende ad impedire l'importazione senza prelievo dei prodotti di tapioca che abbiano subito una lavorazione superficiale. Benché questo scopo sia di per sé giustificato, il criterio quantitativo adottato per la classificazione appare cionondimeno criticabile. Esso si basa su una semplice finzione, giacché è assolutamente impossibile, allo stato attuale delle conoscenze tecniche e delle possibilità industriali, ottenere da questa lavorazione dei residui aventi un tenore di amido pari o inferiore al 40 %.

Alla tesi del governo tedesco secondo la quale il criterio quantitativo adottato, lungi dall'essere arbitrario, sarebbe stato fissato e introdotto su raccomandazione della Commissione, si deve opporre :

che ad eccezione di detto governo, nessun altro Stato membro ha seguito tale raccomandazione — del resto priva di qualsiasi forza vincolante — né ha adottato un criterio del genere per la classificazione dei prodotti di tapioca sotto le due voci doganali di cui trattasi; del resto, la stessa Commissione si e resa nel frattempo conto che il criterio non è corretto (cfr. progetto di regolamento dell'8.1.1969, relativo al commercio dei prodotti da foraggio).

D'altro canto, il criterio appropriato per distinguere le due voci doganali non è unicamente quello del tenore di amido, ma va ricercato pure nel valore commerciale del prodotto. Per gli «avanzi della fabbricazione di amido di tapioca», questo valore è nettamente inferiore a quello delle radici di manioca macinate.

La Krohn conclude che il termine «farina di manioca», di cui all'articolo 1 d) del regolamento 19/62, va intesa nel senso che si applica esclusivamente ai prodotti derivanti dalla macinazione delle radici di manioca, non già agli avanzi della produzione di amido di tapioca, il fatto che un prodotto derivato dalla tapioca abbia un tenore di amido superiore al 40 % non è sufficiente perché possa essere considerato come «farina di manioca».

Il governo tedesco, dopo aver fornito dati tecnici particolareggiati sulla produzione e sul contenuto di amido delle farine di manioca, rileva in ispecie che l'espressione «farina di tapioca» indica, nel commercio internazionale, qualsiasi farina ottenuta dalle radici di manioca, indipendentemente dal procedimento produttivo, e che il contenuto di amido di questi prodotti varia considerevolmente a seconda della qualità.

La voce doganale 11.06 non parla affatto di procedimenti produttivi. È incontestabile che si possono ottenere farine di tapioca macinando o triturando le radici di manioca, ma è pure vero che i prodotti in tal modo ottenuti, anche se vengono in seguito privati, mediante lavaggio, di una certa quantità di amido, possono essere tuttavia considerati come farine ai sensi della tariffa doganale. È infatti assurdo che, a causa unicamente di quest'operazione, le farine vengano automaticamente classificate nella categoria degli avanzi, benché abbiano ancora un contenuto di amido pari a quello di altre qualità di farina di tapioca.

bolo la quantità d' amido contenuta (o ancora contenuta) è quindi determinante ai fini della distinzione tra le farine dell'una e dell'altra voce doganale, non già il procedimento produttivo. A questo proposito, l'espressione «avanzi della fabbricazione degli amidi», di cui alla voce doganale 23.03, non può quindi riferirsi che ai residui della produzione di amido dai quali non si può più estrarre amido in quantità commercialmente ed economicamente rilevanti.

Ora, dato che sarebbe stato difficile per le autorità doganali decidere di volta in volta se il contenuto di amido di un prodotto sia tale da doverlo classificare sotto la voce 23.03 oppure sotto la voce 11.06, si è dovuto stabilire un criterio generale, basato su dati obiettivi e tecnici, onde garantire la classificazione uniforme dei prodotti e l'attuazione dell'organizzazione comune di mercato.

