Decisione (UE) 2023/2528 del Consiglio del 9 ottobre 2023 relativa agli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 148, paragrafo 2,

vista la proposta della Commissione europea,

visto il parere del Parlamento europeo¹,

visto il parere del Comitato economico e sociale europeo²,

previa consultazione del Comitato delle regioni,

visto il parere del comitato per l'occupazione³

Gli Stati membri e l'Unione devono adoperarsi per sviluppare una strategia coordinata a favore dell'occupazione e in particolare a favore della promozione di una forza lavoro qualificata, formata e adattabile nonché di mercati del lavoro orientati al futuro e in grado di rispondere ai mutamenti economici, al fine di realizzare gli obiettivi della piena occupazione e del progresso sociale, di una crescita economica equilibrata, di un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell'ambiente di cui all'articolo 3 del trattato sull'Unione europea («TUE»). Gli Stati membri, tenuto conto delle prassi nazionali in materia di responsabilità delle parti sociali, devono considerare la promozione dell'occupazione una questione di interesse comune e coordinare in sede di Consiglio le loro azioni al riguardo.

L'Unione deve combattere l'esclusione sociale e le discriminazioni e promuovere la giustizia e la protezione sociali nonché la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore, come stabilito nell'articolo 3 TUE. Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione deve tenere conto delle esigenze connesse con la promozione di un elevato livello di occupazione, la garanzia di un'adeguata protezione sociale, la lotta contro la povertà e l'esclusione sociale e un elevato livello di istruzione, formazione e tutela della salute umana, quali enunciati all'articolo 9 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

Conformemente al TFUE, l'Unione ha creato e attuato strumenti di coordinamento delle politiche economiche e occupazionali. Nell'ambito di tali strumenti, gli orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione («orientamenti») quali figurano nell'allegato della decisione (UE) 2022/2296 del Consiglio⁴ costituiscono, unitamente agli orientamenti di massima per le politiche economiche degli Stati membri e dell'Unione quali figurano nella raccomandazione (UE) 2015/1184 del Consiglio⁵, gli orientamenti integrati. Gli orientamenti integrati devono guidare l'attuazione delle politiche negli Stati membri e nell'Unione, rispecchiando l'interdipendenza tra gli Stati membri. Lo scopo è ottenere, grazie alla risultante serie coordinata di politiche e riforme a livello europeo e nazionale, una combinazione generale adeguata e sostenibile di politiche economiche, occupazionali e sociali che comporti ricadute positive per i mercati del lavoro e la società in generale e risponda efficacemente alle sfide a medio e lungo termine come pure agli effetti delle crisi, come la pandemia di COVID-19 e, più recentemente, la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina e l'aumento del costo della vita.

Al fine di promuovere il progresso economico e sociale, sostenere le transizioni verde e digitale, rafforzare la base industriale dell'Unione e realizzare mercati del lavoro inclusivi, competitivi e resilienti nell'Unione, gli Stati membri dovrebbero fare fronte alle carenze di manodopera e di competenze e promuovere un'istruzione e una formazione di qualità, un'istruzione e una formazione professionale orientata al futuro, una riqualificazione e un miglioramento del livello delle competenze lungo tutto l'arco della vita, come pure politiche attive del mercato del lavoro efficaci e migliori opportunità di carriera, rafforzando i legami tra il sistema di istruzione e il mercato del lavoro e riconoscendo le abilità, le conoscenze e le competenze acquisite attraverso l'apprendimento non formale e informale.

