Corte giust. UE, Sentenza del 23 novembre 1976, causa 40/76

I fatti della causa, lo svolgimento del procedimento e le osservazioni presentate in forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle CC.EE., si possono riassumere come segue:

La sig.ra Slavica Kermaschek, cittadina jugoslava, dopo aver svolto un'attività lavorativa subordinata in patria, lavorava all'estero — come infermiera ausiliaria e infermiera per persone anziane — dapprima nei Paesi Bassi, presso il Soc. Paed. Centrum dell'Aia e il Centro gerontoiatrico di Dordrecht (dal 22. 11. 1971 al 1o. 8. 1973 e, rispettivamente, dal 1o. 8. 1973 al 1o. 1. 1974), quindi, dal 15. 1 1974 al 15. 6. 1974 in Svizzera, presso l'ospedale di Montreux, e infine, dal 7. 7. 1974 al 1o 10. 1975, ancora nei Paesi Bassi, presso il Centro gerontoiatrico di Dordrecht.

L'attrice abbandonava quest'ultima occupazione giacché contraeva matrimonio, il 19. 9. 1975, con il cittadino tedesco Max Kermaschek e si stabiliva nella Repubblica federale di Germania.

Il 7. 10. 1975, l'attrice dichiarava all'ufficio del lavoro di Gelsenkirchen (competente per territorio) di essere disoccupata e chiedeva di poter fruire dell'indennità di disoccupazione.

Con decisione 11. 11. 1975 e — poiché l'attrice faceva opposizione il 28. 11. 1975 — con provvedimento di rigetto 28. 1. 1976, il convenuto rifiutava la prestazione richiesta giacché, a suo avviso, l'interessata, tenuto conto dei periodi di disoccupazione da essa dichiarati, non aveva maturato il diritto all'indennità di cui trattasi. I periodi di occupazione maturati nei Paesi Bassi e in Svizzera non potrebbero né a norma dell'accordo stipulato fra la Repubblica federale di Germania e la Jugoslavia in materia di assicurazione contro la disoccupazione né in forza del diritto della Comunità economica europea, essere presi in considerazione ai fini della concessione dell'indennità di disoccupazione.

Il 10. 2. 1976 l'attrice promuoveva il presente ricorso giurisdizionale avanti il Sozialgericht Gelsenkirchen, sostenendo di aver diritto ad essere equiparata ad una lavoratrice tedesca in quanto sarebbe stata costretta a rinunciare al posto da ultimo occupato per un valido motivo, vale a dire per andare a vivere con il coniuge.

Una volta accertato che né la legge vigente nella Repubblica federale di Germania in materia di promozione del lavoro (Arbeitsförderungsgesetz), né l'accordo stipulato tra detto paese e la Jugoslavia, né gli accordi tra la Germania federale e la Svizzera o tra la Germania federale ed i Paesi Bassi, possono legittimare il diritto alla indennità di disoccupazione, il Sozialgericht osserva che l'unica base giuridica può riscontrarsi nel regolamento del Consiglio n. 1408/71.

Con ordinanza 25 marzo 1976, il Sozialgericht Gelsenkirchen ha sospeso il procedimento ed ha sottosposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, le seguenti questioni pregiudiziali:

1) Se gli artt. 67 e segg. del regolamento (CEE) n. 1408/71 si applichino al coniuge di un cittadino di uno Stato membro anche quando egli non sia cittadino di uno Stato membro e l'aspettativa relativa alla prestazione sia sorta prima della celebrazione del matrimonio. 2) In caso di soluzione affermativa: Se la normativa di cui agli artt. 67 e segg. del regolamento (CEE) n. 1408/71 — in forza della quale il diritto alle prestazioni di disoccupazione completa deve essere sorto nel paese in cui l'interessato è stato occupato, e trasferito nel paese di residenza — debba essere conciliata con il principio della tutela del matrimonio e della famiglia — qual è sancito, per quanto concerne la Repubblica federale di Germania, dall'art. 6 della legge fondamentale — nell'ipotesi in cui una persona, fino a quel momento assicurata contro la disoccupazione in uno Stato membro, rinunci al posto di lavoro e si trasferisca in un altro Stato membro per convivere con il coniuge. Il provvediemto di rinvio è pervenuto in cancelleria il 12 maggio 1976. In forza dell'art. 20 del protocollo sullo statuto della Corte di giustizia delle CC.EE. hanno presentato osservazioni scritte l'attrice e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal proprio consigliere giuridico sig. Norbert Koch, in qualità di agente. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

La sig.ra Kermaschek fa presente che malgrado tutti i suoi sforzi, essa non ha ancora trovato lavoro in Germania.