Il governo tedesco contesta inoltre, svolgendo varie considerazioni tecniche, la distinzione tra farine di manioca, di cui alla voce 11.06, e avanzi, di cui alla voce 23.03, basata sullo stato dei grani d'amido, il colore, il tenore di fibre ed altri componenti (proteine, zucchero, ecc.).

Esso conclude che le «farine di manioca», di cui all'articolo 1 del regolamento 19/62, si distinguono dagli «avanzi», di cui alla voce 23.03, unicamente in ragione del loro contenuto di amido. La percentuale del 40 % stabilita a tale scopo corrisponde ad un criterio obiettivo.

La Commissione sostiene che la tesi della Krohn non trova conferma nel testo della voce 11.06, né nei principi fondamentali della tariffa doganale comune, ed inoltre non corrisponde agli scopi del prelievo. In proposito essa deduce in particolare quanto segue :

a) In senso letterale, l'espressione «farine di manioca», di cui alla voce 11.06 A nonché all'articolo 1 del regolamento 19/62, comprende qualsiasi prodotto farinoso ottenuto dalle radici di manioca, indipendentemente dalla composizione, dalla qualità e dal procedimento produttivo. La voce doganale di cui trattasi si applica dunque alla farina di tapioca di qualità commerciale, ivi compresi gli avanzi di tapioca ad elevato contenuto di amido, che sono radici di manioca dalle quali è stata estratta, mediante decantazione, una parte degli amidi naturali separabili. La tesi della Krohn, basata essenzialmente sul procedimento produttivo, è quindi infondata. Questa interpretazione e inoltre conforme alle note esplicative della «nomenclatura di Bruxelles», come pure alle osservazioni preliminari del capitolo 11 di dette note. Infine, secondo l'interpretazione corrente della tariffa doganale comune, anche le farine che rientrano nella nozione restrittiva sostenuta dalla Krohn potrebbero essere sottoposte a procedimenti di trasformazione senza perdere per questo le loro caratteristiche essenziali. b) D'altro canto, anche partendo da detta nozione restrittiva, i principi fondamentali della tariffa doganale comune consentono di classificare gli «avanzi di tapioca» unicamente sotto la voce 11.06. Il richiamo a detti principi nell'interpretare le descrizioni di merci contenute nel regolamento 19/62 è del tutto lecito, giacché è evidente che un regolamento che istituisce un'organizzazione comune di mercato, se riporta una voce della tariffa doganale comune, le attribuisce il significato e la portata che aveva nella tariffa stessa. Ora, in base alle norme interpretative desumibili dalla tariffa doganale comune, come pure in base alle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles, gli avanzi di tapioca i quali, stando alla sopra menzionata nozione di «farine», non sono espressamente previsti da alcuna delle due voci doganali, devono, nell'incertezza, essere classificati sotto la voce 11.06, giacché questa prevede un'aliquota più elevata e i prodotti ch'essa contempla sono i più vicini a quelli di cui è causa. c) Se ciò non bastasse, l'interpretazione sostenuta dalla Krohn è in contrasto con gli scopi fondamentali del prelievo, il quale non ha unicamente lo scopo di equilibrare i prezzi e l'offerta dei prodotti importati e dei prodotti interni, ma tende pure a garantire a questi ultimi un regime preferenziale. Contrariamente alla voce 23.03, la voce 11.06 si applica a tutti i prodotti importati da paesi terzi che possano minacciare i prodotti nazionali similari bisognosi di protezione. È questa la ragione per cui la seconda voce, a differenza della prima, prevede la riscossione di un prelievo. Detta protezione è necessaria, nella fattispecie, tanto sul piano qualitativo, quanto sul piano quantitativo. Le statistiche mostrano una considerevole diminuzione delle importazioni di prodotti abitualmente classificati sotto la voce 11.06, rispetto alle importazioni di «tapioca waste», esenti dal prelievo all'origine. d) Per tutte queste ragioni e tenuto conto delle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles, la distinzione tra «tapioca waste» della voce 11.06 e avanzi della voce 23.03 deve basarsi sul loro tenore di amido, il quale determina il valore e la destinazione del prodotto. Secondo le esperienze condotte dalla Commissione, questo tenore può essere fissato, dati i procedimenti d'estrazione usati nella Comunità, al 40 % circa del peso complessivo della materia secca. Questo limite è necessariamente generico, ma è conforme alle norme interpretative della tariffa doganale comune e non si basa su considerazioni estranee al problema. La Commissione conclude che l'espressione «farine di manioca», di cui all'articolo 1 d) del regolamento 19/62, dev'essere intesa nel senso ch'essa comprende, indipendentemente dal processo produttivo, i prodotti ottenuti dalle radici di manioca e aventi un tenore di amido superiore al 40 % del peso della materia secca, senza che sia necessario tener conto del tenore massimo o minimo di altri elementi costitutivi.