Gli orientamenti sono in linea con il patto di stabilità e crescita, la vigente legislazione dell'Unione e varie iniziative dell'Unione, tra cui le raccomandazioni del Consiglio del 14 giugno 2021⁶, del 29 novembre 2021⁷, del 5 aprile 2022⁸, del 16 giugno 2022⁹, del 28 novembre 2022¹⁰, dell'8 dicembre 2022¹¹ e del 30 gennaio 2023¹², la raccomandazione (UE) 2021/402 della Commissione¹³, la risoluzione del Consiglio del 26 febbraio 2021¹⁴, la comunicazione della Commissione dal titolo «Creare un'economia al servizio delle persone: un piano d'azione per l'economia sociale»¹⁵ e le comunicazioni riguardanti il piano d'azione per l'istruzione digitale 2021-2027¹⁶ la strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030¹⁷, il pacchetto sull'occupazione delle persone con disabilità¹⁸, la strategia europea per l'assistenza¹⁹, il piano industriale del Green Deal per l'era a zero emissioni nette²⁰, il rafforzamento del dialogo sociale nell'Unione europea²¹, il miglioramento della valutazione dell'impatto distributivo delle politiche degli Stati membri²², la decisione (UE) 2021/231623 e la decisione (UE) 2023/936 del Parlamento europeo e del Consiglio²⁴, le direttive (UE) 2022/204125, (UE) 2022/2381²⁶ e (UE) 2023/970 del Parlamento europeo e del Consiglio²⁷.

Il semestre europeo combina vari strumenti in un quadro generale per la sorveglianza e il coordinamento multilaterali integrati delle politiche economiche e occupazionali all'interno dell'Unione. Perseguendo la sostenibilità ambientale, la produttività, l'equità e la stabilità macroeconomica, il semestre europeo integra i principi del pilastro europeo dei diritti sociali e il suo strumento di monitoraggio, il quadro di valutazione della situazione sociale, e prevede un forte coinvolgimento delle parti sociali, della società civile e delle altre parti interessate. Il semestre europeo sostiene anche il conseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile. Le politiche economiche e occupazionali dell'Unione e degli Stati membri dovrebbero andare di pari passo con la transizione equa dell'Europa verso un'economia digitale, a impatto climatico zero e sostenibile dal punto di vista ambientale, migliorare la competitività, garantire condizioni di lavoro adeguate, promuovere l'innovazione, la giustizia sociale, le pari opportunità nonché una convergenza socioeconomica verso l'alto, e affrontare le disuguaglianze e le disparità regionali.

I cambiamenti climatici e le altre sfide legate all'ambiente, la necessità di garantire una transizione verde equa, un ulteriore passo avanti verso l'indipendenza energetica, la maggiore competitività delle industrie a zero emissioni nette e la necessità di garantire l'autonomia strategica aperta dell'Europa, come pure lo sviluppo della digitalizzazione, dell'intelligenza artificiale e dell'economia delle piattaforme, l'aumento del telelavoro, e i cambiamenti demografici stanno trasformando profondamente le economie e le società dell'Unione. L'Unione e i suoi Stati membri devono collaborare per affrontare in modo efficace e proattivo tali sviluppi strutturali e adeguare i sistemi esistenti a seconda delle necessità, riconoscendo la stretta interdipendenza tra le economie e i mercati del lavoro degli Stati membri, come pure adeguare le politiche correlate. Ciò richiede un'azione politica coordinata, ambiziosa ed efficace a livello sia di Unione sia nazionale che riconosca nel contempo il ruolo delle parti sociali, conformemente al TFUE e alle disposizioni dell'Unione in materia di governance economica e tenendo conto del pilastro europeo dei diritti sociali. Tale azione politica dovrebbe comprendere un rilancio degli investimenti sostenibili, un rinnovato impegno a favore di riforme strutturali opportunamente cadenzate che migliorino la crescita economica sostenibile e inclusiva, la creazione di posti di lavoro di qualità, la produttività, condizioni di lavoro adeguate, la coesione sociale e territoriale, la convergenza socioeconomica verso l'alto, la resilienza e la responsabilità di bilancio. Come indicato nella raccomandazione del Consiglio, del 16 giugno 2022, relativa all'apprendimento per la transizione verde e lo sviluppo sostenibile, integrare sistematicamente la dimensione dell'istruzione e della formazione in altre politiche connesse alla transizione verde e allo sviluppo sostenibile in una prospettiva di apprendimento permanente può sostenere l'attuazione di tali politiche. Il sostegno dovrebbe essere fornito a titolo dei programmi di finanziamento dell'Unione esistenti, in particolare il dispositivo per la ripresa e la resilienza istituito dal regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio²⁸ e i fondi della politica di coesione, compresi il Fondo sociale europeo Plus istituito dal regolamento (UE) 2021/1057 del Parlamento europeo e del Consiglio²⁹ e il Fondo europeo di sviluppo regionale disciplinato dal regolamento (UE) 2021/1058 del Parlamento europeo e del Consiglio³⁰, come pure il Fondo per una transizione giusta istituito dal regolamento (UE) 2021/1056 del Parlamento europeo e del Consiglio³¹. L'azione politica dovrebbe combinare misure sul versante dell'offerta e della domanda, tenendo conto degli effetti a livello economico, ambientale, occupazionale e sociale di tali misure.

