Corte giust. UE, Sentenza del 5 ottobre 1977, causa 5/77

La sentenza di rinvio e le osservazioni scritte presentate a norma dell'art. 20 dello statuto (CEE) della Corte, possono essere riassunte come segue:

Il settore dei mangimi per animali ha formato oggetto di diverse direttive comunitarie volte a garantire che i suddetti alimenti non costituiscano un pericolo per la salute degli animali e dell'uomo. Ricordiamo, fra le altre, la direttiva del Consiglio 23 novembre 1970, n. 524, relativa agli additivi nell'alimentazione animale (GU 14 dicembre 1970, n. L 270, pag. 1) e la direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973, n. 63 del 1974, relativa alla fissazione di quantità massime per le sostanze e per i prodotti indesiderabili negli alimenti per animali.

A norma dell'art. 3 della direttiva 74/63/CEE, gli Stati membri devono prescrivere che le sostanze e i prodotti indesiderabili elencati nell'allegato della direttiva siano tollerati negli alimenti per gli animali soltanto alle condizioni previste in tale allegato. L'art. 7 della stessa direttiva dispone che gli alimenti conformi alle suddette condizioni non vengano sottoposti ad altre restrizioni in materia di commercializzazione per quanto riguarda la presenza di sostanze e di prodotti indesiderabili. Nell'art. 5 è tuttavia contenuta una clausola di salvaguardia del seguente tenore: «1. Qualora uno Stato membro ritenga che una quantità massima fissata nell'allegato o una sostanza o un prodotto non menzionato nell'allegato presenti un pericolo per la salute degli animali o per quella umana, tale Stato membro può provvisoriamente ridurre tale quantità, fissare una quantità massima o vietare la presenza della sostanza o del prodotto negli alimenti per gli animali. Lo Stato membro comunica senza indugio agli altri Stati membri e alla Commissione le misure adottate accompagnate da debita motivazione. 2. Secondo la procedura prevista dall'art. 10, viene immediatamente deciso se l'allegato debba essere modificato. Fino a quando il Consiglio o la Commissione non adottino alcuna decisione, lo Stato membro può mantenere le misure da esso poste in applicazione.»

La procedura contemplata dall'art. 10 comporta una decisione della Commissione previa consultazione del comitato permanente degli alimenti per gli animali. Tuttavia, in mancanza d'un parere del comitato, o quando la Commissione intenda emanare provvedimenti non conformi al suddetto parere, essa deve rivolgersi al Consiglio che delibera a maggioranza qualificata. Se entro un termine di quindici giorni il Consiglio non ha emanato provvedimenti, la Commissione adotta i provvedimenti proposti e ne assicura l'immediata applicazione, tranne nel caso in cui il Consiglio si sia pronunciato a maggioranza semplice contro di essi.

La parte attrice nella causa principale, il sig. Tedeschi, ha acquistato dalla convenuta, la società Denkavit, 10 quintali di mangime a base di latte in polvere proveniente dai Paesi Bassi, pattuendone la consegna entro il settembre 1976, ed ha versato 350000 lire a titolo di caparra. La merce non è stata consegnata, essendo stata fermata alla frontiera italiana dall'ispettore incaricato del controllo sanitario alla frontiera, in conformità a quanto disposto da un biglietto urgente del Ministero della sanità del 7 settembre 1976, che proibiva lo sdoganamento di mangime contenente latte in polvere o siero di latte con un tenore in nitrati superiore rispettivamente a 30 ed a 50 ppm (milligrammi per chilogrammo). Davanti al pretore di Lodi tanto la convenuta, citata in giudizio per la restituzione della caparra ed il risarcimento dei danni, quanto le intervenienti hanno eccepito l'illegittimità del divieto d'importazione. Il pretore di Lodi ha ritenuto che la disciplina comunitaria cui hanno fatto riferimento le parti non precisi chiaramente i limiti dei poteri attribuiti agli Stati membri per quanto riguarda la determinazione delle quantità massime ed il divieto di nuove sostanze non menzionate nell'allegato della direttiva n. 74/63 e, con ordinanza 17 dicembre 1976, ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali: «1) Se, nel quadro della direttiva comunitaria di armonizzazione n. 74/63 emanata del Consiglio CEE il 17. 12. 1973 (in GU CE L 38 dell'11. 2. 1974) contenente disposizioni destinate a sostituirsi a quelle nazionali in materia di fissazione delle quantità massime per le sostanze e per i prodotti indesiderabili presenti negli alimenti per gli animali, gli Stati membri — dopo aver recepito nel proprio ordinamento tutte le disposizioni comunitarie — possano ancora disporre del potere discrezionale di considerare come sostanze indesiderabili determinate sostanze (nella specie: nitrati) che, pur essendo già note e conosciute al momento dell'adozione della direttiva n. 74/63 e quindi al momento della ricezione della medesima negli ordinamenti interni, sono state escluse dall'elenco delle sostanze indesiderabili allegato alla predetta direttiva, senza che nessuno degli Stati membri abbia sollevato obiezioni od introdotto opposizioni conformemente a quanto disposto dal diritto comunitario. 2) Se l'art. 5 della direttiva n. 74/63 di cui sopra, con riferimento a quanto contenuto nei considerando n. 9 e n. 13 nonché negli artt. 7, 9 e 10 della stessa direttiva ed alla luce delle disposizioni di cui agli artt. 30 e 36 del trattato di Roma, possa consentire ad uno Stato membro — dopo l'entrata in vigore di detta direttiva e la sua ricezione nell'ordinamento interno di quest'ultimo — di fissare unilateralmente la quantità massima di una sostanza contenuta in un prodotto proveniente da un altro Stato membro (nella specie: mangime per animali a base di polvere di latte) anche se nessuna quantità massima (di una sostanza che, oltretutto, non è compresa nell'elenco delle sostanze indesiderabili allegato alla direttiva n. 74/63) è mai stata fissata per il passato, né nella normativa vigente nel paese importatore, né nella normativa vigente nel paese esportatore (con violazione della regola di “stand-stili” di cui all'art. 31 del trattato e della competenza esclusiva riservata alle istituzioni comunitarie nei settori assoggettati alle organizzazioni comuni di mercato di cui agli artt. 39, 40 e ss. del trattato). 3) Se l'art. 5 della direttiva n. 74/63 di cui sopra, con riferimento a quanto contenuto nei “considerando” n. 9 e n. 13 nonché negli artt. 7, 9 e 10 della stessa direttiva ed alla luce delle disposizioni di cui agli artt. 30 e 36 del trattato di Roma, possa consentire ad uno Stato membro — dopo l'entrata in vigore di detta direttiva e la sua ricezione nell'ordinamento interno di quest'ultimo — di bloccare l'importazione di un prodotto proveniente da un altro Stato membro (nella specie: mangime per animali a base di polvere di latte) per la ragione che tale prodotto contiene una sostanza ritenuta indesiderabile dallo Stato membro in questione, anche se tale sostanza non è compresa nell'elenco delle sostanze considerate indesiderabili allegato alla direttiva comunitaria n. 74/63 (con violazione del divieto di restrizioni quantitative di cui all'art. 30 del trattato e della competenza esclusiva riservata alle istituzioni comunitarie nei settori assoggettati alle organizzazioni comuni di mercato di cui agli artt. 39, 40 e ss. del trattato). 4) In caso di risposta affermativa ai primi tre quesiti, se possa considerarsi valido nel senso dell'art. 177 del trattato di Roma, l'art. 5 della direttiva n. 74/63 (di cui sopra), alla luce dell'art. 36 del trattato, in quanto amplia i poteri degli Stati membri oltre i limiti ritenuti giustificati dallo stesso art. 36, consentendo, in particolare e tra l'altro, a detti Stati, di ricorrere ad una norma contenuta in una direttiva comunitaria per sottrarsi all'obbligo di osservare — oltretutto senza limitazioni temporali rigorosamente determinate — le disposizioni direttamente applicabili imposte dall'art. 30 del trattato, relativo al divieto di restrizioni nella circolazione dei prodotti all'interno della CEE, e quelle analoghe contenute nei regolamenti agricoli comunitari applicabili nella fattispecie in esame e precisa-mente nei regolamenti n. 804/68, 823/68 e 2727/75, nonché le norme di cui agli artt. 39, 40 e ss. del trattato relative alla organizzazione comune dei mercati agricoli.» L'ordinanza di rinvio, datata 17 dicembre 1976, è pervenuta in cancelleria l'11 gennaio 1977. Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria. In conformità all'art. 20 dello statuto, hanno depositato osservazioni scritte il Consiglio, la Commissione, il governo italiano, il governo del Regno Unito, la convenuta e le intervenienti nella causa principale.