È inconcepibile che non le venga corrisposta alcuna indennità di disoccupazione dal momento che essa nei Paesi Bassi — Stato membro della CEE — ha effettuato per cinque anni i versamenti alla previdenza sociale.

Nella Germania federale le avrebbero assicurato che le spettavano gli stessi diritti di cui gode una cittadina di detto paese. La Kermaschek ritiene cionondimeno che una cittadina tedesca, in un caso del genere, avrebbe già da tempo percepito l'indennità di disoccupazione. Per quanto riguarda l'abbandono della sua occupazione nei Paesi Bassi, a seguito del matrimonio, essa sottolinea che la distanza tra Dordrecht e Bottrop è di circa 300 km.

Nell'ipotesi in cui non sia possibile pronunziarsi in suo favore nella presente causa, la Kermaschek chiede alla Corte di prendere in esame l'eventualità che essa faccia valere analoghi diritti nei Paesi Bassi.

Quanto alla prima questione pregiudiziale, la Commissione sottolinea che il regolamento n. 1408/71, in forza dell'art. 2, n. 1, si applica ai famigliari dei lavoratori migranti, cittadini di uno degli Stati membri. Detta disposizione non fa allusione alla cittadinanza dei famigliari. Onde definire il termine «famigliare», l'art. 1o, lettera f) del regolamento di cui trattasi, rinvia alle legislazioni nazionali in forza delle quali le prestazioni sono corrisposte. Va tuttavia sottolineato che l'art. 2, n. 1, del regolamento contempla unicamente i famigliari di un lavoratore migrante. Nessun elemento della controversia principale lascia presupporre che il marito dell'attrice sia un lavoratore migrante ai sensi del regolamento n. 1408/71, il che già esclude che l'attrice nella causa principale possa venire qualificata come famigliare, ai sensi di detto regolamento.

La Commissione sottolinea inoltre che nella causa principale non si tratta d'una azione imperniata sulla legge tedesca in materia di promozione del lavoro e diretta ad ottenere la presa in considerazione dei periodi di occupazione nei Paesi Bassi in conformità agli artt. 67 e 68 del regolamento n. 1408/71, ma che essa verte sulla conservazione di un diritto a prestazioni nei Paesi Bassi in conformità all'art. 69 del suddetto regolamento. È qunidi sulla base delle disposizioni del diritto olandese che va stabilito se la moglie sia o meno un famigliare.

L'estensione formale dell'ambito d'applicazione quanto alle persone del regolamento n. 1408/71 ai «famigliari» dei lavoratori, cittadini di uno Stato membro non consente automaticamente di dedurre che debba conferire ai famigliari che occupano un posto — a prescindere dalla loro cittadinanza — lo status di lavoratore migrante ai sensi del regolamento.

La Commissione ritiene che l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1408/71 vada inteso nel senso che esso prevede per dette persone diritti derivati scaturenti dallo status di famigliare di un lavoratore migrante della Comunità.

Già il testo stesso della suddetta disposizione, in ispecie l'ultimo inciso «… nonché ai loro famigliari e ai loro superstiti» che scevera tra famigliari ed il lavoratore, consente di concludere che sono «lavoratori» ai sensi del regolamento esclusivamente i cittadini d'uno Stato membro (o gli apolidi o profughi residenti nel territorio d'uno degli Stati membri) e che i famigliari ed i superstiti non vengono inclusi nell'ambito d'applicazione del regolamento se non nella loro qualità di beneficiari di prestazioni famigliari. In mancanza di una restrizione formale, si prescinde dalla cittadinanza dei famigliari (e dei superstiti).