Il pilastro europeo dei diritti sociali, proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione nel novembre 2017³², stabilisce venti principi e diritti a sostegno del buon funzionamento e dell'equità dei mercati del lavoro e dei sistemi di protezione sociale, strutturati in tre categorie: pari opportunità e accesso al mercato del lavoro, condizioni di lavoro eque e protezione e inclusione sociali. Tali principi e i diritti orientano in modo strategico l'Unione, garantendo che la transizione verso la neutralità climatica, la sostenibilità ambientale, il processo di digitalizzazione e gli effeti del cambiamento demografico siano socialmente equi e giusti e preservino la coesione territoriale. Il pilastro europeo dei diritti sociali costituisce, unitamente al quadro di valutazione della situazione sociale, un quadro di riferimento per monitorare i risultati degli Stati membri in materia di occupazione e prestazioni sociali, per guidare le riforme e gli investimenti a livello nazionale, regionale e locale e per conciliare la dimensione sociale e quella di mercato nell'economia moderna attuale, anche attraverso la promozione dell'economia sociale. Il 4 marzo 2021 la Commissione ha presentato un piano d'azione per l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali («piano d'azione»), che comprende obiettivi principali dell'Unione ambiziosi ma realistici in materia di aumento dell'occupazione, delle competenze e di riduzione della povertà e obiettivi secondari complementari per il 2030, come pure il quadro di valutazione della situazione sociale riveduto.

Come riconosciuto dai capi di Stato o di governo in occasione del vertice sociale di Porto dell'8 maggio 2021, l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali rafforzerà lo slancio dell'Unione verso una transizione digitale, verde ed equa e contribuirà a conseguire una convergenza verso l'alto in ambito sociale ed economico e ad affrontare le sfide demografiche. Essi hanno sottolineato che la dimensione sociale, il dialogo sociale e il coinvolgimento attivo delle parti sociali sono al centro di un'economia sociale di mercato altamente competitiva e hanno accolto con favore i nuovi obiettivi principali dell'Unione. Come stabilito nell'agenda strategica 2019-2024 del Consiglio europeo, hanno affermato la loro determinazione a continuare ad approfondire l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali a livello dell'Unione e nazionale, tenendo debitamente conto delle rispettive competenze e dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Infine, hanno rilevato l'importanza di seguire da vicino, anche al più alto livello, i progressi compiuti verso l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali e degli obiettivi principali dell'Unione per il 2030.