La Commissione rileva che i nitrati non figurano nell'allegato della direttiva n. 74/63. La questione della pericolosità dei nitrati è stata dibattuta in seno al comitato permanente degli alimenti per gli animali il 6 settembre 1976, cioè il giorno prima dell'adozione del provvedimento italiano, ed ha prevalso la tesi della loro innocuità. Prima di sottoporre al comitato permanente degli alimenti per gli animali, in conformità all'art. 5 della direttiva, un progetto di decisione sull'eventuale modifica dell'allegato della direttiva n. 74/63, la Commissione ha consultato il comitato scientifico per l'alimentazione degli animali, che tuttavia non ha ancora espresso alcun parere in proposito ritenendo che i dati a sua disposizione o risultino insufficienti o presentino differenze troppo importanti.

Il 16 dicembre 1976 la Commissione ha aperto nei confronti della Repubblica italiana un procedimento ai sensi dell'art. 169 del trattato CEE in cui ha espresso l'opinione che i controlli effettuati alla frontiera siano esercitati secondo modalità troppo onerose e che le quantità massime consentite siano state fissate ad un livello troppo basso.

Secondo la Commissione, con la prima questione si domanda se gli Stati membri possiedano ancora un potere discrezionale nelle materie disciplinate dalla direttiva. Essa risponde che, per quanto riguarda l'enumerazione delle sostanze e dei prodotti indesiderabili nei mangimi, nonché la fissazione delle quantità massime consentite di tali sostanze e prodotti, gli Stati membri non hanno più — come risulta dagli artt. 3 e 7 — margini discrezionali salvo le deroghe espressa-mente contemplate della direttiva stessa.

La seconda e la terza questione mirano a determinare la portata dei poteri attribuiti agli Stati membri dalla clausola di salva-guardia contenuta nell'art. 5 della direttiva.

Detta clausola intende far fronte immediatamente a situazioni di pericolo per la salute degli animali o dell'uomo risultante dalla presenza nei mangimi di determinati prodotti o sostanze o da quantità di tali prodotti o sostanze ritenute in precedenza tollerabili. È perciò irrilevante la circostanza — menzionata nella prima e nella seconda questione — che la sostanza ritenuta unilateralmente indesiderabile fosse già nota al momento dell'emanazione della direttiva e, ciononostante, non sia stata inserita nell'allegato; l'art. 5 consente di rimettere in discussione i giudizi formulati al momento dell'adozione della direttiva.

Per accertare i limiti esatti di questa possibilità di riesame, conviene analizzare la «ratio» della direttiva. L'armonizzazione delle legislazioni nazionali ha fatto sì che gli ostacoli, fino a quel momento leciti, posti in precedenza agli scambi dalla diversità delle norme nazionali in materia, venissero a cadere, in quanto i prodotti esistenti nella Comunità debbono, per effetto della direttiva, rispondere in proposito, già nello stadio della fabbricazione, ai medesimi requisiti.

L'art. 5 consente di adottare provvedimenti che, in deroga all'armonizzazione così realizzata ricostituiscano una situazione provvisoria di disparità di norme, ma niente di più.

La seconda questione va quindi risolta nel senso che l'art. 5 della direttiva autorizza uno Stato membro a fissare unilateralmente la quantità massima d'una so-stanza non compresa nell'allegato della direttiva stessa, a condizione di non creare un ostacolo agli scambi vietato dal trattato (in particolare dagli artt. 30 e seguenti), vale a dire purché la stessa quantità massima valga anche per i prodotti nazionali e non sia atta a sfavorire, senza giustificazione, i prodotti degli altri Stati membri. L'art. 36 del trattato non può giustificare, per una stessa sostanza, un diverso limite di tolleranza a seconda che il prodotto sia indigeno o importato. La terza questione va risolta in base allo stesso ragionamento: se lo Stato può fissare la quantità massima d'una sostanza, può anche non ammettere l'introduzione nel proprio territorio di prodotti di altri Stati membri che non rispettino il limite, purché esso imponga lo stesso limite per la fabbricazione degli stessi prodotti sul proprio territorio.

Occorre tuttavia sottolineare che la fa-coltà attribuita agli Stati membri dall'art. 5 è sottoposta a certi oneri e limitata nel tempo.

Lo Stato membro deve comunicare senza indugio agli altri Stati membri ed alla Commissione i provvedimenti adottati accompagnati da debita motivazione (art. 5, n. 1).

Con la quarta questione si domanda se una soluzione positiva delle prime tre non porti a concludere che l'art. 5 della direttiva è illegittimo in quanto attribuisce agli Stati membri poteri più ampi di quanto non sia consentito in proposito dall'art. 36 del trattato o dai regolamenti d'organizzazione dei mercati agricoli. La Commissione propone un'interpretazione dell'art. 5 della direttiva che, a suo parere, implica la conformità del suddetto articolo agli artt. 30-36 del trattato. La clausola di salvaguardia non viola inoltre neppure la competenza esclusiva riservata alle istituzioni comunitarie nei settori assoggettati alle organizzazioni comuni di mercato. I dubbi espressi a questo riguardo dal giudice nazionale nella seconda, terza e quarta questione sono — secondo la Commissione — infondati, giacché nulla impedisce al Consiglio, nell'esercizio delle competenze spettantigli in materia di armonizzazione, di ritenere possibile soltanto un'armonizzazione incompleta oppure un'armonizzazione accompagnata da una clausola di salvaguardia.

Intendendo difendere «in abstracto» la validità della clausola di salvaguardia contenuta nell'art. 5 della direttiva n. 74/63 e divenuta ormai la clausola-tipo inserita in tutte le direttive volte al ravvicinamento delle legislazioni, il Consiglio esamina la funzione e la collocazione delle suddette direttive nel complesso del diritto comunitario.

Intorno al trattato, che costituisce il nucleo dell'ordinamento comunitario, si può constatare l'esistenza d'una «prima cintura» normativa rappresentata dal diritto comunitario derivato e d'una «seconda cintura» formata dalle legislazioni nazionali obbligatoriamente ravvicinate o armonizzate in forza delle direttive. Questi provvedimenti d'armonizzazione sono di natura diversa da quelli previsti negli articoli del trattato che vietano le restrizioni quantitative e le misure d'effetto equivalente. Essi sono più flessibili e mi-rano ad eliminare la spinta centrifuga risultante dalla molteplicità e dalla diversità delle legislazioni nazionali o addirittura dall'esistenza d'una legislazione in uno Stato membro e dalla mancanza d'un'analoga disciplina in un altro Stato membro. Costrette a tener conto d'altri fattori oltre che di quelli concernenti la libera circolazione, la direttive in esame non possono soddisfare «in un sol colpo» tutte le esigenze. Se si esamina la clausola di salvaguardia in questa prospettiva, si può constatare ch'essa non produce una spinta centrifuga che distrugga gli obiettivi voluti dall'armonizzazione. Se, di fronte a certe minacce di pericolo ogni Stato membro ritrova una certa libertà, l'ultima parola sarà tuttavia detta a livello comunitario.

Passando all'esame della prima questione, il Consiglio osserva anzitutto che l'art. 7, interpretato alla luce del 13o considerando, implica un obbligo d'astensione consistente nel non sottoporre i mangimi che siano conformi alla direttiva ad altre restrizioni dello smercio fondate sulla presenza di sostanze e di prodotti indesiderabili, oltre a quelle contemplate dalla direttiva. La predetta clausola opera soltanto entro i limiti della sfera d'applicazione materiale della direttiva. L'art. 7 impone di risolvere la prima questione nel senso che, entro i limiti della sfera d'applicazione della direttiva (art. 1, n. 2) e salvo adattamenti tecnici (art. 6), gli Stati membri non possono sottoporre i mangimi conformi alla direttiva a restrizioni di commercializzazione diverse da quelle previste dalla direttiva stessa per quanto concerne le sostanze e i prodotti indesiderabili, fatte salve le deroghe che la direttiva prevede, quale, precisamente, la clausola di salvaguardia di cui all'art. 5.

Secondo il Consiglio, la seconda e la terza questione del pretore di Lodi, relative all'interpretazione dell'art. 5, implicano un'analisi dei rapporti fra l'art. 36 del trattato e il suddetto art. 5. Mentre l'art. 36 contiene una deroga al principio fondamentale della libera circolazione delle merci nell'ambito della Comunità, deroga che si applica soltanto ai prodotti che attraversano la frontiera, una direttiva per il ravvicinamento delle legislazioni — quale la direttiva n. 74/63 — concerne lo smercio dei prodotti, non già la loro importazione, e prende dunque in considerazione secondo gli stessi criteri sia i prodotti nazionali sia quelli provenienti da un altro Stato membro.