L'art. 2, n. 2, poi, dispone che i lavoratori, non cittadini di uno Stato membro, sono formalmente assimilati ai cittadini degli Stati membri per quanto riguarda i diritti dei loro superstiti, a condizione che i superstiti siano cittadini di uno degli Stati membri ovvero apolidi o profughi residenti nel territorio d'uno degli Stati membri. Gli autori del regolamento hanno quindi ritenuto necessario inserire una disposizione espressa per detti lavoratori nell'interesse dei loro superstiti in possesso della cittadinanza d'uno degli Stati membri. Si può concludere che tali lavoratori non sono, in generale, compresi nell'ambito d'applicazione del regolamento nemmeno quando i loro superstiti — presunti ex-famigliari — sono in possesso della cittadinanza d'uno degli Stati membri.

Ciò prova altresì che i famigliari non vengono compresi nell'ambito d'applicazione del regolamento in quanto lavoratori migranti titolari di diritti propri.

Infine, questa interpretazione trova conforto nell'art. 1, lett. f) del regolamento n. 1408/71 che, invece di fornire la nozione del «famigliare» ai sensi del regolamento, rinvia alle legislazioni nazionali. Il regolamento, infatti, ove avesse voluto riconoscere al cittadino d'un paese terzo, famigliare di un lavoratore migrante cittadino d'uno Stato membro, il medesimo status di un lavoratore esso stesso migrante, avrebbe dovuto fornire una definizione comunitaria.

La tesi qui sopra svolta non è poi contraddetta da una disamina effettuata tenendo presente l'obiettivo del regolamento n. 1408/71, quale viene definito dagli artt. 48-51 del trattato CEE. Il punto di partenza della disamina deve logicamente essere la libera circolazione del lavoratore comunitario (cittadino di uno degli Stati membri). Il trattato non riconosce ai famigliari in quanto tali alcun diritto autonomo alla libera circolazione, ma soltanto il diritto all'ammissione nel territorio dello Stato in cui il lavoratore occupa un posto, diritto derivato dal diritto di tale lavoratore.

In effetti, senza quest'ultimo diritto la libera circolazione dei lavoratori migranti della Comunità sarebbe gravemente compromessa. Tuttavia, non viene arrecato pregiudizio a detta libera circolazione per il' solo fatto che i famigliari, cittadini di un paese terzo e conviventi col lavoratore migrante non godono del pari, nella loro eventuale qualità di lavoratori, dei vantaggi contemplati dal regolamento n. 1408/71. L'estensione del suddetto regolamento ai cittadini di paesi terzi non appare nemmeno legittimo. Gli artt. 48-51 del trattato limitano la competenza comunitaria per l'attuazione della libera circolazione ai provvedimenti che riguardano i cittadini degli Stati membri.

Date queste premesse, la circostanza che l'attrice, prima del matrimonio, abbia acquistato il diritto potenziale alle prestazioni dell'ente olandese non è più rilevente nel caso di specie.

Tuttavia, la Commissione disamina questa parte della questione pregiudiziale, ammettendo a tal fine l'ipotesi secondo cui il regolamento n. 1408/71 assimili il coniuge — che esercita un'attività — cittadino di un paese terzo ad un lavoratore migrante. Essa ritiene che la presa in considerazione retroattiva dei periodi di occupazione o assicurativi maturati prima dell'acquisto dello status di famigliare sia incompatibile col sistema instaurato dal regolamento n. 1408/71.

Dall'art. 94, n. 2, del regolamento — il quale stabilisce che tutti i periodi assicurativi, d'occupazione o di residenza maturati prima dell'entrata in vigore del suddetto regolamento vanno presi in considerazione — non si può desumere un principio generale applicabile alla situazione dell'attrice. La ragione d'essere di detta disposizione è di consentire al regolamento n. 1408/71 di sostituire gli accordi stipulati in materia di previdenza sociale tra due o più Stati membri o tra almeno due Stati membri ed uno o più paesi terzi per quanto riguarda i rapporti tra gli enti degli Stati membri.

La presa in considerazione dei periodi di occupazione maturati dall'attrice nei Paesi Bassi non deve quindi andare al di là di quanto stabiliscano in materia gli accordi bilaterali stipulati tra i Paesi Bassi e la Repubblica popolare di Jugoslavia.

Pur se la soluzione negativa della prima questione pregiudiziale dispensa dal trattare della seconda, la Commissione continua nella sua disamina ammettendo l'ipotesi che l'attrice, in forza del matrimonio, abbia ottenuto lo status di lavoratrice migrante.