Gli obiettivi principali dell'Unione per il 2030 in materia di occupazione (vale a dire che almeno il 78 % della popolazione di età compresa tra i 20 e i 64 anni dovrebbe avere un lavoro), competenze (vale a dire che almeno il 60 % di tutti gli adulti dovrebbe partecipare ogni anno ad attività di formazione) e riduzione della povertà (vale a dire che almeno 15 milioni di persone, tra cui cinque milioni di minori, dovrebbero essere a rischio povertà), accolti con favore dai capi di Stato o di governo in occasione del vertice sociale di Porto l'8 maggio 2021 e dal Consiglio europeo del giugno 2021, contribuiranno, unitamente al quadro di valutazione della situazione sociale, a monitorare i progressi compiuti verso l'attuazione dei principi del pilastro europeo dei diritti sociali, nell'ambito del quadro di coordinamento delle politiche nel contesto del semestre europeo. Inoltre con il vertice sociale di Porto gli Stati membri sono stati esortati a fissare obiettivi nazionali ambiziosi che, tenendo debitamente conto della posizione di partenza di ciascun paese, dovrebbero offrire un contributo adeguato al conseguimento degli obiettivi principali dell'Unione per il 2030. Tra settembre 2021 e giugno 2022, su invito della Commissione, gli Stati membri hanno presentato i rispettivi obiettivi nazionali. Nella riunione del Consiglio «Occupazione, politica sociale, salute e consumatori» (EPSCO) del giugno 2022 i ministri hanno sottolineato l'importanza di seguire da vicino i progressi compiuti verso l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali e degli obiettivi principali dell'UE per il 2030. In tale contesto, tali obiettivi nazionali rientrano ora nella relazione comune sull'occupazione 2023 e saranno ulteriormente integrati negli strumenti di monitoraggio del semestre europeo. Inoltre gli organi consultivi dell'EPSCO hanno messo a punto messaggi chiave per orientare il dibattito riguardo al semestre in occasione del Consiglio EPSCO di giugno 2023 su un possibile quadro per rafforzare la valutazione e il monitoraggio dei rischi in relazione alla convergenza sociale verso l'alto nell'Unione.

In seguito all’invasione russa dell'Ucraina il Consiglio europeo ha condannato, nelle sue conclusioni del 24 febbraio 2022, le azioni della Russia, tese a compromettere la sicurezza e la stabilità europee e mondiali, e ha espresso solidarietà nei confronti della popolazione ucraina, sottolineando la violazione da parte della Russia del diritto internazionale e dei principi della Carta delle Nazioni Unite. Nel contesto attuale, la protezione temporanea, concessa dalla decisione di esecuzione (UE) 2022/382 del Consiglio³³, offre un'assistenza rapida ed efficace nei paesi dell'Unione agli sfollati in fuga dalla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina e consente a tali sfollati di godere in tutta l'Unione di diritti minimi che offrano un livello adeguato di protezione. Partecipando ai mercati del lavoro dell'Unione, gli sfollati ucraini possono contribuire a rafforzare l'economia dell'Unione e a sostenere il loro paese e la loro popolazione in patria. In futuro, l'esperienza e le competenze acquisite potranno contribuire alla ricostruzione dell'Ucraina. Per i minori e gli adolescenti non accompagnati la protezione temporanea conferisce il diritto alla tutela legale e all'accesso all'educazione e cura dell'infanzia. Gli Stati membri dovrebbero coinvolgere le parti sociali nell'elaborazione, nell'attuazione e nella valutazione delle misure politiche che sono volte ad affrontare le sfide in materia di occupazione e competenze, tra cui il riconoscimento delle qualifiche, derivanti dalla guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina. Le parti sociali svolgono un ruolo chiave nell'attenuare l'impatto di tale guerra, in termini di conservazione dell'occupazione e della produzione.