Anche se intendesse far ricorso all'art. 36, uno Stato membro continuerebbe a dover applicare la direttiva e segnatamente a dover consentire lo smercio dei prodotti (nazionali o provenienti da un altro Stato membro) che si trovino nel suo territorio e siano conformi alla direttiva, salvo utilizzare le procedure contemplate dalla direttiva stessa, cioè la clausola di salvaguardia oggetto dell'art. 5.

Il problema sollevato dal giudice nazionale deve quindi venire esaminato non già sotto l'aspetto della libera circolazione, bensì sotto quello dell'armonizzazione delle legislazioni concernenti le re-strizioni apportate allo smercio di taluni prodotti per ragioni di protezione della salute degli animali o dell'uomo.

Analizzando la clausola di salvaguardia di cui all'art. 5 in rapporto alle formule utilizzate in precedenti direttive, il Consiglio sottolinea che:

a) ì provvedimenti nazionali che possono venire emanati in forza della clausola di salvaguardia hanno carattere provvisorio; b) il loro scopo, il loro obiettivo e la loro portata sono fissati dalla direttiva stessa; c) l'art. 5, n. 2, implica una duplice possibilità giuridica di controllo sul provvedimento nazionale, per via legislativa (decisione della Commissione) e per via giudiziaria (ove venga deciso di non modificare l'allegato della direttiva, la Commissione può, se lo Stato membro non accoglie la sua richiesta di modificare o sopprimere il provvedimento, aprire contro di esso, se necessario, la procedura volta ad accertare una violazione del trattato (art. 169 del trattato CEE); d) il mantenimento in vigore del provvedimento, ai sensi dell'art. 5, n. 2, «fino a quando il Consiglio o la Commissione non adottino alcuna decisione» appare giustificato solo nel caso in cui venga effettivamente decisa una modifica della direttiva.

Il Consiglio propone quindi di risolvere le questioni poste dal pretore di Lodi nel modo che segue:

1. Prima questione. Gli Stati membri, dopo aver recepito nel loro ordinamento giuridico la direttiva n. 74/63/CEE, non hanno più il potere di ritenere indesiderabili, ai sensi della predetta direttiva, sostanze diverse da quelle menzionate nell'allegato della medesima, salva restando la possibilità, sulla base ed alle condizioni dell'art. 5, di vietare lo smercio dei prodotti contenenti siffatte sostanze. 2. Seconda questione. Uno Stato membro non può agire unilateralmente: la sua decisione ha soltanto carattere provvisorio ed è sottoposta alla possibilità di revisione da parte delle istituzioni comunitarie. 3. Terza questione. Lo Stato membro non può bloccare l'importazione: esso può intervenire soltanto a livello dell'immissione sul mercato, in talune condizioni di durata e di rischi corsi, nel rispetto del principio di non-discriminazione, sotto il controllo della Commissione e, in ultima analisi, della Corte. 4. La soluzione negativa delle tre prime questioni rende inutile — secondo il Consiglio — affrontare la quarta. Non esiste, in ogni caso, alcun motivo per non ritenere valida la clausola di salva-guardia oggetto della controversia.

Il governo italiano spiega che i provvedimenti adottati nel settembre 1976 con riferimento al tenore in nitrati degli alimenti per animali trovano origine nel fatto che, all'inizio dell'estate del 1976, in seguito a numerosi controlli di laboratorio effettuati sulla polvere di latte e sul siero di latte in polvere provenienti da paesi membri della Comunità (in particolare dalla Francia, dalla Repubblica federale di Germania e dai Paesi Bassi), era stata accertata la presenza, nei suddetti prodotti, di un elevatissimo livello di nitrati (4000 parti per milione), mentre il tenore naturale in nitrati del latte bovino non supera una parte per milione. Queste quantità notevoli, anormali e preoccupanti sotto l'aspetto tossicologico e igieni-co-sanitario non potevano avere altra origine che un trattamento non consentito o un'aggiunta fraudolenta al latte in polvere di siero di latte proveniente dalla caseificazione effettuata con l'aggiunta di nitrati.

Con un primo provvedimento, in data 5 agosto 1976, diretto ai veterinari, veniva disposta l'intensificazione dei controlli analitici di laboratorio e si decideva di non tollerare la presenza di nitrati se non in quantità inferiore ad una parte per mi-lione.

Il problema dell'aggiunta di nitrati ai prodotti in considerazione veniva simultaneamente sottoposto agli organi comunitari: al comitato di gestione per il latte in data 26 agosto 1976; al comitato di esperti ed al comitato permanente degli alimenti per gli animali nei giorni 6 e 7 settembre 1976. A seguito della consultazione di esperti nazionali, il limite di tollerabilità indicato nel provvedimento 5 agosto 1976, veniva elevato, con provvedimento 7 settembre 1976, a 30 parti per milione di nitrati per il latte in polvere.

Il governo italiano sottolinea con vigore che il provvedimento 7 settembre 1976 non è stato emanato sulla base dell'art. 5 della direttiva n. 74/63/CEE, bensì in armonia con la direttiva (CEE) del Consiglio 23 novembre 1970, n. 524, relativa agli additivi consentiti nell'alimentazione degli animali (GU 14 dicembre 1970, n. L 270, pag. 1), nella versione risultante dalle successive modifiche. La presenza massiccia di nitrati (da 40 a 4000 parti per milione) osservata nei prodotti in questione indica che non si tratta d'una quantità naturale di sostanze o prodotti indesiderabili indicati nella direttiva n. 74/63, bensì di aggiunte volute di nitrati al latte naturale, cioè di additivi non consentiti dalla direttiva n. 70/524. La direttiva n. 74/63/CEE, richiamata dal pretore di Lodi concerne unicamente le sostanze ed i prodotti indesiderabili naturalmente ed inevitabilmente presenti nei mangimi e non si applica quando occorre valutare se un additivo sia consentito dalla normativa comunitaria. Questo secondo caso è disciplinato dalla direttiva n. 70/524/CEE che non include i nitrati fra gli additivi consentiti.

La disposizione italiana che ha vietato l'importazione di mangimi a base di polvere di latte contenente nitrati in misura superiore a quella naturale è del tutto conforme alla direttiva n. 70/524/CEE sugli additivi e non contrasta quindi con l'art. 30 del trattato o con altre disposizioni relative all'organizzazione comune del settore.

In base a quanto sopra esposto, il governo italiano conclude che le questioni sottoposte alla Corte dal pretore di Lodi non sono pertinenti.

A suo avviso, le due prime questioni vanno comunque trattate congiunta-mente e risolte nel senso che l'art. 5 della direttiva n. 74/63 non vieta agli Stati membri d'adottare provvedimenti anche in relazione a prodotti o sostanze «esclusi» dall'allegato della direttiva (1 a questione) o per i quali le quantità massime non siano state fissate in precedenza (2 a questione).

Contrariamente a quanto afferma il pretore di Lodi, i nitrati non sono stati «esclusi» dall'elenco delle sostanze indesiderabili allegato alla direttiva n. 74/63/CEE. Essi non sono stati menzionati semplicemente a causa del fatto che la loro presenza naturale nei mangimi non solleva alcun problema, ma, anche ammesso che ci sia stata un'esclusione formale, nulla impedisce ad uno Stato membro che constati una presenza nociva di nitrati nei mangimi di vietare totalmente, nelle forme di cui all'art. 5 della direttiva, la presenza della suddetta sostanza. Il governo italiano ricorda che, pur non avendo agito nella sfera d'applicazione della direttiva n. 74/63/CEE e non essendo pertanto tenuto a comunicare i provvedimenti emanati in applicazione dell'art. 5 della suddetta direttiva, esso ha tuttavia tempestivamente segnalato agli organi comunitari il problema della presenza e dell'aggiunta di nitrati, sottolineando la necessità e l'urgenza di giungere ad una soluzione comune del problema medesimo.

Ricorrendo ai provvedimenti contemplati dall'art. 5, lo Stato membro non viola la regola di standstill enunciata nell'art. 31 del trattato CEE, giacché il suddetto art. 5 dà pratica attuazione all'art. 36 del trattato che consente di derogare al principio della libera circolazione delle merci in cui rientra la regola di standstill.