Con ordinanza 21 ottobre 1969, pervenuta alla Corte il 4 dicembre 1969, il Bundesfinanzhof della Repubblica federale di Germania ha sottoposto, a norma dell'articolo 177 del trattato CEE, varie questioni relative all'interpretazione del regolamento del Consiglio CEE 4 aprile 1962, n. 19 (GU delle Comunità europee, 1962, n. 30).

3/4 A norma di dette disposizioni, «gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie per adattare le proprie disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in modo che le disposizioni del presente regolamento possano avere effettiva applicazione a decorrere dal 1o luglio 1962». Poiché, in conformità all'articolo 189, 2o comma, del trattato, il regolamento 19/62 è direttamente efficace in tutti gli Stati membri, va escluso che, salvo disposizione contraria, questi ultimi possano adottare, allo scopo di garantirne l'applicazione, provvedimenti intesi a modificarne la portata o a completarne le disposizioni. Gli Stati membri, nella misura in cui hanno conferito alla Comunità poteri normativi in materia tariffaria, allo scopo di garantire il corretto funzionamento del mercato comune agricolo, non hanno più facoltà di svolgere attività normativa in questo campo.

Con la prima questione il giudice proponente chiede alla Corte di statuire se l'articolo 23, n. 1, del regolamento 19/62 vada inteso nel senso che gli Stati membri hanno il potere e l'obbligo di precisare e distinguere, con apposite norme, le descrizioni dei prodotti soggetti a prelievo (art. 1 del regolamento).

L'articolo 23, n. 1, del regolamento 19 /62 va perciò interpretato nel senso che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutti i provvedimenti necessari per eliminare gli ostacoli, all'applicazione del regolamento stesso a decorrere dal 30 luglio 1962, eventualmente derivanti dalla loro legislazione. Questo articolo non consente quindi agli Stati membri di emanare norme di diritto interno che influiscano sulla portata del regolamento comunitario.

La prima questione deferita dal Bundesfinanzhof va perciò risolta nel senso che l'articolo 23, n. 1, del regolamento 19/62 del Consiglio CEE non consente agli Stati membri di adottare norme di diritto interno che influiscano sulla portata del regolamento stesso, e in particolare delle descrizioni delle merci ivi contenute.

10/11 È vero che, in caso di difficoltà nella classificazione di una merce, l'amministrazione nazionale può essere indotta ad emanare norme d'attuazione ed a chiarire in tale occasione dubbi cui dà luogo la descrizione di un prodotto; essa però può farlo soltanto nel rispetto delle norme comunitarie e senza poter dettare norme d'interpretazione aventi carattere obbligatorio. La seconda questione deferita dal Bundesfinanzhof va quindi risolta nel senso che, nemmeno in mancanza di un'interpretazione comunitaria formale, l'articolo 1 del regolamento 19/62 del Consiglio CEE, il quale enumera delle merci che figurano nella tariffa doganale comune, autorizza le autorità nazionali degli Stati membri ad emanare, per precisare queste descrizioni, delle norme d'interpretazione aventi effetto vincolante.