Le riforme del mercato del lavoro, compresi i meccanismi nazionali di determinazione dei salari, dovrebbero rispettare le pratiche nazionali di dialogo sociale e autonomia delle parti sociali, al fine di garantire salari equi che consentano un tenore di vita dignitoso, una crescita sostenibile nonché una convergenza socioeconomica verso l'alto. Tali riforme dovrebbero prevedere un ampio esame dei fattori socioeconomici, compresi miglioramenti in relazione alla sostenibilità, alla competitività, all'innovazione, alla creazione di posti di lavoro di qualità, alle condizioni di lavoro, alla povertà lavorativa, all'istruzione, alla formazione e alle competenze, alla salute pubblica, alla protezione e inclusione sociale, come pure ai redditi reali. A tale riguardo, il dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione sostengono gli Stati membri nell'attuazione di riforme e investimenti in linea con le priorità dell'Unione, rendendo le economie e le società dell'Unione più sostenibili, e resilienti e meglio preparate per le transizioni verde e digitale nel contesto mutevole successivo alla pandemia di COVID-19. La guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina ha ulteriormente aggravato le sfide socioeconomiche preesistenti. Gli Stati membri e l'Unione dovrebbero continuare a garantire che gli impatti sociali, occupazionali ed economici siano attenuati e che le transizioni siano socialmente eque e giuste, anche alla luce del fatto che il rafforzamento dell'autonomia strategica aperta e un'accelerazione della transizione verde contribuiranno a ridurre la dipendenza dalle importazioni di energia e di altri prodotti e tecnologie strategici, in particolare dalla Russia. È essenziale rafforzare la resilienza e perseguire una società inclusiva e resiliente, in cui le persone siano protette e messe in grado di anticipare e gestire il cambiamento e possano partecipare attivamente a livello sociale ed economico. Come sottolineato anche nella raccomandazione (UE) 2021/402 della Commissione e nella raccomandazione del Consiglio, del 16 giugno 2022, relativa alla garanzia di una transizione equa verso la neutralità climatica, per sostenere le transizioni nel mercato del lavoro è necessario, in particolare alla luce delle trasformazioni verde e digitale, un insieme coerente di politiche attive del mercato del lavoro, che comprenda incentivi temporanei e mirati all'assunzione e alla transizione, politiche in materia di competenze, tra cui l'apprendimento per la transizione verde e lo sviluppo sostenibile, e servizi per l'impiego mirati, efficaci e adattabili. Occorre garantire condizioni di lavoro dignitose, comprese la salute e la sicurezza sul lavoro e la salute fisica e mentale dei lavoratori.

La discriminazione, in tutte le sue forme, dovrebbe essere contrastata, la parità di genere dovrebbe essere garantita e l'occupazione dei giovani dovrebbe essere sostenuta. Dovrebbero essere garantiti un accesso equo e opportunità per tutti e dovrebbero essere ridotte povertà ed esclusione sociale, in particolaredei minori, delle persone con disabilità e dei Rom, in particolare assicurando un efficace funzionamento dei mercati del lavoro e regimi di protezione sociale adeguati e inclusivi, come stabilito nella raccomandazione del Consiglio dell'8 novembre 2019 e nella raccomandazione del Consiglio, del 30 gennaio 2023, relativa a un adeguato reddito minimo che garantisca l'inclusione attiva³⁴, ed eliminando gli ostacoli a un'istruzione inclusiva e orientata al futuro, alla formazione, all'apprendimento permanente e alla partecipazione al mercato del lavoro, anche tramite investimenti nell'educazione e cura della prima infanzia, in linea con la garanzia europea per l'infanzia e alla raccomandazione del Consiglio in materia di educazione e cura della prima infanzia: («obiettivi di Barcellona per il 2030»), e negli investimenti per le competenze digitali e verdi, in linea con il piano d'azione per l'istruzione digitale, la raccomandazione del Consiglio sull'apprendimento per la transizione verde e lo sviluppo sostenibile, e la raccomandazione del Consiglio sui percorsi per il successo scolastico. Un accesso tempestivo e paritario a un'assistenza a lungo termine di alta qualità e a prezzi accessibili, in linea con la raccomandazione del Consiglio sull'accesso a un'assistenza a lungo termine di alta qualità e a prezzi accessibili, e ai servizi sanitari, comprese la prevenzione e la promozione dell'assistenza sanitaria, sono particolarmente pertinenti, in particolare alla luce dei potenziali rischi per la salute futuri e in un contesto di società che invecchiano. Il potenziale delle persone con disabilità di contribuire alla crescita economica e allo sviluppo sociale dovrebbe essere ulteriormente sfruttato, in linea con la strategia per i diritti delle persone con disabilità³⁵, che invitava gli Stati membri a stabilire obiettivi in materia di occupazione e apprendimento degli adulti per le persone con disabilità. Le nuove tecnologie e l'evoluzione dei luoghi di lavoro in tutta l'Unione consentono un'organizzazione del lavoro più flessibile e un miglioramento della produttività e dell'equilibrio tra vita professionale e vita privata, contribuendo nel contempo agli impegni verdi dell'Unione. Tali sviluppi comportano tuttavia nuove sfide per i mercati del lavoro, che incidono sulle condizioni di lavoro delle persone, sulla salute e sulla sicurezza sul luogo di lavoro e sull'accesso alla protezione sociale dei lavoratori. Gli Stati membri dovrebbero garantire che le nuove forme di organizzazione del lavoro si traducano in posti di lavoro di qualità e in luoghi di lavoro sani, mantenendo i diritti sociali e del lavoro consolidati e rafforzando il modello sociale europeo.