Nella materia disciplinata dalla direttiva n. 74/63/CEE è difficile immaginare una regola di standstill, visto che tale materia è soggetta a continui mutamenti in ragione delle esperienze tecniche e scientifiche che possono condurre a ritenere indesiderabile la presenza naturale di una sostanza o di un prodotto prima non considerati tali. Utilizzando i provvedimenti consentiti dall'art. 5, lo Stato membro, d'altra parte, non invade neppure la competenza comunitaria. Si tratta infatti di provvedimenti a carattere cautelare e provvisorio, adottati in attesa che, secondo la procedura indicata dall'art. 10 della direttiva n. 74/63/CEE, gli organi della Comunità decidano se l'allegato della direttiva debba o meno essere modificato.

Riguardo alla terza questione, il governo italiano fa notare che il provvedimento 7 settembre 1976 non ha imposto un «blocco generalizzato» di tutti i mangimi a base di latte in polvere. È stata invece vietata l'importazione di singole partite che, sottoposte ad analisi, rivelino una presenza di nitrati superiore a quella che si può considerare naturale.

In base alle considerazioni sopra esposte, il governo italiano ritiene che la quarta questione, concernente la validità dell'art. 5 della direttiva n. 74/63/CEE, vada risolta in senso affermativo.

Il governo del Regno Unito limita le sue osservazioni al problema della validità dell'art. 5 della direttiva n. 74/63/CEE. Le clausole di salvaguardia quali l'art. 5 della direttiva n. 74/63/CEE offrono, pur costituendo parte integrale della normativa armonizzata, un rimedio per le lacune che uno Stato membro dovesse riscontrare in tale normativa qualora si trovasse di fronte ad un pericolo che richiedesse un intervento immediato. Esse fanno sì che gli altri Stati membri vengano rapidamente informati dell'eventuale pericolo. Inoltre, qualsiasi azione intrapresa dalla Commissione in seguito all'applicazione della clausola di salva-guardia contenuta nella direttiva e qualsiasi provvedimento adottato dagli Stati membri in violazione degli obblighi loro imposti dalla direttiva sono soggetti al controllo della Corte di giustizia.

Secondo il governo del Regno Unito, né l'art. 5, né alcuna altra disposizione della direttiva n. 74/63/CEE, oltrepassano i limiti posti dall'art. 36 del trattato, il quale si applica soltanto alle materie disciplinate dagli artt. 30-34.

Sarebbe strano che il legislatore comunitario non potesse istituire una clausola di salvaguardia simile a quelle che accompagnano ciascuna delle libertà garantite dal trattato (artt. 36, 48, n. 3, 56, n. 1, 66 e 73), quando provvede a completare tali libertà sopprimendo, in conformità all'art. 100, gli ostacoli tecnici agli scambi commerciali non contemplati dall'art. 30.

Una sentenza che mettesse in dubbio la validità dell'art. 5 della direttiva n. 74/63/CEE sarebbe estremamente rilevante per tutte le clausole di salvaguardia contenute in generale nelle direttive per i seguenti motivi:

a) Le predette clausole costituiscono un aspetto essenziale di molte direttive in materia d'armonizzazione, giacché rappresentano l'unico strumento di cui uno Stato membro può legittima-mente servirsi, di fronte ad una direttiva, quando ritenga necessari, ad esempio per la tutela della salute delle persone, provvedimenti che, in caso contrario, sarebbero proibiti dalla direttiva. b) In tale ipotesi, il governo d'uno Stato membro che dovesse far fronte ad un pericolo non previsto si troverebbe in una situazione molto difficile. Esso dovrebbe scegliere fra l'accettazione dell'iter necessario per l'emanazione d'una apposita normativa comunitaria, con tutti i rischi che ciò può comportare per la vita e la salute dei suoi cittadini, da una parte, e la trasgressione dei suoi obblighi comunitari, dall'altra parte. Il diritto comunitario non può impedire agli Stati membri di adottare, in qualunque caso, i provvedimenti immediati indispensabili. c) La clausola di salvaguardia svolge una funzione essenziale nell'ambito della direttiva. Se essa mancasse, l'armonizzazione delle legislazioni risulterebbe in futuro impossibile o, perlomeno, molto difficile. Non si può cancellare da una direttiva la clausola di salva-guardia senza pregiudicare la validità dell'intera direttiva.

La convenuta nella causa principale constata in primo luogo che tanto il comitato permanente degli alimenti per gli animali quanto il comitato scientifico dell'alimentazione animale hanno escluso gli effetti tossici del nitrato contenuto nei mangimi e nei prodotti che vengono utilizzati per la loro fabbricazione. Essa aggiunge che nel 1974 il Ministero della sanità italiano aveva chiarito che «sulla base dei dati scientifici acquisiti, il nitrato di potassio rinvenuto nella quantità 2500 e 250 mg/kg, rispettivamente nei sieri di latte in polvere e nei mangimi con essi fabbricati (doveva) considerarsi un limite esente da nocività per i vitelli ai quali detti prodotti (venivano) som-ministrati con carattere di continuità, sotto forma di latti ricostituiti, durante il periodo della loro vita economica».

I — Esaminando successivamente i principi fondamentali della disciplina in materia di libera circolazione delle merci con riferimento al principio del «mercato unico» ed a quello della competenza esclusiva delle istituzioni comunitarie nel settore agricolo, la convenuta afferma che il concetto di «mercato unico» nelle organizzazioni agricole europee impone di considerare la libera circolazione delle merci sotto un duplice aspetto, in quanto essa implica, da un lato, la libertà di circolazione tra quelle parti dell'unico mercato che sono i singoli territori nazionali degli Stati membri, e, dall'altro lato, la libertà per gli operatori di far circolare le merci in questione nell'ambito del mercato unico europeo senza incontrare impedimenti od ostacoli di sorta. Deve ugualmente essere eliminato qualsiasi ostacolo di natura non doganale che possa manifestarsi in qualsiasi punto del mercato comune all'interno d'un singolo Stato membro.

II — Un mercato unico può funzionare soltanto se affidato alla competenza esclusiva delle istituzioni comunitarie. Nei modelli di mercati non completamente integrati, la politica economica e la normativa che la attua sono oggetto d'una ripartizione di competenze e di fonti, comunitarie e nazionali. Un'organizzazione europea di mercato, del tipo di quella contemplata dall'art. 40, n. 2 c), esige invece che le istituzioni comunitarie preposte al suo funzionamento possiedano competenze normative tali da escludere ogni concorrente competenza degli Stati membri.

III — Le argomentazioni svolte a proposito del concetto di «mercato unico» e dell'attribuzione della competenza esclusiva alle istituzioni comunitarie valgono anche per il settore dei prodotti destinati all'alimentazione animale, settore menzionato nell'allegato II del trattato CEE, cap. 23. La conferma del completo assoggettamento di tale settore alla disciplina comunitaria è fornita direttamente dai testi normativi della CEE (regolamento CEE del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, re-lativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (art. 1 g); GU 28 giugno 1968, n. L 148, pag. 13) ed indirettamente dal fatto che a tali prodotti si applichino discipline comunitarie, quali la disciplina degli importi compensativi monetari, valide soltanto per i settori agricoli. In subordine, la convenuta nella causa principale rimanda ancora alla sentenza emessa dalla Corte il 29 maggio 1974 (causa 185/73, König, Racc. 1974, pag. 607) dalla quale si evince che i prodotti menzionati nell'allegato II del trattato, avendo come caratteristica la stretta interdipendenza con il valore dei prodotti di base da cui derivano, debbono rientrare fra i prodotti assoggettabili alla normativa comunitaria.