Per il caso che la prima questione venga risolta in senso negativo, il Bundesfinanzhof chiede alla Corte se l'articolo 1 del regolamento 19/62 del Consiglio il quale enumera delle merci che figurano nella tariffa doganale comune debba essere inteso nel senso che queste descrizioni di prodotti possono essere interpretate dal legislatore nazionale, finché manca un'interpretazione secondo il diritto comunitario.

Poiché la descrizione delle merci contenuta nei regolamenti che istituiscono un'organizzazione comune di mercato rientra nel diritto comunitario, la sua interpretazione non può avvenire che nel rispetto delle competenze comunitarie. Le organizzazioni comuni dei mercati agricoli, come quella di cui al regolamento 19/62, possono assolvere la loro funzione soltanto se le disposizioni cui esse danno luogo vengono uniformemente applicate in tutti gli Stati membri. Le descrizioni delle merci che sono oggetto di tale organizzazione devono perciò avere la stessa portata in tutti gli Stati membri. Questa condizione non sarebbe soddisfatta, se, in caso di difficoltà nella classificazione doganale di una merce, ciascuno Stato membro avesse la facoltà di fissare in modo autonomo tale portata, per via d'interpretazione.

Interpretazioni ufficiose di un regolamento, quali quelle contenute in un atto non formale della Commissione, non possono essere considerate come interpretazioni autentiche del diritto comunitario. Atti del genere, senza dubbio utili per l'applicazione di determinati regolamenti, non hanno effetto vincolante e non possono quindi garantire che la descrizione delle merci cui si riferiscono abbia in tutti gli Stati membri la stessa portata. L'applicazione uniforme del diritto comunitario è garantita solo da atti formali adottati a norma del trattato.

Per il caso che la seconda questione venga risolta in senso negativo, il Bundesfinanzhof chiede alla Corte se l'espressione «farina di manioca», di cui all'allegato menzionato nell'articolo 1, lettera d), del regolamento 19/62 del Consiglio, vada intesa nel senso ch'essa comprende, indipendentemente dal procedimento produttivo, qualsiasi prodotto derivato dalle radici di manioca, qualora abbia un contenuto di amido superiore al 40 %, ovvero si debba pure tener conto del tenore massimo o minimo di altri elementi costitutivi, quali le fibre grezze, lo zucchero o le proteine.

L'articolo 1 del regolamento 19/62, relativo all'instaurazione graduale di un'organizzazione comune di mercato nel settore dei cereali, sottopone ad un regime di prelievi l'importazione dei cereali e di taluni altri prodotti, fra cui quelli della voce 11.06 della tariffa doganale comune, che comprendono le farine di manioca, importate soprattutto per l'alimentazione animale a causa del loro elevato contenuto di amido. Questi prodotti sono gravati da un prelievo del 28 % ad valorem. Per contro, i prodotti della voce 23.03, che comprendono fra l'altro gli «avanzi della fabbricazione di amido», sono rimasti fuori dall'ambito d'applicazione del regolamento 19/62 e sono esenti da dazio o da prelievo.

Dopo l'entrata in vigore del regolamento 19/62, delle radici di manioca triturate sono state importate nella Repubblica federale di Germania, dopo aver subito, nel paese d'origine, un trattamento destinato ad estrarne dell'amido. Anche dopo tale trattamento, questa merce aveva ancora un elevato contenuto di amido che ne rendeva possibile la messa in vendita come farina di manioca. Cionondimeno essa veniva dichiarata in dogana come «avanzi della fabbricazione di amido» di cui alla voce 23.03, il che doveva esentarla dal prelievo che colpisce detta farina. La questione deferita è quindi diretta a far accertare, per quanto riguarda i prodotti derivati dalla manioca, quali criteri consentano di distinguere gli «avanzi della fabbricazione di amido» di manioca, di cui alla voce 23.03, dalle farine di manioca di cui alla voce 11.06.