Gli orientamenti integrati dovrebbero servire da base per raccomandazioni specifiche per paese che il Consiglio può rivolgere agli Stati membri. Gli Stati membri devono fare pieno uso delle loro risorse REACT-EU, istituite dal regolamento (UE) 2020/2221 del Parlamento europeo e del Consiglio³⁶ che rafforza i fondi della politica di coesione per il periodo 2014-2020 e il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD) fino al 2023. A causa dell'attuale crisi ucraina, il regolamento (UE) 2020/2221 è stato ulteriormente integrato dal regolamento (UE) 2022/562 del Parlamento europeo e del Consiglio³⁷, come pure da un'ulteriore modifica del regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio³⁸ in merito all'aumento del prefinanziamento per REACT-EU, e dall'introduzione di un nuovo costo unitario al fine di contribuire ad accelerare l'integrazione nell'Unione delle persone che lasciano l'Ucraina, come stabilito nel regolamento (UE) 2022/613 del Parlamento europeo e del Consiglio³⁹. Inoltre, per il periodo di programmazione 2021-2027, gli Stati membri dovrebbero utilizzare appieno il Fondo sociale europeo Plus, il Fondo europeo di sviluppo regionale, il dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione, tra cui il Fondo per una transizione giusta e InvestEU, istituito dal regolamento (UE) 2021/523 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴⁰, per favorire l'occupazione di qualità e gli investimenti sociali, combattere la povertà, l'esclusione sociale e la discriminazione, garantire l'accessibilità e l'inclusione e promuovere le opportunità di miglioramento del livello delle competenze e di riqualificazione della forza lavoro, l'apprendimento permanente come pure l'istruzione e la formazione di alta qualità per tutti, comprese l'alfabetizzazione e le competenze digitali, in modo da dotare i lavoratori delle conoscenze e delle qualifiche necessarie per un'economia digitale e verde. Gli Stati membri devono inoltre avvalersi pienamente del Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione per i lavoratori espulsi dal lavoro, istituito dal regolamento (UE) 2021/691 del Parlamento europeo e del Consiglio⁴¹, per sostenere i lavoratori licenziati a seguito di importanti eventi di ristrutturazione, come la pandemia di COVID-19, e di trasformazioni socioeconomiche derivanti da tendenze globali nonché dai cambiamenti tecnologici e ambientali. Sebbene siano destinati agli Stati membri e all'Unione, gli orientamenti integrati dovrebbero essere attuati in partenariato con tutte le autorità nazionali, regionali e locali, con lo stretto coinvolgimento dei parlamenti, delle parti sociali e dei rappresentanti della società civile.

In conformità dei rispettivi mandati che hanno fondamento nel trattato, il comitato per l'occupazione e il comitato per la protezione sociale devono monitorare in che modo si attuano le pertinenti politiche alla luce degli orientamenti. Tali comitati e altri organi preparatori del Consiglio coinvolti nel coordinamento delle politiche economiche e sociali dovrebbero operare in stretta cooperazione. È opportuno mantenere il dialogo politico tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, in particolare sugli orientamenti degli Stati membri.

Il comitato per la protezione sociale è stato consultato,