IV — Analizzando sotto questo aspetto la direttiva n. 74/63, la convenuta nella causa principale sottolinea che, nella sua stessa epigrafe, tale direttiva si richiama insieme agli artt. 43 e 100 del trattato. La sua appartenenza alla categoria delle direttive di ravvicinamento delle legislazioni richiede un'interpretazione che tenga conto dei caratteri generali del ravvicinamento, che cioè faccia prevalere gli obiettivi comunitari sul margine di libertà d'azione lasciato agli Stati. L'inquadramento della direttiva nel settore delle organizzazioni comuni dei mercati agricoli obbliga a concludere che il ravvicinamento perseguito si inscrive nel disegno generale di riprodurre condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale. a) La direttiva n. 74/63 persegue un'armonizzazione totale della singole normative nazionali, cui intende sostituire una normativa comunitaria, per la tutela di interessi comuni, attraverso misure comuni. Di conseguenza, con l'emanazione della direttiva, gli Stati membri non possono più avvalersi, nel settore in esame, della facoltà più ampia dell'art. 36, ma solo delle facoltà più ristrette derivanti dalla direttiva stessa. I provvedimenti adottati non beneficiano più d'una presunzione generale di legittimità ove non rispettino la lettera e lo spirito della direttiva. b) La direttiva ha invero influito sulle competenze degli Stati. La competenza generale in materia è passata, come risulta dal 6o considerando, alla Comunità e le procedure di modifica degli allegati (art. 9 e 10) indicano che gli Stati membri possono solo mettere in moto, mediante provvedimenti essenzialmente provvisori, meccanismi di decisione comunitari. c) Dall'esame dell'art. 5 si ricava che le possibilità di deroga sono rigorosamente limitate nel tempo: l'art. 5, n. 1, allude al carattere provvisorio della deroga ed all'obbligo di comunicare senza indugio agli altri Stati membri ed alla Commissione i provvedimenti emanati; inoltre, il n. 2 dello stesso articolo impone di decidere immediatamente se si debba modificare l'allegato. La convenuta nella causa principale calcola che l'intero procedimento dell'art. 10 dal momento dell'adozione del provvedimento nazionale a quello della decisione comunitaria non dovrebbe coprire un periodo di tempo superiore a 30 gironi, risultando così nettamente più breve del procedimento normale di modifica dell'allegato che è disciplinato dall'art. 9. d) La convenuta nella causa principale osserva che, come risulta dall'esame dell'ultimo paragrafo dell'art. 10, quando il Consiglio, a seguito d'un provvedimento provvisorio adottato da uno Stato membro in base all'art. 5, abbia respinto a maggioranza semplice le misure proposte dalla Commissione, il procedimento non può chiudersi ed il provvedimento di salvaguardia può essere mantenuto in vigore a tempo indeterminato, anche se è privo di giustificazione. Secondo la convenuta nella causa principale, la direttiva è dunque invalida nella misura in cui consente che una restrizione quantitativa contraria agli artt. 30-34 possa sussistere senza limiti di tempo.

V — Prima di formulare le soluzioni da essa proposte per ogni singola questione, la convenuta nella causa principale esamina i limiti dei poteri discrezionali de gli Stati membri nel sistema della direttiva n. 74/63 La direttiva n. 74/63 ha. voluto, a parere della convenuta, rendere «espliciti» i limiti dei poteri discrezionali che l'art. 36 riconosce, in termini necessariamente imprecisi, agli Stati. L'art. 36, pur potendo in generale essere invocato per coprire, con una presunzione di legittimità, i provvedimenti adottati dagli Stati membri in difesa della sanità pubblica, non può invece legittimare i provvedimenti degli Stati membri non rispettosi della normativa comunitaria che ha appunto «esplicitato» i poteri discrezionali contemplati in detto articolo. L'art. 36 deve dunque, come risulta in particolare dalla sentenza emessa dalla Corte di giustizia il 15 dicembre 1976 nella causa Simmenthal (sentenza 35/76, non ancora pubblicata), essere oggetto d'una interpretazione «evolutiva». Esso permette, è vero, agli Stati di gestire direttamente, nelle varie materie da esso contemplate, un proprio apparato di difesa, ma soltanto in via temporanea. Il suddetto apparato è infatti destinato a ridursi gradualmente in ragione delle accresciute garanzie offerte, nei settori considerati, dalle disposizioni comunitarie.

VI — Sulla prima questione Con riferimento alla prima questione, la convenuta nella causa principale ritiene che, se la copertura giustificativa dell'art. 36 poteva giocare a favore dello Stato italiano prima dell'entrata in vigore della direttiva n. 74/63, quando ancora era da ritenersi legittima la gestione diretta dell'apparato di difesa da parte degli Stati, tale copertura non possa più operare dopo che lo Stato italiano, insieme con tutti gli altri Stati membri, ha rinunciato a considerare come sostanza indesiderabile il nitrato di potassio, approvando sia l'elenco allegato alla direttiva n. 74/63, sia quello allegato al decreto ministeriale 30 dicembre 1975 che ha reso esecutive in Italia le disposizioni CEE. Dopo l'emanazione delle norme comunitarie, gli atti nazionali di difesa non erano più necessari né giustificati dall'art. 36. Il carattere non necessario, e quindi ingiustificato, del provvedimento del settembre 1976 risulta inoltre dalla constatazione che il Ministero della sanità italiano intende ora imporre per il nitrato di potassio, limiti di tolleranza (50 parti per milione per ogni chilogrammo di siero di latte in polvere) inferiori a quelli che esso stesso aveva consentito nel 1974 (250 parti per milione). Se le tolleranze fissate nel 1974, che erano già allora al limite della nocività, erano state rigettate dal Consiglio, a maggior ragione non si potevano accogliere quelle, inferiori, del settembre 1976. Di qui l'assenza di nuovi elementi su cui fondare un ricorso all'art. 36 del trattato. Una variazione del quadro delineato dalla direttiva rimane possibile mediante i pro-cedimenti di cui agli artt. 9 e 10, ma deve avvenire per un motivo già valido e fondato «ictu oculi». Tale motivo non sussiste quando, per modificare il quadro comunitario tracciato dalla direttiva, si adducono argomenti già conosciuti e superati con l'approvazione della direttiva stessa.

VII — Sulla seconda questione Con la seconda questione si vuole verificare se, pur considerando per ipotesi ammissibile il ricorso alla clausola di salvaguardia, il governo italiano abbia legittimamente fissato in modo unilaterale le tolleranze massime per il nitrato di potassio contenuto nei prodotti importati dagli altri Stati membri. La convenuta nella causa principale constata che per il nitrato di potassio in Italia nessun provvedimento avente forza di legge aveva fissato tolleranze massime, né prima né dopo l'approvazione della direttiva n. 74/63. Al momento dell'entrata in vigore della suddetta direttiva (1o gennaio 1976) il nitrato di potassio andava pertanto considerato come una sostanza non nociva. Il provvedimento controverso del 7 settembre 1976 ordina dunque a tutti i veterinari di frontiera italiani di controllare, sui prodotti importati, il rispetto di tolleranze che non sono imposte da nessuna disposizione di legge sui- prodotti nazionali. Si tratta chiaramente d'una violazione del divieto di discriminazione enunciato dall'art. 40, n. 3, 2o comma, del trattato, in quanto l'obbligo di controllo grava unicamente sui prodotti importati (lo stesso biglietto urgente si riferisce a «controlli analitici sui prodotti d'importazione dall'estero…». C'è inoltre una violazione dell'art. 31 del trattato, sia perché il provvedimento nazionale crea una disciplina più severa proibita dal trattato e dalla normativa specifica del settore (art. 22 del regolamento n. 804/68), sia perché esso opera soltanto nei confronti dei prodotti importati dagli altri paesi della CEE. La suddetta violazione non può essere giustificata con riferimento all'art. 36 che non può neppur più legittimare, in mancanza delle condizioni contemplate dalla clausola di salva-guardia, l'instaurazione di procedure di modifica.

VIII — Sulla terza questione Circa la terza questione la convenuta nella causa principale ritiene che, ammesso per assurdo che il governo italiano potesse disporre controlli analitici soltanto sulle merci importate imponendo il rispetto di determinate tolleranze massime, senza sottoporre mediante provvedimenti coattivi interni al rispetto delle medesime tolleranze i nitrati contenuti nei prodotti nazionali, rimarrebbe pur sempre aperta la questione della legittimità del blocco all' importazione dei prodotti provenienti dagli altri Stati membri. La predetta «sanzione» opera soltanto nei confronti dei prodotti importati, considerata la particolare situazione legislativa esistente in Italia con riguardo a questo settore. Ciò premesso, il ricorso all'art. 36 del trattato è certamente impossibile: non si può legittimamente imporre, per motivi di sanità pubblica, una restrizione ai soli prodotti importati, senza nel contempo sottoporre i prodotti interni a restrizioni strettamente equivalenti. La convenuta nella causa principale riscontra una causa supplementare di illegittimità del provvedimento controverso nel fatto che il procedimento di cui all'art. 10 della direttiva n. 74/63 non s'è chiuso con una decisione finale entro il termine stabilito (ch'essa ritiene essere di 30 giorni). Il termine di 30 giorni essendo scaduto senza che le autorità comunitarie abbiano deciso alcunché, il provvedimento restrittivo adottato dallo Stato italiano non può più essere mantenuto in vigore, visto che non appare giustificato dall'art. 36 del trattato.