L'interpretazione di una voce doganale rispetto ad un'altra deve, in caso di dubbio, tener conto sia della funzione della tariffa doganale nel regime dell'organizzazione di mercato, sia della sua funzione puramente doganale. Il regolamento 19/62 ha incluso i prodotti diversi dai cereali di cui alla voce 11.06 — fra cui le farine di manioca — nel regime dell'organizzazione di mercato dei cereali precisamente perché, in ragione del loro elevato contenuto di amido, essi fanno concorrenza sul mercato comune ai cereali e in particolare, previa denaturazione, agli alimenti animali.

Indubbiamente, gli «avanzi della fabbricazione di amido» di cui alla voce 23.03, sono pure venduti come foraggio, ma il loro meno elevato contenuto di amido ne rende impossibile la messa in commercio con la stessa denominazione dei prodotti della voce 11.06, di guisa che essi non fanno concorrenza alla produzione interna nello stesso modo dei detti prodotti. Tuttavia, per quanto riguarda la manioca, è risultato che in determinati paesi i metodi di estrazione lasciano un residuo il cui contenuto di amido è ancora analogo a quello delle farine di manioca e che, previa macinazione, viene posto in vendita sotto questa denominazione. Questa circostanza dimostra che, rispetto agli scopi del prelievo di cui trattasi, la distinzione tra «avanzi della fabbricazione di amido» e farine va fatta, per quanto concerne la manioca, unicamente con riguardo al contenuto di amido.

La resistente nella causa di merito sostiene poi che la denominazione «farine» ai sensi della voce 11.06 va riservata ai prodotti ottenuti dalla manioca semplicemente mediante sfregamento delle radici essiccate, restandone escluso qualsiasi altro trattamento. Essa si basa sul titolo del capitolo 11 — di cui fa parte la voce 11.06 — il quale inizia con : «Prodotti della macinazione», sulle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles relative a detta voce, come pure sul fatto che le farine della voce 11.06 devono derivare dalle materie prime vegetali nominate nella voce 07.06 (radici di manioca … altri … tuberi ad alto tenore di amido), il che farebbe escludere le radici da cui è già stato estratto dell'amido.

Quest'interpretazione andrebbe oltre il contenuto della voce 11.06. Classificando le farine come prodotti della macinazione, la tariffa doganale comune non ha in mente un tipo determinato di trasformazione dei vegetali in farina. Inoltre, l'espressione «mediante semplice sfregamento», usata nelle note esplicative, riguarda lo stadio della trasformazione delle radici in farina, non già il trattamento ch'esse possono o, in certi casi, devono aver subito anteriormente. D'altro canto, la previa estrazione di una parte minima di amido lascia alle radici, prima della triturazione, proprietà tali ch'esse continuano ad appartenere alla voce 07.06, la quale comprende tutte le radici o tuberi ad alto contenuto di amido. Questo trattamento preventivo non sottrae quindi alla voce 11.06 le farine provenienti dallo sfregamento di radici già sottoposte al trattamento stesso.

La Commissione e il governo federale, da un lato, e la resistente nella causa di merito, dall'altro, contrastano sul contenuto percentuale di amido che consente di distinguere gli avanzi dalle, farine e invocano l'autorità di specialisti le cui stime, per quanto riguarda il contenuto di amido degli avanzi, variano dal 30 al 70 % di amido, allo stato anidro. Secondo la Commissione e il governo federale, solo i metodi d'estrazione primitivi e superficiali lasciano un tenore superiore al 50 o 60 %, mentre coi metodi d'estrazione moderni, gli avanzi hanno un tenore di amido non superiore al 40 %. La resistente nella causa di merito sostiene invece che non esistono avanzi con un contenuto di amido del 40 % e che, anche dopo essere state trattate con procedimenti moderni, le radici di manioca hanno ancora, soprattutto a causa delle particolarità della loro struttura fibrosa, un contenuto di amido superiore al 60 %.