In vista dell'eventuale violazione di un diritto fondamentale del tipo indicato dal Sozialgericht, la Commissione passa in rassegna le «rigorose limitazioni» che l'art. 69 pone per il trasferimento del diritto alle prestazioni in un altro Stato membro (1. le forme e i termini d'iscrizione; 2. la limitazione a tre mesi del periodo durante il quale tale diritto è riconosciuto e la perdita degli altri diritti in caso di mancato ritorno nello Stato dell'ultima occupazione) nonché il principio generale del complesso degli artt. 67 e segg., secondo cui le prestazioni vengono corrisposte esclusivamente in forza della legislazione nazionale cui il lavoratore è stato soggetto.

Per quanto riguarda quest'ultimo principio, va osservato che l'applicazione delle disposizioni interne degli Stati membri relative alle prestazioni di disoccupazione è subordinata all'esercizio da parte del lavoratore d'una attività nell'ambito d'applicazione territoriale delle suddette disposizioni. Tale soluzione, adottata dal regolamento n. 1408/71, sta a significare, per quanto riguarda il cumulo dei periodi contemplati dall'art. 67, che il lavoratore deve in ogni caso aver maturato un periodo d'occupazione minimo in uno Stato membro onde aver diritto a prestazioni erogate in forza della legislazione di detto Stato. Del resto, dagli artt. 48-51 del trattato CEE non si può desumere la competenza del legislatore comunitario ad imporre agli Stati membri, per la corresponsione di prestazioni di disoccupazione, criteri diversi da quello dei posti anteriormente occupati nel territorio nazionale. Qualora si volesse ravvisare in ciò la violazione di un diritto fondamentale, la censura andrebbe mossa al legislatore nazionale.

Le condizioni menzionate dall'art. 69 del regolamento n. 1408/71, che rientrano nella responsabilità del legislatore comunitario, non sono atte a violare un diritto fondamentale.

In primo luogo, l'osservanza della formalità e dei termini può essere imposta anche a colui che lascia lo Stato in cui occupa un posto al fine di contrarre matrimonio, anziché a causa della scarsità di posti di lavoro.

In secondo luogo va sottolineato che un diritto fondamentale del genere, a tutela del matrimonio e della famiglia, può riguardare solo la sostanza, la struttura fondamentale del matrimonio e della famiglia. Sembra che il fatto di favorire, sul piano economico, la vita sotto lo stesso tetto dei lavoratori migranti che si uniscono in matrimonio esuli dai limiti normali della tutela di questa sostanza.

Del resto, la perdita del diritto alle indennità di disoccupazione non risulta dalla celebrazione del matrimonio, ma dal fatto che l'interessata abbia in via definitiva lasciato lo Stato in cui essa occupava un posto.

L'art. 69 conferisce la facoltà di «conservare» il diritto alle prestazioni di disoccupazione. Questa possibilità è prevista nell'interesse della libera circolazione dei lavoratori. La garanzia da parte del trattato CEE della libera circolazione dei lavoratori viene incontro all'interesse economico della Comunità e dei cittadini e non ha ad oggetto di facilitare la celebrazione del matrimonio tra cittadini di diversi Stati.

Lo scopo del regolamento n. 1408/71 non può quindi essere di favorire sul piano economico siffatti matrimoni nella Comunità.

La Commissione propone di risolvere le questioni pregiudiziali come segue:

Gli artt. 67 e segg. del regolamento n. 1408/71 si prefiggono il coordinamento dei diritti alle prestazioni di disoccupazione completa corrisposte in forza delle legislazioni nazionali degli Stati membri ai lavoratori migranti cittadini d'uno Stato membro. I famigliari di tali lavoratori migranti hanno diritto in quanto tali alle prestazioni, nella misura in cui la legislazione interna dello Stato membro competente contempli prestazioni famigliari per i famigliari dei lavoratori disoccupati. Si prescinde, in proposito, dalla cittadinanza dei famigliari.

La Commissione delle Comunità europee ha svolto le proprie osservazioni orali nell'udienza del 18 ottobre 1976.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza dell'11 novembre 1976.

4/5 Il lavoratore subordinato ai sensi del regolamento può, quindi, nei casi contemplati, «esportare» da uno Stato membro in un altro il diritto alle prestazioni maturato nel primo. È cionondimeno pacifico che nella fattispecie trattasi di un famigliare di un cittadino di uno Stato membro, che non è però egli stesso cittadino. Sorge quindi la questione del se ed in qual misura i famigliari del cittadino di uno Stato membro vadano assimilati ai cittadini medesimi ai fini dell'applicazione del regolamento n. 1408/71, ed in particolare dei suoi artt. 67-70.