IX — Sulla quarta questione (illegittimità dell'art. 5 della direttiva) Una clausola di salvaguardia, come quella dell'art. 5, può avere un senso se consente agli Stati di disporre d'uno strumento eccezionale di difesa in materia di sanità pubblica per far fronte ad evenienze straordinarie ed impreviste normalmente non più arginabili mediante ricorso a disposizioni nazionali ormai sostituite da quelle comunitarie. Fuori di questi limiti la clausola di salvaguardia non può conferire agli Stati membri alcun altro potere, né per il tramite d'una decisione positiva delle istituzioni comunitarie, né tantomeno, in conseguenza della mancata adozione, da parte loro, dei provvedimenti necessari per ottemperare alle disposizioni di detta clausola. Ora, l'art. 10, n. 4, 2o comma, consente al Consiglio di paralizzare, a maggioranza semplice, ogni decisione della Commissione. Secondo la convenuta nella causa principale, la possibilità di mantenere in vigore un provvedimento anche illegittimo d'uno Stato membro per effetto d'una presa di posizione negativa del Consiglio, non può che rendere illegittima la clausola da cui tale possibilità deriva. Queste considerazioni sono tanto più valide se si pensa che si tratta d'un settore agricolo nel quale la competenza esclusiva delle istituzioni comunitarie e la limitazione dei poteri degli Stati sono state portate al massimo grado. Un altro motivo di illegittimità della clausola di salvaguardia, così come collegata al procedimento dell'art. 10, consiste nel fatto ch'essa toglie alla Commissione quel potere di controllo diretto sull'attività degli Stati membri che è espressa-mente previsto dall'art. 155 del trattato. Tale potere di controllo doveva permettere alla Commissione di iniziare senza indugio il procedimento d'infrazione contemplato dall'art. 169 del trattato, qualora essa ritenesse che misure restrittive adottate da uno Stato membro fossero incompatibili con la normativa comunitaria. La sola possibilità di sfuggire a tale conseguenza sarebbe quella di riconoscere, come sembra logico, che gli Stati membri siano considerati responsabili della paralisi del procedimento; lo Stato membro che non si desse da fare per concludere il procedimento si vedrebbe allora considerare illegittimo il provvedimento provvisorio da esso adottato. All'udienza del 14 giugno 1977 la convenuta nella causa principale, con gli avvocati Ubertazzi e Capelli, del foro di Milano, il governo italiano, rappresentato dal suo agente sig. Braguglia, la Commissione della Comunità europee, rappresentata dal suo agente sig. Marenco, ed il Consiglio delle Comunità europee, rappresentato dal suo agente sig. Sacchettini, hanno sviluppato gli argomenti dedotti durante la fase scritta del procedimento. Per quanto concerne le rispettive sfere d'applicazione delle direttive nn. 74/63 e 70/524 e la distinzione da operare fra prodotti e sostanze indesiderabili, da una parte, e additivi, dall'altra, sono state presentate le seguenti osservazioni. La Denkavit si riferisce ai lavori della FAO e dell'Organizzazione mondiale della sanità, da cui risulterebbe che l'additivo si distingue per due caratteristiche fondamentali: 1) è una sostanza aggiunta intenzionalmente agli alimenti; 2) è una sostanza aggiunta per migliorare l'apparenza, il sapore, la consistenza e la proprietà di conservazione dei prodotti alimentari. Non sono dunque additivi le diverse sostanze o residui già incorporati negli ingredienti necessari per produrre l'alimento. Lo stesso criterio vale per il diritto comunitario: dal raffronto delle direttive n. 70/524 sugli additivi e n. 74/63 sulle sostanze indesiderabili appare chiaro che la seconda completa la prima estendendo il controllo a quelle sostanze che, sia come additivi, sia come residui di produzione, fanno parte degli ingredienti utilizzati per la preparazione degli alimenti. Una sostanza contenuta in un determinato prodotto destinato all'alimentazione animale non può essere assoggettata contemporaneamente alla direttiva sugli additivi e a quella concernente le sostanze indesiderabili. Se dunque i nitrati presenti, anche in modesta quantità, in un prodotto provengono da un apporto naturale, essi non possono venir considerati come un additivo. Secondo il governo italiano, la direttiva n. 74/63 sulle sostanze indesiderabili riguarda unicamente le sostanze e i prodotti la cui presenza negli alimenti per animali è naturale o inevitabile. La direttiva n. 70/524, invece, comprende in astratto tutte le sostanze che possono essere artificialmente aggiunte agli alimenti per gli animali. Essa prende specialmente in considerazione gli additivi che influiscono in modo favorevole sulle caratteristiche degli alimenti e sono privi di effetti nocivi per gli animali o per l'uomo. Sono questi i soli additivi di cui è consentita l'utilizzazione. È quindi in ogni caso esclusa l'utilizzazione di additivi che, pur avendo un effetto favorevole sulle caratteristiche degli alimenti, sono dannosi, in sé o al di là d'una certa concentrazione, alla salute degli animali e dell'uomo e, a fortiori, degli additivi che risultano dannosi alla salute degli animali e dell'uomo senza avere alcuna influenza positiva sulle caratteristiche degli alimenti. Nella fattispecie, la presenza di nitrati nei mangimi è il risultato d'una operazione fraudolenta effettuata in una fase anteriore del procedimento di fabbricazione. I nitrati non sono aggiunti al latte in polvere o al siero di latte in polvere, conside-rati come mangimi, bensì al latte fresco oppure al latte in polvere mediante l'aggiunta di siero di latte proveniente da una caseificazione in cui è stato impiegato nitrato di potassio. I nitrati in questione non sono dunque presenti in modo naturale oltre un certo limite negli alimenti per animali a base di latte. La Commissione conferma che il siero di latte può contenere notevoli quantità di nitrati come residuo di certi procedimenti di caseificazione, utilizzati special-mente nei Paesi Bassi, in cui si impiegano i nitrati per impedire la fermentazione. Poiché il siero di latte ha un valore commerciale dieci volte inferiore a quello del latte in polvere, è forte la tentazione d'aggiungere al latte in polvere siero di latte in polvere e di vendere il tutto al prezzo del latte in polvere. Tale frode, difficilmente accertabile se non eccede il 5 %, esula tuttavia dal campo d'applicazione delle direttive nn. 70/524 o 74/63, e rientra piuttosto in quello della direttiva n. 77/101 del 23 novembre 1976, relativa alla commercializzazione degli alimenti semplici per gli animali (GU n. L 32 del 3 febbraio 1977). I nitrati non sono quindi aggiunti agli alimenti per animali, costituendo invece re-sidui delle fasi anteriori della produzione del latte, del burro o del formaggio. Per la Commissione non si tratta dunque di additivi: ciò che è additivio in una fase della produzione diventa residuo nella fase successiva. Secondo le direttive controverse, gli additivi sarebbero aggiunti di proposito ai mangimi per migliorarne le caratteristiche, mentre le sostanze indesiderabili si troverebbero nei mangimi in seguito a circostanze indipendenti dalla produzione degli stessi. L'avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni all'udienza del 6 luglio 1977.

Con ordinanza 17 dicembre 1976, pervenuta in cancelleria l'11 gennaio 1977, il pretore di Lodi ha sottoposto alla Corte diverse questioni pregiudiziali concernenti, da un lato, l'interpretazione della direttiva del Consiglio 17 dicembre 1973, n. 74/63/CEE, relativa alla fissazióne di quantità massime per le sostanze e i prodotti indesiderabili negli alimenti per gli animali (GU 11 febbraio 1974, n. L 38), ed in particolare del suo art. 5, e, dall'altro, la validità del suddetto art. 5.

Le questioni sono state sollevate nell'ambito d'una causa vertente sull'inadempimento d'un contratto di fornitura di mangimi a base di latte in polvere: la convenuta in tale causa sostiene, per giustificare la mancata consegna, che la merce fu illegalmente bloccata alla frontiera dalle autorità sanitarie italiane a causa del suo tenore in nitrato di potassio, superiore a quello consentito dalle suddette autorità.

Il provvedimento di cui trattasi fu adottato sulla base d'un biglietto urgente del 7 settembre 1976 inviato dal Ministero italiano della sanità agli uffici veterinari di confine, dei porti, degli aeroporti, nonché agli uffici veterinari provinciali, per vietare l'importazione di mangimi a base di latte in polvere quando il tenore in nitrati dei suddetti alimenti superasse 30 parti per milione nei latti interi e magri in polvere ovvero 50 parti per milione nel siero di latte in polvere.

Secondo la convenuta e le intervenienti nella causa principale, i provvedimenti italiani sono incompatibili con la direttiva n. 74/63.