Se, anche coi mezzi moderni si possono estrarre dalle radici di manioca solo quantità relativamente ridotte, di guisa che la materia prima residua contiene ancora il 60 %, o più, di amido, se ne deve concludere che detta materia prima non può essere considerata come un avanzo — cioè, per usare i termini delle note esplicative relative alla voce 23.03 — un residuato della produzione di amido ai sensi di questa voce, ma costituisce sempre un prodotto il cui elevato tenore di amido deve farlo classificare sotto la voce 07.06 (radici di manioca) ed il cui semplice sfregamento fornisce un prodotto messo in commercio come farina di manioca.

Il tasso di amido da prendere in considerazione è quindi quello a partire dal quale le radici previamente trattate cessano di essere un prodotto del genere. Inoltre, onde garantire il buon funzionamento del mercato comune e, in particolare, delle organizzazioni di mercato agricole, questo tasso va fissato in modo uniforme per l'intera Comunità.

Nel corso del 1966, quando non era ancora in funzione il comitato di nomenclatura doganale istituito dal regolamento del Consiglio 16 gennaio 1969, n. 97 (GU 21.1.1969, pag. 1) un gruppo di esperti degli Stati membri, presieduto da un dipendente della Commissione, decideva all'unanimità che potevano essere considerati come avanzi della produzione di amido di manioca e classificati sotto la voce 23.03 solo i prodotti che, dopo essere stati sottoposti ad un trattamento per l'estrazione dell'amido, avessero un contenuto massimo di amido del 40 %. Il risultato di questa deliberazione veniva comunicato dai servizi della Commissione ai rappresentanti permanenti degli Stati membri e in particolare al rappresentante del governo federale, con lettera 13 maggio 1966. Il Ministero delle finanze tedesco, con regolamento 27 giugno 1966, ha fissato il limite del tasso di amido al 40 %.

In mancanza di precise disposizioni comunitarie, l'interpretazione che fissa il limite della voce 23.03 al 40 % di contenuto di amido, per quanto riguarda gli «avanzi della fabbricazione di amido» di manioca, è atta a garantire che in ogni caso, malgrado le particolarità del commercio di cui trattasi nei vari Stati membri, siano sottoposti al prelievo i prodotti derivati dalla manioca i quali potrebbero, senza l'aggiunta di altre sostanze, essere posti in commercio come farina di manioca.

Questo limite, benché si possa considerare fissato al livello più basso, non ha tuttavia l'effetto di svuotare di contenuto la nozione di «avanzi della fabbricazione di amido». Benché si risolva in un'interpretazione restrittiva di detta nozione per quanto riguarda la manioca, quest'interpretazione è tuttavia giustificata dal fatto che, contrariamente agli «avanzi della fabbricazione di amido» di altri prodotti, quelli della manioca costituiscono una merce che non è affatto un residuato, bensì possiede, dal punto di vista commerciale, le caratteristiche di una materia prima, dalla quale è ancora possibile ottenere della farina di manioca.

L'espressione «farine di manioca» — ai sensi dell'articolo 1, lettera d), del regolamento n. 19, in relazione alla voce 11.06 della tariffa doganale comune — menzionata nell'allegato di detto regolamento, va quindi interpretata nel senso ch'essa comprende tutte le sostanze farinose ottenute dalle radici di manioca, indipendentemente dal trattamento cui esse sono state sottoposte, qualora il prodotto abbia un contenuto di amido superiore al 40 %.

Le spese esposte dalla Commissione delle Comunità europee e dal governo della Repubblica federale, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Il procedimento ha, nei confronti delle parti, il carattere di un incidente sollevato nel corso della controversia pendente dinanzi al Bundesfinanzhof, al quale spetta quindi pronunciarsi sulle spese.