6/7 A termini dell'art. 2, n. 1, del regolamento esso «si applica ai lavoratori che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri, e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro famigliari e ai loro superstiti». Già dalla giustapposizione indicata dall'uso del termine «nonché» si evince che detta disposizione contempla due categorie nettamente distinte: i lavoratori, da un lato, ed i loro famigliari e superstiti, dall'altro. Sono considerati lavoratori solo i cittadini di uno Stato membro, gli apolidi e i profughi, che sono o siano stati soggetti al regime di previdenza sociale di uno o più Stati.

Con ordinanza 25 marzo 1976, pervenuta in cancelleria il 12 maggio successivo, il Sozialgericht di Gelsenkirchen ha sottoposto a questa Corte, a norma dell'art. 177 del trattato CEE, due questioni pregiudiziali vertenti sull'interpretazione degli artt. 67-70 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all'applicazione dei regimi di previdenza sociale ai lavoratori subordinati ed ai loro famigliari che si spostano nell'ambito della Comunità (GU n. L 149, pag. 2).

Con la prima questione si chiede se gli artt. 67 e segg. di detto regolamento si applichino al coniuge di un cittadino di uno Stato membro anche quando egli non sia cittadino di detto Stato e «l'aspettativa relativa alla prestazione» sia sorta prima della celebrazione del matrimonio. Tale questione è stata sollevata nell'ambito di una lite relativa al diritto all'indennità di disoccupazione dell'attrice nella causa principale, cittadina jugoslava, coniugata con un cittadino tedesco, la quale al fine di poter raggiungere suo marito abbandonava la sua ultima residenza nei Paesi Bassi ed il suo posto di lavoro. Il convenuto nella causa principale le rifiutava l'indennità di disoccupazione con la motivazione che i periodi di occupazione maturati nei Paesi Bassi non potrebbero essere presi in considerazione ai fini della concessione di detta prestazione.

L'art. 69, n. 1, recita: «1. Il lavoratore in disoccupazione completa che soddisfa alle condizioni prescritte dalla legislazione di uno Stato membro per avere diritto alle prestazioni e che si reca in uno o più altri Stati membri per cercarvi una occupazione, conserva il diritto a tali prestazioni, alle condizioni e nei limiti sottoindicati: a) … b) … c) …».

Mentre gli appartenenti alla prima categoria possono far valere il diritto alle prestazioni contemplate dal regolamento in quanto diritto proprio, gli appartenenti alla seconda categoria hanno solo un diritto derivato, acquistato in qualità di famigliare o di superstite d'un lavoratore, vale a dire di un appartenente alla prima categoria. Tale interpretazione trova conferma nell'art. 2, n. 2, il quale dispone che i lavoratori che non sono cittadini di uno Stato membro sono cionondimeno assimilati a detti cittadini per quanto riguarda i diritti dei loro superstiti, a condizione che questi siano cittadini di uno degli Stati membri oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri. Essa trova ulteriore conferma nella circostanza che l'art. 1 del regolamento fa del pari una netta distinzione tra i lavoratori, da un lato, ed i loro famigliari, dall'altro, definendo esso stesso, alle lett. a), b) e c), le nozioni di «lavoratore», «lavoratore frontaliero» e «lavoratore stagionale», ma rinviando viceversa alle lett. f) e g) per la definizione dei termini «familiare» e «superstite» alle legislazioni nazionali indicate.

Ne consegue che gli artt. 67-70 del regolamento n. 1408/71 hanno ad oggetto principale unicamente il coordinamento delle prestazioni di disoccupazione, corrisposte in forza delle legislazioni nazionali degli Stati membri ai lavoratori subordinati cittadini d'uno Stato membro. I famigliari di siffatti lavoratori hanno diritto soltanto alle prestazioni contemplate da dette legislazioni per i famigliari dei lavoratori disoccupati, restando inteso che la nazionalità di detti famigliari è irrilevante in proposito.

Dato che la seconda questione pregiudiziale è stata posta solo per il caso di una soluzione affermativa della prima questione, non è necessario esaminarla né risolverla.

Le spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi di pronunziarsi sulle spese.