Come risulta dal suo quarto «considerando», tale direttiva, tenuto conto dell'impossibilità di escludere totalmente la presenza di certe sostanze o prodotti indesiderabili negli alimenti per animali, ha per oggetto di ridurne almeno la quantità in modo da impedire che essi nuocciano alla salute animale o, per la loro presenza nei prodotti animali, alla salute umana.

A norma dell'art. 3 della direttiva, «gli Stati membri prescrivono che le sostanze e i prodotti elencati nell'allegato sono tollerati negli alimenti per gli animali soltanto alle condizioni previste in tale allegato», vale a dire al di sotto d'una certa quantità massima.

L'art. 7 recita: «Gli Stati membri provvedono affinché gli alimenti per gli animali conformi alla presente direttiva non vengano sottoposti ad altre restrizioni in materia di commercializzazione per quanto riguarda la presenza di sostanze e di prodotti indesiderabili».

Nell'art. 5, n. 1, si legge tuttavia quanto segue: «Qualora uno Stato membro ritenga che una quantità massima fissata nell'allegato o una sostanza o un prodotto non menzionato nell'allegato presenti un pericolo per la salute degli ani-mali o per quella umana, tale Stato membro può provvisoriamente ridurre tale quantità, fissare una quantità massima o vietare la presenza della sostanza o del prodotto negli alimenti per gli animali. Lo Stato membro comunica senza indugio agli altri Stati membri e alla Commissione le misure adottate accompagnate da debita motivazione».

Il n. 2 dello stesso art. 5 dispone che, in caso d'adozione del provvedimento provvisorio di cui al n. 1 da parte d'uno Stato membro, venga immediatamente deciso, secondo la procedura prevista dall'art. 10, se l'allegato debba essere modificato.

Il citato n. 2 aggiunge: «Fino a quando il Consiglio o la Commissione non adottino alcuna decisione, lo Stato membro può mantenere le misure da esso poste in applicazione».

Risulta dal fascicolo processuale che, già il 27 luglio 1976, le autorità italiane avevano attirato l'attenzione della Commissione sulla presenza di «nitrato di potassio in proporzioni varianti da 40 a 4000 parti per milione (milligrammi per chilogrammo), residui della preparazione di determinati tipi di formaggi, in talune partite di siero di latte provenienti dalla Francia, dai Paesi Bassi e dalla Germania federale» e chiesto «che fosse esaminato il problema dell'armonizzazione delle legislazioni nazionali con riferimento alla presenza della suddetta sostanza».

Dopo aver deciso, mediante comunicazione urgente del 5 agosto 1976, di intensificare le analisi di laboratorio sulle partite importate di siero di latte e di mangimi miscelati contenenti siero di latte e dopo aver fissato, in un primo momento, il tenore massimo in nitrati ad una parte per milione, le autorità italiane adottavano il 7 settembre 1976 il provvedimento controverso.

In seguito ad uno scambio di note svoltosi nei mesi d'agosto e di settembre fra le autorità comunitarie e quelle italiane, queste ultime facevano pervenire alla Commissione, in data 7 ottobre 1976, una documentazione tossicologica intesa come motivazione ai sensi dell'art. 5, n. 1 della direttiva.

Il governo italiano contesta la rilevanza delle questioni in esame ai fini della definizione della causa principale, osservando che il provvedimento controverso non è stato adottato in base all'art. 5 della direttiva n. 74/63, bensì in conformità alla direttiva del Consiglio 23 novembre 1970, n. 70/524, relativa agli additivi negli alimenti per gli animali (GU 14 dicembre 1970, n. L 270, pag. 1).

La distinzione fra le sfere d'applicazione delle due direttive è importante perché ogni smercio di alimenti contenenti additivi non autorizzati è assoluta-mente vietato, mentre, in relazione alle sostanze indesiderabili, il divieto di smercio concerne, salvo applicazione dell'art. 5 e della procedura di cui all'art. 10, soltanto gli alimenti contenenti le sostanze indesiderabili espressamente elencate nell'allegato della direttiva.

Ove il nitrato di potassio, di cui s'è constatata la presenza nei mangimi importati, dovesse essere considerato come un additivo non autorizzato, ne conseguirebbe che il divieto italiano sarebbe senz'altro giustificato ed inoltre che ad esso non avrebbe dovuto far seguito la procedura prevista dall'art. 10 della direttiva n. 74/63 per .stabilire se si dovesse o meno completare l'elenco delle sostanze indesiderabili.

L'art. 177, fondato sulla netta separazione tra le funzioni dei giudici nazionali e quelle della Corte, non consente a quest'ultima di pronunziarsi sui fatti di causa, né di sindacare la motivazione della domanda d'interpretazione.

Di conseguenza, quando un giudice nazionale chiede l'interpretazione di un testo di diritto comunitario, si deve ritenere che esso consideri l'interpretazione come necessaria per la risoluzione della controversia.

La Corte non può dunque esigere che il giudice nazionale dichiari espressa-mente applicabile il testo la cui interpretazione gli pare necessaria.

La Corte può tuttavia fornire al giudice nazionale gli elementi di interpretazione propri del diritto comunitario che potranno guidarlo nella valutazione degli effetti della norma cui si riferiscono le questioni sottopostele.

Nella direttiva n. 74/63 (sostanze indesiderabili) è precisato che essa si applica «fatte salve» le disposizioni relative, in particolare, agli additivi nell'alimentazione degli animali. Occorre quindi, per interpretarla utilmente, definirne la sfera d'applicazione rispetto a quella della direttiva n. 70/524 (additivi).

In base all'art. 2 della direttiva n. 70/524 sono considerate come «additivi» le sostanze che, incorporate negli alimenti per animali, possono influire sulle caratteristiche di questi o sulla produzione animale.

Il quinto «considerando» della stessa direttiva precisa che «per additivi si intendono, in linea generale, le sostanze aventi effetto favorevole sugli alimenti nei quali sono incorporate, nonché sulla produzione animale».

Benché la direttiva n. 74/63 non definisca la nozione di «sostanze e prodotti indesiderabili», i suoi terzo e quarto «considerando» precisano tuttavia che si tratta di prodotti o sostanze indesiderabili «che gli alimenti per gli animali contengono sovente» e di cui «è impossibile escludere totalmente la presenza».

Risulta dal fascicolo processuale e dalle osservazioni svolte dalle parti in udienza che la presenza, nei mangimi importati, di nitrato di potassio in mi-sura superiore alle quantità massime fissate dal governo italiano deriva dalla mescolanza del latte scremato in polvere con una dose di siero di latte, sotto-prodotto della preparazione del formaggio, durante la quale il nitrato è adoperato per garantire la conservazione del prodotto.

Il governo italiano ritiene che il nitrato aggiunto nel corso del processo di caseificazione continui, nelle fasi ulteriori di impiego del siero di latte, ad essere un additivo e non possa venir considerato come una sostanza presente naturalmente o necessariamente negli alimenti per animali cui è stato aggiunto il siero di latte.

Al contrario, la convenuta nella causa principale e la Commissione osservano che il nitrato, non essendo stato aggiunto intenzionalmente ai mangimi a base di latte in polvere, ma trovandovisi già come residuo d'una fase anteriore della produzione del latte in polvere e del formaggio, non può essere considerato un additivo.

Dal confronto dei «considerando» sopra menzionati s'evince che le direttive n. 70/524 (additivi) e n. 74/63 (sostanze indesiderabili), pur concernendo entrambe la composizione dei mangimi, distinguono, per quanto riguarda la loro rispettiva sfera d'applicazione, tra certe sostanze intenzionalmente aggiunte ai predetti alimenti per influenzarne favorevolmente le caratteristiche e le sostanze indesiderabili inevitabilmente presenti in tali alimenti sia allo stato naturale sia come residui delle lavorazioni subite in precedenza dagli alimenti stessi o dalle loro componenti.

Così stando le cose, non si può considerare come additivo una sostanza che, a causa di un'aggiunta anteriore, indipendente dall'impiego ai fini dell'alimentazione animale, si trovi necessariamente presente in una delle componenti dell'alimento quale residuo della precedente fabbricazione d'un altro prodotto.

L'accertamento della presenza d'una simile sostanza rientra nella sfera d'applicazione della direttiva n. 74/63 (sostanze indesiderabili) e non già in quella della direttiva n. 70/524 (additivi).

Con la prima questione si domanda in sostanza se, nell'ambito della direttiva n. 74/63 ed in vista dell'eventuale applicazione del provvedimento provvisorio contemplato nel suo art. 5, gli Stati membri abbiano ancora il potere di considerare come sostanze indesiderabili determinate sostanze (nella fattispecie: nitrati) che, pur essendo già note e conosciute al momento dell'adozione della direttiva n. 74/63 e della ricezione della medesima negli ordinamenti giuridici interni, sono state escluse dall'elenco delle sostanze indesiderabili allegato alla predetta direttiva.

A norma dell'art. 1 g) del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804 (GU 28 giugno 1968, n. L 148), relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari, gli alimenti per animali a base di prodotti lattiero-caseari rientrano nella suddetta organizzazione di mercato e devono, in forza dell'art. 22 dello stesso regolamento, poter circolare liberamente fra gli Stati membri.

I provvedimenti nazionali che regolano la composizione dei mangimi possono in taluni casi costituire misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative, suscettibili nondimeno, quando appaiono giustificate dalla tutela della salute animale od umana, di rientrare nella sfera s'applicazione dell'art. 36 del trattato.

L'art. 36 non ha tuttavia lo scopo di riservare talune materie alla competenza esclusiva degli Stati membri, ma ammette che le norme interne deroghino al principio della libera circolazione, nella misura in cui ciò sia e continui ad essere giustificato per il conseguimento degli obiettivi contemplati da questo articolo.

Allorché, in applicazione dell'art. 100 del trattato, direttive comunitarie dispongono l'armonizzazione dei provvedimenti necessari per garantire la tutela della salute animale ed umana e approntano procedure comunitarie di controllo della loro osservanza, il ricorso all'art. 36 perde la sua giustificazione e i controlli appropriati vanno allora effettuati ed i provvedimenti di tutela adottati secondo lo schema tracciato dalla direttiva d'armonizzazione.

Al fine d'armonizzare le disposizioni nazionali, è stata emanata la direttiva n. 74/63 ed è stata posta in essere una procedura comunitaria di controllo.

Nell'ambito della realizzata armonizzazione, l'art. 5 consente tuttavia agli Stati membri di impedire, a titolo provvisorio, lo smercio nel loro territorio di mangimi contenenti sostanze che potrebbero risultare indesiderabili per la salute degli animali e dell'uomo, pur non essendo menzionate negli allegati della direttiva.

Benché gli artt. 6 e 9 della direttiva dispongano che l'elenco delle sostanze indesiderabili possa essere modificato, secondo una procedura comunitaria, in ragione dell'evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecniche, era tuttavia giustificato prevedere ugualmente un mezzo per rimediare ad una lacuna delle legislazioni armonizzate allorché sorge un pericolo che esiga un intervento immediato.

L'eventualità presa in considerazione dall'art. 5 comprende l'ipotesi in cui sostanze anteriormente considerate innocue risultino non essere tali, specie quando essendo state considerate in precedenza innocue perché presenti in quantità trascurabili, esse appaiano invece presenti, in altri miscugli alimentari o in miscugli diversamente dosati, in una proporzione suscettibile di renderle indesiderabili.

La prima questione va dunque risolta nel senso che, anche dopo l'entrata in vigore della direttiva d'armonizzazione n. 74/63, gli Stati membri hanno, nell'ambito dell'art. 5 della direttiva e nel rispetto delle condizioni sostanziali e formali che la direttiva precisa, il potere di considerare provvisoriamente come indesiderabili talune sostanze che, pur essendo note al momento dell'adozione della direttiva n. 74/63, non figurano nell'elenco ad essa allegato, purché i provvedimenti adottati s'applichino nello stesso modo ai prodotti indigeni ed a quelli importati dagli altri Stati membri.

Con la seconda questione si domanda in sostanza se l'art. 5 della direttiva n. 74/63 autorizzi uno Stato membro a fissare unilateralmente la quantità massima consentita d'una sostanza contenuta negli alimenti per gli animali a base di latte in polvere importati, anche se in passato nessuna quantità massima era mai stata fissata né nello Stato membro esportatore né nello Stato membro importatore.

Fatto salvo il divieto di trattare i prodotti importati in modo diverso dai prodotti indigeni, le ragioni addotte per la soluzione della prima questione obbligano a risolvere in senso affermativo anche la seconda.

In effetti, se certe sostanze non sono state ritenute indesiderabili in quanto, in uno stadio anteriore, determinati alimenti per animali palesavano una composizione nella quale erano presenti soltanto quantità trascurabili di tali sostanze, non si può escludere che in altri miscugli diversi dette sostanze compaiano in proporzioni tali da potere, a causa della loro quantità, essere considerate indesiderabili.

Con la terza questione si domanda in sostanza se l'art. 5 della direttiva consenta ad uno Stato membro, che ne applichi il n. 1, di bloccare l'importazione del prodotto di cui trattasi proveniente da un altro Stato membro.

Nella misura in cui l'art. 5, n. 1, della direttiva n. 74/63 consente allo Stato membro interessato di fissare provvisoriamente, tanto per i prodotti indigeni quanto per i prodotti importati, condizioni diverse da quelle contemplate nella stessa direttiva, deve essere altresì possibile a questo Stato di vietare lo smercio di prodotti che siano risultati tali da violare il provvedimento nazionale provvisorio.

Un simile divieto di smercio sul mercato nazionale può, per quanto riguarda i prodotti provenienti dagli altri Stati membri, assumere l'aspetto d'un divieto d'importazione, dato che, ai fini dell'applicazione della direttiva, l'importazione può essere assimilata alla prima messa in commercio nel territorio dello Stato membro.

Il suddetto divieto non può tuttavia avere portata generale e deve riguardare unicamente le spedizioni di merci che, in seguito ad un controllo, anche solo per campione, risultino contenere sostanze considerate provvisoriamente come indesiderabili nell'ambito dell'art. 5 della direttiva.

Ove la Corte risolvesse in senso affermativo le prime tre questioni, si do-manda ancora se l'art. 5 della direttiva n. 73/64 possa considerarsi valido in quanto amplia i poteri degli Stati membri oltre i limiti giustificati dall'art. 36 e consente loro, grazie all'ultimo comma dell'art. 10, di sottrarsi, senza limiti di tempo, alle disposizioni direttamente applicabili dell'art. 30 del trattato, nonché a quelle concernenti l'organizzazione comune dei mercati agricoli.

La direttiva, pur obbligando gli Stati membri ad emanare norme comuni per quanto riguarda la presenza di sostanze nocive o indesiderabili nei mangimi, lascia, in base all'art. 5, agli Stati un potere discrezionale d'apprezzamento per porre in essere provvedimenti supplementari provvisori relativi ad altre sostanze o alla proporzione delle sostanze elencate nel suo allegato.

A norma dell'art. 5, n. 2, quando uno Stato membro ha provvisoriamente adottato un provvedimento del tipo indicato al n. 1, si decide immediatamente, secondo la procedura prevista dall'art. 10 della direttiva, se l'allegato vada modificato.

La convenuta nella causa principale sostiene, in appoggio alla propria tesi, che l'art. 5 della direttiva è invalido e che la procedura contemplata dall'art. 10 potrebbe talvolta, in forza dell'ultimo comma del suddetto articolo, condurre ad una proroga senza limiti di tempo del provvedimento provvisorio.

Il citato art. 10 dispone, al n. 4, che la decisione relativa alla modifica dell'allegato sia emanata vuoi dalla Commissione, su parere conforme del Comitato permamente degli alimenti per gli animali, vuoi dal Consiglio, su proposta della Commissione, qualora la Commissione non s'adegui al parere del Comitato o quest'ultimo non emetta alcun parere.

Il n. 4 precisa successivamente che «se il Consiglio non procede all'adozione di misure entro quindici giorni dalla data di presentazione della suddetta proposta, la Commissione adotta le misure proposte e ne assicura l'immediata applicazione, tranne nel caso in cui il Consiglio si sia pronunciato a maggioranza semplice contro dette misure».

È vero che l'ultimo comma dell'art. 10 impedisce alla Commissione di mettere in vigore la propria proposta non solo quando essa sia stata respinta dal Consiglio, ma addirittura quando, in tal caso, il Consiglio si astenga dal formulare una soluzione alternativa.

La Commissione rimane tuttavia competente ad emanare, seguendo la procedura di cui al n. 4, 1o comma, ogni altro provvedimento che essa ritenga appropriato.

L'ultimo comma dell'art. 10 non ha dunque per effetto di paralizzare la Commissione né di emettere una proroga di durata indefinita del provvedimento nazionale adottato a titolo provvisorio.

Si deve dunque concludere che dall'esame della quarta questione non sono emersi elementi atti a porre in dubbio la validità dell'art. 5 della direttiva.

Le spese sostenute dal governo della Repubblica italiana, dal governo del Regno Unito e dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato nel corso della causa pendente dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.